Bayerischer VGH, Beschluss vom 11.12.2013 - 22 CS 13.2122
Fundstelle
openJur 2014, 66
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Zurückstellung der Entscheidung über die immissionsschutzrechtliche Genehmigung einer Windkraftanlage;Nach § 204 Abs. 1 Satz 4 BauGB interkommunal abgestimmte Teilflächennutzungsplanung zur Ausweisung von Konzentrationszonen für Windkraftanlagen;Gebotene Differenzierung und aus Vorsorgegründen festgelegte einheitliche Abstandsvorgabe von 1.000 m für Windkraftanlagen zu Wohnnutzungen; Sicherungsfähigkeit der Planung; substanzieller Raum für die Windkraftnutzung; gemeindlicher Gestaltungsspielraum.

Tenor

I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Die Beigeladene trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

III. Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 25.000 € festgesetzt.

Gründe

I.

Die Antragstellerin wendet sich gegen die Zurückstellung der Entscheidung über die im Oktober 2012 beantragte immissionsschutzrechtliche Genehmigung einer Windkraftanlage auf dem im Außenbereich gelegenen Grundstück FlNr. … der Gemarkung …. Der vorgesehene Standort liegt an einer Bundesstraße und hat nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts einen Abstand von je ca. 900 m zur nächstgelegenen Bebauung im Süden (…) und Westen (…).

Der Regionalplan der Region Regensburg (11) - nachfolgend: RP 11, in dem das Planungsgebiet liegt, enthält bislang keine Festlegungen bezüglich der Windkraftnutzung. Seine Teilfortschreibung, durch die ein neuer sachlicher Teilabschnitt „Windkraft" mit der Festlegung von Vorrang- und Vorbehaltsgebieten für Windkraftanlagen im Kapitel B X „Energieversorgung" eingefügt werden soll, befindet sich derzeit auf der Grundlage eines am 22. Juli 2013 vom Planungsausschuss beschlossenen Entwurfs im Anhörungsverfahren.

Bereits am 28. September 2010 hatte die Beigeladene beschlossen, einen Teilflächennutzungsplan Windkraft gemeinsam mit den benachbarten Kommunen (Stadt P., Markt B.) aufzustellen. Am 20. November 2012 beschloss der Gemeinderat der Beigeladenen den (jeweils für die teilnehmenden Gemeinden erstellten) Entwurf des Teilflächennutzungsplans öffentlich auszulegen; die Auslegung erfolgte vom 1. März 2013 bis 3. April 2013. Grundlage dieses Entwurfs ist ein „Interkommunales Fachkonzept zur Ermittlung von Potentialflächen für die Windkraftnutzung“ (Planfassung vom 15.11.2012), das auf einer Vereinbarung der drei beteiligten Gemeinden gemäß § 204 Abs. 1 Satz 4 BauGB über bestimmte Darstellungen in ihren Flächennutzungsplänen beruht. Diesem Fachkonzept zufolge sollen - als sogenanntes „weiches Kriterium“ - die Konzentrationsflächen einen Mindestabstand von 1.000 m zu allen „Wohnnutzungen“ und von 300 m zu allen „Gewerbenutzungen mit der Möglichkeit eines dauerhaften Arbeitsplatzes“ haben. Von der Windkraftnutzung ausgeschlossen sind nach dem Fachkonzept Bereiche, in denen der vom jeweiligen Netzbetreiber vorgegebene Mindestabstand zu Richtfunktrassen und Sendeanlagen bzw. ein Mindestabstand von 1.400 m zur militärischen Richtfunkanlage am G. unterschritten wird.

