1. Eine "im Einzelfall unzumutbare Belastung", welche gem. § 27a Abs. 2 S. 1 Nr. 3 LLG die Erteilung einer Ausnahme vom Dauergrünlandumwandlungsverbot rechtfertigen würde, liegt nicht vor, wenn infolge des Verbots auf allenfalls 18% der Gesamtbetriebsfläche einer Nebenerwerbslandwirtschaft nur ein Drittel des bei Nutzung als Ackerfläche erzielbaren Ertrags je Hektar erzielt werden kann.
2. Das Dauergrünlandumwandlungsverbot gem. § 27a Abs. 1 LLG ist nicht verfassungswidrig.
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.
Der Kläger wendet sich gegen die Versagung einer nachträglichen Ausnahmegenehmigung für die bereits durchgeführte Umwandlung von Grünland in Ackerland und gegen eine Anordnung der Rückumwandlung des Ackerlands in Grünland.
Er wohnt in ... und betreibt eine Nebenerwerbslandwirtschaft mit einer Haupthofstelle in... . Außerdem zählt zu seiner Landwirtschaft noch die Hofstelle ... auf der Gemarkung ... in der Nähe von ... mit den Betriebsflächen, deren Umwandlung hier streitig ist (Karte BAS 199). Daneben betreibt der Kläger in ... bei ... noch eine KfZ-Reparaturwerkstatt. Ca. 60% seiner Einkünfte bezieht er aus der von ihm im Einmannbetrieb geführten Landwirtschaft und ca. 40 % aus der ebenfalls von ihm alleine geführten KfZ-Werkstatt. Er hat sich die Arbeitszeiten so eingerichtet, dass er, soweit möglich, am Montag, Mittwoch und Freitag in der Landwirtschaft und an den übrigen Werktagen in seinem KfZ-Betrieb tätig ist.
Der landwirtschaftliche Betrieb des Klägers umfasste insgesamt in den Jahren von 2009 - 2013 zwischen 55,8 - 57, 5 ha Fläche. Ursprünglich betrieb der Kläger Viehhaltung und Milchwirtschaft mit ca. 60 Tieren. Weil die Melktechnik aus dem Jahre 1978 veraltet war und seine beiden Eltern altersbedingt ihre Mithilfe im Betrieb aufgeben mussten, gab er im Jahr 2009 diese Wirtschaft dann aber auf, indem er die Zahl der Tiere zunächst im Jahr 2010 auf 16 und schließlich im Jahr 2011 auf „0“ reduzierte. Der Anteil der Grünlandfläche (Wiesen, Mähweiden, Weiden) an der Gesamtfläche seines landwirtschaftlichen Betriebs betrug ursprünglich, als er noch sein Vieh auf Eigenfuttergrundlage versorgte, ca. 17,8 ha im Jahr 2009, sank dann aber parallel zum Abbau des Viehbestands auf 10,5 ha im Jahr 2010 ab und betrug schließlich seit 2011 nach der völligen Aufgabe der Viehhaltung nur noch ca.7,8 bzw. 8,0 ha.
Im Zuge dieser Umstellung der Produktion erweiterte der Kläger den Anteil zum Ackerbau, nämlich im Wesentlichen zum Anbau von Körnermais und Winterweizen genutzten Betriebsflächen, von 38 ha im Jahr 2009 auf 45,5 ha - 49,5 ha in den Jahren 2010 -2013. Insofern hat der Kläger nach dem 1.1.2013 insgesamt 7,76 ha der schon seit 1993 bzw. spätestens seit 2003 als Grünland genutzten Flächen umgebrochen und in Ackerflächen zum Anbau von Winterweizen bzw. Körnermais umgewandelt. Es handelt sich dabei um die Flurstücke Flst. Nrn. 2003, 2004, 2004/1 und 2006 auf der Gemarkung ... bei der Hofstelle... . Diese Flächen stellen gut Böden der Vorrangklasse II dar.
Nachdem das Landwirtschaftsamt des Beklagten davon erfahren hatte, wies es den Kläger am 3.6.2013 auf das seit 13.12.2011 in § 27a Landwirtschafts- und Landeskulturgesetz (LLG) geregelte bis 31.12.2015 geltende gesetzliche Verbot der Umwandlung von Dauergrünland in Ackerland hin. Bei den umgebrochenen Flächen handle es sich um länger als 5 Jahre als Grünland genutzte und daher als Dauergrünland einzustufende Flächen. Eine Ausnahmegenehmigung für den verbotswidrigen Umbruch habe der Kläger nicht gehabt.
Der Kläger stellte daraufhin am 12.6.2013 den Antrag, ihm gem. § 27a Abs. 2 S. 1 Nr. 3 LLG nachträglich eine Ausnahme von dem Grünlandumbruchverbot zu erteilen, da dessen Befolgung für ihn andernfalls eine „unzumutbare Belastung“ darstellen würde.
Zur Begründung trug er vor: Der ... Hof in ... und die Hofstelle ... habe seinen Eltern gehört. Den ... Hof habe er von ihnen von 2008 bis 2017 gepachtet. Er umfasse ca. 45 ha Fläche, von denen aber ca. 30 ha von Fremdverpächtern zugepachtet sei. An die Fremdverpächter habe er zwischen 2011 und 2013 insgesamt ca. 17,3 ha Fläche aufgrund von Kündigungen bzw. Änderungen der Pachtverträge zurückgeben müssen, ohne andernorts Pachtflächen als Ersatz dafür pachten zu können. Die Hofstelle ... sei von den Eltern von 2007 bis 2011 an die GbR S. verpachtet gewesen. Diese Pacht habe auf Verlangen der landwirtschaftlichen Alterskasse bis 2017 verlängert werden müssen. Zum 1.7.2013 hätten die Eltern den ... Hof seinem Bruder und die Hofstelle ... ihm - zur Sicherung seines (ca. 60 % seines Gesamteinkommens ausmachenden) landwirtschaftlichen Einkommens - im Wege der Hofübergabe notariell übertragen. Da er den ... Hof von den Eltern bzw. jetzt von seinem Bruder als Hofnachfolger der Eltern nur bis 2017 gepachtet und Teile dieser Pachtflächen ersatzlos verloren habe, werde er seine landwirtschaftliche Tätigkeit ab 2017 ganz nach ... verlegen. Um den Verlust von hinzugepachteten Flächen am ... Hof auszugleichen, habe er im Zuge der Neuverhandlung der Pachtkonditionen bei der Verlängerung der Pacht von 2011 bis 2017 mit der GbR S. einvernehmlich eine Rückgabe der von ihr (unter anderem) gepachteten Flächen Flst.Nr. 2003,2004, 2004/1 und 2006 an ihn bereits zum 1.1.2013 vereinbart. Da 2017 sein Pachtvertrag bezüglich des ... Hofs enden werde, solle dann seine Landwirtschaft endgültig ganz nach ... verlagert werden. Sein Betrieb umfasse aktuell (insgesamt mit ... Hof und ...) ca. 45 ha Acker und Grünland. Die Milchviehwirtschaft habe er 2010 aufgeben müssen und zwar wegen veralteter Stallungen und Melktechnik, der beengten Dorflage und seiner (aus dem Betrieb im Nebenerwerb resultierenden) zeitlichen Arbeitsüberlastung. Die Betriebsflächen seien soweit möglich in Ackerland umgewandelt, und Pachtflächen, die nicht hätten umgewandelt werden können, Fremdverpächtern zurückgegeben worden. Seither betreibe er den Betrieb als reinen Ackerbaubetrieb mit reinem Marktfruchtanbau, bei dem die Früchte (z.B. Mais) nicht als Viehfutter für Tiere eines eigenen Betriebs, sondern allein zum Verkauf an Dritte angebaut werden. Alle Maschinen zur Grünlandbewirtschaftung habe er aufgrund ihres alten Zustands größtenteils verschrottet und teilweise auch veräußert, da eine kostendeckende/wirtschaftliche Grünlandbewirtschaftung ohne eigene Nutzung des Grünertrags nicht möglich sei. Die von den Pächtern (GbR S.) zum 1.1.2013 zurückgegebenen Pachtflächen habe er wegen der jetzt schon sehr geringen Betriebsflächen seines landwirtschaftlichen Betriebs unbedingt für eine wirtschaftliche Bewirtschaftung hinzunehmen müssen. Deren Umwandlung in Ackerland sei für die Zukunftssicherung seines Betriebs unbedingt erforderlich gewesen, da eine Grünlandbewirtschaftung mangels der dafür erforderlichen Maschinen und mangels eigenen Viehbestands zur Verwertung des Grünaufwuchses nicht möglich sei. Die Flurstücke 2004, 2004/1 würden im Grundbuch ohnedies als Ackerland geführt, hätten aber bisher nur wegen ihrer Verpachtung (an die GbR S.) nicht in Ackerland umgewandelt werden können. Zudem könnte er in näherer Zukunft wohl alleine auf sein landwirtschaftliches Einkommen angewiesen sein. Denn sein KfZ-Betrieb in ... laufe infolge schlechter Zahlungsmoral der Kundschaft nicht gut. Er habe derzeit als Gläubiger offene Forderungen im Umfang von ca. 14.000 Euro gegenüber Schuldnern, die sich in laufenden Insolvenzverfahren befänden. Allein 10.000 Euro davon schulde ihm ein einziger Kunde, mit dem er bislang ca. 40% des Gesamtumsatzes seiner Werkstatt gemacht habe. Da er infolge des häufigen Arbeitens über Kopf in der Werkstatt ständig stärkere Schmerzen in der rechten Schulter habe, könnte er in näherer Zukunft gezwungen sein, diese Tätigkeit ganz aufzugeben. Aufgrund seiner persönlichen Situation handle es sich um einen Härtefall, wenn er mangels Erteilung einer Umwandlungsgenehmigung gezwungen wäre, ca. 20 % seiner eigenen Betriebsfläche als Grünland zu bewirtschaften, obwohl er den Aufwuchs nicht im eigenen Betrieb verwenden könne (etwa als Viehfutter oder zum Beschicken einer Biogasanlage) bzw. wenn er gezwungen wäre, diese Flächen an einen anderen Betrieb zu verpachten, obwohl er gleichzeitig so gut wie keine anderen Flächen statt dessen hinzupachten könne.
Mit den hier angefochtenen Bescheiden jeweils vom 11.9.2013 lehnte der Beklagte zum einen den Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung ab und ordnete zum anderen an, der Kläger habe die in Ackerland umgewandelten Dauergrünlandflächen (Flst: Nr. 2003, 2004, 2004/1 und 2006) bis zum 31.10.2013 wieder als Grünlandflächen herzustellen und drohte ihm für den Fall der Nichtbefolgung ein Zwangsgeld in Höhe von 500 Euro an.
Zur Begründung führte er aus: Bei den Flächen handle es sich um Dauergrünland, welches gem. § 27a Abs. 1 LLG bis 31.12.2015 nicht in Ackerland umgewandelt werden dürfe. Eine Ausnahme von diesem Verbot nach § 27a Abs. 2 S. 1 Nr. 3 LLG sei dem Kläger nicht zu erteilen, da das Verbot im Einzelfall des Klägers nicht zu einer unzumutbaren Belastung führe. Insbesondere wenn eine unzumutbare finanzielle Belastung geltend gemacht werde, sei diese umfassend durch entsprechende Nachweise zu belegen. Der Kläger habe aber keine solche Nachweise vorgelegt. Nach den Vollzugshinweisen des Landwirtschaftsministeriums (vom 18.12.2012) erfüllten Betriebsentwicklungen, die auf der Umstellung eines Grünlandbetriebs auf Ackerbau basierten, nicht den Tatbestand der Unzumutbarkeit. Nach diesen Hinweisen sei auch das alleinige Interesse an einer höherwertigen Nutzung der Fläche nicht ausreichend. Die Grünlandflächen könnten hier vielmehr weiterhin wirtschaftlich genutzt werden oder weiterhin verpachtet werden. Mit der Aufteilung der bisher vom Kläger allein bewirtschafteten Betriebsflächen auf ihn und seinen Bruder habe er selbst eine unwirtschaftliche Situation herbeigeführt.
