I. Der Beklagte wird verpflichtet, den für München geltenden Luftreinhalteplan so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwertes für NO2 in Höhe von 40 ?g/cbm, des über eine volle Stunde gemittelten Immissionsgrenzwertes für NO2 in Höhe von 200 ?g/cbm bei 18 zugelassenen Überschreitungen im Kalenderjahr und des über den Tag gemittelten Immissionsgrenzwertes für Partikel PM10 von 50 ?g/cbm bei 35 zugelassenen Überschreitungen im Kalenderjahr im Stadtgebiet von München enthält.
II. Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. Die Beigeladene trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV. Die Berufung wird zugelassen.
Der Kläger, ein anerkannter Umweltschutzverband, begehrt die Verpflichtung des Beklagten zur Änderung des Luftreinhalteplans für die Landeshauptstadt München mit dem Ziel, Maßnahmen zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid (NO2) und Feinstaubpartikel (PM10) in diesen aufzunehmen.
Für das Gebiet der Landeshauptstadt München wurde erstmals am 28. Dezember 2004 ein Luftreinhalteplan aufgestellt. Auf diesen Plan und seine Datengrundlage beziehen sich die 1. Fortschreibung vom Oktober 2007, die 2. Fortschreibung vom August 2008 und die 4. Fortschreibung vom September 2010. Die 3. Fortschreibung vom April 2012 beinhaltet eine Beteiligung des Umlandes. Das Bayerische Staatsministerium für Umwelt und Gesundheit beauftragte die Regierung von Oberbayern mit Schreiben vom 7. April 2011 mit der Erarbeitung der 5. Fortschreibung des Luftreinhalteplans.
Mit Schreiben vom 30. Januar 2012 forderte der Kläger das Bayerische Staatsministerium für Umwelt und Gesundheit auf, den für die Landeshauptstadt München geltenden Luftreinhalteplan so zu ändern, dass er die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der in der 39. BImSchV geregelten Immissionsgrenzwerte für NO2 und PM10 enthält. Das Ministerium informierte den Kläger mit Schreiben vom 27. Februar 2012 über den Stand der Luftreinhalteplanung.
Am 1. März 2012 erhob der Kläger Klage zum Verwaltungsgericht München mit dem Antrag,
den Beklagten zu verpflichten, den für München geltenden Luftreinhalteplan so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwertes für NO2 in Höhe von 40 ?g/cbm, des über eine volle Stunde gemittelten Immissionsgrenzwertes für NO2 in Höhe von 200 ?g/cbm bei 18 zugelassenen Überschreitungen im Kalenderjahr und des über den Tag gemittelten Immissionsgrenzwertes für Partikel PM10 von 50 ?g/cbm bei 35 zugelassenen Überschreitungen im Kalenderjahr im Stadtgebiet von München enthält.
hilfsweise,
den Beklagten zu verpflichten, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts so zu bescheiden, dass eine Änderung des für München geltenden Luftreinhalteplans die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der genannten Werte enthält.
Hilfsweise,
festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet ist, den für München geltenden Luftreinhalteplan so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der genannten Werte enthält.
Zur Begründung wird vorgetragen, der Kläger sei nach § 47 Abs. 1 und Abs. 2 BImSchG i.V.m. Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention, letztere in der Auslegung durch den Europäischen Gerichtshof im Urteil vom 8. März 2011 (Rs. C-240/09), klagebefugt. Ein Rechtsschutzbedürfnis könne der Klage nicht abgesprochen werden, weil die im Luftreinhalteplan nebst der 4. Fortschreibung und der zur aktuellen Novellierung ergriffenen Maßnahmen nicht geeignet seien, eine Grenzwertüberschreitung für die Schadstoffe PM10 und NO2 zu verhindern. Der Beklagte irre, wenn er meine, er könne Grenzwertüberschreitungen unter Hinweis auf Verhältnismäßigkeitserwägungen auf Jahre hinaus hinnehmen. Der Luftreinhalteplan werde den Vorgaben des Europäischen Gerichtshofs im Urteil vom 25. Juli 2008 (Rs. C-237/07 - Janecek) nicht gerecht, weil er für PM10 und NO2 keine geeigneten Maßnahmen zur Reduzierung der Gefahr der Grenzwertüberschreitung aufzeige. Es sei Sache des Beklagten, ein Konzept für einen Plan zu erstellen, der die Grenzwerteinhaltung gewährleiste. Ob der Beklagte alles dafür getan habe, die Grenzwertüberschreitung so kurz wie möglich zu halten, sei Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung. Es sei unverständlich, dass die Umweltzone für die Landshuter Allee als der am stärksten belasteten Straße nicht gelte. Eine Ausnahme von den Grenzwerten könne der Beklagte nicht in Anspruch nehmen, weil eine Fristverlängerung an den tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 22 Abs. 1 Richtlinie 2008/50/EG scheitere.
