VG Freiburg, Urteil vom 18.05.2004 - 4 K 414/02
Fundstelle
openJur 2013, 13364
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Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

Der Kläger wendet sich gegen alle Tempo 30-Zonen in der Stadt Freiburg, die auf Kreis-, Landes- und Bundesstraßen angeordnet worden sind, insbesondere gegen zwei Tempo 30-Zonen auf der Großtalstraße in Freiburg-Kappel.

Am 09.05.1990 ordnete die Beklagte auf der Großtalstraße in Freiburg-Kappel - früher: K 9857 - im Teilbereich zwischen dem Maierhof im Süden und der Peterbergstraße im Norden eine Tempo 30-Zone an. Am 08.06.1990 wurde diese Anordnung vollzogen, indem die entsprechenden Verkehrszeichen (Zeichen 274.1 und 274.2) jeweils am Beginn und am Ende der Zone aufgestellt wurden.

Am 04.09.1998 ordnete die Beklagte ebenfalls auf der Großtalstraße in Freiburg-Kappel im Teilbereich zwischen den beiden Einmündungen der Hagenmattenstraße eine weitere Tempo 30-Zone an. Auch diese Anordnung wurde durch das Aufstellen der entsprechenden Verkehrszeichen am 02.10.1998 vollzogen.

In dem Bereich zwischen diesen beiden Tempo 30-Zonen galt (zunächst) die innerhalb geschlossener Ortschaften allgemein zulässige Geschwindigkeitsbeschränkung auf 50 km/h.

Mit Beschluss vom 10.07.2001 stimmte der Gemeinderat der Beklagten der Abstufung der Großtalstraße/Bahnhofstraße in Freiburg-Kappel von einer Kreisstraße in eine Gemeindestraße zu. Diese Abstufung wurde daraufhin vom Amt für öffentliche Ordnung der Beklagten erlassen und in den Stadt-Nachrichten vom 10.08.2001 unter Beifügung einer Rechtsmittelbelehrung öffentlich bekannt gemacht.

Mit Schreiben vom 28.12.2001, bei der Beklagten eingegangen am 02.01.2002, erhob der Kläger Widerspruch gegen eine (in der Badischen Zeitung bekannt gegebene) Entscheidung der Beklagten, die Tempo 30-Zone auf der Hauptdurchfahrtsstraße des Ortsteils Kappel beizubehalten. Zur Begründung führte er aus: Aus einem im November 2001 erschienenen Artikel in der Badischen Zeitung ergebe sich, dass die Beklagte plane, die für die Großtalstraße als Kreisstraße des Ortsteils Kappel angeordnete Tempo 30-Zone beizubehalten. Das widerspreche dem Gesetz. Es sei auch nicht erlaubt, den rechtswidrigen Umgehungstrick in Form einer Abstufung der Großtalstraße anzuwenden. Diese Straße sei und bleibe eine Kreis- und Hauptdurchfahrtsstraße des Ortes.

Mit Bescheid vom 20.02.2002, dem Kläger zugestellt am 26.02.2002, wies das Regierungspräsidium Freiburg den Widerspruch des Klägers zurück. Zur Begründung führte das Regierungspräsidium im Wesentlichen aus: Mit Aufstellen der Verkehrszeichen am 08.06.1990 bzw. am 02.10.1998 seien die verkehrsrechtlichen Anordnungen für die zwei Tempo 30-Zonen auf der Großtalstraße in Kappel bekannt gegeben worden. Mit dem Aufstellen des Verkehrszeichens werde die Rechtsbehelfsfrist des § 58 Abs. 2 VwGO gegenüber allen Verkehrsteilnehmern in Gang gesetzt. Es komme nicht darauf an, wann der einzelne Kraftfahrer die konkrete Möglichkeit gehabt habe, das Verkehrszeichen zur Kenntnis zu nehmen. Da der Kläger gegen die Verkehrszeichen nicht innerhalb eines Jahres seit ihrem Aufstellen Widerspruch erhoben habe, sei sein Widerspruch unzulässig. Abgesehen davon sei der Widerspruch auch unbegründet, denn die Anordnungen über die Tempo 30-Regelungen beruhten rechtmäßigerweise auf § 45 Abs. 1c StVO. Die Anordnung einer Tempo 30-Zone dürfe sich zwar weder auf Straßen des überörtlichen Verkehrs (Bundes-, Landes- und Kreisstraßen) noch auf weitere Vorfahrtstraßen (Zeichen 306) erstrecken. Im Zeitpunkt des Widerspruchs des Klägers sei die Großtalstraße aber bereits zu einer Gemeindestraße abgestuft gewesen. Es sei rechtlich durchaus zulässig, solche straßenrechtlichen Ab- bzw. Umstufungen vorzunehmen. Da es sich bei der Großtalstraße somit nur um eine Gemeindestraße handle, liege kein Verstoß gegen § 45 Abs. 1c StVO vor.