Die Wiederherstellungsanordnung beruhe auf § 29 Abs. 8 LLG, wonach die Rückumwandlung unrechtmäßig umgewandelter Flächen angeordnet werden könne. Nach den Vollzugshinweisen sei bei Versagung einer Ausnahmegenehmigung in jedem Fall die Frage der Wiederherstellungspflicht zu prüfen. Hier ergebe sich nach Anhörung der Unteren Naturschutzbehörde, dass die Wiederherstellungsanordnung notwendig, geeignet und angemessen sei. Denn bei den umgebrochenen Flächen handle es sich nach den Cross-Compliance-Vorschriften um Flächen der Wassererosionsstufe CCwasser1 mit erhöhter Erosionsgefahr, weil die Umbruchflächen nach Südosten hin zum Rickenbach abfielen, so dass die Gefahr des Gewässereintrags aus Ackerland besonders groß sei. Eine Grünlandnutzung in hängigen Lagen sei immer eine Maßnahme des Erosionsschutzes. Sie diene auch dem Bodenschutz, da bei Ackernutzung grundsätzlich Humus im Boden abgebaut und mineralisiert werde, während im Grünland in geologischen Zeiträumen Bodenbildung stattfinden könne. Die umgebrochenen Flächen lägen auch auf einer Rodungsinsel, d.h. zwischen Waldrändern. Der Übergangsbereich von Wald zu offener Landschaft sei aber gerade für viele Arten ein Ziel ihrer Wanderung und bevorzugter Lebensraum (Wildäsungsraum, Nahrungsraum für Vögel und Kleinsäuger). Da die Flächen um die beiden Höfe (... und ... ) bereits intensiv genutzt würden und sich dort keine Bäume, Sträucher, Hecken und Büsche mehr befänden, sei die Umnutzung von Grünland in Ackerland aus naturschutzfachlicher Sicht besonders kritisch.
Gegen beide Bescheide erhob der Kläger jeweils mit Schreiben vom 2.10.2013 Widerspruch.
Zur Begründung trug er im Wesentlichen Folgendes vor: Es liege ein Härtefall vor. Denn ohne die Erteilung der Ausnahmegenehmigung für den Grünlandumbruch würden zwingend notwendige Entwicklungen zur Zukunftssicherung seines Betriebs verhindert. Er habe nämlich aus betriebswirtschaftlichen Gründen die äußerst arbeitsintensive Milchviehhaltung aufgeben müssen, die er als Betriebsinhaber alleine ohne ausreichende familiäre Unterstützung neben der Ackerwirtschaft nicht mehr habe betreiben können. Der Anbau von eigenem Grünfutter sei daher überflüssig geworden. Erträge aus der Milchwirtschaft habe er zuletzt im Wirtschaftsjahr 2009/10 erzielt. Die Aufgabe der Milchwirtschaft zugunsten der Intensivierung des Ackerbaus habe wirtschaftlich deutlich positive Folgen gehabt. Dazu legte er Gewinn-und Verlustrechnungen für die Wirtschaftsjahre 2009 bis 2011/12 vor. Danach habe er seinen Jahresgewinn in dieser Zeit von 17.598 Euro auf 33.949 Euro, also um 16.351 Euro steigern können. Maßgeblich dafür seien einerseits die durch die Aufgabe der Viehhaltung deutlich gesenkten Aufwendungen und andererseits die erheblich Steigerung der Erträge aus den Getreideverkäufen.
Die größere Wirtschaftlichkeit ergebe sich auch aus einem Vergleich der in €/ha bemessenen Deckungsbeiträge, die bei der Ackerbauwirtschaft deutlich höher lägen als bei einer Grünlandnutzung. Dazu legte er Deckungsbeitragsrechnungen vor, die ohne Berücksichtigung von Prämien erstellt seien. Auf die hier streitigen Flächen der genannten Flurstücke mit ihren insgesamt 7,76 ha bezogen könne er mit der Ackerwirtschaft insgesamt jährlich 13.807 Euro mehr Gewinn erwirtschaften als mit einer reinen Grünlandnutzung. Wäre er mangels Erteilung einer Ausnahme vom Grünlandumwandlungsverbot auf die Fortführung der Grünlandnutzung angewiesen, würde er in dieser Höhe einen wirtschaftlichen Verlust erleiden. Das sei finanziell unzumutbar.
Ungeachtet dessen verstoße das zum 17.12.2011 gesetzlich eingeführte Grünlandumwandlungsgebot in verfassungswidriger Weise gegen die Grundrechte der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 GG) und des Eigentums am eingerichteten und ausgeübten landwirtschaftlichen Gewerbebetrieb (Art. 14 GG), so dass die angefochtenen Bescheid schon mangels gültiger Ermächtigungsgrundlage rechtswidrig seien. Es verbiete einem Landwirt, seine Bewirtschaftung an den wirtschaftlichen Notwendigkeiten auszurichten, ohne die kein Landwirt Grünland in Ackerland umwandeln würde. Schon vom Gesetzeszweck des § 1 LLG sei der neu eingeführte § 27a LLG daher nicht mehr gedeckt. Denn nach dem Gesetz diene die Landwirtschaft auf „ökonomischer“ Grundlage der Allgemeinheit, wohingegen das Grünlandumwandlungsverbot anordne, dass die Landwirtschaft allein aus „ökologischen“ Gründen der Allgemeinheit dienen müsse. Zwar habe die Landwirtschaft nach § 2 Nr. 3 LLG auch der Erhaltung und Verbesserung der natürlichen Lebensgrundlagen Boden, Luft und Wasser im Bereich der Landeskultur zu dienen. Was den Bodenschutz angehe, sei dieser aber schon in § 17 LLG geregelt, der vorsehe, dass Bodenschutzmaßnahmen staatlich gefördert würden, während das Grünlandumwandlungsverbot § 27a LLG nun das Umwandlungsverbot als Bodenschutzmaßnahme entschädigungslos anordne. Zweifelhaft sei auch die Gesetzgebungskompetenz, hier die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr.29 i.V.m. der Abweichungskompetenz der Länder in Art. 72 Abs. 3 Nr. 2 GG. Während das Bundesnaturschutzgesetz in § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG kein pauschales Umbruchverbot, sondern nur ein auf bestimmte Naturräume beschränktes Gebot der guten fachlichen Praxis regle, und damit allgemeine Grundsätze des Naturschutzes im Sinne von Art. 72 Abs. 3 Nr. 2 GG aufstelle, weiche das generelle Umbruchverbot in § 27a LLG von diesen Grundsätzen mit seiner pauschalen und generellen Regel völlig ab. Im Übrigen verstoße die Regelung in § 27a LLG schon deshalb gegen das Grundrecht auf Eigentum (Art. 14 GG), weil es ohne jegliche Regelung einer finanziellen Ausgleichspflicht der öffentlichen Hand gegenüber dem betroffenen Landwirt und ohne eine spezifische Situationsgebundenheit des Grundstücks zu fordern (etwa als Zufluchtsort besonderer Arten oder als bisher naturbelassenes ungenutztes Gebiet) dem Landwirt in enteignender Weise die Möglichkeit vollständig nehme, sein privates Grundstück im Rahmen einer bisher schon ausgeübten bzw. sich jedenfalls objektiv wirtschaftlich anbietenden Nutzung wirtschaftlich sinnvoll auszunutzen. Ein wirklich tragfähiger öffentlicher Belang, der einen solch massiven Eingriff rechtfertigen können, liege nicht vor. Denn durch das Grünlandumwandlungsverbot werde er, obwohl er dafür überhaupt keinen Bedarf mehr habe, gezwungen, seine bisher schon nicht naturbelassenen, sondern bereits landwirtschaftlich als Mähwiesen genutzten Grundstücke trotz ihrer ebenen Lage und guten Bewirtschaftbarkeit ackerbaulich ungenutzt zu lassen bzw. unter Inkaufnahme erheblicher wirtschaftlicher Nachteile Dritten als Grünland zu verpachten. Seine betriebliche Dispositionsfreiheit werde ihm vollständig genommen, wenn er zur Beibehaltung der Grünlandnutzung und damit zu einer von ihm nicht gewollten persönlichen Arbeitsüberlastung und zur Anschaffung und zum Vorhalten entsprechender Betriebseinrichtungen (Mäh- und Wendegeräte) gezwungen werde. Der pauschal als Gesetzeszweck für das Grünlandumwandlungsverbot vom Gesetzgeber genannte „Klimaschutz“ tauge nicht als rechtfertigendes Schutzziel für diese gesetzliche Beschränkung seiner Freiheit. Dieses Ziel sei schon völlig abstrakt. Ein messbarer Vorteil des Grünlandumwandlungsverbots für den Klimaschutz sei deshalb schon gar nicht feststellbar bzw. jedenfalls derart geringfügig, dass er nicht als öffentlicher Belang derart massive Eingriffe in die Eigentümerfreiheit des Landwirts rechtfertigen könne. Auch die Möglichkeit einer Ausnahmeregelung nach § 27a LLG beseitige den Verstoß gegen die Eigentumsfreiheit aus Art. 14 GG nicht. Denn aus der Gesetzesbegründung, wonach die Ausnahmevorschrift nur in wenigen Fällen erteilt werden könne, ergebe sich, dass diese Regelung in der Praxis so gut wie nie zum Tragen komme, zumal vom Gesetz völlig offengelassen werde, wann eine Belastung „unzumutbar“ sei. Schließlich zeige sich die fehlende Notwendigkeit der gesetzlichen Regelung auch schon daran, dass die EU-Vorschriften die Einführung einer Genehmigungspflicht für eine Umwandlung von Grünland in Ackerland erst für den Fall vorsähen, dass sich der Anteil des Dauergrünlandes auf Bundes bzw. Landesebene um mehr als 5 % gegenüber dem Basiswert von 2003 vermindere, bzw. eine Rückumwandlungspflicht erst für den Fall vorsähen, dass sich das Dauergrünland um mehr als 8 bzw. 10 % gegenüber diesem Basiswert verringert habe und im Übrigen das Dauergrünland durch die Cross Compliance Regelungen und die Förderrichtlinien der EU sichere (EG VO 796/2004 und 73/2009). Diese Werte seien in Baden-Württemberg aber nicht überschritten und drohten derzeit auch gar nicht, überschritten zu werden. Von daher gehe die landesrechtliche Vorschrift des § 27a LLG weit über die EU-Vorgaben hinaus, ohne dass dies geboten sei. Wie der Koalitionsvertrag der rot-grünen Regierung zeige, sei es rein ideologisch begründet, ein darüber hinausgehendes generelles Grünlandumbruchverbot als Allgemeinwohlziel festzuschreiben.
Der Beklagte half dem Widerspruch nicht ab, sondern legte ihn dem Regierungspräsidium Freiburg vor.
