Bei einem Vorkaufsrecht, das der Gemeinde in einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet zusteht (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 BauGB), richtet sich der Ausübungsausschluss allein nach § 26 Nr. 4 Alt. 2 BauGB. Die 1. Alternative des § 26 Nr. 4 BauGB bezieht sich nur auf die Fälle des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB, in denen ein Vorkaufsrecht für bebaute Grundstücke durch einen Bebauungsplan begründet wird.Vorkaufsrecht; Sanierungssatzung; Ausschluss des Vorkaufsrechts; Bestimmung der Sanierungsziele; Konkretisierung der „alten“ Sanierungsziele; Festlegung neuer Sanierungsziele; Anhörung des Verkäufers und Käufers; Ermessensdefizit

Tenor

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

III. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen die Ausübung eines Vorkaufsrechts durch die Beklagte.

Sie ist Eigentümerin der Grundstücke FlNr. 602 und 608 Gemarkung F..., die sie mit notariellem Kaufvertrag vom 30. August 2010 an die Beigeladene verkauft hat. Das Grundstück FlNr. 602 ist mit einem ca. 30 Jahre alten Geschäftshaus bebaut, in dem sich im Erdgeschoss ein A...-Markt befindet, dessen Verkaufsfläche nach einem von der Beigeladenen vorgelegten Gutachten 798,3 m² beträgt. Das benachbarte Grundstück FlNr. 608 wird als Kundenparkplatz genutzt. Beide Grundstücke liegen im Geltungsbereich der am 2. Januar 1992 ausgefertigten und am 4. Januar 1992 in Kraft getretenen Satzung über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebietes II „Altstadt“ (Sanierungssatzung vom 2.1.1992) und im Geltungsbereich des am 3. Juni 1993 ausgefertigten und in Kraft getretenen Bebauungsplans Nr. 64 „U... H...straße/G...Straße“ (Bebauungsplan vom 3.6.1993), der hier als Art der baulichen Nutzung ein besonderes Wohngebiet festsetzt.

Mit Schreiben vom 2. September 2010 unterrichtete der Notar die Beklagte über den Abschluss des Grundstückskaufvertrags und bat um Bescheinigung, dass ein gesetzliches Vorkaufsrecht nicht bestehe bzw. nicht ausgeübt werde, eine behördliche Genehmigung nach den §§ 51, 144, 169 und 172 BauGB nicht erforderlich sei und sonstige gesetzliche Genehmigungserfordernisse nicht vorlägen. Beigefügt war eine beglaubigte Abschrift des zugehörigen Bestandsblatts mit Angaben zu den Vertragsparteien, dem Vertragsgegenstand, dem Kaufpreis und den im Grundbuch eingetragenen Belastungen. Der Notar bestätigte, dass das Bestandsblatt sämtliche Angaben aus der Vertragsurkunde zu den Vertragsgrundstücken enthalte.

Nachdem der Hauptausschuss am 18. Oktober 2010 einen entsprechenden Beschluss gefasst hatte, übte die Beklagte mit Bescheid vom 28. Oktober 2010 „das ihr aus der Urkunde Nr. 316/2010…. zustehende allgemeine Vorkaufsrecht“ unter Bezugnahme auf § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Halbs. 1 BauGB aus. Sie erarbeite derzeit im Rahmen des Förderprogramms „Aktive Stadt- und Ortsteilzentren“ ein städtebauliches Entwicklungskonzept für die Innenstadt. Auf der Basis von umfangreichen Bestandsanalysen seien erste konzeptionelle Ansätze als Leitlinien für die städtebauliche Entwicklung erarbeitet worden. Die betreffenden Grundstücke gehörten zu einem Gebiet, bei dem ein erheblicher städtebaulicher Neuordnungsbedarf gesehen werde. Die Grundstücke bildeten mit den angrenzenden Flächen eine der ganz wenigen Potentialflächen innerhalb der Innenstadt, die geeignet seien, wesentliche städtebaulich-funktionale Missstände zu beheben. Der Bereich sei zur Hinterhofatmosphäre verkommen. Zusätzlich führe der Parksuchverkehr zu einer erheblichen Beeinträchtigung der Aufenthaltsqualität im öffentlichen Raum und zu häufigen Konflikten im fußgängerdominierten und beengten Bereich der angrenzenden Gasse. Das Gelände sei für eine bauliche Entwicklung vorgesehen, die dem vorhandenen Bedarf an Handels-, Fachmarkt- und Freizeitnutzungen Rechnung trage. Im Zusammenhang mit einer grundstücksübergreifenden Neuordnung dienten die Grundstücke der Behebung der festgestellten Mängel. Sie bildeten einen wesentlichen Bestandteil für Arrondierung und Tausch sowie Bereinigung von unpassenden Grundstückszuschnitten im Hinblick auf die genannten Zielsetzungen.