Am 13.03.2002 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor: Der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg widerspreche der eigenen Verwaltungspraxis. Denn das Regierungspräsidium habe für alle Kreis-, Landes- und Bundesstraßen die Aufhebung aller Tempo 30-Zonen angeordnet. Das entspreche § 45 Abs. 1c Satz 2 StVO. Auch das Ministerium für Umwelt und Verkehr Baden-Württemberg habe mit Erlass vom 30.04.2001 die Straßenverkehrsbehörden angewiesen, diese Rechtslage möglichst schnell umzusetzen. Dem sei die Beklagte in anderen Ortsteilen auch freiwillig nachgekommen. Da die Umwidmung der Großtalstraße in Kappel nicht offengelegt und auch nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen worden sei, trete eine Verfristung erst ein Jahr nach dem Zeitpunkt ein, an dem er davon habe Kenntnis nehmen können. Angeblich sei die Abstufung der Großtalstraße am 10.08.2001 erfolgt. Sein Anliegen sei deshalb nicht verfristet, weil er mit seinem Schreiben vom 28.12.2001 auf einen Artikel in der Badischen Zeitung vom 29.11.2001 reagiert habe. Aus den Verkehrszeichen könne zumindest im vorliegenden Fall nicht abgeleitet werden, dass die Abstufung für jeden Bürger erkennbar sei. Einem weiteren Artikel in der Badischen Zeitung vom 12.02.2002 sei zu entnehmen, dass auch andere Straßen in Kappel durch unzulässige Tempo 30-Zonen belastet seien, ohne dass dazu ein verkehrsrechtlicher Anlass nach § 45 StVO bestehe. Aus den Durchführungsbestimmungen zu § 45 StVO ergebe sich, dass auf innerörtlichen Hauptdurchfahrtsstraßen keine Geschwindigkeitsbeschränkungen auf 30 km/h bestehen dürften und dass solche umgehend aufzuheben seien. In Kappel handle es sich um eine innerörtliche Geschwindigkeitsbegrenzung auf 30 km/h auf einer Hauptdurchfahrtsstraße , die ohne Rechtsgrundlage angeordnet sei. Denn die von der Beklagten angeführte Verkehrsgefährdung bestehe in Wirklichkeit nicht. Vielmehr dränge sich der Verdacht auf, dass die Tempo 30-Zone nur angeordnet worden sei, um Verkehrsteilnehmer, die 50 km/h führen, mit einem Bußgeld belegen zu können. Wegen fehlender Verkehrsgefährdung habe die Verkehrsbehörde es konsequenterweise abgelehnt, einen Fußgängerüberweg durch Zebrastreifen kenntlich zu machen und eine Ampelanlage einzurichten. Aus den gleichen Gründen sei auch die Anordnung der Tempo 30-Zone ungerechtfertigt. Auch § 45 Abs. 9 StVO stehe einer Geschwindigkeitsbeschränkung auf 30 km/h auf der Großtalstraße in Kappel entgegen. Aus seinem Widerspruchschreiben vom 28.12.2001 gehe hervor, dass er auch die weiteren Tempo 30-Beschränkungen auf Hauptstraßen in Kappel eingeschlossen habe. Schließlich wende er sich gegen alle in der Stadt Freiburg auf Bundes-, Landes- und Kreisstraßen angeordneten Tempo 30-Zonen (z. B. in der Kartäuserstraße, der Carl-Kistner-/Freiburgerstraße, Breisgauer Straße, Hochdorfer/Benzhauser Straße, Straße zur March, Umkircher Straße,Romanstraße ).