Im Vorlagebericht führte er dazu Folgendes aus: Die Gewinn- und Verlustrechnung sei nicht aussagekräftig. Die Gewinnsteigerung lasse sich nicht konkret der streitigen Flächenumwandlung zuordnen. Die Veränderungen im Bestand der Aufwendungen seien rein steuerliche Größen und hätten nur geringe Aussagekraft hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit einzelner Jahre. Die höheren Ertragswerte beim Getreide seien zum einen der Ausdehnung des Markfruchtanbaus statt des Futteranbaus (Körner/Silomais) für das Vieh geschuldet, zum anderen aber auch den deutlich gestiegenen Erzeugerpreisen. Im Übrigen zeige eine Analyse der vorgelegten Gewinn-/Verlustrechnungen, dass die vom Kläger vorgerechnete Gewinnsteigerung von 16.351 Euro sich im Wesentlichen aus geringeren Aufwendungen für den Pflanzenschutz infolge optimierten Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln, sowie aus einer Minimierung des Pachtaufwandes und vor allem aus gestiegenen Erträgen aus „Nebenbetrieben“ ergebe, nicht aber daraus, dass die Milchwirtschaft aufgegeben worden sei, mit der der Kläger 2009/10 immerhin noch einen Jahresertrag von 64.000 Euro erzielt habe, der dann 2011/12 infolge der Aufgabe der Milchwirtschaft auf Null gesunken sei, während die Aufwendungen für Arbeit/Energie/Betriebsmittel insoweit nur um 14.500 Euro gesunken seien. Es sei damit nicht erkennbar, dass die Aufgabe der Milchwirtschaft für die Gewinnsteigerung verantwortlich sei. Dazu bedürfe es einer genaueren Buchführungsanalyse. Zudem habe der Kläger in seinen Gewinn/Verlustrechnungen nicht die Einnahmen aus der Verpachtung der Flurstücke an die GbR S. aufgeführt, die sich bei ca. 6,36 ha und 250 €/ha Pachtzins auf jährlich 1.590 Euro belaufen hätten.
Die neben den Gewinn-/Verlustrechnungen vom Kläger vorgelegten Deckungsbeitragsberechnungen seien im Übrigen fehlerhaft und deckten sich nicht mit den regionalen Erfahrungswerten des Landwirtschaftsamtes. Bei Zugrundelegung dieser Werte betrage die Differenz der Grünlandnutzung gegenüber der Ackernutzung jährlich nur 2.669 Euro statt der vom Kläger vorgerechneten 13.807 Euro und ließe sich durch Teilnahme an Agrarprogrammen für Grünlandflächen nochmals jährlich um ca. 400 bis 800 Euro senken. In diesem Gewinnunterschied von lediglich 2.699 Euro jährlich liege aber kein unzumutbarer finanzieller Nachteil, zumal die bloße Möglichkeit, die Flächen mit höherem Gewinn nutzen zu können, nach den Vollzugshinweisen des Landwirtschaftsministeriums keinen Grund für eine Ausnahmeerteilung darstelle, da in der Beschränkung auf die weniger gewinnträchtige Nutzungsform kein unzumutbarer Nachteil liege.
Mit Widerspruchsbescheid vom 8.10.2014 wies das Regierungspräsidium Freiburg die Widersprüche gegen die beiden Bescheide als unbegründet zurück.
Es führte zur Begründung aus: Die Gewinn- und Verlustrechnung seien nach den Ausführungen des Landratsamtes im Vorlagebericht nicht aussagekräftig. Soweit der Kläger aufgrund seiner Deckungsbeitragsberechnungen einen jährlichen Gewinnverlust von 13.807 Euro berechnet habe, sei dies überhöht: Aufgrund einer mit den Kalkulationsdaten der Landesanstalt für Entwicklung der Landwirtschaft in Schwäbisch Gmünd erstellten Berechnung der für die unterschiedlichen Nutzungsformen zu erstellenden „Kalkulatorischen Betriebszweigergebnisse“ (BZE) ergäbe sich statt dessen nur eine Gewinndifferenz (zwischen der Grünland- und der Ackernutzung) von 3.823 Euro jährlich, wenn man die jährlichen Festkosten für die zur Grünlandbewirtschaftung erforderlichen Geräte mit einbeziehe bzw. von 5.300 Euro jährlich, wenn man auch die relevanten Abschreibungskosten für potentielle Investitionen berücksichtige, und von 7.600 Euro jährlich, wenn man schließlich die, aus Sicht des Regierungspräsidiums überhöhten, festen Maschinenkosten in die Berechnung einstelle. Der letztgenannte Wert stelle zwar für einen Betrieb mit einer Größe von nur ca. 50 ha eine unzumutbare Härte dar, der Kläger habe jedoch die Möglichkeit die Flächen als Grünland für 250 €/ha zu verpachten und damit auch eventuelle Kosten für Investitionskosten für Grünlandmaschinen einzusparen. Von daher sei es ihm zumutbar, den Gewinn aus der Verpachtung des Grünlandes statt aus der Bewirtschaftung als Ackerland zu erzielen. Das Grünlandumbruchverbot sei nicht verfassungswidrig, da es dem Klimaschutz und damit einem Allgemeinwohlziel diene und den Kläger auch mit Blick auf Art. 14 GG nicht unverhältnismäßig belaste, weil es keine grundlegende Beeinträchtigung seiner Vermögensverhältnisse zur Folge habe.
Dagegen hat der Kläger am 4.11.2014 Klage beim Verwaltungsgericht erhoben.
Zur Begründung trägt er vor: Die ihm als alternative Bewirtschaftungsmöglichkeit angesonnene Verpachtung des Grundstücks werde von ihm nicht verfolgt und sei auch nicht beabsichtigt. Denn die Neuzuteilung der Betriebsprämienansprüche zum 1.1.2015 orientiere sich an den bis dahin bewirtschafteten Flächen. Würde er die Flächen, statt sie selbst zu bewirtschaften, nur verpachten, so würde er Betriebsprämienansprüche von ca. 300 €/ha , d.h. bei 7,76 ha also ca. 2.300 Euro jährlich verlieren. Da eine Verpachtung nach der optimistischen Betrachtung des Regierungspräsidiums allenfalls ca. 250 €/ha erbringe, die Betriebsprämie aber etwa im Jahr 2013 schon 285 €/ha betragen habe, sei deutlich, dass er mit einer Verpachtung den Verlust der Betriebsprämie nicht ausgleichen könne. Eine Verpachtung sei also keine wirtschaftliche Alternative. Würde er aber die Flächen weiterhin als Grünland mit Heuverkauf und dreimaligem Mähen nutzen, so verliere er gegenüber der Nutzung dieser Flächen Einkommen. Bei einer Nutzung als Ackerland ergebe sich nämlich ein um jährlich 8.233 Euro höherer Ertrag. Mit der bloßen Wiesennutzung mache er demgegenüber nach der Rechnung des Regierungspräsidiums einen Verlust von maximal 7.600 Euro, der selbst nach dessen Ansicht unzumutbar sei. Nach seiner Berechnung liege sogar ein einkommenswirksamer Deckungsbeitragsverlust von mehr als 8.000 Euro jährlich vor, der unzumutbar sei.
Der Beklagte führte dazu in der Klageerwiderung aus, der vom Kläger jetzt angenommene Deckungskostenbeitragsverlust von nur noch 8.233 Euro jährlich (statt des ursprünglich von ihm angegebenen Verlustes von 13.807 Euro jährlich) beruhe wohl darauf, dass er jetzt selbst nicht mehr einen negativen Deckungsbeitrag von (minus) 718 €/ha für die Wiesennutzung zugrunde lege, wie noch ursprünglich im Widerspruchsverfahren von ihm angenommen. Ein Marktfruchtanbau von alternierend Winterweizen und Körnermais erbringe gegenüber den anderen Nutzungsformen (Wiesennutzung/Heu, Verpachtung, Brachliegenlassen) selbst im Rahmen einer neuen Berechnung der Deckungsbeiträge durch das Landwirtschaftsamt allenfalls folgende jährliche Mehrerträge: Bei Grünlandnutzung mit dreimaligem Heuschnitt ein Mehrertrag von 1.874 Euro, bei Grünlandnutzung mit zweimaligem Heuschnitt von 1.415 Euro, bei Verpachtung von 2.786 Euro und bei Brachliegenlassen mit Betriebsprämienbezug von 3.201 Euro. Unter diesen Umständen könne von einer unzumutbaren finanziellen Belastung durch das Grünlandumbruchverbot keine Rede sein. Bei einer Verpachtung, die dem Kläger auch eigene Maschinenkosten ersparen würde, hätte er einen jährlich um nur 2.786 Euro geringeren Gewinn, als bei der von ihm favorisierten Ackernutzung. Soweit das Regierungspräsidium aufgrund seiner Berechnungen des kalkulatorischen Betriebszweigergebnisses (BZE) zu höheren Differenzbeträgen gelange, seien diese Berechnungen unerheblich, da die BZE-Berechnungen auch Maschinenkosten für die Grünlandbewirtschaftung in den Betriebszweigvergleich einbezögen. Damit übersähen sie aber, dass der Kläger ja auch nach der Umwandlung der streitigen Flächen immer noch ca. 8 ha Grünlandflächen in seinem Betrieb habe und bewirtschafte, so dass hier weiterhin diese Festkosten anfielen, also nicht etwa infolge der Umwandlung der streitigen Flächen in Ackerland entfielen.
Der Kläger hält dem wieder eine eigene neue Rechnung entgegen: Die Berechnungen der Beklagten hätten nichts mit den realen in seinem Betrieb anfallenden Zahlen zu tun und seien unrealistisch und nicht nachvollziehbar. Er legt neue Deckungsbeitragsberechnungen für Mais bzw. Weizen vor und kommt zum Ergebnis, bei einer alternierenden Fruchtfolge könne er einen jährlichen Ertrag von 10.286 Euro erwirtschaften, in dem die Betriebsprämie mit enthalten sei. Beschränke er sich auf eine bloße Verpachtung, könne er demgegenüber bei einer Pachtrate von 250 €/ha allenfalls jährlich 1.925 erzielen. Damit würde er also gegenüber dem Getreideanbau einen Gewinnausfall von ca. 8.361 Euro jährlich erleiden. Das sei unverhältnismäßig. Die Ackerbewirtschaftung sei für ihn auch leichter und nicht so wetterabhängig. Bei der Wiesennutzung mit dreimaliger Heumahd müsse er hingegen mehrfach täglich hin und her fahren, das Heu mähen, wenden, trocknen, einsammeln. Da seine KfZ-Werkstatt 60 km vom Wohnsitz entfernt liege und die streitigen Flächen ca. 30 km entfernt, müsse er bei einer solchen Grünlandnutzung ständig und häufig hin und herfahren, was für ihn zusätzlich zu den wirtschaftlichen Mindererträgen noch einen speziellen individuellen Nachteil darstelle. Er müsste dann auch die von ihm abgeschafften Maschinen wieder vorhalten oder anschaffen, was unwirtschaftlich und ineffizient sei, zumal er sonst keine andere Grünlandnutzung mehr habe und sich schon um die Maschinen für den Ackerbau kümmern müsse. Würde er neben dem Ackerbau auch noch Grünlandbewirtschaftung betreiben, so könnte er auch seine Schlepper nicht ohne weiteres für beide Wirtschaftsformen nutzen, sondern müsste jedes Mal die für die Ackerwirtschaft ungeeigneten Reifen des Schleppers gegen ackertaugliche Reifen tauschen und zeitaufwendig wechseln.
Das Grünlandumwandlungsverbot sei außerdem verfassungswidrig. Denn der Getreideanbau auf der Ackerfläche widerspreche gar nicht dem für das Verbot angeführten Klimaschutzgedanken. Die umgebrochenen Grundstücke lägen ja nicht brach, sondern würden mit Getreide bepflanzt, das der Umwelt mehr CO² entnehme, als mit dem Umbruch freigesetzt werde. Zudem erspare ein örtlicher verbrauchernaher Getreideanbau klimaschädliche Ferntransporte von importiertem Getreide aus Nord- oder Südamerika.