Der Bescheid wurde der Klägerin am 29. Oktober 2010 zugestellt. Der Beigeladenen wurde ein Abdruck des Bescheids am 19. Januar 2011 zugestellt.

Mit Schreiben vom 12. April 2011 gab die Beigeladene gegenüber der Beklagten eine Abwendungserklärung gemäß § 27 BauGB ab. Sie verpflichtete sich, die beiden Grundstücke weiterhin im Einklang mit dem Bebauungsplan Nr. 64 zu nutzen. Dies beinhalte insbesondere, dass ausschließlich das Erdgeschoss des auf dem Grundstück FlNr. 602 gelegenen Gebäudes für Einzelhandelsläden genutzt werde, die die Grenze der Großflächigkeit (800 m²) nicht überschritten. Eine Vergrößerung der Ladenflächen werde nicht erfolgen. Des Weiteren verpflichtete sich die Beigeladene, innerhalb von acht Monaten nach Eigentumsübergang bestehende instandsetzungsbedürftige Mängel am Objekt zu beseitigen. Die für die Sanierung mindestens erforderlichen Gelder in Höhe von 50.000,- Euro könnten durch Eigenkapital abgedeckt werden.

Der Anfechtungsklage der Klägerin gegen den Bescheid über die Ausübung des Vorkaufsrechts gab das Verwaltungsgericht München mit Urteil vom 19. Juli 2011 statt. Die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB sei zwar durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt und nicht nach § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen, doch sei sie rechtswidrig geworden, weil die Beigeladene von der Abwendungsbefugnis des § 27 BauGB Gebrauch gemacht habe. Die genehmigte Verkaufsfläche des als A...-Markt genutzten Ladens 1 sei samt Windfang größer als 800 m², so dass dieser kein Laden im Sinn des § 4a Abs. 2 Nr. 2 BauNVO sei, sondern ein großflächiger Einzelhandelsbetrieb. Dem von der Beigeladenen vorgelegten Gutachten liege eine Vermessung der tatsächlich vorhandenen, nicht der genehmigten Verkaufsfläche zugrunde. Zudem sei der Windfang nicht berücksichtigt worden. Angesichts dessen sei eine etwaige betriebliche und funktionale Einheit zwischen den Läden 1, 2 und 3 nicht entscheidungserheblich. Das „Integrierte Innenstadtentwicklungskonzept“ der Beklagten könne zur Begründung des Allgemeinwohlerfordernisses des § 24 Abs. 3 BauGB herangezogen werden. Es definiere die Sanierungsziele auch in Bezug auf die Dauer des nach dem Satzungserlass im Jahr 1992 verstrichenen Zeitraums hinreichend konkret. Das am 15. November 2010 vom Stadtrat beschlossene Entwicklungskonzept stelle das Ergebnis eines bereits seit zwei Jahren laufenden Prozesses dar. Die Beigeladene habe die Frist für die Abgabe der Abwendungserklärung eingehalten. Das Schreiben des Notars vom 2. September 2010 mit dem angefügten Datenblatt habe die Zweimonatsfrist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB nicht in Lauf gesetzt.

