VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.07.1991 - 5 S 271/90
Fundstelle
openJur 2013, 7830
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1. Eine im Flächennutzungsplan als "Grünfläche, Parkanlagen, Landschaftspark" dargestellte Fläche kann bei Beachtung des § 7 BauGB nicht in den Geltungsbereich einer Landschaftsschutzverordnung einbezogen werden, die die Erhaltung von Streuobstwiesen bezweckt.

2. Eine Landschaftsschutzverordnung kann auch dann erforderlich sein, wenn die derzeitigen Eigentümer der erfaßten Grundstücke bereit sind, die Landschaft in ihrem bisherigen Zustand zu belassen.

Tatbestand

Der Antragsteller wendet sich gegen eine Landschaftsschutzverordnung des Landratsamts ..., mit der eine Streuobstwiese auf der Gemarkung G unter Landschaftsschutz gestellt wird.

Der Naturschutzbeauftragte regte mit Schreiben vom 18.5.1986 an das Landratsamt ... an, einen südöstlich von G gelegenen Streuobstwiesenhang im Bereich S unter Landschaftsschutz zu stellen. Es handle sich um die letzte Streuobstwiese der Gemarkung G, die eine besondere ökologische Bedeutung habe. Das Landratsamt ... legte den Entwurf einer Landschaftsschutzverordnung dem Regierungspräsidium ... am 10.4.1987 zur Erteilung der Zustimmung vor, das Regierungspräsidium erteilte am 5.8.1987 die Zustimmung. Der Antragsteller teilte dem Landratsamt am 4.5.1987 mit, der Gemeinderat habe in seiner Sitzung vom 29.4.1987 die Ausweisung eines Landschaftsschutzgebietes abgelehnt, weil der betroffene Bereich im Flächennutzungsplan als Grünland dargestellt sei, so daß eine weitere Sicherstellung nicht erforderlich sei. Nach Anhörung der Träger öffentlicher Belange nahm das Landratsamt auf Anregung des Antragstellers die Gewanne "O" und "B" aus dem Entwurf für die Landschaftsschutzverordnung heraus. Der Verordnungsentwurf wurde in der Zeit vom 29.9. bis 31.10.1988 öffentlich ausgelegt. Der Antragsteller erhob mit Schreiben vom 26.10.1988 Einwendungen, wobei er erneut die Erforderlichkeit einer Landschaftsschutzverordnung in Zweifel stellte und außerdem darauf hinwies, daß der Flächennutzungsplan für das Gewann "M" eine andere Nutzungsmöglichkeit vorsehe.

Das Landratsamt ... erließ am 19.12.1988 die Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "Obstwiesenhang ... und Umgebung". Nach § 2 Abs. 2 der Verordnung sind die Grenzen des Landschaftsschutzgebiets in einer Übersichtskarte im Maßstab 1:25.000 und in einer Flurkarte im Maßstab 1:2.500 eingetragen; die Karten enthalten nach § 2 Abs. 3 die rechtsverbindliche Festsetzung des Landschaftsschutzgebietes und sind Bestandteil der Verordnung. Die Verordnung wurde am 4.1.1989 öffentlich bekanntgemacht; infolge eines Druckfehlers wurde die öffentliche Bekanntmachung am 9.1.1989 wiederholt.

Das Regierungspräsidium ... erteilte am 2.8.1990 seine Zustimmung zu der Verkleinerung des Schutzgebiets. Die Landschaftsschutzverordnung wurde am 28.9.1990 erneut öffentlich bekanntgemacht.

Der Antragsteller hat am 6.2.1990 das Normenkontrollverfahren eingeleitet. Er beantragt,

die Verordnung des Landratsamts ... über das Landschaftsschutzgebiet "Obstwiesenhang ... und Umgebung" auf der Gemarkung G für nichtig zu erklären.