Der Kläger beantragt (sachdienlich),

die Tempo 30-Zonen auf der Hauptdurchfahrtsstraße (Großtalstraße) in Freiburg-Kappel zwischen den beiden Einmündungen der Hagenmattenstraße und zwischen der Peterbergstraße und dem Maierhof sowie alle Tempo 30-Zonen, die auf Bundes-, Landes- und Kreisstraßen im Stadtgebiet Freiburg angeordnet worden sind, und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 20.02.2002 aufzuheben;

hilfsweise:

die Beklagte zu verpflichten, die im Hauptantrag genannten Tempo 30-Zonen aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung trägt die Beklagte vor: Die Widerspruchsfristen gegen die verkehrsrechtlichen Anordnungen der Tempo 30-Zonen auf der Großtalstraße in Kappel seien längst abgelaufen gewesen, als der Kläger dagegen Widerspruch erhoben habe. Das gelte auch, soweit in dem Anliegen des Klägers ein Widerspruch gegen die Abstufung der Großtalstraße von einer Kreisstraße zu einer Gemeindestraße zu sehen sei. Damit entfalle die Rüge des Klägers, dass es sich bei der Großtalstraße um eine Kreisstraße handle. Soweit der Kläger die Aufhebung aller Tempo 30-Zonen fordere, sei die Klage unzulässig. Denn er habe insoweit kein Vorverfahren durchgeführt. Abgesehen davon sei ein solcher Antrag zu unbestimmt.

Zu einem nicht genau bekannten Zeitpunkt nach Erhebung der Klage hat die Beklagte die Verkehrszeichen, die das Ende der beiden Tempo 30-Zonen im Ortsinnern von Kappel markierten (genau die in Höhe der Einmündung der Peterbergstraße und der südlichen Einmündung der Hagenmattenstraße in die Großtalstraße aufgestellten Zeichen 274.2), beseitigt und so auf der Großtalstraße in Freiburg-Kappel eine durchgehende Tempo 30-Zone vom Beginn der Ortsbebauung im Norden (ab der nördlichen Einmündung der Hagenmattenstraße in die Großtalstraße) bis zu deren Ende im Süden (bis zum Maierhof) geschaffen.

Der Kammer liegen die Akten der Beklagten über die verkehrsrechtlichen Anordnungen in Freiburg-Kappel, die Widerspruchsakten des Regierungspräsidium Freiburg (insgesamt drei Hefte) sowie ein Plan über die derzeit geltenden Anordnungen vor. Der Inhalt dieser Akten und Unterlagen sowie der Gerichtsakten war Gegenstand der mündlichen Verhandlung; hierauf wird ergänzend Bezug genommen.

Gründe

Die Kammer konnte über die Klage verhandeln und entscheiden, obwohl für den wegen einer Erkrankung fern gebliebenen Kläger niemand in der mündlichen Verhandlung erschienen ist; auf diese Möglichkeit ist in der ordnungsmäßigen Terminsladung hingewiesen worden (§ 102 Abs. 2 VwGO). Eine Terminsverlegung hat der Kläger nicht beantragt, vielmehr hat er sich auch mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

Zur Klarstellung weist die Kammer darauf hin, dass die Tempo 30-Zone, die die Beklagte nach Erhebung dieser Klage auf der Großtalstraße zwischen den beiden bis dahin vorhandenen Tempo 30-Zonen im Bereich des neuen Baugebiets „In den Eschmatten“ ausgewiesen hat, nicht Gegenstand der vorliegenden Klage ist. Denn die Anordnung bzw. Ausweisung dieser neuen Tempo 30-Zone durch Beseitigung der früher in Höhe der Einmündung der Peterbergstraße und der südlichen Einmündung der Hagenmattenstraße in die Großtalstraße aufgestellten Zeichen 274.2 (über das Ende der beiden anderen vorher vorhandenen Tempo 30-Zonen) stellt einen neuen Verwaltungsakt dar (zur Verwaltungsaktsqualität derartiger Maßnahmen siehe unten). Diese Maßnahme hat der Kläger bisher selbst nicht in seine Klage einbezogen; ihrer Einbeziehung in diese Klage (im Wege der Klageerweiterung nach § 91 Abs. 1 VwGO) hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung auch ausdrücklich widersprochen und sie wäre auch nicht sachdienlich, zumal eine gegen diese neue Tempo 30-Zone gerichtete Klage mangels durchgeführten Verwaltungs- bzw. Vorverfahrens nach § 68 VwGO unzulässig wäre (siehe hierzu unten die Ausführungen unter den Nrn. 1.2 und 2.1.2).