Zur Begründung der vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Berufung macht die Beklagte geltend, die Abwendungserklärung sei verspätet abgegeben und somit das Vorkaufsrecht durch die Beigeladene nicht wirksam abgewendet worden. Dabei sei vom Wortlaut des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB auszugehen. Demnach ende die Frist zwei Monate nach Mitteilung des Kaufvertrags, nicht aber – wie die Beigeladene meine – zwei Monate nach Mitteilung des Inhalts des Kaufvertrags. Die Mitteilung des Kaufvertrags solle die Gemeinde in die Lage versetzen, entscheiden zu können, ob sie ihr Vorkaufsrecht ausüben wolle. Welche Informationen sie im Detail benötige, müsse ihr überlassen bleiben. Sehe sie sich auf Grundlage der übermittelten Angaben in der Lage, entscheiden zu können, ob sie ihr Vorkaufsrecht ausübe, so beginne die Frist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB zu laufen. Es sei zwar richtig, dass die Gemeinde einen unbeschränkten Anspruch auf Mitteilung des gesamten Inhalts des Kaufvertrags habe. Ihr obliege indessen nicht die Pflicht, dieses Recht auch auszuüben. Auch aus dem Zusammenspiel von § 27 BauGB und § 28 BauGB ergebe sich keine andere Wertung. Dadurch, dass die Frist für die Abwendung und diejenige für die Ausübung des Vorkaufsrechts aufeinander abgestimmt seien, solle sichergestellt werden, dass sicher feststehe, ob das Vorkaufsrecht abgewandt oder ausgeübt werde. Wenn das Vorkaufsrecht von der Gemeinde ausgeübt worden sei, müssten die Beteiligten davon ausgehen, dass der Kaufvertrag im Sinn von § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB mitgeteilt worden sei. Spätestens zwei Monate nach Ausübung des Vorkaufsrechts müsse dann die Frist für die Abwendungsbefugnis des § 27 BauGB ablaufen. Alles andere habe eine erhebliche Rechtsunsicherheit zur Folge.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 19. Juli 2011 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Das Argument, dass die Mitteilung des Kaufvertrags bereits mit der Notarmitteilung erfolgt sei, vermöge nicht zu überzeugen. Mittgeteilt worden seien zwar Kaufvertragsgegenstand und Kaufpreis, jedoch nicht der konkrete Vertragsinhalt. Die Berufung der Beigeladenen auf den fehlenden Fristablauf für die Abwendungserklärung sei bereits deshalb nicht treuwidrig, weil diese keiner Pflicht zur Mitteilung des Kaufvertrags gegenüber der Gemeinde unterliege. Selbst der Klägerin als Verkäuferin könne im vorliegenden Fall kein Vorwurf gemacht werden. Sie habe einen rechtskundigen und erfahrenen Amtsträger, nämlich den beurkundenden Notar, um die Erfüllung ihrer Verpflichtungen gebeten. Sie habe daher alles ihr Obliegende getan, um ihren Pflichten nachzukommen. Abgesehen davon würden die betroffenen Grundstücke entsprechend den Festsetzungen des geltenden Bebauungsplans genutzt. Die Klägerin bleibe zudem bei ihrer Auffassung, dass im vorliegenden Fall keine hinreichend konkretisierten Sanierungsziele vorlägen, die die Ausübung des Vorkaufsrechts hätten rechtfertigen können. Im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts (18 Jahre nach Erlass der Satzung) habe es noch immer keine von der Stadt beschlossenen Sanierungsziele gegeben, die die Ausübung des Vorkaufsrechts gerechtfertigt hätten. Die „Kunstgriffe“, mit denen das Verwaltungsgericht dennoch die jedenfalls im Zeitpunkt der Vorkaufsrechtsausübung nicht festgeschriebenen Sanierungsziele zeitlich „vorzuverlegen“ versuche, überzeugten nicht, selbst wenn man die erhebliche Dauer des Sanierungsverfahrens ausblende.