Mit Schreiben vom 19. März 2013 (im verwaltungsgerichtlichen Beschluss versehentlich als „27.3.2012“ bezeichnet) beantragte die Beigeladene die Zurückstellung der Entscheidung über den Genehmigungsantrag, weil der Standort der Windkraftanlage – nach Maßgabe des im Planungsstadium (zweite öffentliche Auslegung nach § 3 Abs. 2 BauGB, Anhörung der Träger öffentl. Belange nach § 4 Abs. 2 BauGB) befindlichen Teilflächennutzungsplans – außerhalb einer Konzentrationsfläche für die Nutzung von Windenergie liege und der Bau der Anlage die Verwirklichung der Planung zumindest wesentlich erschweren würde.

Mit Bescheid vom 15. Mai 2013 stellte das Landratsamt Neumarkt i. d. OPf. die Entscheidung über die immissionsschutzrechtliche Genehmigung für einen Zeitraum von einem Jahr ab Zustellung des Bescheids zurück (Nr. 1.1 des Bescheids) und ordnete die sofortige Vollziehung dieser Entscheidung an (Nr. 1.2). Zur Begründung ist ausgeführt, eine antragsgemäße Genehmigung der Windkraftanlage würde die Planung der Gemeinde jedenfalls wesentlich erschweren. Diese sei keine Verhinderungsplanung, weil die als Konzentrationsfläche vorgesehene Gesamtfläche ausreichend groß sei; sie umfasse nämlich ca. 2,4 % des Gesamtplanungsgebiets, mehr als 4,6 % der Gemeindefläche der Beigeladenen, knapp 19 % der für die Windkraftnutzung tatsächlich geeigneten Flächen und 27 % der Potentialflächen im Gemeindegebiet der Beigeladenen.

Den von der Antragstellerin nach der am 13.6.2013 erhobenen, noch nicht entschiedenen Anfechtungsklage – RO 7 K 13.1004 – gestellten Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung dieser Klage hat das Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg mit Beschluss vom 16. September 2013 abgelehnt.

Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt: Die Anfechtungsklage der Antragstellerin werde voraussichtlich erfolglos bleiben. Die Planung der Beigeladenen habe schon im Zeitpunkt des Zurückstellungsantrags einen Stand erreicht gehabt, der die Lage der Konzentrations- und Ausschlussflächen hinreichend erkennen lasse; unstreitig liege der geplante Standort außerhalb einer Konzentrationsfläche. Der Flächennutzungsplan leide auch nicht unter einem beachtlichen Abwägungsmangel. Er stelle ein schlüssiges Gesamtkonzept dar, das gemäß den Vorgaben der obergerichtlichen Rechtsprechung in mehreren Abwägungsschritten rechtsfehlerfrei (insb. anhand der Unterscheidung nach „harten“ und „weichen“ Tabuzonen) entwickelt und dokumentiert worden sei und der Windkraft substanziell Raum gebe. Das Baugrundstück der Antragstellerin liege nach der Kartendarstellung in einer harten Tabuzone, nämlich einer Richtfunktrasse; gegenteilige Anhaltspunkte gebe es insoweit nicht. Ein etwaiger Fehler insoweit würde jedenfalls nicht die Sicherungsfähigkeit der Planung im Bereich des Baugrundstücks berühren; es gebe auch keine Anhaltspunkte, dass ein etwaiger Fehler den Flächennutzungsplan insgesamt unwirksam werden ließe. Dass nach der bisherigen Abwägung bei der Ermittlung der letztlich ausgewiesenen Flächen ein einheitlicher Abstand von 1.000 m von allen „Wohnnutzungen“ zugrunde gelegt worden sei, mache die Planung nicht fehlerhaft. Denn bei den harten Tabuzonen sei nach den verschiedenen Nutzungen differenziert und es seien lediglich die im Bayerischen Winderlass vorgesehenen Abstände angesetzt worden; dagegen sei der Abstand von 1.000 m ausdrücklich als „weiches städtebauliches Kriterium" eingeordnet und im Fachkonzept mit Vorsorgegesichtspunkten, Vermeidung von Konflikten und Übereinstimmung mit der Fortschreibung des RP 11 begründet worden. Dadurch habe die Beigeladene zu erkennen gegeben, dass auch nach ihrer Ansicht dieser Abstand der Abwägung zugänglich und zu überprüfen sei, wenn sich herausstelle, dass andernfalls im Planungsgebiet der Windkraft nicht substanziell Raum verschafft werde. Die Beigeladene bewege sich somit bei Anwendung dieses Kriteriums im Rahmen des ihr zustehenden Planungsspielraums. Weil vorliegend bei Anwendung des gewünschten Abstands und anderer Gesichtspunkte immer noch 18,9 % der tatsächlich geeigneten Flächen der Windkraft zur Verfügung gestellt werden könnten, sei es nicht geboten, die weiche Tabuzone nochmals in eine Abwägung einzustellen.