Der Beklagte legt Zahlenmaterial zur Belastung durch PM10 und NO2 vor und beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Klage sei bereits mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig. Eine Verbesserung der klägerischen Rechtsstellung sei derzeit nicht erreichbar, weil der Beklagte bereits planerische Maßnahmen zur Einhaltung der geforderten Grenzwerte ergriffen habe und weitere Planungen durchführe. Insbesondere laufe gerade die 5. Fortschreibung des Luftreinhalteplans. Die Gesamtsituation bei der Bekämpfung der PM10-Grenzwertüberschreitungen zeige eine positive Entwicklung; so sei der PM10-Jahresgrenzwert letztmals 2006 überschritten worden und die Anzahl der PM10-Tagesgrenzwertüberschreitungen rückläufig. Infolge der Gewährung einer Fristverlängerung durch die EU-Kommission zur Einhaltung der PM10-Grenzwertebis 2011 würden in München im Jahr 2011 diese Grenzwerte eingehalten.
Die mit Beschluss vom 1. März 2012 Beigeladene stellt keinen Antrag. Sie äußert, die Maßnahmen, die möglich und verhältnismäßig seien, würden ergriffen. Weitere Maßnahmen zur Reduzierung der Feinstaubbelastung würden geprüft; teilweise seien ergänzende Maßnahmen auf EU- oder Bundesebene zwingend erforderlich. Wie der Rückgang der Überschreitungstage an der Landshuter Allee zeige, seien die ergriffenen Maßnahmen nicht wirkungslos. Die zur Einhaltung im Jahr 2015 erforderlichen Maßnahmen wären wegen der erheblichen Beeinträchtigung der Hauptverkehrsstraßen nicht verhältnismäßig und auch gegenüber Öffentlichkeit und Wirtschaft nicht vermittelbar. Eine Ausdehnung der Umweltzone sei geprüft und verworfen worden.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der vorgelegten Luftreinhaltepläne und der Gerichtsakte verwiesen.
Die Klage hat Erfolg.
1. Sie ist zulässig.
1.1. Die vorliegende allgemeine Leistungsklage ist die statthafte Klageart bei pflichtwidrigem Unterlassen einer Luftreinhalteplanung (BayVGH vom 18.5.2006 22 BV 05.2462 juris RdNr. 15). Ein Luftreinhalteplan ist kein Verwaltungsakt, der im Wege der vorrangigen Verpflichtungsklage zu verfolgen wäre. Er ist ein Handlungsplan mit nur verwaltungsinterner Bindungswirkung, der weder für einzelne Bürger noch für Anlagenbetreiber Rechte oder Pflichten begründet (BVerwG vom 11.7.2012 3 B 79.11 juris RdNr. 10; vom 29.3.2007 7 C 9.06 juris RdNr. 27).