Auch die Beigeladene beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Zweimonatsfrist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB beginne erst dann zu laufen, wenn die Mitteilungspflicht des § 28 Abs. 1 Satz 1 BauGB erfüllt sei. Was der Gemeinde mitzuteilen sei, bestimme sich dabei nach dem Sinn und Zweck der Anzeige, namentlich der Gemeinde die Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts zu ermöglichen. Dies habe zur Folge, dass der Inhalt des Kaufvertrags vollständig mitzuteilen sei; denn nur so könne die Gemeinde eindeutig feststellen, was zu welchen Bedingungen verkauft worden sei. Daher werde die Frist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB nicht in Lauf gesetzt, wenn die Mitteilung des Kaufvertrags unrichtig und/oder unvollständig erfolge. Insbesondere löse eine (formblattmäßige) Vorkaufsrechtsanfrage ohne gleichzeitige Beigabe des Kaufvertrags nicht die Frist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB aus. Die Abwendungserklärung der Beigeladenen sei nicht treuwidrig erfolgt. Aufgrund der verstrichenen Zeit und bereits abgegebenen Vorkaufsrechtserklärung sei die Beigeladene davon ausgegangen, dass bereits alle wesentlichen Informationen ausgetauscht worden seien. Abgesehen davon sei die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen, weil die Bebauung der streitgegenständlichen Grundstücke den Festsetzungen des geltenden Bebauungsplans entspreche.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten beider Instanzen, die von der Beklagten vorgelegten Akten und die Niederschrift über die mündliche Verhandlung Bezug zugenommen.

Gründe

Die Berufung der Beklagten hat keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat der zulässiger Weise erhobenen Anfechtungsklage im Ergebnis zu Recht stattgegeben. Zwar steht der Beklagten beim Kauf von Grundstücken in dem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet II „Altstadt“ gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 BauGB ein Vorkaufsrecht zu (1.), doch ist die Ausübung dieses Rechts im vorliegenden Fall gemäß § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen (2.). Der angefochtene Bescheid ist auch deshalb rechtswidrig, weil die gemäß Art. 28 BayVwVfG vor Erlass des Bescheids erforderliche Anhörung der Klägerin und der Beigeladenen unterblieben ist und infolgedessen die Beklagte ihr Ermessen nicht fehlerfrei ausgeübt hat (3.).

1. Die einschlägige Sanierungssatzung der Beklagten vom 2. Januar 1992 war zum hier maßgeblichen Zeitpunkt des Abschlusses des Kaufvertrags (vgl. BGH, U.v. 15.6.1960 – V ZR 105/59 – BGHZ 32, 383) noch wirksam. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend dargelegt, dass die Satzung auf § 142 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 142 Abs. 3 Satz 1 BauGB in der vom 1. Juli 1987 bis 31. Dezember 1997 gültigen Fassung gestützt werden konnte und auch sonst den gesetzlichen Anforderungen entsprochen hat. Wie die von der Beklagten vorgelegte Liste „Städtebauförderungsmaßnahmen im Sanierungsgebiet 1992 - 2010“ zeigt, waren die auf der Grundlage der Sanierungssatzung vom 2. Januar 1992 geplanten Maßnahmen zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses noch nicht vollständig durchgeführt, so dass die Satzung trotz des bereits mehr als 18 Jahre dauernden Sanierungsverfahrens nicht gegenstandslos geworden ist (vgl. § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB). Nach der Überleitungsvorschrift des § 235 Abs. 4 BauGB können Sanierungssatzungen, die vor dem 1. Januar 2007 bekannt gemacht worden sind, grundsätzlich noch bis zum 31. Dezember 2021 weiter bestehen.

2. Die Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Beklagte ist durch § 26 Nr. 4 Alt. 2 BauGB ausgeschlossen. Bei in einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet bestehenden Vorkaufsrechten richtet sich der Ausübungsausschluss (nur) nach dieser Bestimmung (a). Die Bebauung und Nutzung der von der Ausübung des Vorkaufsrechts betroffenen Grundstücke entsprechen den Zielen und Zwecken, die der Sanierungssatzung vom 2. Januar 1992 zugrunde liegen. Weil die gebotene Konkretisierung dieser Ziele weder durch die im Lauf des Jahres 2010 erarbeiteten „Leitlinien der Innenstadtentwicklung“ (b) noch den Bebauungsplan vom 3. Juni 1993 erfolgt ist (c), kommt es nicht darauf an, ob die bauliche Nutzung der betroffenen Grundstücke damit vereinbar ist. Etwaige Missstände oder Mängel im Sinn des § 177 Abs. 2 und 3 Satz 1 BauGB sind im vorliegenden Fall nicht entscheidungserheblich, weil die Beklagte mit der Ausübung des Vorkaufsrechts weder die Beseitigung solcher Missstände noch die Behebung solcher Mängel verfolgt (d).

a) Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts gilt für ein gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB bestehendes Vorkaufsrecht nicht die 1. Alternative des § 26 Nr. 4 BauGB, sondern die 2. Alternative.

Dies entspricht der Rechtslage, wie sie vor dem 1. Januar 1985 nach dem Bundesbaugesetz und dem Städtebauförderungsgesetz (StBauFG) galt. Die Ausübung des der Gemeinde in einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 StBauFG zustehenden Vorkaufsrechts war durch eine bebauungsplankonforme Bebauung und Nutzung des betroffenen Grundstücks nur ausgeschlossen, wenn es sich um einen Bebauungsplan im Sinn des § 10 StBauFG handelte, also um einen sog. Sanierungsbebauungsplan. Dagegen war die Übereinstimmung mit sonstigen Bebauungsplänen irrelevant, weil in § 17 Abs. 1 Satz 2 StBauFG nicht auf § 24 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 BBauG verwiesen wurde, der den Ausschluss des Vorkaufsrechts im Geltungsbereich eines Bebauungsplans regelte. Bei der Normierung der Ausschlusstatbestände des § 26 BauGB hat der Gesetzgeber die früheren Regelungen im Bundesbaugesetz und im Städtebauförderungsgesetz im Wesentlichen übernommen (vgl. Stock in ErnstZinkahnBielenberg, BauGB, Stand 1.4.2013, § 26 Rn. 1 b).

Die 1. Alternative des § 26 Nr. 4 BauGB bezieht sich demnach auf die Fälle, in denen ein Vorkaufsrecht für bebaute Grundstücke durch einen Bebauungsplan begründet wird, also auf § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB. Dagegen gilt die 2. Alternative für Vorkaufsrechte nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 3 BauGB und damit auch für ein Vorkaufsrecht in einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet. Die Ausübung dieses Vorkaufsrechts ist – mangels Erforderlichkeit – ausgeschlossen, wenn das betroffene Grundstück entsprechend den Zielen und Zwecken der Sanierung bebaut ist und genutzt wird. Die Sanierungsziele müssen nicht in der Sanierungssatzung selbst festgelegt sein (vgl. § 140 Nr. 3 BauGB). Sie können sich aus ihrer Begründung ergeben, aber auch aus den Untersuchungsergebnissen der vorbereitenden Untersuchungen nach § 141 BauGB (vgl. BayVGH, B.v. 8.8.2008 – 15 ZB 07.2925 – juris Rn. 18; Krautzberger in Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB, Stand 1.4.2013, § 142 Rn. 39). An ihre Konkretisierung dürfen bei Erlass der Sanierungssatzung nur relativ geringe Anforderungen gestellt werden, doch werden die Anforderungen mit fortschreitendem Sanierungsverfahren höher (vgl. BVerwG, U.v. 4.3.1999 – 4 C 8.98 – NVwZ 1999, 1336; BayVGH, B.v. 10.8.2007 – 26 ZB 06.1731 – juris Rn. 10). Die erforderliche Konkretisierung kann insbesondere in einem Sanierungsbebauungsplan, aber auch in einem sonstigen Bebauungsplan oder sogar durch eine informelle städtebauliche Planung erfolgen (vgl. § 140 Nr. 4 BauGB). Ist dies geschehen, können die Sanierungsziele auch nach einem langen Zeitraum die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigen (vgl. BVerwG, B.v. 15.3.1995 – 4 B 33.95 - NVwZ 1995, 897).