Zur Begründung trägt er vor, ihm stehe die Antragsbefugnis als Behörde zu. Die Landschaftsschutzverordnung sei nicht ordnungsgemäß ausgefertigt, weil eine Ausfertigung der zur Landschaftsschutzverordnung gehörenden Karten nicht erfolgt sei. Außerdem sei das bei der Ausfertigung angegebene Datum des 19.12.1988 unrichtig, denn der Vorlagebericht an den Landrat stamme vom 20.12.1988. Ferner sei die Landschaftsschutzverordnung nicht ordnungsgemäß verkündet worden. Die Auslegung des Verordnungsentwurfs sei in mehrfacher Hinsicht zu beanstanden. Zunächst sei die Bekanntmachung nicht entsprechend der Bekanntmachungssatzung der Stadt G erfolgt. Außerdem sei nicht angegeben worden, wo die Pläne bei der Stadt G eingesehen werden könnten. Schließlich sei die Angabe unrichtig, das Regierungspräsidium habe die Zustimmung erteilt, denn der Geltungsbereich der Landschaftsschutzverordnung sei nachträglich geändert worden. Ferner sei Ge als Stadtteil von St bezeichnet worden, obwohl es ein Stadtteil von G sei.

Die Landschaftsschutzverordnung sei auch in materiell-rechtlicher Hinsicht zu beanstanden. Der Bereich der Landschaftsschutzverordnung sei nicht schutzwürdig, weil er bereits durch Gartenanlagen, Zäune und Hütten geprägt sei. Es fehle ferner an der Erforderlichkeit einer Schutzgebietsausweisung, weil etwaige Belange des Landschaftsschutzes auch ohne die Festsetzung eines Landschaftsschutzgebietes gesichert seien. Das Landratsamt sei außerdem zu Unrecht davon ausgegangen, daß es gesetzlich zur Festsetzung eines Landschaftsschutzgebietes verpflichtet sei. Ferner stehe die Schutzgebietsfestsetzung im Widerspruch zum Flächennutzungsplan, der im Gewann "M" Parkanlagen vorsehe. Auf den Grundstücken Flst.Nr. 742/1 und /2 sei bereits ein Kinderspielplatz vorhanden.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag zurückzuweisen.

Er führt zur Begründung aus, der Antragsteller sei als Behörde nicht antragsbefugt, denn er habe die Landschaftsschutzverordnung nicht zu vollziehen. Die verfahrensmäßigen Rügen seien unbegründet. Die Bekanntmachung habe angegeben, wo die ausgelegten Unterlagen bei der Stadt G eingesehen werden könnten. Dem ausgelegten Verordnungstext sei auch das entsprechende Kartenwerk beigefügt gewesen. Die Angabe St-Ge stelle einen erkennbaren redaktionellen Fehler dar. Die Ausfertigung sei ordnungsgemäß erfolgt, die Bekanntmachung sei am 28.9.1990 entsprechend der Bekanntmachungssatzung der Stadt G erfolgt. Der geschützte Bereich sei auch schutzwürdig im Sinn des § 22 NatSchG, denn es handele sich um eine Streuobstwiese von hohem ökologischen Wert und landschaftlicher Bedeutung als Naherholungsraum. Nur durch eine Landschaftsschutzverordnung könne gewährleistet werden, daß der erfaßte Bereich diese Funktion auch zukünftig erfüllen werde und nicht etwa Kleinbauten oder Kleingärten angelegt, die Obstbäume beseitigt oder die Bodennutzung geändert werde.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses hat keinen Antrag gestellt. Er hält die Landschaftsschutzverordnung für gültig.

Der Senat hat in der mündlichen Verhandlung vom 8.7.1991 Beweis erhoben durch Einnahme eines Augenscheins.

Dem Senat liegen zwei Hefte Akten des Landratsamts ... vor.

Gründe

Der Antrag ist zulässig. Der Antragsteller hat in der mündlichen Verhandlung vom 8.7.1991 klargestellt, daß er den Antrag gemäß § 47 Abs. 2 als Behörde stellt und nicht etwa als Vertreter der Stadt ... Der Antragsteller ist nach § 47 Abs. 2 VwGO antragsbefugt, denn er hat die Landschaftsschutzverordnung bei der Wahrnehmung seiner Zuständigkeit als untere Baurechtsbehörde sowie als Ortspolizeibehörde zu beachten (BVerwG, Beschl.v. 15.3.1989 -- 4 NB 10.88 -- BVerwGE 81, 307).