1.2. Der Kläger ist auch klagebefugt.
Zwar kennt das nationale Prozessrecht keine Verbandsklagebefugnis in Bezug auf die Luftreinhalteplanung. Insbesondere enthält das Umweltrechtsbehelfsgesetz als anderweitige gesetzliche Bestimmung nach § 42 Abs. 2 VwGO keine entsprechende Klagebefugnis eines Verbandes, weil ein Luftreinhalteplan keine Entscheidung im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG darstellt. Dennoch ist eine Klagebefugnis des Klägers als anerkanntem Umweltschutzverband im Hinblick auf die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 8. März 2011 (C-240/09, NVwZ 2011, 673 ff.) zu bejahen. Nach dieser Entscheidung hat
„das vorlegende Gericht ... das Verfahrensrecht in Bezug auf die Voraussetzungen, die für die Einleitung eines verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Überprüfungsverfahrens vorliegen müssen, so weit wie möglich im Einklang sowohl mit den Zielen von Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention als auch mit dem Ziel eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes für die durch das Unionsrecht verliehenen Rechte auszulegen, um es einer Umweltschutzvereinigung ... zu ermöglichen, eine Entscheidung, die am Ende eines Verwaltungsverfahrens ergangen ist, das möglicherweise im Widerspruch zum Umweltrecht der Union steht, vor einem Gericht anzufechten.“
Das bedeutet für die entscheidende Kammer, dass das Verwaltungsprozessrecht, insbesondere § 42 Abs. 2 VwGO, in dem Sinne auszulegen ist, dass es einer Umweltschutzvereinigung möglich sein muss, eine Entscheidung, die am Ende eines Verwaltungsverfahrens ergangen ist, das möglicherweise im Widerspruch zum Umweltrecht der Europäischen Union steht, vor einem nationalen Gericht anzufechten (ebenso VG Wiesbaden vom 10.10.2011 4 K 757/11.WI(1); vom 16.8.2012 4 K 165/12.WI). Mit der genannten Entscheidung hat der Europäische Gerichtshof den Weg für eine angemessene Lockerung des am Individualrechtsschutz orientierten Zugangs zu gerichtlichen Überprüfungsverfahren auch in Deutschland geebnet; Nichtregierungsorganisationen wird die Möglichkeit der Kontrolle des mitgliedsstaatlichen Vollzugs des Gemeinschaftsrechts eingeräumt (Radespiel, EurUP 2011, 238 ff.). Damit ist das innerstaatliche Prozessrecht in den Fällen erweiternd auszulegen, in denen das Unionsrecht substanziell verfahrensrechtliches und materiell-rechtliches Umweltschutzrecht gesetzt hat (Berkemann, DVBl 2011, 1253 ff.).
1.3. Der Klage kann auch nicht das Rechtsschutzbedürfnis abgesprochen werden. Zwar hat der Beklagte die Regierung von Oberbayern schon mit der 5. Fortschreibung des Luftreinhalteplans für die Landeshauptstadt München beauftragt. Dieser Auftrag ist jedoch bereits mit Schreiben vom 7. April 2011 erteilt worden, ohne dass der Beklagte im gerichtlichen Verfahren eine konkrete Planung vorlegen konnte, mit der die Einhaltung der maßgeblichen Immissionsgrenzwerte nunmehr sichergestellt oder jedenfalls mit hoher Wahrscheinlichkeit erreicht werden kann. Bei Erfolg der Klage und Verpflichtung des Beklagten zur Aufnahme von Maßnahmen zur Einhaltung der maßgeblichen Immissionsgrenzwerte in den Luftreinhalteplan hat der Kläger daher mehr erreicht als die ohnehin laufenden Planungen zur 5. Fortschreibung. Selbst der Beklagte trägt nicht vor, dass mit dem eingeleiteten Verfahren nunmehr die Einhaltung der Grenzwerte im Stadtgebiet München gewährleistet werden wird.
2. Die Klage ist auch begründet. Der Kläger hat einen Anspruch gegen den Beklagten auf Änderung des Luftreinhalteplans für die Landeshauptstadt München in dem Sinne, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der zulässigen Immissionsgrenzwerte für NO2 und PM10 enthält. Dieser Anspruch ergibt sich aus Art. 23 Abs. 1 Richtlinie 2008/50/EG, der durch § 47 Abs. 1 BImSchG und § 27 der 39. BImSchV in nationales Recht umgesetzt wurde. Da die Einräumung einer Klagebefugnis an den Kläger als anerkanntem Naturschutzverband nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs gerade der Durchsetzung europäischer Umweltstandards dienen soll, ergibt sich die erforderliche Anspruchsgrundlage in erster Linie aus europäischem Recht.
2.1. Nach Art. 23 Abs. 1 Satz 1 Richtlinie 2008/50/EG sorgen die Mitgliedstaaten in dem Fall, dass die Schadstoffwerte in der Luft einen Grenzwert oder Zielwert zuzüglich einer jeweils dafür geltenden Toleranzmarge in bestimmten Gebieten oder Ballungsräumen überschreiten, dafür, dass für diese Gebiete oder Ballungsräume Luftqualitätspläne erstellt werden, um die entsprechenden in den Anhängen XI und XIV festgelegten Grenzwerte oder Zielwerte einzuhalten. Im Falle der Überschreitung dieser Grenzwerte, für die die Frist für die Erreichung bereits verstrichen ist, enthalten die Luftqualitätspläne geeignete Maßnahmen, damit der Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich gehalten werden kann (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 Richtlinie 2008/50/EG). Müssen für mehrere Schadstoffe Luftqualitätspläne ausgearbeitet oder durchgeführt werden, so arbeiten die Mitgliedstaaten nach Art. 28 Abs. 1 Satz 6 Richtlinie 2008/50/EG gegebenenfalls für alle betreffenden Schadstoffe integrierte Luftqualitätspläne aus und führen sie durch.