b) Die Bebauung und Nutzung der beiden von der Ausübung des Vorkaufsrechts betroffenen Grundstücke entsprechen den mit der Sanierungssatzung vom 2. Januar 1992 verfolgten Zielen und Zwecken. Entgegen der Auffassung der Beklagten stellen die im Lauf des Jahres 2010 erarbeiteten „Leitlinien der Innenstadtentwicklung“, die von der sog. Lenkungsgruppe Ende September 2010 verabschiedet und am 15. November 2010 vom Stadtrat gebilligt wurden, jedenfalls in Bezug auf das A... Areal, in dem sich die beiden Grundstücke befinden, keine Konkretisierung bzw. Präzisierung dieser Sanierungsziele dar. Vielmehr werden mit den „Leitlinien der Innenstadtentwicklung“ neue Ziele festgelegt.

Dies zeigt bereits die Entstehungsgeschichte der Sanierungssatzung vom 2. Januar 1992, die im Wesentlichen auf den Ergebnissen der vorbereitenden Untersuchungen von 1987 beruht, mit denen die Untersuchungsergebnisse von 1977 fortgeschrieben wurden. Während die Untersuchungen von 1977 einen Sanierungsbedarf bei mehreren Gebäuden im Bereich des A... Areals ergaben, konnte bei der Fortschreibung von 1987 festgestellt werden, dass hier die Sanierung – auch ohne Sanierungssatzung – bereits erfolgt war. Ein weiterer Sanierungsbedarf in diesem Bereich konnte nicht festgestellt werden. Dementsprechend empfahl der mit der Durchführung der Untersuchungen beauftragte Architekt, (nur) den Bereich ...gasse mit angrenzender Bebauung als förmlich festgelegtes Sanierungsgebiet auszuweisen. Die Beklagte entschied sich jedoch für eine Ausdehnung des Sanierungsgebiets auf den gesamten Altstadtbereich einschließlich des hierzu gehörenden A... Areals. Maßgeblich hierfür waren die folgenden, in der Begründung zur Sanierungssatzung genannten Gründe:

„Die F... Altstadt weist eine Reihe sanierungsbedürftiger Gebäude auf, die über das gesamte Untersuchungsgebiet verteilt sind. Dazu kommen zwei Quartiere nördlich der O... H...straße, die in den vorbereitenden Untersuchungen als „engerer Problembereich“ gekennzeichnet sind. Die Ausweisung eines Sanierungsgebietes II „Altstadt“ soll einerseits Privatinitiativen fördern … Andererseits verbessern sich die Möglichkeiten der Stadt, diese Initiativen im Sinne der Sanierungsziele zu steuern. Der Schwerpunkt der städtischen Maßnahmen liegt auf der Sanierung im öffentlichen Raum. Hier wurde bereits die Neugestaltung von O... und U... H...straße mit M...platz durchgeführt und ein Parkhaus zur Entlastung der Altstadt errichtet. Die Benutzbarkeit des öffentlichen Raumes für Fußgänger und Radfahrer wurde durch die Gestaltung der Außenanlagen zum Parkhaus einschließlich zweier Fußgängerbrücken verbessert. Die Sanierung der F...gasse wird derzeit vorbereitet. In diesem Zusammenhang ist auch die Neugestaltung der D...auffahrt geplant. Diese Vorhaben sind in einem engen städtebaulichen Zusammenhang zu sehen. Die Ausweisung eines Sanierungsgebietes, das den ganzen Bereich umschließt, erscheint daher sinnvoll.“

Die Begründung zur Sanierungssatzung enthält zudem die Feststellung, dass sich die von der Beklagten geplanten Sanierungsmaßnahmen „weitestgehend auf den öffentlichen Raum und städtische Grundstücke“ erstrecken.