Der Antrag ist nur zum Teil begründet. Die Landschaftsschutzverordnung "Obstwiesenhang ... und Umgebung" ist nur insoweit ungültig, als sie auch die im Flächennutzungsplan im Gewann "M" dargestellten Flächen für Grünflächen, Parkanlagen, Landschaftsparks erfaßt. Im übrigen ist der Antrag dagegen unbegründet.

Die Landschaftsschutzverordnung ist entsprechend den Vorschriften der §§ 58, 59 NatSchG erlassen worden; die hiergegen gerichteten Einwendungen des Antragstellers sind unbegründet. Die Behauptung, die Auslegung des Planentwurfs gemäß § 59 Abs. 2 NatSchG sei nur nach der Bekanntmachungssatzung des Landkreises ... erfolgt, er sei somit fehlerhaft bekannt gemacht worden, hat der Antragsteller in der mündlichen Verhandlung nicht mehr aufrecht erhalten. Daß die Bekanntmachung neben der nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 VerkündungsG vorgeschriebenen Form des Einrückens in das Amtsblatt der Stadt G auch noch zusätzlich in der für Bekanntmachungen des Landkreises vorgesehenen Form des Einrückens in die im Landkreis erscheinenden Tageszeitungen erfolgte, ist unschädlich. In der Bekanntmachung war entgegen der Behauptung des Antragstellers auch angegeben worden, wo der Planentwurf eingesehen werden könne, nämlich beim Landratsamt ... sowie bei der Stadtverwaltung G. Der ausgelegte Verordnungsentwurf ist einschließlich der dazugehörigen Karten identisch mit der am 19.12.1988 erlassenen Verordnung. Das Regierungspräsidium hat gemäß § 58 Abs. 3 NatSchG seine Zustimmung als höhere Naturschutzbehörde erteilt. Dabei kann dahinstehen, ob bereits die am 5.8.1987 erteilte Zustimmung ausreichend war oder ob wegen der späteren Verkleinerung des Schutzgebiets eine nochmalige Zustimmung erforderlich war, denn das Regierungspräsidium ... hat am 2.8.1990 erneut seine Zustimmung erklärt. Die Verordnung ist ordnungsgemäß ausgefertigt worden, denn der Verordnungstext wurde vom Landrat ausgefertigt, die dazugehörigen Karten vom Ersten Landesbeamten A. Für die Entscheidung über den Normenkontrollantrag ist nicht von Bedeutung, ob das auf dem Original der Verordnung angegebene Ausfertigungsdatum, nämlich der 19.12.1988 zutrifft; ebenso bedarf es keiner weiteren Aufklärung, wann der Erste Landesbeamte A die Karten ausgefertigt hat. Es steht nämlich fest, daß die Ausfertigung nach dem Erlaß der Verordnung und vor der Bekanntmachung vom 28.9.1990 erfolgt ist. Damit ist den Anforderungen des Art. 61 Abs. 2 LV an die Ausfertigung einer Rechtsverordnung Genüge getan (vgl. für Bebauungspläne Urt. d. Senats v.8.5.1990 -- 5 S 3470/88 -- VBlBW 1991, 19). Die Verordnung ist am 28.9.1990 gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 1 Verkündungsgesetz im Amtsblatt der Stadt G ordnungsgemäß bekannt gemacht worden.