Der Beklagte hält dem mit der weiteren Klageerwiderung entgegen: Die vom Kläger vorgelegten Berechnungen seien wenig aussagekräftig und ohne weitere Unterlagen nicht nachvollziehbar. Die Werte des Landwirtschaftsamtes entsprächen hingegen den regionalen, auf Erfahrung beruhenden Durchschnittswerten. Der Kläger möge belastbare konkrete Buchungsunterlagen vorlegen, denen zu entnehmen sei, welche Lohnkosten angefallen seien, ob das Getreide direkt ab Feld verkauft sei, welche konkreten Erträge erzielt worden seien. Soweit der Kläger in seinen Ausführungen zur Verfassungswidrigkeit des Gesetzes darauf hinweise, er habe auch schon früher die streitigen Flächen als Ackerland genutzt, es liege also nicht etwa eine Situationsgebundenheit dahin vor, da es sich noch nie um eine Ackernutzung gehandelt habe, lasse er außer Acht, dass die Flächen in den Jahren 2007 bis 2012 nachweislich als Grünland verpachtet worden seien und zwar für einen ordentlichen Pachtertrag von tatsächlich 250 €/ha. Der bloße Umstand, dass eine Ackernutzung höheren Gewinn erbringe, stelle keinen Härtefall dar, sonst würden alle Umwandlungen immer einen Härtefall begründen. Der bloße Verzicht auf die Umwandlung von 7,76 ha Flächen bei einem Betrieb mit insgesamt 50 ha Fläche könne keinen Härtefall begründen, da sonst jede größere Fläche, die vom Umwandlungsverbot betroffen sei, einen Härtefall darstelle. Die Umwandlung berühre auch das Klimaschutzziel. Es gehe um den Erhalt der Bodensubstanz (Humus) und des im Boden gebundenen CO² Kohlenstoffs, der beim Umbruch freigesetzt werde. Die Bindung von CO²-beim Aufwuchs des Getreides sei demgegenüber nicht von Bedeutung. Ein Kohlenstoffspeicher wie Grünland stehe daher beim Klimaschutz an erster Stelle. Durch die ständige Bodenbearbeitung werde mit dem untergemischten Sauerstoff auch die organische Bodensubstanz angegriffen. Innerhalb weniger Jahre könnten dadurch bis zu 40 % Humus verlorengehen. Außerdem gelange das im Boden gebundene Nitrat ins Grundwasser.
Der Kläger hat demgegenüber schließlich vorgetragen: Es sei auf konkrete Daten und nicht auf landesweite Durchschnittswerte abzustellen. Die Zahlen, die er berechnet habe, ließen sich alle belegen. Gegebenenfalls müsse ein Sachverständiger beauftragt werden. Da er Inhaber einer KfZ-Werkstatt sei, fielen keine Lohnkosten für die Reparaturen an seinen Maschinen an, sondern nur Materialkosten. Das berücksichtigten die Rechnungen des Beklagten nicht. Soweit ihm der Beklagte entgegenhalte, er habe ungeachtet der umgewandelten 7,76 ha Flächen auch sonst noch nach wie vor ca. 8 ha Grünlandflächen im Betrieb, für die ohnedies auch Maschinenkosten anfielen, da er sie als Grünland bewirtschafte, treffe dies nicht zu. Er habe zwar noch ca. 7,5 ha Dauergrünland in Bewirtschaftung, aber nicht zum Mähen und Heuverkauf, sondern ausschließlich als Streuobstwiesen oder Restflächen in einer für die Ackernutzung ungünstigen Lage. Diese Flächen mulche er nur zweimal jährlich und erhalte dafür die Betriebsprämien. Maschinen für das Mähen und Wenden etc. halte er dafür nicht vor. Schließlich liege ein Ermessenfehler vor, weil der Beklagte offenbar, obwohl die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung ins Ermessen gestellt sei, davon ausgehe, dass kein Gewinnausfall eine Härte je begründen könne. Er habe damit sein Ermessen von vornherein unterschritten, sich nämlich offenbar gebunden gesehen.
Der Kläger beantragt
die beiden Bescheide des Beklagten vom 11.9.2013 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 8.10.2014 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihm die beantragte Ausnahmegenehmigung für die Umwandlung von Grünland in Ackerland zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verweist auf die Gründe der Bescheide. Zu den einzelnen Klagebegründungsschriftsätzen des Klägers hat es im Einzelnen Stellung genommen (siehe oben).
Der Kläger ist in der mündlichen Verhandlung zu der Struktur seines Betriebs, zu den Betriebsabläufen und zu den seinen Entscheidungen zugrundeliegenden Motiven vom Gericht angehört worden. Auf die darüber gefertigte Sitzungsniederschrift wird insoweit verwiesen.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichts- (ein Heft) und der Behördenakten (ein Heft Akten des Beklagten und ein Heft Widerspruchsakten des Regierungspräsidiums) Bezug genommen.
1. Die Klage ist zulässig.
Es fehlt dem Kläger nicht etwa deshalb am Rechtsschutzbedürfnis, weil sich die streitige Frage eines Anspruchs auf Ausnahmeerteilung bzw. der Rechtmäßigkeit der Wiederherstellungsanordnung nach Klageerhebung mittlerweile infolge Zeitablaufs dadurch erledigt hätte (§ 43 Abs. 2 VwVfG), dass § 27a Abs.1 LLG (in seiner Fassung vom 13.12.2011 - GBl 2011, S. 551) ursprünglich nur eine Geltungsdauer des Dauergrünlandumwandlungsverbots bis 31.12.2015 vorsah, so dass der Kläger heute gar nicht mehr einer Ausnahmegenehmigung bedürfte und auch die Erfüllung der ihm auferlegten Rückumwandlungspflicht heute sinnlos wäre.
Denn mittlerweile gilt die zum 1.1.2016 in Kraft getretene nachfolgende Fassung des § 27a LLG (vom 15.12.2015 - GBl. 2015, 1155), die in Absatz 1 das Umwandlungsverbot auch für die Zukunft weiter aufrechterhält. Dieses Verbot erstreckt sich auch auf die hier streitigen Flächen des Klägers.
Insoweit kann der Kläger nicht damit gehört werden, die Neuregelung des Umwandlungsverbots erstrecke sich nach dem klaren Wortlaut des § 27a Abs. 1 LLG n. F. nur auf die „vor dem 1.1.2015 außerhalb geschlossener Ortschaften liegenden Dauergrünlandflächen“, seine im vorliegenden Klageverfahren streitigen Flächen hingegen seien zu diesem Zeitpunkt bereits keine Dauergrünlandflächen mehr, sondern Ackerflächen gewesen, so dass sie von diesem Umwandlungsverbot gar nicht erfasst würden. Nach dem bloßen Wortlaut der Vorschrift mag zwar in der Tat eine Ackerfläche nicht von dem Begriff „Dauergrünland“ erfasst werden. Nach seinem Sinn und Zweck ist dieser Begriff aber eindeutig auch auf (Acker-)Flächen auszudehnen, die rechtlich betrachtet bei Einhaltung der Vorschriften des LLG in seiner vorangehenden Fassung „Dauergrünland“ sein müssten und es aktuell rein tatsächlich nur deshalb nicht sind, weil ihr Eigentümer diese Flächen unter Verstoß gegen die Vorgängerregelung illegal in Ackerland verwandelt hat, nämlich umgebrochen hat, ohne die dafür erforderliche Ausnahmegenehmigung einzuholen bzw. den Ausgang des - im vorliegenden Fall anhängigen - Rechtsstreits darüber abzuwarten, ob ihm ein Anspruch auf Erteilung einer solchen Ausnahmegenehmigung rechtlich zusteht oder nicht. Jede andere Auslegung der Vorschrift würde ansonsten zu einer nach Sinn und Zweck des Gesetzes durch nichts gerechtfertigten Privilegierung desjenigen Eigentümers führen, der sich nicht an das Gesetz hält. Auch nach dem dokumentierten Willen des Gesetzgebers (siehe dazu LT-Drs 15/7676 vom 10.11.2015, S. 1, 11, 17) soll die Neuregelung das bisherige Umwandlungsverbot lediglich (nahtlos) ab 1.1.2016 „fortsetzen“ und nicht etwa dazu dienen, Verstöße gegen das nach dem bisherigen Gesetz zeitlich befristet (bis 31.12.2015) geltende Verbot jetzt ab 1.1.2016 zu privilegieren. Die Anwendung der Neuregelung in § 27a LLG ausschließlich auf „Flächen, die schon vor dem 1.1.2015 als Grünland bestanden“ haben, soll insoweit lediglich dazu dienen, das automatische Hineinwachsen von langjährigen Feldfutterbeständen in den Dauergrünlandstatus zu vermeiden (LT-Drs. a.a.O., S. 17). Die genannte, an Sinn und Zweck sowie an dem gesetzgeberischen Willen orientierte Auslegung ist auch noch mit dem Wortlaut des Begriffs „Dauergrünland“ vereinbar, der es durchaus zulässt, darunter eine Fläche zu verstehen, die nicht nur tatsächlich Grünland ist, sondern auch eine Fläche, die rechtlich betrachtet bei Einhaltung der Gesetze Grünland hätte bleiben müssen.
2. Die zulässige Klage ist indessen unbegründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten. Er hat keinen Anspruch auf die Erteilung der begehrten Ausnahmegenehmigung (2.1.) und das Rückumwandlungsgebot (2.2.) ist ihm gegenüber zu Recht erlassen worden (§ 113 Abs. 1 S. 1 und Abs. 5 S. 1 VwGO).
2.1.
2.1.1. Die streitigen Flächen bei der Hofstelle ... (Flst.Nrn. 2003, 2004, 2004/1 und 2006) unterlagen dem Dauergrünlandverbot des § 27a Abs. 1 LLG.
Denn es handelte sich um „Dauer„-Grünland im Sinne der Legaldefinition des § 4 Abs. 5 LLG. Diese Flächen sind nämlich bis zu ihrer Umwandlung Anfang 2013 in den vorangegangenen fünf Jahren nur als Grünland genutzt worden. Das ergibt sich aus den Aufstellungen des Beklagten, wonach diese Nutzung zum größten Teil schon seit 1993 vorlag, und jedenfalls ab 2003 vollständig alle Flächen als Grünland verpachtet waren und genutzt wurden. Mit einem Gesamtumfang von 7,76 ha überschreiten diese Flächen auch die Bagatellgrenze von 20 ar, unterhalb deren eine Umwandlung nicht als Umwandlung im Sinne des Gesetzes gilt (§ 27a Abs. 3 S. 1 Nr. 3 LLG).
2.1.2. Das mithin im vorliegenden Fall eingreifende gesetzliche Verbot ist entgegen der Ansicht des Klägers auch nicht verfassungswidrig.
Die Kammer sieht insoweit keinen Anlass, die Vorschrift des § 27a LLG im Wege der konkreten Normenkontrolle dem Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 GG bzw. dem Staatsgerichtshof des Landes Baden-Württemberg nach Art. 68 Abs. 1 Nr. 3 der Landesverfassung zur Prüfung seiner Vereinbarkeit mit den Bestimmungen des Grundgesetzes bzw. der Landesverfassung vorzulegen. Sie ist nicht mit der dafür notwendigen Gewissheit davon überzeugt, dass diese Bestimmung gegen die Bundes- bzw. Landesverfassung verstößt.
Insoweit sei zunächst in vollem Umfang auf die überzeugend und ausführlich begründete Entscheidung des VG Stuttgart verwiesen (VG Stuttgart, Urt. v. 20.8.2014 -11 K 1881/13), welche die Kammer den Beteiligten im Volltext vor dem Termin zur mündlichen Verhandlung zur Kenntnisnahme übersandt hat, weil sie bislang unveröffentlicht ist und in der Landtagsdrucksache (LT-Drs. 15/7676 v. 10.11.2015, S. 15) nur kurz zusammengefasst wiedergegeben wird.
Ergänzend dazu sei mit Bezug auf die Argumente des Klägers noch Folgendes ausgeführt:
Ein Verstoß der landesrechtlichen Regelung des § 27a LLG gegen die Regeln der Gesetzgebungskompetenz ergibt sich entgegen der Auffassung des Klägers nicht etwa daraus, dass das vom Bundesgesetzgeber im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG) geregelte Bundesnaturschutzgesetz kein pauschales, sondern in § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG nur ein standortspezifisches Grünlandumbruchverbot regele und deshalb der Landesgesetzgeber mit dem pauschalen Verbot in § 27a LLG nicht davon abweichen dürfe, weil Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 GG den Ländern im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung eine Abweichung davon nur gestatte, soweit sie nicht von allgemeinen Grundsätzen des Naturschutzes abweiche.