Mit der Beschwerde gegen den ihr am 19. September 2013 zugestellten Beschluss verfolgt die Antragstellerin ihr Begehren weiter und beantragt,

den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 16. September 2013 zu ändern und die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage der Antragstellerin gegen den Bescheid des Landratsamts Neumarkt i. d. OPf. vom 15. Mai 2013 wiederherzustellen.

Der Antragsgegner hat die Zurückweisung der Beschwerde beantragt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vortrags der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Behördenakten Bezug genommen.

II.

Die zulässige Beschwerde ist unbegründet. Die von der Antragstellerin fristgerecht innerhalb eines Monats (§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO) vorgebrachten Gründe, auf die sich die Prüfung durch den Verwaltungsgerichtshof beschränkt (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), rechtfertigen keine Änderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts.

1. Soweit die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 13. November 2013 die Ansicht des Verwaltungsgerichts bemängelt, wonach sich ihr Baugrundstück innerhalb einer harten Tabuzone, nämlich einer Richtfunktrasse befinde, liegt dieser Vortrag außerhalb der Monatsfrist für die Beschwerdebegründung und kann deshalb grundsätzlich nicht berücksichtigt werden. Abgesehen davon kann dahinstehen, ob bereits die - von der Antragstellerin mit Schriftsatz vom 13. November 2013 bestrittene - Lage des Baugrundstücks innerhalb einer harten Tabuzone die Zurückstellung der Entscheidung über den Genehmigungsantrag rechtfertigen würde. Auch unabhängig davon liegt eine nach § 15 Abs. 3 i.V.m. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB sicherungsfähige gemeindliche Planung vor, die durch die Zulassung des strittigen Vorhabens wesentlich beeinträchtigt werden würde. Sollte der Planung der Konzentrationsflächen zu Unrecht wegen der Richtfunktrasse eine harte Tabuzone oder eine zu große Tabuzone zugrunde gelegt worden sein, so ließe sich ein solcher Fehler wohl ohne wesentliche Auswirkungen auf das Gesamtkonzept im weiteren Planungsfortschritt beheben und stünde deshalb der Sicherungsfähigkeit der Planung nicht entgegen.

2. Eine gemeindliche Planung, bei der bereits absehbar ist, dass der Windenergienutzung substanziell Raum gegeben wird, liegt nach den Ausführungen des Verwaltungsgerichts vor. Die Antragstellerin hat sich damit innerhalb der Beschwerdebegründungsfrist nicht auseinandergesetzt, sondern im Schriftsatz vom 1. Oktober 2013 (S. 3 unten) lediglich ausgeführt, die Sicherungsfähigkeit der Planung werde „nicht aufgrund der fehlenden substanziellen Raumverschaffung hinsichtlich der Windkraftnutzung in Frage gestellt, sondern stellt sich als Frage der grundsätzlichen Unzulässigkeit der Regelung einheitlicher Schutzabstände dar“. Der Einwand, dass mit einer Ausweisung von knapp 19 % der geeigneten Flächen als Konzentrationsflächen der Windkraftnutzung nicht substanziell Raum gegeben werde, findet sich in den Darlegungen der Antragstellerin nicht.