Damit sind Gegenstand dieser Klage (im Haupt- und Hilfsantrag) nur die zwei in den Jahren 1990 und 1998 ausgewiesenen Tempo 30-Zonen auf der Großtalstraße in Freiburg-Kappel sowie - entsprechend dem eindeutig zum Ausdruck gebrachten Klagebegehren des Klägers - alle (sonstigen) Tempo 30-Zonen, die (vor Klageerhebung) auf Bundes-, Landes- und Kreisstraßen im Stadtgebiet Freiburg angeordnet worden sind (z. B. in der Kartäuserstraße, der Carl-Kistner-/Freiburgerstraße, Breisgauer Straße, Hochdorfer/Benzhauser Straße, Straße zur March, Umkircher Straße,Romanstraße ).

1.   Diese Klage ist mit ihrem Hauptantrag, also in der Form der Anfechtungsklage, mit der der Kläger die Aufhebung der Verkehrszeichen 274.1 und 274.2, durch welche die zwei Tempo 30-Zonen auf der Großtalstraße in Freiburg-Kappel zwischen den beiden Einmündungen der Hagenmattenstraße und zwischen der Peterbergstraße und dem Maierhof in den Jahren 1990 und 1998 ausgewiesen wurden (1.1  ), sowie aller (sonstigen) Tempo 30-Zonen, die auf Bundes-, Landes- und Kreisstraßen im Stadtgebiet Freiburg angeordnet worden sind (1.2  ), unzulässig. Der zu demselben Ergebnis kommende Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 20.02.2002 ist deshalb rechtmäßig.1.1  Die zwei Tempo 30-Zonen auf der Großtalstraße in Freiburg-Kappel zwischen den Einmündungen der Hagenmattenstraße und zwischen der Peterbergstraße und dem Maierhof:1.1.1 Die Kammer geht zugunsten des Klägers davon aus, dass er für die vorliegende Klage die Klagebefugnis besitzt, weil er von den von ihm angefochtenen Verkehrszeichen 274.1 und 274.2 über die zwei Tempo 30-Zonen auf der Großtalstraße in Freiburg-Kappel, die als Verwaltungsakte mit Dauerwirkung in der Form von Allgemeinverfügungen gemäß § 35 Satz 2 LVwVfG anzusehen sind (BVerwG, Urt. v. 21.08.2003, NJW 2004, 698 m.w.N.), möglicherweise in seinen Rechten verletzt wird (§ 42 Abs. 2 VwGO). Zwar lässt sich den in den Akten befindlichen Schreiben des Klägers entnehmen, dass er von der Anordnung dieser (zwei) Tempo 30-Zonen wohl nur aus der Zeitung erfahren hat. Denn er hat nicht ausdrücklich behauptet, in den letzten Jahren seit Einrichtung der Tempo 30-Zonen jemals die Großtalstraße als Kfz.-Führer befahren zu haben und somit persönlich von den entsprechenden Verkehrszeichen betroffen gewesen zu sein. Der Kläger wohnte früher in M. und er wohnt heute in B., also durchaus nicht in Orten, bei denen die Befahrung der Großtalstraße in Kappel nahe läge. Das erweckt zwar den Anschein, der auch auf früheren Verfahren des Klägers beim Gericht beruht, als kämpfe der Kläger generell und unabhängig von eigener Betroffenheit, also wie ein selbsternannter Vertreter des öffentlichen Interesses, gegen die nach seiner Auffassung gegen das (objektive) Recht verstoßende Praxis der Beklagten bei der Anordnung von Tempo 30-Zonen. In diesem Fall wäre die vorliegende Klage eine nach § 42 Abs. 2 VwGO unzulässige Popularklage. Doch kann die Kammer nicht ausschließen, dass der Kläger, den die Kammer wegen seiner krankheitsbedingten Abwesenheit in der mündlichen Verhandlung nicht eigens dazu befragen konnte, durchaus doch schon einmal persönlich von den von ihm angefochtenen Verkehrszeichen betroffen war, weil er die Großtalstraße in den letzten Jahren doch einmal mit einem Kfz. befahren hatte, und dass er sich in seinen Schreiben insoweit nur unklar ausgedrückt hat. In einem solchen Fall könnte man ihm die Klagebefugnis nicht absprechen. Denn jede (frühere) Betroffenheit von einem belastenden Verkehrszeichen begründet eine mögliche Rechtsverletzung (hier in Form der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG; vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 21.08.2003, a.a.O.). Die Klagebefugnis wäre (auf der Grundlage