Dies alles zeigt, dass das A... Areal im Allgemeinen und die A...-Grundstücke im Besonderen beim Erlass der Sanierungssatzung nicht im Blick der Beklagten standen. Die nun nach den „Leitlinien der Innenstadtentwicklung“ für das (Altstadt)A... Areal westlich der I...straße angestrebte kleinräumige Nutzungsstruktur ohne den vorhandenen Parkplatz stellt damit keine Präzisierung der „alten“ Sanierungsziele dar. Weder geht es um den öffentlichen Raum und städtische Grundstücke, noch um private sanierungsbedürftige Gebäude, bei denen Privatinitiativen gefördert oder gesteuert werden sollen. Vielmehr sollen erstmals der Zuschnitt und damit auch die Nutzung von Grundstücken, die sich im Eigentum Privater befinden, geändert werden und dies erforderlichenfalls gegen deren Willen. Die Bestimmung dieses Ziels erfordert daher eine (neue) Abwägung der öffentlichen und privaten Belange, die bei dem Erlass der Sanierungssatzung vom 2. Januar 1992 nicht ansatzweise stattgefunden hat und deshalb nun im Rahmen des Erlasses einer neuen Sanierungssatzung erfolgen müsste (vgl. § 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB).

c) Auch der Bebauungsplan vom 3. Juni 1993 stellt – trotz des engen zeitlichen Zusammenhangs – keine Konkretisierung der mit der Sanierungssatzung vom 2. Januar 1992 verfolgten Ziele dar. In der Begründung befindet sich ebenso wie in den sonstigen Normaufstellungsunterlagen kein Hinweis auf diese Sanierungssatzung. Wie bereits dargelegt, waren Nutzungsbeschränkungen privater Grundstücke vom damaligen Sanierungskonzept nicht abgedeckt; eine insoweit erforderliche Abwägung der öffentlichen und privaten Belange fehlte. Abgesehen davon ergibt sich aus dem Bebauungsplan, dass die Beklagte – anders als bei der Sanierungssatzung vom 2. Januar 1992 – den A...-Markt samt Parkplatz in ihre Überlegungen aufgenommen, ihn aber bauplanungsrechtlich nicht in Frage gestellt hat. In der Begründung wird sogar festgestellt, u.a. die Errichtung des A...-Markts zeige, dass der Randbereich der Innenstadt ein hervorragender Standort zur Bindung eines großen Kaufkraftpotentials sei. Damit lassen sich aus dem Bebauungsplan vom 3. Juni 1993 keine sanierungsrelevanten Ziele ableiten, die dem Ausschluss des Vorkaufsrechts entgegenstehen bzw. dem A...-Markt entgegengehalten werden könnten.

d) Der Ausschluss des Vorkaufsrechts entfällt auch nicht wegen etwaiger Missstände oder Mängel im Sinn von § 177 Abs. 2 und 3 Satz 1 BauGB (vgl. Nr. 2 der Abwendungserklärung der Beigeladenen vom 12.4.2011, wonach sich diese verpflichtet, innerhalb von acht Monaten nach Eigentumsübergang bestehende instandsetzungsbedürftige Mängel am Objekt zu beseitigen). Insoweit bedarf der Wortlaut des § 26 Nr. 4 BauGB einer am Sinn und Zweck der Norm orientierten einschränkenden Auslegung. Weist eine auf dem Grundstück errichtete bauliche Anlage Missstände oder Mängel im Sinn von § 177 Abs. 2 und 3 Satz 1 BauGB auf, so kann dadurch die Ausübung des Vorkaufsrechts nur gerechtfertigt sein, wenn damit deren Beseitigung oder Behebung bezweckt wird. Das Vorkaufsrecht dient insoweit den gleichen Zielen wie das Instandsetzungs- und Modernisierungsgebot des § 177 Abs. 1 Satz 1 BauGB (vgl. Roos in Brügelmann, BauGB, Stand Juni 2013, § 26 Rn. 31; Paetow in Berliner Kommentar, BauGB, Stand Juni 2013, § 26 Rn. 13). Im vorliegenden Fall geht es der Beklagten jedoch nicht um die Beseitigung von Missständen im Sinn des § 177 Abs. 2 BauGB oder die Behebung von Mängeln im Sinn des § 177 Abs. 3 Satz 1 BauGB, sondern um eine Neustrukturierung des A... Areals durch eine grundstücksübergreifende Neuordnung. Nach dem ausdrücklich genannten Verwendungszweck (vgl. § 24 Abs. 3 Satz 2 BauGB) sollen die Grundstücke mit den angrenzenden Grundstücken in eine einheitliche Projektentwicklung zur Stärkung der Innenstadt einbezogen werden und einen wesentlichen Bestandteil für Arrondierung und Tausch sowie Bereinigung von unpassenden Grundstückszuschnitten bilden.