Diese Vorschrift setzt § 47 Abs. 1 BImSchG in nationales Recht um. Nach § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG hat die zuständige Behörde einen Luftreinhalteplan aufzustellen, wenn die durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Abs. 1 BImSchG festgelegten Immissionsgrenzwerte einschließlich festgelegter Toleranzmargen überschritten werden; der Luftreinhalteplan hat die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festzulegen und den Anforderungen der 39. BImSchV zu entsprechen. Die Maßnahmen eines Luftreinhalteplans müssen nach § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG geeignet sein, den Zeitraum einer Überschreitung von bereits einzuhaltenden Immissionsgrenzwerten so kurz wie möglich zu halten.
Die Immissionsgrenzwerte für NO2 ergeben sich aus § 3 Abs. 1 und Abs. 2 der 39. BImSchV. Nach diesen Vorschriften beträgt der über eine volle Stunde gemittelte Immissionsgrenzwert für NO2 200 ?g/cbm bei 18 zugelassenen Überschreitungen im Kalenderjahr, der über ein Kalenderjahr gemittelte Immissionsgrenzwert 40 ?g/cbm. Der Immissionsgrenzwert für PM10 ist § 4 Abs. 1 der 39. BImSchV zu entnehmen. Der über den Tag gemittelte Immissionsgrenzwert für den Schutz der menschlichen Gesundheit beträgt 50 µg/cbm bei 35 zugelassenen Überschreitungen im Kalenderjahr. Diese Grenzwerte entsprechen den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben (Art. 13 Abs. 1 Richtlinie 2008/50/EG i.V.m. Anhang XI Buchstabe B). § 27 der 39. BImSchV wiederholt und präzisiert den Anlass für und die inhaltlichen Anforderungen an die Aufstellung eines Luftreinhalteplans.
2.2. Vorliegend sind die zulässigen Immissionsgrenzwerte überschritten. Insoweit ist nach dem eindeutigen Wortlaut der §§ 3 und 4 der 39. BImSchV auf das letzte (volle) Kalenderjahr abzustellen. Nach dem vom Beklagten vorgelegten Zahlenmaterial lag dieNO2-Belastung in München (Jahresmittelwert) an den Messstellen Landshuter Allee (85 ?g/cbm), Stachus (76 ?g/cbm) und Prinzregentenstraße (61 ?g/cbm) im Kalenderjahr 2011 über dem zulässigen Jahresmittel-Grenzwert von 40 ?g/cbm. Ferner wurde der Tagesmittelgrenzwert für PM10 von 50 ?g/cbm an der Messstelle Landshuter Allee im Kalenderjahr 2011 mehr als 35 Mal, nämlich 48 Mal, überschritten.
2.3. Bei Überschreitung der zulässigen Immissionsgrenzwerte statuieren das Europäische Recht in Art. 23 Abs. 1 Satz 2 Richtlinie 2008/50/EG und ihm folgend § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG und § 27 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 der 39. BImSchV die Pflicht, in den Luftreinhalteplan geeignete Maßnahmen aufzunehmen, um den Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich zu halten.
Diese Pflicht gilt nach dem Wortlaut des Art. 23 Abs. 1 Satz 2 Richtlinie 2008/50/EG unabhängig vom Vorliegen der Voraussetzungen für eine Verlängerung der Fristen für die Einhaltung der Grenzwerte und von der Gewährung einer Ausnahme von der diesbezüglichen Verpflichtung (Art. 22 Richtlinie 2008/50/EG). Es würde auch dem Ziel der Richtlinie, die Luftqualität in Europa zu verbessern und den Ausstoß von Schadstoffen zu reduzieren, zuwider laufen, wenn den Mitgliedsstaaten für den Zeitraum einer Fristverlängerung oder Ausnahme die Ausarbeitung eines effizienten Handlungskonzepts nachgelassen würde.