der sehr weit gehenden Rechtsprechung des BVerwG im zuvor genannten Urteil, der sich die Kammer aus Gründen der Einheitlichkeit der Rechtsprechung anschließt) selbst dann anzunehmen, wenn der Kläger die Großtalstraße in den letzten Jahren zwar nie befahren haben sollte, er aber zum Ausdruck brächte, er habe dies in Zukunft vor bzw. wolle dies in Zukunft nicht ausschließen. Selbst dann, wenn er die Großtalstraße nur deshalb meiden sollte, weil es dort Tempo 30-Zonen gibt und er deshalb befürchtet, einen Bußgeldtatbestand (wegen zu schnellen Fahrens) zu erfüllen, wäre eine mögliche Verletzung seiner Freiheitsrechte und somit die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO zu bejahen. Letztlich kann die Kammer die Frage der Klagebefugnis wegen der Erfolglosigkeit der Klage aus den nachfolgenden anderen Gründen offen lassen.1.1.2 Die Anfechtungsklage ist jedenfalls deshalb unzulässig, weil die vom Kläger angefochtenen Verkehrszeichen bereits seit langem bestandskräftig und damit unanfechtbar sind, da der Kläger die Frist für die Erhebung eines Widerspruchs gegen diese Verkehrszeichen versäumt hat (zur Unzulässigkeit [statt Unbegründetheit] der Klage bei verfristetem Widerspruch vgl. BVerwG, Urt. v. 13.02.1987, NVwZ 1988, 63, und v. 08.03.1983, NJW 1983, 1923; streitig, zum Meinungsstand s. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl. 2003, vor § 68 RdNr. 7 m.w.N.). Bei den Verkehrszeichen (274.1 und 274.2), mit denen die beiden Tempo 30-Zonen auf der Großtalstraße wirksam ausgewiesen wurden, handelt es sich, wie oben gesagt, um Verwaltungsakte, die der Bestandskraft fähig sind. Verkehrszeichen werden durch ihr Aufstellen, einer besonderen Form der öffentlichen Bekanntmachung von Verwaltungsakten im Sinne von § 41 Abs. 3 LVwVfG (analog), gegenüber jedermann nach § 43 LVwVfG wirksam, wenn die Möglichkeit zu ihrer Wahrnehmung besteht, ohne dass es darauf ankommt, ob der Betreffende sie (tatsächlich) wahrnimmt bzw. wahrgenommen hat (BVerwG, Urt. v. 11.12.1996, NJW 1997, 1021; Hess. VGH, Urt. v. 31.03.1999, NJW 1999, 2057; Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Aufl. 2001, § 35 RdNrn. 243 ff.). Die Aufstellung der entsprechenden Verkehrszeichen 274.1 und 274.2 erfolgte im Fall der älteren Tempo 30-Zone auf der Großtalstraße am 08.06.1990 und im Fall der jüngeren am 02.10.1998. Indem der Kläger sich erstmals mit seinem Schreiben vom 28.12.2001 gegen diese Tempo 30-Zonen wandte, hat er die Rechtsbehelfs- bzw. Widerspruchsfrist gemäß den §§ 70 Abs. 2, 58 Abs. 2 VwGO, die hier wie bei allen Verkehrszeichen - diesen ist „naturgemäß“ keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt - ein Jahr betrug, versäumt.Dem Kläger kann auch nicht nach den §§ 70 Abs. 2 und 60 VwGO Wiedereinsetzung in die Widerspruchsfrist mit der (denkbaren) Begründung gewährt werden, er habe von diesen Verkehrszeichen keine Kenntnis erlangen können (da er die Großtalstraße zuvor nicht befahren habe) und er sei deshalb ohne Verschulden verhindert gewesen, die Widerspruchsfrist einzuhalten. Denn er hat auch die Wiedereinsetzungsfrist des § 60 Abs. 2 Satz 1 VwGO von zwei Wochen nach Wegfall des Hindernisses versäumt. Aus der Klageschrift des Klägers geht hervor, dass er spätestens seit einem am 29.11.2001 in der Badischen Zeitung erschienenen Artikel gewusst hat, dass es die Tempo 30-Zonen auf der Großtalstraße in Freiburg-Kappel gibt. Damit hätte er spätestens bis zum 13.12.2001 Wiedereinsetzung in die Widerspruchsfrist beantragen oder (ohne einen solchen Antrag, s. § 60 Abs. 2 Satz 3 und 4 VwGO) gleich den beabsichtigten Widerspruch erheben müssen. Sein Widerspruchsschreiben vom 28.12.2001, das erst am 02.01.2002 bei der Beklagten einging, war nicht mehr geeignet, diese Frist zu wahren.