3. Die Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Beklagte ist auch deshalb rechtswidrig, weil diese die Klägerin und die Beigeladene entgegen Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG nicht angehört hat. Von der Anhörung durfte nicht gemäß Art. 28 Abs. 2 BayVwVfG abgesehen werden. Selbst wenn man annimmt, dass die Zweimonatsfrist für die Ausübung des Vorkaufsrechts bereits durch das Schreiben des Notars vom 2. September 2010 zu laufen begonnen hatte (vgl. aber BGH, B.v. 30.6.1994 – III ZR 109/93 – BayVBl 1995, 92), wäre die Einhaltung dieser Frist nicht durch die Anhörung in Frage gestellt worden, weil die Beklagte zulässiger Weise eine vergleichsweise kurze Äußerungsfrist hätte setzen dürfen (vgl. Art. 28 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG). Da es sich bei der Ausübung des Vorkaufsrechts um eine Ermessensentscheidung handelt, ist der Verfahrensfehler nicht nach Art. 46 BayVwVfG folgenlos. Eine Heilung gemäß Art. 45 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 BayVwVfG ist nicht erfolgt, weil die gebotene Anhörung nicht bis zum Abschluss der Berufungsinstanz nachgeholt worden ist. Hierfür genügt es nicht, wenn im gerichtlichen Verfahren Schriftsätze ausgetauscht oder in der mündlichen Verhandlung Erklärungen abgegeben werden (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 13. Aufl. 2012, § 45 Rn. 42).

Zudem hat die Beklagte bei der Ausübung des Vorkaufsrechts ihr Ermessen fehlerhaft ausgeübt. Sie hat bei der gemäß § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB gebotenen Ermessensentscheidung nur die für die Ausübung des Vorkaufsrechts sprechenden öffentlichen Interessen in den Blick genommen, nicht aber das Interesse der Beigeladenen und der Klägerin am Vollzug des zwischen ihnen geschlossenen Kaufvertrags. Damit liegt ein sog. Ermessensdefizit vor. Ob die Möglichkeit bestanden hat, den Fehler durch eine Ergänzung der Ermessenserwägungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren auszuräumen (vgl. § 114 Satz 2 VwGO), kann offen bleiben, weil die Beklagte einen entsprechenden Versuch nicht unternommen hat.

Nach alledem kommt es nicht mehr darauf an, ob die Beigeladene die Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Erklärung vom 12. April 2011 abgewendet hat.

4. Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens, weil ihr Rechtsmittel erfolglos geblieben ist (§ 154 Abs. 2 VwGO). Dass sie auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen trägt, erscheint billig (§ 162 Abs. 3 VwGO), weil die Beigeladene einen Antrag gestellt und sich damit einem Kostenrisiko ausgesetzt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.  

Beschluss

Der Streitwert wird auf 72.815 Euro festgesetzt.

Gründe

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und § 52 Abs. 1 GKG. Nach Nr. 9.6.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 2004, 1327) ist zwar grundsätzlich die Preisdifferenz maßgeblich, wenn der Verkäufer den Bescheid über die Ausübung des Vorkaufsrechts anficht. Dies würde im vorliegenden Fall zu einem nicht sachgerechten Ergebnis führen, weil eine Herabsetzung des vereinbarten Kaufpreises ausgeschlossen erscheint, so dass der Streitwert auf 0,-- Euro festgesetzt werden müsste. Fehlt eine Preisdifferenz, erscheint es vielmehr angemessen, den Streitwert in Anlehnung an Nr. 9.6.1 des Streitwertkatalogs (25 % des Kaufpreises bei Anfechtung des Käufers) festzusetzen, weil in einem solchen Fall davon ausgegangen werden kann, dass der Verkäufer mit der Klage in einer Art Prozessstandschaft die wirtschaftlichen Interessen des Käufers wahrnimmt.