Denn zu den allgemeinen Grundsätzen des Naturschutzes zählt nach § 1 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG auch die Erhaltung der Böden, so dass sie ihre Funktion im Naturhaushalt erfüllen können. Insoweit regelt dann § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG nur, dass bei der landwirtschaftlichen Nutzung „neben“ den Anforderungen, die sich aus den für die Landwirtschaft geltenden Vorschriften und aus § 17 Abs. 2 BBodSchG ergeben, „insbesondere“ auch dieses standortspezifische Grünlandumbruchverbot aus § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG als Grundsatz der guten fachlichen Praxis zu beachten ist. Das aber schließt, weil es keine abschließende Regelung enthält, sondern nur ein besonders hervorgehobenes Regelbeispiel darstellt, eine landesrechtliche Regelung eines umfassenden Grünlandumbruchverbots für Dauergrünland nicht aus.
Entgegen der Ansicht des Klägers fehlt es der Regelung des § 27a LLG auch nicht etwa an einer Deckung durch die gesetzliche Zwecksetzung des LLG, welche ausweislich § 2 Nr. 3 LLG zwar auch den Bodenschutz erfasse, aber nach § 17 LLG nur staatliche geförderte, also nicht entschädigungslose Bodenschutzmaßnahmen zulasse. Denn § 17 LLG enthält insoweit lediglich eine gesetzliche Ermächtig des Landes zur Förderung von Bodenschutzmaßnahmen, beschränkt aber den Handlungsspielraum des Landes in diesem Bereich nicht einzig auf die Durchführung entsprechender Fördermaßnahmen, sondern schließt auch repressive Maßnahmen wie Ge- oder Verbote damit nicht aus.
Es mangelt dem Grünlandumwandlungsverbot auch nicht an der von Art. 14 GG für eine entschädigungslose gesetzliche Nachzeichnung der inhaltsbestimmenden Grenzen des Eigentums geforderte Berücksichtigung seiner „Situationsgebundenheit“. Denn das Grünlandumwandlungsverbot des § 27a LLG umfasst zum einen nur Flächen über 20ar und zum anderen nur solche, die bereits fünf oder mehr Jahre lang nur als Grünland genutzt worden sind. Zudem bietet die Ausnahmemöglichkeit des § 27a Abs. 2 S. 1 LLG die - entgegen der Ansicht des Klägers keineswegs nur theoretische - Möglichkeit, den Besonderheiten des „Einzelfalls“ Rechnung zu tragen und im Rahmen des dazu eröffneten Ermessens unter anderem auch zu berücksichtigen, ob es sich infolge spezieller standortbedingter Besonderheiten und einer daraus resultierenden besonderen Situationsgebundenheit um ökologisch besonders schutzwürdige Flächen handelt oder nicht.
Schließlich verfängt auch der Verweis auf das weniger strenge EU-Recht nicht. Denn EU-Recht regelt immer nur europaweit geltende Mindeststandards, schließt damit aber strengere nationale Regelungen nicht aus. Der Umstand, dass nach den EU-rechtlichen Cross Compliance Regelungen der Bezug von EU-Förderleistungen für solche Landwirte, die sie beantragen, unter anderem von der Einhaltung weniger strenger Regeln zum Grünlandumbruch abhängig sein mag, macht eine nationale landesrechtliche Regelung, die unabhängig von dem Bezug solcher Förderleistungen gilt und die strengere Regeln aufstellt, deshalb nicht EU-rechtswidrig.
2.1.3. Nach der mithin verfassungsgemäßen Vorschrift des § 27a LLG bedurfte der Kläger für den von ihm vorgenommenen Grünlandumbruch der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung und bedarf einer solchen auch aktuell noch. Diese kann er jedoch vom Beklagten nicht beanspruchen, weil die hier allein in Betracht kommende Ausnahmevoraussetzung nach § 27a Abs. 2 S. 1 Nr. 3 LLG nicht erfüllt ist, wonach eine Ausnahme von dem Dauergrünlandumwandlungsverbot nur erteilt werden kann, wenn dieses Verbot „im Einzelfall zu einer unzumutbaren Belastung“ führen würde.
Wann eine solche Belastung i.S.d. § 27a LLG vorliegt, ist in der Rechtsprechung noch nicht geklärt, vielmehr findet sich zu dieser erst seit 2011 in Kraft getretenen Vorschrift außer der oben genannten Entscheidung des VG Stuttgart - soweit ersichtlich - bisher keine Rechtsprechung.
Die Gesetzesbegründung zu § 27a Abs. 2 S. 1 Nr. 3 LLG (LT-Drs v. 9.11.2011 - 15/854, S. 1, 13, 14, 19) erwähnt lediglich, durch die Ausnahmeklausel könne „spezifischen Einzelfallbelangen“ Rechnung getragen werden. Sie verweist damit auf den Umstand, dass sich die eine Ausnahme vom Umwandlungsverbot rechtfertigende Unzumutbarkeit der Einhaltung dieses Verbots nicht bereits aus allgemeinen schematischen Grundsätzen ableiten lässt, sondern sich aus einer individuellen Betrachtung ergeben muss.
Die für die gerichtliche Beurteilung als bloße Hinweise unverbindlichen, aber Anhaltspunkte für eine Auslegung liefernden „Hinweise des Landwirtschaftsministeriums Bad.-Württ. zum Vollzug des Dauergrünlandumwandlungsverbots im LLG ( v. 18.12.2012 - Az. 23 - 8235)“ führen insoweit aus (siehe S. 8 der Hinweise), unzumutbare Belastungen bzw. Härtefälle könnten „unzumutbare finanzielle Belastungen“ sein, bzw. vorliegen, wenn die Einhaltung des Verbots ansonsten zu einer „Verhinderung zwingend notwendiger Entwicklungen zur Zukunftssicherung des Betriebs“ führe. Allgemeine „Betriebsentwicklungen, die auf der Umstellung des Grünlandbetriebs auf Ackerland basieren“ hingegen könnten einen Härtefall/Ausnahmefall nicht begründen. Ebenso wenig ausreichend sei das „alleinige Interesse des Antragstellers an einer höherwertigen Nutzung der Fläche ohne weitere Begründung“.
Diese Gesetzesbegründung und dies Vollzugshinweise greifen damit Begründungselemente auf, die in Anlehnung an die vom Bundesverfassungsgericht zu Art. 14 GG aufgestellten Grundsätze von der Rechtsprechung zur Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs der „unzumutbaren Belastung“ entwickelt worden sind, wie er in vergleichbaren gesetzlichen Regelungen des Naturschutzrechts bzw. des Denkmalschutzrechts verwendet wird, die - ebenso wie § 27a LLG - den Konflikt zwischen dem Schutz des Eigentumsgrundrechts und den im Rahmen seiner Sozialpflichtigkeit zu beachtenden Anforderungen des Allgemeinwohls regeln.
Das Bundesverfassungsgerichts hat in seiner Rechtsprechung zur Frage der Unzumutbarkeit einer Eigentumsbeeinträchtigung (BVerfG, B. v. 23.9.1992 - 1 BvL 15/85 = E 87,114 = juris, Rdnr. 114 [116, 117] = NJW-RR 1993, 971 zur Pachtzinsbegrenzung nach Bundes-KleingartenG; B. v. 22.11.1994 - 1 BvR 351/91 = juris, Rdnr. 65 NJW 1995, 511 = E 91,294 [310] zur Mietpreisbindung in den neuen Bundesländern; B. v.2.3.1999 - 1 BvL 7/91 , juris, Rdnr. 84, 85 = NJW 1999, 2877 = E 100, 226 zum DenkmalschutzG-RhlPflz) mit Blick auf das Grundrecht auf Eigentum aus Art. 14 Abs. 1 GG und dessen Sozialbindung den Grundsatz aufgestellt, dass es keine Verletzung des Eigentumsgrundrechts darstellt, wenn ein Grundstück infolge einer staatlichen Beschränkung seiner Ausnutzbarkeit „nicht in der rentabelsten Weise d.h. am renditeträchtigsten genutzt werden“ kann, sondern womöglich nur in einer wirtschaftlich eingeschränkt profitablen Weise. Die entschiedenen Fälle zur Mietpreis- bzw. Pachtzinsbindung machen deutlich, dass ein privater Eigentümer durch Art. 14 GG „nicht die bestmöglichen Einnahmen aus der Vermietung-/Verpachtung seines Eigentums garantiert“ bekommt, sondern „auch wirtschaftlich nachteiligere Formen der Vermietung/Verpachtung hinnehmen“ muss, wenn entsprechend gewichtige Allgemeinwohlgründe vorliegen. Die Rechtsprechung zur Unzumutbarkeit von Eigentumsbeschränkungen im Denkmalschutzrecht geht sogar erst dann von einer Verletzung des Eigentumsgrundrechts aus, wenn praktisch für den Eigentümer „so gut wie nichts mehr an wirtschaftlicher Benutzungsform übrig bleibt“, wenn er „sein Eigentum nur noch ohne eigenen Profit im Dienste der Allgemeinheit gewissermaßen gemeinnützig verwaltet“ bzw. „allenfalls noch einen symbolischen Betrag dafür erwirtschaften“ kann. Erst recht gilt dies, wenn nur noch ein sog. „Nullsummenspiel“ vorliegt, d.h. wenn die Erträge aus dem Eigentum nur noch gleich hoch sind, wie die zur Sanierung- und Unterhaltung des Eigentums erforderlichen Aufwendungen oder wenn gar „dauerhafte Verluste“ vorliegen, d.h. wenn das Eigentum „nur noch mit Zuschüssen aus dem übrigen sonstigen Vermögen des Eigentümers zu halten“ ist. Eine Belastung des Grundstücks mit Kosten bis zur Höhe seines Verkehrswerts ist aber dann unzumutbar, wenn das Grundstück den „wesentlichen Teil des Vermögens des Pflichtigen“ bildet und die „Grundlage seiner privaten Lebensführung“ darstellt (BVerfG, B. v. 16.2.2000 - 1 BvR 241/91 -, BVerfGE 102, 1[21] = NVwZ 2000, 1033 = juris). Art. 14 Abs. 1 GG gewährleistet nicht, dass der Grundstücksertrag einer denkmalgeschützten Gesamtanlage, deren Erhalt für sich genommen wirtschaftlich zumutbar ist, dadurch gesteigert wird, dass einzelne, wirtschaftlich unrentable Teile aus einem solchen Ensemble herausgeschnitten werden (BVerfG, B. v. 14.4.2010 - 1 BvR 2140/08 -, NVwZ 2010, 957 [958] = juris; umfassend zur Rechtsprechung zum Denkmalschutz und Eigentum: Guckelberger, NVwZ 2016, 17 [21 -23] m. zahlr.w.Rspr.Nw). Zum Kiesabbau entschied das Bundesverfassungsgericht, es sei einem Eigentümer zumutbar, angesichts des hohen Ranges des in Art. 20a GG verfassungsrechtlich verankerten Natur- und Landschaftsschutzes auf einen noch nicht ins Werk gesetzten, noch nicht genehmigten Abbau zu verzichten (B. v. 10.10.1997 - 1 BvR 310/84 -, juris, Rdnr. 23 ff. [34] = NJW 1998, 367).