An der Unzulässigkeit der Anfechtungsklage vermag auch der Vortrag des Klägers nichts zu ändern, er habe von der am 10.08.2001 erfolgten Umwidmung/Abstufung der Großtalstraße von einer Kreisstraße zu einer Gemeindestraße erst durch den Zeitungsartikel vom 29.11.2001 erfahren, so dass er mit seinem Widerspruchsschreiben vom 28.12.2001 noch rechtzeitig reagiert habe. Denn (Streit-)Gegenstand der vorliegenden Klage ist nicht die Umwidmung der Großtalstraße, sondern sind nur die Verkehrszeichen über die Tempo 30-Zonen auf dieser Straße. Die Frage nach der Einstufung einer Straße als Kreis- oder Gemeindestraße mag zwar eine Bedeutung für die (materielle) Rechtmäßigkeit der Anordnung von Tempo 30-Zonen haben (s. § 45 Abs. 1c Satz 2 StVO; Näheres dazu siehe unten). Eine nachträgliche, also nach Eintritt der Bestandskraft eintretende, Änderung der für den Verwaltungsakt (hier die Verkehrszeichen) maßgeblichen Sach- und/oder Rechtslage vermag jedoch - auch bei Dauerverwaltungsakten wie den Verkehrszeichen - nichts an der bereits eingetretenen Bestandskraft zu ändern. Eine solche Änderung der Sach- und/oder Rechtslage hat lediglich Bedeutung für die Frage, ob die Behörde das Verwaltungsverfahren nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 LVwVfG wiederaufgreifen muss und anschließend durch separaten Verwaltungsakt (actus contrarius) über die Aufhebung des bestandskräftigen Verwaltungsakts zu entscheiden hat. Das Begehren auf Erlass eines solchen (separaten) Verwaltungsakts in Form der Aufhebung eines bestandskräftigen Verwaltungsakts - hier der Verkehrszeichen 274.1 und 274.2 - kann aber nicht Gegenstand der vom Kläger mit dem Hauptantrag verfolgten Anfechtungsklage (sondern allenfalls einer Verpflichtungsklage) sein (siehe unten).

1.2  Die sonstigen im Stadtgebiet Freiburg angeordneten Tempo 30-Zonen auf Bundes-, Landes- und Kreisstraßen:Die gegen alle sonstigen im Stadtgebiet Freiburg angeordneten Tempo 30-Zonen auf Bundes-, Landes- und Kreisstraßen (z. B. in der Kartäuserstraße, der Carl-Kistner-/Freiburgerstraße, Breisgauer Straße, Hochdorfer/Benzhauser Straße, Straße zur March, Umkircher Straße,Romanstraße ) gerichtete (Anfechtungs-)Klage ist unzulässig, weil es insoweit an einem nach § 68 VwGO erforderlichen Vorverfahren fehlt. Solche an anderen Orten ausgewiesenen Tempo 30-Zonen beruhen auf der separaten Aufstellung von Verkehrszeichen (274.1 und 274.2) und stellen somit selbständige Verwaltungsakte dar, bei denen vor Erhebung einer Anfechtungsklage nach § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO ein eigenes Widerspruchsverfahren durchzuführen ist. Ein solches Widerspruchsverfahren hat hier nicht stattgefunden. Vielmehr hat der Kläger sich erstmals im gerichtlichen Verfahren auch gegen andere Tempo 30-Zonen als die auf der Großtalstraße in Freiburg-Kappel gewandt; entgegen der vom Kläger in seinem Schreiben an das Gericht vom 02.04.2002 geäußerten Auffassung gilt das auch und gerade im Hinblick auf sein Widerspruchsschreiben vom 28.12.2001, denn dort ist allein die Rede von der Tempo 30-Zone auf der Großtalstraße, genauer der „Kreisstraße gleich Hauptdurchfahrtsstraße des Ortsteils Kappel“.