In materiell-rechtlicher Hinsicht ist die Landschaftsschutzverordnung unwirksam, soweit sie sich auf die im Flächennutzungsplan als Grünfläche, Parkanlagen, Landschaftspark dargestellt Fläche des Gewanns "M" erstreckt. Nach § 7 BauGB haben öffentliche Planungsträger ihre Planungen dem Flächennutzungsplan anzupassen. Die Anpassungspflicht ist auch beim Erlaß von Landschaftsschutzverordnungen zu beachten (VGH Bad.-Württ., Beschl.v. 28.7.1986 -- 5 S 2110/85 -- BRS 46 Nr. 209) und entspricht inhaltlich dem Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 BauGB (VGH Bad.-Württ. a.a.O.). Der Fachplanungsträger muß also die Planungskonzeption, wie sie im Flächennutzungsplan ihren Niederschlag gefunden hat, fortschreiben, wobei die wesentlichen Vorgaben des Flächennutzungsplans beachtet werden müssen, innerhalb dieses Rahmens aber Konkretisierungen und auch gewisse Abweichungen möglich sind (zum Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 BauGB vergleiche BVerwG, Urt.v. 28.2.1975 -- IV C 74.72 -- BVerwGE 48, 70). Der Flächennutzungsplan sieht für den in Rede stehenden Bereich eine Nutzung als Grünfläche, Parkanlage, Landschaftspark vor. Dabei wird der umfassendere Begriff der Grünfläche durch die nachfolgenden Begriffe Parkanlage und Landschaftspark dahingehend konkretisiert, daß es sich um eine künstlich gestaltete, parkartige Nutzung handeln soll. Mit einer derartigen Planungskonzeption ist die Ausweisung eines Landschaftsschutzgebietes, das gemäß § 3 der Verordnung insbesondere der Sicherung der vorhandenen Streuobstwiesen dienen soll, nicht zu vereinbaren. Hinzu kommt noch, daß nach dem Vortrag des Antragstellers, dem der Antragsgegner nicht widersprochen hat, dort bereits ein Kinderspielplatz eingerichtet wurde, was die Ausweisung eines Landschaftsschutzgebiets ausschließt.

Im übrigen ist die Landschaftsschutzverordnung dagegen nicht zu beanstanden.

Der auf Antrag des Antragstellers eingenommene Augenschein hat zur Überzeugung des Senats ergeben, daß das unter Landschaftsschutz gestellte Gebiet durch einen noch in beträchtlichem Umfang vorhandenen Bewuchs mit Streuobstbäumen geprägt wird. Die Schutzwürdigkeit von Streuobstwiesen hat der Senat wiederholt bestätigt (vgl. Urt.v. 24.9.1987 -- 5 S 422/86 --). Auch der Antragsteller stellt die grundsätzliche Schutzwürdigkeit einer Streuobstwiese nicht in Zweifel, er hat vielmehr -- wenn auch abweichend von seinem bisherigen Vortrag -- in der mündlichen Verhandlung lediglich geltend gemacht, daß im konkreten Fall die Schutzwürdigkeit wegen der kleingärtnerischen Nutzung der Grundstücke sowie der zahlreichen Kleinbauten (Gartenhäuser und Einfriedigungen) entfallen sei. Der Augenschein hat jedoch gezeigt, daß trotz der vorhandenen Kleinbauten, die insbesondere in den Gewannen G sowie Teilen der Gewanne S und B verdichtet vorkommen, noch eine beträchtliche Zahl alter Obstbäume anzutreffen ist. Derartige Obstbäume stellen nach den Erfahrungen des Senats einen wertvollen Lebensraum für Vögel und Insekten dar; dies wird für den Obstwiesenhang S belegt durch die Untersuchungen des ... R vom Deutschen Bund für Vogelschutz.