In ähnlicher Weise wird in der Rechtsprechung der Fachgerichte zum Denkmalschutzrecht (vgl. VGH Bad.-Württ., U. v. 12.12.1985 - 5 S 2653/84 -, juris = VBlBW 1987, 66 und U. v. 10.5.1988 - 1 S 1949/87 -, juris, = VBlBW 1989, 18 [22, 23] und U. v. 27.5.1993 - 1 S 2588/92 -, juris, = BRS 77 Nr. 19 = BWVPr 1994, 285) eine Unzumutbarkeit von Belastungen für den Eigentümer und damit eine Verletzung des Eigentumsgrundrechts aus Art. 14 GG erst dann angenommen, wenn ein „anhaltendes Missverhältnis zum realisierbaren Nutzwert“ vorliegt, wenn eine „sinnvolle Nutzung nicht mehr möglich“ ist, wenn die „Belastung einem Veräußerungsverbot gleichkommt“, wenn eine „bisher ausgeübte zulässige Nutzung, die der Lage und Beschaffenheit des Eigentums entspricht und von vernünftig denkendem Eigentümer ins Auge gefasst wird, künftig durch die staatliche Maßnahme untersagt wird“. Bei der Beurteilung, ob dies der Fall ist, sind die subjektiven persönlichen wirtschaftlichen Verhältnisse des Eigentümers unerheblich. Relevant ist vielmehr eine objektive Betrachtung der wirtschaftlichen Verhältnisse bezogen auf das eigentumsrechtliche Schutzobjekt, d.h. das unter Denkmalschutz stehende bebaute Grundstück. Das heißt, der Eigentümer muss nicht sein sonstiges persönliches Vermögen zum Erhalt des Denkmals opfern. Vielmehr ist die objektive Wirtschaftlichkeit des Ertrags bzw. der Aufwendungen zum Erhalt des Schutzobjekts selbst maßgeblich. Dazu ist eine grundstücksbezogene Kosten-Nutzen-Analyse vorzunehmen, in die alle Zuschüsse und Steuern sowie Verzinsungen, aber auch Nebenkosten und Kredite einzustellen sind. Ergibt sich im Ergebnis nach der Saldierung eine Unterdeckung, dann ist dies dem Eigentümer nicht mehr zumutbar.
In Anlehnung an diese zum Denkmalschutzrecht entwickelten Grundsätze beantwortet die fachgerichtliche Rechtsprechung auch die Frage, inwieweit die Verweigerung einer Aufforstungsgenehmigung aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes zu einer finanziellen Unzumutbarkeit des betroffenen Grundstückseigentümers und damit zu einer Verletzung seines Eigentumsgrundrechts führt (vgl. VG Freiburg, U. v. 7.10.1999 - 3 K 734/98 und dazu die zweitinstanzliche Entscheidung VGH Bad.-Württ., U. v. 6.11.2003 - 10 S 2619/00 -, juris Rdnrn. 26 - 51 = NuR 2004, 244 = AUR 2004, 368; siehe ferner VGH Bad.-Württ., U. v. 17.11.2004 - 5 S 2731/02 -, juris, Rdnr. 23 - 24 = RdL 2005, 132 = NuR 2005, 724 = VBlBW 2005, 274). Danach schützt Art. 14 GG nicht das Recht, ein Grundstück am wirtschaftlich effektivsten zu nutzen, sondern ein Eigentümer muss sich bei mehreren wirtschaftlichen Nutzungsmöglichkeiten auch auf die geringerwertige Alternative verweisen lassen. Bei der Frage der Kosten-Nutzen-Gegenüberstellung sind auch Prognoseunsicherheiten zu berücksichtigen. Alternativen, wie Verkauf, Verpachtung oder Vermietung sind ernsthaft in den Blick zu nehmen. Bei der Beurteilung der Unzumutbarkeit spielt es auch eine Rolle, ob der Eigentümer die Härtesituation womöglich selbst begründet hat, indem er Grundstücke im Einzelfall ungünstig und unwirtschaftlich aufgeteilt hat. Außerdem kann für eine Zumutbarkeit bedeutsam sein, ob die Beschränkung einen ganz kleinen wirtschaftlich angeschlagenen Betrieb betrifft oder einen großen, der Verluste auffangen kann.
Zudem gibt es Entscheidungen zu dem vergleichbaren Begriff der „unzumutbaren Belastung“, wie er als Voraussetzung für die Erteilung einer Ausnahme/Befreiung auch in § 67 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG bzw. in vergleichbaren anderen naturschutzrechtlichen Vorschriften verwendet wird. Danach müsse das Vorliegen einer atypischen Sondersituation grundstücksbezogen betrachtet werden, so dass persönliche und wirtschaftliche Verhältnisse des Eigentümers selbst nicht zu berücksichtigen sind. Eine Atypik liege dann nicht vor, wenn die Situation für alle Landwirte zuträfe. Wer aus eigener Entscheidung eine Hofstelle aufgegeben habe, könne sich nicht auf die Unzumutbarkeit eines Bauverbots berufen (vgl. VG Köln, U. v. 18.6.2013 - 14 K 2114/11 -, juris. Rdnr. 44; ebenso VG Bayreuth, U. v. 16.9.2015 - B 2 K 15.493 - juris, Rdnr. 21 zur Versagung einer Fällgenehmigung für eine Eiche nach der NaturdenkmalVO). Eine Atypik setze einen so vom Normgeber nicht vorgesehenen singulären Spezialfall voraus. Maßgeblich sei für die Beurteilung eine bilanzierende Interessenabwägung durch die Behörde in Form einer Ermittlung und Gewichtung der Folgen einer Belastung bzw. eines Eingriffs und der ihnen gegenüber zu stellenden gegenläufigen öffentlichen Belange des Allgemeinwohls (vgl. OVG Bln.-Bbg, B. v. 28.9.2012 - OVG 11 S 61.12 -, juris, Rdnr. 5 = NuR 2012, 852 = NVwZ-RR 2013, 96). Eine unzumutbare Härte nach § 67 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BNatSchG liege vor, wenn sich die Belastung des Betroffenen in Abwägung mit öffentlichen Interessen wegen der Besonderheit und Schwere des Verbots als unangemessen erweise (vgl. VG Stade, U. v . 8.10.2013 - 1 A 2305/12 -, juris, Rdnr. 38). Bezüglich eines naturschutzrechtlichen Bauverbots wurde entschieden, eine Unzumutbarkeit könne sich nicht aus Folgen der genehmigungswidrigen Errichtung ergeben und durch den Betroffenen selbst herbeigeführt werden. Ein Bauverbot im Naturschutzgebiet stelle regelmäßig keine unzumutbare Belastung sondern eine vom Normgeber gerade gewollte Folge dar. Eine Atypik der Grundstückssituation sei erforderlich, maßgeblich seien objektive Gesichtspunkte, so dass die sonstige subjektive wirtschaftliche Situation des Eigentümers selbst unerheblich sei (vgl. VG Schlesw.Holst., U. v. 8.2.2013 - 1 A 287/11 -, juris, Rdnr. 76, 81). Zur Belastung einer privaten Grünlandfläche mit einem Umwandlungsverbot, um im Rahmen einer Planfeststellung eine Ausgleichsfläche zu erhalten, wurde entschieden, dass die grundgesetzliche Dispositionsfreiheit des Eigentümers hinsichtlich der Absicht, ein 3,6 ha große Grundstück als Renditeobjekt nutzen zu können, nicht verletzt werde, wenn er wirtschaftlich nicht existenziell auf dieses Grundstück angewiesen sei, wenn er das Grundstück lediglich im Rahmen eines Nebenerwerbslandwirtschaftsbetriebs nutze, wenn die Möglichkeit einer betrieblichen Nutzung und Gestaltung nicht völlig abgeschnitten werde und wenn dem Eigentümer noch knapp 42 ha an unbelasteten Flächen verblieben und seine Existenz weder vernichtet noch gefährdet werde (BVerwG, U. v. 28.1.1999 - 4 A 18/98 -. juris, Rdnr. 24, 25 = BauR 1999, 891 = NVwZ-RR 1999, 629 = UPR 1999, 268).
Nach diesen Maßstäben und Grundsätzen stellt es für den Kläger im konkret vorliegenden Fall keine unzumutbare finanzielle Belastung gem. § 27a Abs. 2 S. 1 Nr. 3 LLG dar, dass er die genannten Dauergrünlandflächen bei der Hofstelle Oberegg nicht in Ackerland umbrechen darf. Es lässt sich nicht feststellen, dass ein atypischer Einzelfall vorliegt, der die mit dem Umwandlungsverbot verbundenen typischerweise zumutbaren Belastungen, aufgrund besonderer, vom Normalfall abweichender Umstände ausnahmsweise als unzumutbar erscheinen lässt, weil etwa eine besondere Struktur oder wirtschaftliche Situation des Betriebs oder eine besondere, die Ausnutzbarkeit als Grünland oder die ökologische Wertigkeit beeinträchtigende topographische Situation der Grundstücke gegeben wäre.
Nach dem oben Gesagten ist die Frage der Zumutbarkeit nicht nach den subjektiven wirtschaftlichen Verhältnissen des jeweiligen Grundstückseigentümers und seines persönlichen sonstigen Vermögens zu beurteilen. Vielmehr ist ein davon unabhängiger objektiver, nämlich grundstücks- bzw. objektbezogener Maßstab anzulegen. Als Bezugspunkt ist dabei nicht jede einzelne Flurstückparzelle in den Blick zu nehmen, sondern der landwirtschaftliche Betrieb des Klägers mit seiner Gesamtheit der landwirtschaftlich genutzten Grundstücke (siehe in diesem Sinne einer betriebsbezogenen Betrachtungsweise auch die Vollzugshinweise des Landwirtschaftsministeriums, die eine Verhinderung einer notwendigen „Entwicklung eines landwirtschaftlichen Betriebs“ infolge des Grünlandumbruchverbots als unzumutbar einstufen).
Deshalb muss bei der Beurteilung der finanziellen Zumutbarkeit des Grünlandumwandlungsverbots für den Kläger der von ihm neben seiner Landwirtschaft noch geführte Betrieb seiner KfZ-Werkstatt in ... außer Betracht bleiben. Auf die vom Kläger vorgetragene wirtschaftlich angespannte Situation dieses KfZ-Betriebs kommt es daher ebenso wenig an, wie auf die von ihm geschilderten, mit seinem Pendeln zwischen diesem Betrieb und seinem Landwirtschaftsbetrieb verbundenen räumlichen und zeitlichen Schwierigkeiten bei der Führung des landwirtschaftlichen Betriebs und seine die Arbeit in der KfZ-Werkstatt erschwerenden gesundheitlichen Beeinträchtigungen der Schultern.
Eine auch den KfZ-Betrieb in den Blick nehmende Gesamtbetrachtung der subjektiven Vermögenssituation und wirtschaftlichen Lage des Klägers wäre nach den dargelegten Maßstäben allenfalls dann ausnahmsweise anzustellen, wenn sich die Frage stellte, ob die Beschränkung der Eigentumsfreiheit ihn als betroffenen Grundstückseigentümer in seiner wirtschaftlichen Existenz als solcher gefährdet, weil es sich bei dem Landwirtschaftsbetrieb um sein einziges oder zumindest wesentliches Vermögensobjekt handelt und dieses in vollem Umfang betroffen ist. Dafür ist hier jedoch nichts ersichtlich. Dass der landwirtschaftliche Betrieb des Klägers und die zugehörigen Grundstücke seine einzige Wirtschafts- und Vermögensgrundlage darstellen, weil sein KfZ-Betrieb als Einkommensgrundlage ausscheidet, lässt sich nicht feststellen. Vielmehr haben sich bis heute die vom Kläger bei Beantragung der Ausnahmegenehmigung seinerzeit Mitte 2013 vorgetragenen Befürchtungen offenbar nicht realisiert, den KfZ-Betrieb werde er womöglich aufgeben müssen, weil die Zahlungsmoral der Kunden schlecht sei, große in ihrer Realisierung gefährdete Außenstände bestünden und das Arbeiten über Kopf in der KfZ-Werkstatt infolge persönlicher gesundheitlicher Probleme erschwert sei. Denn nach seinen Angaben in der mündlichen Verhandlung arbeitet er dort nach wie vor auch bald drei Jahre später noch an drei Tagen in der Woche. Dieser Teil seiner wirtschaftlichen Existenz existiert also noch. (Sollte sich dies in der Zukunft ändern, bleibt es dem Kläger unbenommen, dann einen erneuten Antrag auf Ausnahmeerteilung unter Hinweis auf eine dann womöglich vorliegende Unzumutbarkeit des Umwandlungsverbots zu stellen).