3. Aus den Darlegungen der Antragstellerin ergibt sich auch nicht, dass die Zurückstellung deshalb rechtwidrig wäre, weil nach dem Fachkonzept, das der – noch nicht abgeschlossenen – Konzentrationsflächenplanung durch die Beigeladene zugrunde gelegt wird und (aufgrund der Vereinbarung gemäß § 204 Abs. 1 Satz 4 BauGB) verbindlich ist, als „weiches Kriterium“ ein Mindestabstand von 1.000 m zwischen Konzentrationsflächen und „Wohnnutzungen“ festgelegt ist.

Inhaltlich muss dem Plan ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zu Grunde liegen, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird. Die Abwägung aller beachtlichen Belange muss sich auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken (BVerwG, U.v. 11.4.2013 - 4 CN 2/12 - NVwZ 2013, 1017; BVerwG, U.v. 13.3.2003 - 4 C 3.02 - NVwZ 2003, 1261; jeweils m.w.N.). Eine fehlerfreie Abwägung in Anwendung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erfordert, diese Vorschrift nicht einseitig unter dem Aspekt der Förderung der Windenergienutzung zu sehen. Ein Planungsträger muss der Windenergienutzung nicht bestmöglich Rechnung tragen, sondern lediglich für die Windenergienutzung in substanzieller Weise Raum schaffen. Er braucht der Eignung einer Fläche für die Windenergienutzung dann keinen Vorrang bei der Abwägung einzuräumen, wenn hinreichend gewichtige städtebauliche Gründe dies rechtfertigen. Je kleiner die für die Windenergienutzung verbleibenden Flächen allerdings ausfallen, umso mehr ist das gewählte methodische Vorgehen zu hinterfragen und zu prüfen, ob mit Blick auf die örtlichen Verhältnisse das Auswahlkonzept zu ändern ist (BayVGH, U.v. 22.10.2008 – 22 BV 06.2701 - NVwZ-RR 2009, 321 m.w.N.).

3.1. Zutreffend weist vorliegend zwar die Antragstellerin darauf hin, dass bei der Planung von Konzentrationsflächen und der hierbei ggf. erfolgenden Festlegung von Mindestabständen von Windkraftanlagen zu schützenswerten Nutzungen grundsätzlich eine Differenzierung nach der Schutzbedürftigkeit der jeweiligen Nutzung geboten ist. Die Notwendigkeit, an sich wünschenswerte Schutzabstände zu verkleinern und hierbei zwischen den verschiedenen Nutzungen (nach Lage und Nutzungsart) zu differenzieren, ergibt sich umso stärker, je kleiner am Ende des planerischen Abwägungsprozesses diejenigen Flächen ausfallen, die der Windkraftnutzung zur Verfügung stehen (vgl. BayVGH, B.v. 21.1.2013 – 22 CS 12.2297 – Rn. 26, 27).

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts darf ein Planungsträger bei der Entwicklung seiner Konzentrationsflächenplanung zunächst das gesamte Planungsgebiet nach allgemeinen Kriterien untersuchen und dabei in diesem ersten Schritt seiner Untersuchung relativ große Pufferzonen um bestimmte Nutzungen herum zugrunde legen, ohne örtliche Besonderheiten zu berücksichtigen (BVerwG, U.v. 24.1.2008 – 4 CN 2/07NVwZ 2008, 559, juris Rn. 14 und 15). Der Planungsträger darf in diesem Planungsstadium in einem ersten Schritt auch schematisch einen einheitlichen Abstand von – z.B. – 1.000 m zu vorhandenen Siedlungsflächen ohne die gebotene Beachtung der jeweiligen örtlichen Besonderheiten zugrunde legen. Eine erneute Prüfung und ggf. eine Änderung des Auswahlkonzepts ist in einem zweiten Schritt insbesondere dann geboten, wenn der Planungsträger erkennt, dass er mit der gewählten Methode der Windkraftnutzung nicht ausreichend substanziell Raum schaffen kann; je kleiner die für die Windkraftnutzung verbleibenden Flächen ausfallen, umso stärker muss der Planungsträger prüfen, ob mit Blick auf die örtlichen Verhältnisse auch kleinere Pufferzonen als Schutzabstand genügen (BVerwG, U.v. 24.1.2008, a.a.O., juris Rn. 16). Dass ein solcher Fall hier vorliegt, ergibt sich aus der Beschwerdebegründung nicht. Vorliegend hat nämlich – wie ausgeführt – die Antragstellerin in ihrer Beschwerdebegründung nicht substantiiert in Zweifel gezogen, dass der Windkraft auch bei Anwendung der von der Beigeladenen vorgesehenen relativ „großzügigen“ Schutzabstände noch „substanziell“ Raum gegeben wird.