2.   Die Klage ist mit ihrem Hilfsantrag, einer Verpflichtungsklage, zwar zulässig (2.1  ), aber unbegründet (2.2  ).   2.1  Zulässigkeit der Verpflichtungsklage2.1.1 Die zwei Tempo 30-Zonen auf der Großtalstraße in Freiburg-Kappel zwischen den Einmündungen der Hagenmattenstraße und zwischen der Peterbergstraße und dem Maierhof:Im Hinblick auf die Klagebefugnis gelten hier die vorstehenden Ausführungen unter Nr. 1.1.1 entsprechend. Die Verpflichtungsklage ist auch im Übrigen zulässig, soweit sie darauf gerichtet ist, die Beklagte zu verpflichten, die (beiden in den Jahren 1990 und 1998 ausgewiesenen) Tempo 30-Zonen auf der Großtalstraße in Freiburg-Kappel aufzuheben.

Zwar hat der Kläger insoweit kein Vorverfahren durchgeführt, doch ist die Klage hier abweichend von § 68 VwGO nach § 75 VwGO zulässig, weil die Beklagte über einen Antrag des Klägers auf Vornahme (Erlass) eines Verwaltungsakts (bis heute) nicht entschieden hat. Dieser Antrag ist in dem vom Kläger als Widerspruch bezeichneten Schreiben an die Beklagte vom 28.12.2001 enthalten. In diesem Schreiben hat der juristisch nicht vorgebildete Kläger der Sache nach unmissverständlich zum Ausdruck gebracht, dass er sich gegen die (bis dahin vorhandenen) Tempo 30-Zonen auf der Großtalstraße in Freiburg-Kappel wendet. Dabei hätte für die Beklagte bei der nach den §§ 22 Satz 2, 25 LVwVfG gebotenen wohlwollenden an dem Empfängerhorizont auszurichtenden Auslegung des Schreibens des Klägers vom 28.12.2001 klar sein müssen, dass der Kläger dieses Ziel mit allen ihm juristisch gegebenen Mitteln und eben nicht nur mit dem Mittel des (Anfechtungs-)Widerspruchs erreichen möchte (zum Grundsatz der Meistbegünstigung bei der Auslegung von Anträgen und zum maßgeblichen Empfängerhorizont vgl. Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Aufl. 2003, § 22 RdNrn. 36 und 38 sowie § 25 RdNrn. 11 f.; Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 22 RdNrn. 44 und 46 ff. sowie § 25 RdNrn. 30 und 34 ff.) und dass er - gerade im Fall der Unzulässigkeit eines solchen (Anfechtungs-)Widerspruchs - auch wollte, dass die Beklagte die Tempo 30-Zonen (falls notwendig) durch einen eigenen Verwaltungsakt (nach den §§ 48 ff. LVwVfG) aufhebt. Der (laienhaften) Formulierung im Schreiben vom 28.12.2001 kann hier ein solcher Aufhebungsantrag entnommen werden, indem der Kläger die Beklagte dort ausdrücklich bittet, dass sie „die 30 km/h Strecke in Kappel umgehend aufhebt“. Unschädlich ist es jedenfalls, dass der Kläger sein Schreiben vom 28.12.2001 (zu Beginn) selbst als Widerspruch bezeichnet hat. Allein der fehlerhafte Gebrauch juristischer Fachausdrücke - zumal von einem juristischen Laien - hindert eine sach- und interessengerechte Auslegung von Anträgen nicht, wenn der wirkliche Wille des Antragstellers hinreichend deutlich zum Ausdruck kommt. Aber selbst bei wörtlichem Verständnis des Begriffs „Widerspruch“ hätte es gerade aufgrund der späteren Ausführungen im Schreiben des Klägers vom 28.12.2001 nahe gelegen und wäre es geboten gewesen, seine „Eingabe“ sowohl als Widerspruch als auch als (Hilfs-)Antrag auf Wiederaufgreifen/Aufhebung der Tempo 30-Zonen auf der Großtalstraße in Freiburg-Kappel auszulegen.

Da seit dem Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts (schon bei Erhebung der Klage und erst recht heute) mehr als drei Monate verstrichen sind, kommt es für die Zulässigkeit der vorliegenden Verpflichtungsklage nicht darauf an, ob ein zureichender Grund für die Untätigkeit der Beklagten bestand bzw. besteht. Dies ist ohnehin nur insoweit von Bedeutung, als das Gericht bei Vorliegen eines zureichenden Grunds für die Untätigkeit der Behörde das Verfahren nach § 75 Satz  3 VwGO aussetzen müsste (Kopp/Schenke, a.a.O., § 75 RdNr. 9). Die falsche Auslegung bzw. die Verkennung einer Eingabe eines Bürgers als Antrag oder als Widerspruch von Seiten der Behörde stellt jedoch in keinem Fall einen zureichenden Verzögerungsgrund im Sinne von § 75 Satz 1 und 3 VwGO dar (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 75 RdNr. 15), so dass das Klageverfahren auch nicht auszusetzen war.