Selbst wenn man allein den landwirtschaftlichen Betrieb betrachtet, kann von einer existenziellen Gefährdung dieses Betriebs durch das Umwandlungsverbot keine Rede sein. Die betroffenen Flächen machen mit 7,76 ha bei einer Gesamtfläche des Betriebs von ca. 50 ha nur einen Anteil von maximal 20% und damit nicht einen ganz wesentlichen Anteil aus. Zudem ist es auch nicht so, dass diesen Flächen durch das Umwandlungsverbots jeglicher wirtschaftlicher Nutzen genommen würde (siehe dazu unten).
Eine Unzumutbarkeit der Einhaltung des Dauergrünlandumwandlungsverbots kann sich entgegen der Ansicht des Klägers im vorliegenden Fall auch nicht schon allein aus dem Umstand ergeben, dass er nach allen Berechnungen, nämlich seinen eigenen, aber auch nach denen des Landwirtschaftsamtes des Beklagten und des Regierungspräsidiums, mit einer Nutzung der hier streitigen Flächen als Ackerflächen zum Marktfruchtanbau in jedem Fall einen deutlich höheren Gewinn erwirtschaften kann, als mit einer bloßen Nutzung als Grünlandfläche, sei es durch Brachliegenlassen und Mulchen und Vereinnahmen der entsprechenden EU-Prämien, sei es durch Verpachtung als Grünland oder sei es durch Verkauf von Grünschnitt an Biogasanlagen bzw. von Heu an Pferdehöfe. Denn das Recht auf Eigentum aus Art. 14 Abs. 1 GG garantiert nicht die wirtschaftlich profitabelste Ausnutzung des Grundeigentums mit der höchsten Rendite, sondern mutet es einem Eigentümer im Rahmen der Inhalts- und Sozialbindung des Eigentums auch zu, sich infolge von Beschränkungen zum Schutz der Natur, der nach Art. 20a GG wie das Eigentumsgrundrecht selbst auch Verfassungsrang genießt, mit einem geringeren Ertrag seines Grundstücks bescheiden zu müssen. Darauf stellen auch die Vollzugshinweise in Anlehnung an die oben dargelegte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Grenzen des Eigentumsgrundrechts zu Recht ab.
Nicht feststellen lässt sich, dass dem Kläger infolge der Beschränkung der Grundstücksnutzung auf Grünlandwirtschaft anstelle des lukrativeren Marktfruchtanbaus nicht nur in gewissem Umfang ein Gewinn entgeht, sondern dass er dadurch sogar wirtschaftlich ins Minus gerät. Es ist nicht ersichtlich, dass diese Art der Bewirtschaftung für ihn gewissermaßen einen reinen Zuschussbetrieb darstellt, weil etwa die potentiellen Erträge die für die Bewirtschaftung erforderlichen Aufwendungen mit der Folge überschreiten würden, dass er zur Vermeidung von Verlusten aus seinem Vermögen bzw. anderweitig erzielten Gewinnen noch etwas „drauflegen“ müsste. Soweit er ursprünglich für die Grünlandnutzung tatsächlich einen negativen Deckungsbeitrag von (minus) 718 €/ha geltend gemacht hat, hat er daran im Klageverfahren ausweislich seiner dort vorgelegten Berechnungen nicht mehr festgehalten und hierzu in der mündlichen Verhandlung erklärt, der negative Betrag habe sich dadurch ergeben, dass er die Anschaffung eines für die Grünlandwirtschaft erforderlichen Maschinenparks in vollem Umfang eingerechnet habe, welchen er vollständig neu hätte anschaffen müssen, nur um die wenigen Hektar Grünland weiter als Grünland bewirtschaften zu können, nachdem er diese Maschinen seinerzeit bereits alle im Zusammenhang mit der Aufgabe der Milchwirtschaft verschrottet bzw. veräußert oder sich ihrer sonst entledigt habe.
Dass eine solche, zu einem Minusbetrag führende Berechnung nicht angestellt werden kann, ergibt sich schon daraus, dass der Kläger die Möglichkeit hat, die Flächen als Grünland zu nutzen, ohne sich einzig für deren Bewirtschaftung einen solchen Maschinenpark neu zulegen zu müssen. Denn er kann die Flächen als Grünland zu einem realistischen Pachtzins von 250 €/ha an Dritte verpachten, die bereits über solche Maschinen verfügen, so wie er dies tatsächlich bis 2013 auch schon jahrelang getan hat, indem er die Flächen zu diesem Betrag an die GbR S. verpachtete.
Dass er - wie er vorträgt - bei dieser Art der wirtschaftlichen Nutzung infolge eines Ausfalls von Betriebsprämien im Umfang von ca. 285 - 300 €/ha praktisch gar keinen positiven Ertrag mehr erzielen würde und allenfalls eine „Nullsumme“ erzielen würde, ist nicht nachvollziehbar, da er diese Prämien ohnedies nur für ein Brachliegenlassen mit Mulchen erhalten würde. Er kann also nicht einfach den positiven Pachterträgen einen entgangenen Gewinn saldierend entgegenhalten, den er nur bei einer anderen Bewirtschaftungsform erzielen würde, bei der er wiederum dann keine Pachterträge erzielt.
Statt die Flächen zu verpachten, könnte er diese auch brachliegen lassen und allenfalls ein- bis zweimal mähen, um dann den Grünschnitt zum Mulchen liegen zu lassen, wofür er die genannten EU-Prämien erhalten würde. Auch das wäre noch eine Bewirtschaftungsform, die noch zu einem positiven Ertrag führt, selbst wenn er dazu ein-oder zweimal Maschinen zum Mähen entgeltlich anmieten müsste, wie er dies bei den übrigen Flächen von ca. 7 ha wohl auch tut, die er als Streuobstwiesen nutzt und mit Prämienbezug mulcht, ohne dazu einen eigenen Maschinenpark vorzuhalten. Das gilt auch, wenn er dazu, in einem allerdings überschaubaren Umfang, eigenen Arbeitseinsatz erbringen müsste, wie er ihn im Übrigen ja auch bei anderen Bewirtschaftungsformen (Ackerwirtschaft) aufbringen müsste. Insoweit muss sich der Kläger nach den oben dargestellten Grundsätzen auch darauf verweisen lassen, durch Inanspruchnahme öffentlicher Fördergelder (hier der EU-Betriebsprämien) einen möglichen wirtschaftlichen Nachteil (Gewinnausfall) zu vermeiden, weil er sich andernfalls nicht auf eine Unzumutbarkeit berufen kann. Der Kläger trägt zwar vor, es sei ungewiss, ob es in Zukunft überhaupt noch solche Prämien geben werde. Insoweit muss es sich jedoch entgegenhalten lassen, dass nach der oben zitierten Rechtsprechung bei der Beurteilung der Zumutbarkeit zwar auch Prognoseunsicherheiten zu beachten sind, diese hier aber von ihm hinzunehmen sind. Denn zum einen ist es nach jahrzehntelanger EU-Praxis der Gewährung von Betriebsprämien eher unwahrscheinlich, dass diese künftig entfallen. Zum anderen aber besteht für ihn die Möglichkeit, einen erneuten Antrag auf Erteilung einer Ausnahme zu stellen, wenn die Prämien künftig tatsächlich entfallen sollten und sich daraus für ihn dann etwa eine Unzumutbarkeit des Umwandlungsverbots ergeben sollte.
Da der Kläger die Möglichkeit einer Grünlandnutzung ohne Vorhaltung eines eigenen Maschinenparks und ohne großen Arbeitszeitaufwand durch Verpachtung bzw. durch Mulchen mit Prämienbezug hat, kann dahinstehen, ob überhaupt und gegebenenfalls in welchem Umfang eine Grünlandnutzung mit einem Verkauf von Grünschnitt als Silage an Biogasanlagenbetreiber oder mit einem Heuverkauf z.B. an Pferdehöfe etwa deshalb wirtschaftlich unrentabel und arbeitszeitökonomisch ineffektiv wäre, weil dies eines umfänglichen Maschineneinsatzes und zeitaufwendiger, wetterabhängiger dreimaliger Mahd mit Wenden des Heus bedürfte.
Eine finanzielle Unzumutbarkeit der Beibehaltung der Grünlandbewirtschaftung ergibt sich hier auch nicht aus dem konkreten Umfang, in dem ihm bei dieser Bewirtschaftungsform im Vergleich zur Bewirtschaftung als Ackerfläche ein wirtschaftlicher Nachteil in Form entgangenen Gewinns entsteht. Dabei kann dahinstehen, welche der vom Kläger, von dem Beklagten oder vom Regierungspräsidium gewählten Methoden zur Berechnung des Umfangs dieser Gewinndifferenz als die richtige und realistische zugrunde zu legen ist. Vielmehr kann die Klärung dieser Frage offenbleiben. Denn selbst wenn man - woran allerdings aufgrund der detaillierten Kritik der Beklagtenseite durchaus Zweifel bestehen - die Berechnungen des Klägers ungeschmälert zugrunde legt, ergibt sich daraus kein für den Kläger unzumutbarer wirtschaftlicher Nachteil.
Nicht zugrunde gelegt werden kann dabei allerdings die vom Kläger im Widerspruchsverfahren geltend gemachte, anhand einer Gewinn- und Verlustrechnung ermittelte Größe eines nach Umstellung der Milchwirtschaft mit zugehöriger Grünlandbewirtschaftung auf die reine Ackerwirtschaft mit Marktfruchtanbau um ca. 16.351 Euro gesteigerten Jahresgewinns, d.h. bei umgekehrter Betrachtung, eines in diesem Umfang bei Beibehaltung der Grünlandwirtschaft entgangenen Gewinns. Insoweit hat nämlich der Beklagte im Vorlagebericht an das Regierungspräsidium ausführlich, detailliert, nachvollziehbar und im weiteren Verfahren von Klägerseite unwidersprochen dargelegt, dass die entsprechenden Berechnungen des Klägers eine Kausalität der Umstellung der Bewirtschaftungsweise für diese Gewinnsteigerung nicht wirklich aussagekräftig belegen, sondern dass sich diese Gewinnsteigerung vielmehr daraus ergebe, dass geringere Aufwendungen für den Pflanzenschutz infolge optimierten Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln angefallen seien, der Pachtaufwand minimiert worden sei und dass vor allem die Erträge aus nicht näher bezeichneten sonstigen „Nebenbetrieben“ gestiegen seien.
Da die Gewinn- und Verlustrechnung mithin nicht zum Nachweis eines durch die Beachtung des Umwandlungsverbots kausal verursachten finanziellen Nachteils taugt, ist auf den Vergleich der verschiedenen Deckungsbeiträge abzustellen, wie sie sich bei den unterschiedlichen Bewirtschaftungsformen ergeben können. Dabei ist zugunsten des Klägers durchaus davon auszugehen, dass es für die Aufgabe der Milchwirtschaft gute familiäre und strukturelle Gründe gab (Ausfall der Arbeitskraft der Eltern in der arbeitsintensiven Milchwirtschaft, Alleinbewirtschaftung durch den Kläger ohne Mitarbeit seiner Ehefrau, Veraltung der Melktechnik). Auch ist es ihm angesichts des - gemessen an der Gesamtfläche seines Betriebs - vergleichsweisen geringen Umfangs der betroffenen Flächen von insgesamt 7,76 ha in der Tat kaum zumutbar, allein dafür einen Maschinenpark zur Grünlandbewirtschaftung vorzuhalten, die - was einen Heu- bzw. Grünschnittverkauf angeht - entweder sehr arbeitsintensiv und wetterabhängig ist oder aber kaum einen ernsthaften Erlös bringt, wie er nachvollziehbar in der mündlichen Verhandlung dargelegt hat. Insoweit hat sich in der mündlichen Verhandlung auch ergeben, dass der Kläger zwar noch weitere ca. 7 ha besitzt, die er aufgrund ihrer Topographie nicht ackerbaulich und als Grünland nur als Streuobstwiesen bzw. zum Mulchen mit Prämienbezug, nicht aber zum mehrmaligen Mähen mit Heu- bzw. Grünschnittverkauf nutzen kann, so dass er - wie er plausibel dargelegt hat - entgegen der Ansicht des Beklagten auch keinen Anlass hatte, für diese Flächen Maschinen zur Grünlandbewirtschaftung vorzuhalten.