Der Erlaß einer Landschaftsschutzverordnung ist zum Schutz des Streuobstbestandes erforderlich. Die Behauptung des Antragstellers, eine Schutzgebietsfestsetzung sei entbehrlich, weil die Grundstückseigentümer von sich aus bereit seien, die Streuobstwiesen zu erhalten, steht in einem gewissen Widerspruch zu seinem gleichzeitigen Vortrag, infolge der zahlreichen Kleingärten und Kleinbauten sei das Gebiet nicht mehr schutzwürdig. Dem Antragsgegner ist vielmehr darin zuzustimmen, daß es gerade wegen der bereits vorgenommenen gärtnerischen und baulichen Maßnahmen dringend geboten ist, zur Erhaltung der noch vorhandenen Streuobstwiesen und des alten Baumbestandes ein Landschaftsschutzgebiet auszuweisen. Im übrigen würde es an der Berechtigung des Landratsamts zum Erlaß einer Landschaftsschutzverordnung nichts ändern, wenn die Eigentümer die Streuobstwiesen in ihrem naturgemäßen Zustand beließen. Der Senat hat im Urteil vom 12.6.1984 (5 S 2397/83 -- VBlBW 1985, 25) entschieden, eine Landschaftsschutzverordnung sei nicht erst dann erforderlich, wenn feststehe, daß die Landschaft ohne diesen Schutz gefährdet sei. § 22 Abs. 1 NatSchG erlaubt die Festsetzung eines Landschaftsschutzgebietes, um die Nutzungsfähigkeit der Naturgüter zu erhalten (Ziff. 2), die Vielfalt, Eigenart oder Schönheit der Natur und Landschaft zu erhalten (Ziff.3) oder ihren besonderen Erholungswert für die Allgemeinheit zu erhalten (Ziff. 4). Derartige Maßnahmen zur Erhaltung der Landschaft können auch dann erforderlich sein, wenn bisher noch keine wesentlichen Eingriffe in Natur und Landschaft erfolgt sind. Es ist nämlich gerade in einem so dicht besiedelten Raum wie der Umgebung von S und in einer so stadtnahen Lage wie dem hier in Rede stehende Bereich stets mit der Möglichkeit zu rechnen, daß dort Anlagen zur Freizeitgestaltung und individuellen Erholung geschaffen werden, die ohne eine Landschaftsschutzverordnung nur schwer verhindert werden können. Die Erforderlichkeit einer Landschaftsschutzverordnung ist nicht erst dann gegeben, wenn sie zur Wahrung der Belange des Naturschutzes unumgänglich ist, vielmehr bedeutet die Erforderlichkeit auch im Naturschutzrecht, daß die Maßnahme vernünftigerweise geboten sein muß (Schenk in Peters/Schenk/Schlabach, Umweltverwaltungsrecht, S. 293 m.w.N.). Selbst wenn sich die meisten Eigentümer der Grundstücke in dem von der Landschaftsschutzverordnung erfaßten Bereich landschaftsgerecht verhalten hätten, bietet dies keine Gewähr dafür, daß es auch zukünftig so bleiben wird.

Die Landschaftsschutzverordnung leidet entgegen der Behauptung des Antragstellers nicht an einem Abwägungsfehler. Die vom Antragsteller angeführten Äußerungen des Ersten Landesbeamten A in der Gemeinderatssitzung vom 19.10.1988 geben keinen Anlaß zu der Annahme, das Landratsamt sei von einer Rechtspflicht zum Erlaß einer Landschaftsschutzverordnung ausgegangen, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen für eine solche Maßnahme gegeben sind. Die Äußerungen des Ersten Landesbeamten sind nach der im Protokoll der Gemeinderatssitzung wiedergegebenen Fassung zwar mißverständlich, können aber auch so verstanden werden, daß er damit zum Ausdruck bringen wollte, wegen der konkreten Verhältnisse müsse die Abwägung zwischen den Belangen des Naturschutzes einerseits, den entgegenstehenden privaten Belangen der Grundstückseigentümer andererseits zugunsten des Naturschutzes ausfallen. Im übrigen ist die Landschaftsschutzverordnung nicht vom Erste Landesbeamten, sondern vom Landrat erlassen worden, so daß eine etwa fehlerhafte Einschätzung der Rechtslage seitens des Ersten Landesbeamten nicht kausal für den Erlaß der Landschaftsschutzverordnung gewesen wäre.

Die Landschaftsschutzverordnung verstößt schließlich auch nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit; weder die Planungshoheit der Stadt G noch die Eigentumsrechte der Grundstückseigentümer werden unangemessen zurückgesetzt. Konkrete Planungsvorstellungen liegen -- abgesehen von dem im Flächennutzungsplan als Grünfläche, Parkanlage, Landschaftspark dargestellten Bereich im Gewann "M" -- nicht vor. Die Grundstückseigentümer können ihre Grundstücke wie bisher nutzen; soweit genehmigte bauliche Anlagen vorhanden sind, genießen diese Bestandsschutz. Daß zukünftig möglicherweise beim Verkauf von Grundstücken im Landschaftsschutzgebiet ein geringerer Preis zu erzielen ist, weil bei der Nutzung der Grundstücke die Beschränkungen der Landschaftsschutzverordnung beachtet werden müssen, kann den Grundstückseigentümern zugemutet werden; Art. 14 GG bietet keinen Schutz vor einem derartigen Wertverlust.