3.2. Die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts können – wie sich aus den weiteren Entscheidungsgründen des genannten Urteils (BVerwG, U.v. 24.1.2008, a.a.O., juris Rn. 16) ergibt – nicht so verstanden werden, dass es nach der Festlegung eines schematischen Mindestabstands zu Siedlungsflächen mit der Bejahung der Frage, ob der Windkraftnutzung hierbei noch substanziell Raum verschafft wird, in jedem Fall sein Bewenden hätte. Vielmehr kann im Hinblick auf das Abwägungsgebot eine stärkere Differenzierung auch aus anderen Gründen geboten sein.

Diesbezüglich hat der Verwaltungsgerichtshof in dem von der Antragstellerin zitierten Beschluss vom 21. Januar 2013 (BayVGH, B.v. 21.1.2013 – 22 CS 12.2297 – juris) folgendes ausgeführt „Der von der Antragstellerin vorgesehene einheitliche Schutzabstand zu Gunsten von allgemeinen Wohn-, Misch- und Dorfgebieten sowie Außenbereichsflächen ebnet die sachlich und rechtlich bestehenden Unterschiede der Schutzbedürftigkeit und Schutzwürdigkeit der unterschiedlichen Bereiche ohne die von Verfassungs wegen nach Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 14 Abs. 1 GG erforderliche sachliche Rechtfertigung ein. Dies fällt umso mehr ins Gewicht, als es angesichts der geringen verbliebenen Konzentrationsflächen geboten gewesen wäre, das anfangs gewählte methodische Vorgehen zu hinterfragen“. Diese Formulierung ist indes nicht losgelöst vom dort entschiedenen Fall zu sehen, der eine solche Differenzierung – nicht nur deshalb, weil der Windkraft nach dem gerichtlich zu überprüfenden Konzept zu wenig Raum gegeben wurde – als geboten erscheinen ließ.

Dabei ist auch in Rechnung zu stellen, dass zum einen die Gemeinden bei der Erstellung von Bauleitplänen, auch bei der Konzentrationsflächenplanung, einen Gestaltungsspielraum haben und dass zum anderen der jeweils gebotene Abstand zwischen einer Windkraftanlage und einer schutzwürdigen Nutzung nicht generell von vornherein bestimmt werden kann, sondern im Einzelfall außer von der Entfernung auch durch andere Faktoren beeinflusst wird (z.B. die Lautstärke des emittierten Schalls, die Höhe der Emissionsquelle, das Geländeniveau und den dazwischen liegenden Bewuchs, die vorherrschende Windrichtung).