Zumutbar bleibt aber die Grünlandnutzung der hier streitigen Flurstückflächen (7,76 ha) durch Verpachtung bzw. durch Brachliegenlassen mit Mulchen und Prämienbezug (siehe dazu oben). Würde man für die Beurteilung der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit insoweit lediglich parzellenscharf je Hektar der betroffenen Flächen die damit erzielbaren unterschiedlichen Deckungsbeträge in den Blick nehmen, so würde sich nach den Berechnungen des Klägers (siehe BAS 147 -151), welche die Kammer zu seinen Gunsten zugrunde legt, ergeben, dass sich mit dem Marktfruchtanbau ein Deckungsbeitrag von ca. 1.061 €/ha erzielen ließe, statt von ca. 250 €/ha bzw. ca. 300 €/ha für das Verpachten bzw. für das Brachliegenlassen. Das aber würde bedeuten, dass ein drei- bis womöglich vierfach höherer Ertrag je Hektar zu erzielen wäre. So isoliert auf den einzelnen Hektar des betroffenen Grundeigentums bezogen könnte dies womöglich eine unzumutbare Beschränkung seiner wirtschaftlichen Ausnutzbarkeit darstellen, weil sie diesem Grundstück in einem ganz wesentlichen Umfang die Ausnutzbarkeit nimmt. Eine solche isolierte Betrachtung darf indessen nicht zum Maßstab der Beurteilung der Unzumutbarkeit gemacht werden. Vielmehr ist als Bezugspunkt und Vergleichsmaßstab der landwirtschaftliche Betrieb des Klägers mit seiner Gesamtheit aller Grundstücksflächen in den Blick zu nehmen. Darauf bezogen ergibt sich aber, dass von einer Unzumutbarkeit nicht die Rede sein kann. Denn bei einer Gesamtfläche von ca. 50 ha umfasst die hier betroffene, in ihrer Nutzung eingeschränkte Fläche mit 7,76 ha allenfalls einen Anteil von ca. 15 %. Wenn aber nur maximal ein Sechstel der gesamten Betriebsfläche in ihrer wirtschaftlichen Ausnutzbarkeit beschränkt wird und trotz dieser Beschränkung der Ertrag dieser Flächen wirtschaftlich betrachtet nicht ganz auf Null reduziert wird, sondern in einem zwar deutlich reduzierten, aber immerhin noch nennenswertem Umfang ein noch positiver Ertrag verbleibt, dann kann dies schlechterdings nicht als unzumutbare Belastung eingestuft werden.
Zu keiner anderen Beurteilung würde es führen, selbst wenn man unterstellen würde, dass von den insgesamt ca. 50 ha landwirtschaftlicher Betriebsflächen die etwa 7 ha Flächen, die der Kläger hauptsächlich als Streuobstwiesen nutzt, infolge ihrer topographischen besonderen Situation nicht als Ackerland ernsthaft und auch nicht einmal noch in irgendeiner sinnvollen Weise als Grünland nutzbar wären. Dadurch würde sich zwar die relevante wirtschaftlich ausnutzbare Gesamtfläche des Betriebs von 50 ha auf ca. 43 ha reduzieren. An diesen 43 ha gemessen, würden die im vorliegenden Fall betroffenen Flächen mit ihrem Umfang von 7,76 ha dann aber auch nur einen Anteil von ca. 18 %, also auch höchstens ein Fünftel ausmachen.
Schließlich ergibt sich im vorliegenden Fall eine zur Unzumutbarkeit des Umwandlungsverbots führende Atypik auch nicht aus einer besonderen räumlichen, topographischen oder ökologischen Besonderheit oder sonstigen Situationsbezogenheit der betroffenen Grundstücksflächen.
Ihre Situation ist vielmehr dadurch geprägt, dass sie bis zum Zeitpunkt ihres Umbruchs durch den Kläger Anfang 2013 schon seit mindestens 10 Jahren, zum größten Teil aber sogar seit 20 Jahren allein als Grünland genutzt wurden, also gerade in besonders deutlicher Form „Dauer-„Grünland verkörpern, das nach dem LLG und auch nach den EU-Compliance Vorschriften ökologisch besonders schutzwürdig ist. Schon deshalb war und ist es dem Kläger nach der oben zitierten Rechtsprechung grundsätzlich zumutbar, diese Nutzung fortzuführen und auf die erstmalige Aufnahme einer bis dahin gar nicht ausgeübten Nutzung als Acker zu verzichten. Denn insoweit zeichnet das - ohnehin erst ab einer mehr als fünfjährigen Grünlandnutzung eingreifende - „Dauer“-Grünlandumwandlungsverbot nur die Grenzen des Eigentumsgrundrechts nach, die sich aus dessen Situationsgebundenheit für den Eigentümer ergeben.
Es kann auch nicht davon die Rede sein, dass die Einhaltung des nur die 7,76 ha umfassenden Flächen betreffenden Dauergrünlandumwandlungsverbots die aus betrieblich/strukturellen Gründen zwingend notwendige Umstellung des Betriebs von der Milchviehwirtschaft auf den Ackerbau verhindert hätte. Denn der Kläger hat die Milchviehwirtschaft bereits in den Jahren 2009 bis 2011/12 vollständig zugunsten einer Ackerbaunutzung aufgegeben hat, ohne die genannten Flächen dabei mit einzubeziehen, die er erst 2013 in Ackerland umgewandelt hat. Da diese insgesamt auch nur einen Anteil von einem Sechstel bis höchstens einem Fünftel der Gesamtbetriebsfläche ausmachten, ist es auch unerheblich, dass der Kläger insoweit vorgetragen hat, auf die erst 2013 umgewandelten Flächen sei er bis dahin nicht angewiesen gewesen, weil er noch in ähnlich großem Umfang andere - allerdings nur gepachtete - Ackerflächen in der Nähe der Hofstelle in ... besessen habe, die er dann aber habe zurückgeben müssen, so dass er die seinerseits verpachteten Flächen bei der Hofstelle ... vorzeitig zum Anfang 2013 (statt erst zum Jahr 2017) habe kündigen müssen, um so ackerbaulich nutzbare Ersatzflächen zu erhalten. Wegen ihres vergleichsweisen geringen Anteils an der Gesamtbetriebsfläche kann nämlich nicht davon ausgegangen werden, dass der Kläger die notwendige Umstellung der Milchwirtschaft auf die Ackerwirtschaft ohne diese Flächen nicht vorgenommen hätte.
Der Zuschnitt und die Lage der betroffenen Grundstücke sind ausweislich ihrer jahrzehntelangen Nutzung als Grünland ganz offensichtlich auch nicht etwa so atypisch beschaffen, dass sie eine Grünlandnutzung nicht wirklich sinnvoll zuließen oder stark erschweren oder gar völlig ausschließen würden, wie dies der Kläger beispielsweise bezüglich der von ihm hauptsächlich nur als Streuobstwiesen genutzten ca. 7ha Grünlandfläche sinngemäß vorträgt.
Schließlich kann auch nicht festgestellt werden, dass diese Grundstücke aufgrund einer besonderen Topographie oder Umgebungssituation eine derart geringe ökologische Bedeutung als Grünland hätten, dass es gerechtfertigt sein könnte, sie in Ackerland umzubrechen, weil sich im Rahmen einer bilanzierenden Interessenabwägung die öffentlichen Belange des Naturschutzes ausnahmsweise als geringer gewichtig erweisen als das gegenläufige Interesse des Grundstückseigentümers daran, nicht durch ein Umwandlungsverbot in seiner Eigentumsfreiheit beschränkt zu werden. Im Gegenteil, aufgrund der sachkundigen Stellungnahme der Naturschutzbehörde und ausweislich der vorliegenden Karten und Lichtbilder ist vielmehr davon auszugehen, dass die betroffenen Flächen ökologisch sogar besonders wertvoll sind, weil sie als Rodungsinseln direkt im Winkel zwischen zwei Waldrändern liegen und die Überganszonen zwischen Waldrand und Wiesen ökologisch für Tier- und Pflanzenwelt besonders wertvoll sind. Zudem fallen die Gelände zum Rickenbach hin ab, so dass nach einem Umbruch von Grünland nicht nur der Humus durch die Erosion rascher und nachhaltiger abgetragen wird, sondern auch der Eintrag von Bodenstoffen in das Gewässer verstärkt stattfindet. Dass der Kläger, wie er in der mündlichen Verhandlung angab, die Ackerfurchen nicht senkrecht, sondern quer zum Bach anlegt, mag zwar guter landwirtschaftlicher Praxis entsprechen, dürfte aber die genannten Effekte im Ergebnis wohl nur in Maßen beschränken. Im Übrigen würde das vom Kläger zum Schutz der angebauten Marktfrüchte vor Wildschweinen erwogene Einzäunen der Felder als weitere Folge des vorgenommenen Umbruchs die ökologische Situation noch weiter nachteilig verändern, die schon durch den Umbruch selbst negativ beeinträchtigt ist.
2.2. Vor diesem Hintergrund erweist sich auch die vom Beklagten nach § 29 Abs. 8 LLG verfügte Anordnung der Rückumwandlung der umgebrochenen Flächen in Grünland und auch die damit verbundene, gem. §§ 19, 20 und 23 LVwVG verfügte Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 500,- Euro als rechtmäßig. Da dem Kläger kein Anspruch auf Ausnahmeerteilung zusteht und er die Flächen mithin formell und materiell illegal umgewandelt hat, war dem Beklagten das Ermessen eröffnet, eine Rückumwandlung anzuordnen. Ermessensfehler (§§ 40 VwVfG, 114 VwGO) sind weder ersichtlich, noch wurden sie vom Kläger geltend gemacht. Der Beklagte hat sein Ermessen erkannt und die konkrete Ermessenausübung beanstandungsfrei mit der besonderen ökologischen Wertigkeit der Flächen begründet, die daher rückumzuwandeln seien. Auch ein Verstoß gegen die Ermessenschranken des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und des Gleichbehandlungsgebots ist weder dargelegt, noch erkennbar. Was die Zwangsgeldandrohung angeht, ist dem Kontext des Bescheids und dem Verhalten des Beklagten zu entnehmen, dass diese Androhung konkludent nur für den Fall des Eintritts der Bestandskraft dieses Bescheids, also seiner Vollziehbarkeit, gelten soll (vgl. VGH Bad.-Württ., B. v. 1.8.1980 - GrS 1/80 - juris [LS] = ESVGH 30, 204 [LS und Gründe]), weshalb die Behörde bisher auch kein Zwangsgeld festgesetzt hat, obwohl der Kläger bis zur gesetzten Frist (31.10.2013) - und auch bislang - die angeordnete Rückumwandlung nicht vorgenommen hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Berufung wird wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zugelassen, da es zur Frage der Zumutbarkeit nach § 27a Abs. 2 S. 1 Nr. 3 LLG bisher - außer der unveröffentlichten Entscheidung des VG Stuttgart - soweit ersichtlich keine erstinstanzliche Rechtsprechung gibt und eine obergerichtliche Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs bisher fehlt.
Beschluss vom 3. März 2016
Der Streitwert wird gem. § 52 Abs. 1 GKG entsprechend der Höhe des vom Kläger als Folge des Umwandlungsverbots geltend gemachten jährlichen Gewinnausfalls auf 8.300,-- Euro festgesetzt.
Hinsichtlich der Möglichkeit der Beschwerde gegen diesen Streitwertbeschluss wird auf § 68 GKG verwiesen.