2.4. Den dargestellten Anforderungen genügt der Luftreinhalteplan in der Fassung der 4. Fortschreibung nicht. Selbst der Beklagte geht nicht davon aus, dass das dort ergriffene Instrumentarium geeignet ist, die Grenzwerte einzuhalten. Das belegen zum einen die Überschreitungen für das Kalenderjahr 2011. Zum anderen ist nach den durchgeführten Immissionsprognosen ohne Durchführung weiterer zusätzlicher Maßnahmen selbst weder im Jahr 2015 noch im Jahr 2020 damit zu rechnen, dass insbesondere an der Messstation Landshuter Allee der NO2-Grenzwert für das Jahresmittel eingehalten werden wird. Die vom Beklagten in Auftrag gegebene 5. Fortschreibung des Luftreinhalteplans ist noch nicht in Sicht; insoweit hat der Vertreter der beauftragten Regierung von Oberbayern vielmehr in der mündlichen Verhandlung angegeben, dass jedenfalls einige der angedachten Maßnahmen noch nicht so konkret seien, dass er über sie berichten könne.
Dem Beklagten ist zwar zuzugestehen, dass sich aus dem vorgelegten Zahlenmaterial seit Beginn der (vollständigen) Aufstellung im Jahr 2005 eine kontinuierliche Verbesserung der erreichten Werte für NO2 und PM10 ablesen lässt. Weiter sind die Mitgliedsstaaten auch nicht verpflichtet, Maßnahmen dahingehend zu ergreifen, das es zu keinerlei Überschreitung der Grenzwerte mehr kommt (EuGH vom 25.7.2008 C-237/08 - Janecek - NVwZ 2008, 984). Die in den Luftreinhalteplan aufgenommenen Maßnahmen müssen aber jedenfalls geeignet sein, eine solche Überschreitung auszuschließen. Nach der klaren Formulierung des Art. 23 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Richtlinie 2008/50/EG genügt es daher nicht, dass die zuständige Behörde lediglich Bemühungen zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte unternimmt und überhaupt einen Luftreinhalteplan aufstellt oder fortschreibt. Die ergriffenen Maßnahmen des Beklagten gehen jedenfalls nicht weit genug, weil er selbst nicht vorträgt, dass sie geeignet sind, eine Überschreitung auszuschließen.
2.5. Es ist vorliegend auch nicht ersichtlich, dass der Erlass eines Luftreinhalteplans mit weitergehenden Maßnahmen tatsächlich oder rechtlich nicht möglich ist (BVerwG vom 29.3.2007 7 C 9.06 juris RdNr. 18). Angesichts der Vielzahl möglicher Maßnahmen, die in der mündlichen Verhandlung diskutiert wurden, stehen dem Beklagten weitere, naturgemäß einschneidendere Maßnahmen zur Verringerung der Werte zur Verfügung. Die vom Kläger angeführte räumliche Ausdehnung der Umweltzone ist nur eine davon.
2.6. Mit der Antragsformulierung im Hauptantrag geht der Kläger auch nicht über das ihm Zustehende hinaus. Liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 23 Abs. 1 Richtlinie 2008/50/EG i.V.m. § 47 Abs. 1 BImSchG vor, so ist die zuständige Behörde verpflichtet, einen Luftreinhalteplan aufzustellen und darin Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung der Luftverunreinigungen zu ergreifen. Bei der Auswahl der Maßnahmen und der von ihnen negativ Betroffenen verfügt die Behörde aber über einen Gestaltungsspielraum, der einen Anspruch des von einer Überschreitung des Immissionsgrenzwerts Betroffenen ebenso wie eines Umweltverbandes auf Ergreifen einer bestimmten Maßnahme regelmäßig ausschließt (BVerwG vom 11.7.2012 3 B 78/11 juris RdNr. 11; vom 29.3.2007 7 C 9/06 juris RdNr. 27; OVG Berlin-Brandenburg vom 20.10.2011 OVG 1 B 4.10 juris Ls. 2 und RdNr. 25). Dem hat der Kläger durch Formulierung des Klageantrags Rechnung getragen.
Da bereits der Hauptantrag des Klägers Erfolg hat, bedurfte es keiner Entscheidung mehr über die Hilfsanträge.
Der Klage war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben. Die Beigeladene, die keinen Antrag gestellt und sich damit keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat, trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst (§ 154 Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO). Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
Die Berufung war zuzulassen, weil die Frage der über das nationale Recht hinausgehenden Klagebefugnis eines anerkannten Umweltverbandes aus Europarecht grundsätzliche Bedeutung hat (§ 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 1 Nr. 3 VwGO).
Beschluss
Der Streitwert wird auf EUR 5.000,-- festgesetzt (§ 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz - GKG -).