Als geeignetes Einsatzfeld für Vorsorgeabstände kommen typischerweise solche Bereiche in Betracht, in denen es für die Beurteilung der Schädlichkeitsgrenze von Immissionen keine normativ festgelegten Schwellenwerte gibt (BVerwG, U.v. 28.2.2002 – 4 CN 5/01 - NVwZ 2002, 1114, juris Rn. 35, zur – zulässigen – gebietsbezogenen Steuerung von Geruchsbeeinträchtigungen unterhalb der durch § 3 Abs. 1 BImSchG bestimmten Erheblichkeitsschwelle nach den Maßstäben des Vorsorgegrundsatzes). Was Windkraftanlagen angeht, so existieren zwar im Hinblick auf die Beeinträchtigung durch den von solchen Anlagen emittierten Lärm die Richtwerte der TA Lärm; hinzu kommen aber auch denkbare Beeinträchtigungen durch bewegte Schatten und die optisch als unschön empfundene Wirkung, für die es ebenso keine normativen Schädlichkeitsgrenzen gibt wie für den Grad der Beeinträchtigung eines besonders ansprechenden und deshalb auch besonders wertvollen und – z.B. im Hinblick auf den Tourismus sogar „geldwerten“ – Landschaftsbilds. Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (U.v. 24.2.2011 – OVG 2 A 2.09 - NuR 2011, 794, juris Rn. 65) hat zutreffend darauf hingewiesen, dass bei einer am Vorsorgegrundsatz des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImschG orientierten Bauleitplanung die Gemeinde einen Beurteilungsspielraum und eine Befugnis zur Typisierung hat; eine trennscharfe Abgrenzung auf der Ebene der Flächennutzungsplanung ist nämlich auch deshalb nicht möglich, weil der immissionsschutzrechtlich zwingend erforderliche Abstand nicht abstrakt bestimmt werden kann, sondern von der regelmäßig noch nicht bekannten Leistung, Konstruktion und Anzahl der Windkraftanlagen abhängig ist, die auf die jeweiligen Immissionsorte einwirken. Es reicht daher aus, dass die Prognose der Gemeinde, welche Mindestabstände insofern erforderlich sind, unter Rückgriff auf Erfahrungswerte vertretbar erscheint und jedenfalls derjenige Teil der Abstandszone, der ausschließlich auf Vorsorgeerwägungen im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImschG beruht, nicht mehr der „harten“ Tabuzone zugeordnet wird – so verhält es sich auch hier.

Vorliegend liegt dem Fachkonzept, auf dem die Konzentrationsflächenplanung durch die Beigeladene beruht, eine Unterscheidung zwischen schutzwürdigen „Wohnnutzungen“ (Mindestabstand 1.000 m) und schutzwürdigen Arbeitsstätten (Mindestabstand 300 m) zugrunde. Eine weitergehende Differenzierung ist nach Aktenlage – jedenfalls von der Beigeladenen in ihrem Gemeindegebiet – nicht beabsichtigt. Aus dem Vortrag der Antragstellerin im Klageverfahren ergibt sich, dass es sich bei den insoweit relevanten Ortsteilen der Beigeladenen (… und …) jeweils um ein allgemeines Wohngebiet handelt (S. 3 unten des Schriftsatzes vom 22.7.2013 im Klageverfahren). In ihrer Beschwerdebegründung äußert sich die Antragstellerin zu diesem Punkt nicht; ihren Darlegungen ist auch nicht zu entnehmen, dass und inwiefern im restlichen Planungsgebiet (Stadt P., Markt B.) Konzentrationsflächen in der Nähe von unterschiedlich schutzwürdigen Nutzungen entstehen sollen, bei denen eine weitergehende Differenzierung bei der Festlegung von Mindestabständen in Betracht käme. Zu beachten ist insoweit auch, dass sich die rechtliche Problematik der – möglicherweise – unterbliebenen oder unzureichenden Differenzierung dort nicht stellt, wo eine Konzentrationsfläche wegen „harter Tabus“ nicht verwirklicht werden kann.

Kosten: § 154 Abs. 2 VwGO. Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt und auch nicht wesentlich zum Beschwerdeverfahren beigetragen. Es ist daher sachgerecht, dass sie ihre außergerichtlichen Kosten selbst trägt (§ 162 Abs. 3 VwGO).

Streitwert – wie Vorinstanz: § 47 Abs. 1 und 2, § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG i.V.m. Nrn. 1.5 und 19.1.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (Fassung vom 7./8.7.2004).