2.1.2 Die sonstigen im Stadtgebiet Freiburg angeordneten Tempo 30-Zonen auf Bundes-, Landes- und Kreisstraßen:Soweit die Verpflichtungsklage allerdings (auch) darauf gerichtet ist, die Beklagte zu verpflichten, alle sonstigen im Stadtgebiet Freiburg angeordneten Tempo 30-Zonen auf Bundes-, Landes- und Kreisstraßen aufzuheben, ist sie - ebenso wie die gegen dieselben Zonen gerichtete Anfechtungsklage - wegen fehlenden Verwaltungs- bzw. Vorverfahrens unzulässig (vgl. hierzu oben Nr. 1.2).

2.2  Begründetheit der VerpflichtungsklageDie Verpflichtungsklage ist jedoch, soweit sie zulässig ist, nicht begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch gegen die Beklagte auf Aufhebung der Tempo 30-Zonen, das heißt der Verkehrszeichen 274.1. und 274.2, auf der Großtalstraße in Freiburg-Kappel; er hat auch keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte seinen Antrag auf Aufhebung dieser Tempo 30-Zonen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gericht bescheidet (§ 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO).

2.2.1 Da die Verkehrszeichen 274.1. und 274.2, mit denen die Tempo 30-Zonen gekennzeichnet sind, (seit Jahren) bestandskräftig (unanfechtbar) sind (siehe oben), kommt eine erneute Überprüfung dieser Regelungen nur nach Maßgabe des § 51 LVwVfG bzw. der §§ 48, 49 LVwVfG in Betracht (Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 51 RdNrn. 1 und 8). Eine Pflicht zum Wiederaufgreifen des Verfahrens nach den § 51 Abs. 1 bis 3 LVwVfG durch die Beklagte besteht jedoch nicht, weil der Kläger zum einen nicht ohne grobes Verschulden außerstande war, den Grund für seine Beanstandung der Tempo 30-Zonen, den Wiederaufgreifensgrund, in einem früheren Rechtsbehelfsverfahren geltend zu machen (§ 51 Abs. 2 LVwVfG; s. hierzu die obigen Ausführungen zur Anfechtungsklage, insbes. unter Nr. 1.1.2) und weil zum anderen kein Wiederaufnahmegrund nach § 51 Abs. 1 LVwVfG gegeben ist. Insbesondere kann in der Umwidmung/Abstufung der Großtalstraße von einer (ehemals) Kreisstraße zu einer Gemeindestraße im August 2001 keine neue Sach- oder Rechtslage im Sinne von § 51 Abs. 1 Nr. 1 LVwVfG gesehen werden, weil diese Änderung nicht zugunsten des Klägers wirkt. Vielmehr hat sich die Rechtsposition des Klägers, die auf Aufhebung der Tempo 30-Zonen auf der Großtalstraße gerichtet ist, weil solche Zonen nach § 45 Abs. 1c Satz 2 StVO auf Kreisstraßen (anders als auf Gemeindestraßen) unzulässig sind, durch die Abstufung der Großtalstraße verschlechtert und nicht, wie es nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 LVwVfG erforderlich wäre, verbessert. Dies schließt allerdings eine Aufhebung (Rücknahme/Widerruf) der betreffenden Verkehrszeichen nicht aus, wie sich aus der Verweisung in § 51 Abs. 5 LVwVfG auf die §§ 48 Abs. 1 Satz 1 und 49 Abs. 1 LVwVfG ergibt. Nach beiden Vorschriften ergibt sich allerdings grundsätzlich kein gesetzesunmittelbarer Anspruch auf Aufhebung von Verwaltungsakten, vielmehr steht eine solche Entscheidung im Ermessen der Behörde. Schon deshalb, das heißt, weil die Sache wegen des bestehenden Ermessens der Beklagten nicht spruchreif ist, scheidet eine Verpflichtung der Beklagten im Sinne von § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO zur Aufhebung der Tempo 30-Zonen auf der Großtalstraße in Freiburg-Kappel aus.2.2.2 Aber auch ein sogenanntes Bescheidungsurteil im Sinne von § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO kommt im vorliegenden Fall nicht in Betracht, weil die Voraussetzungen für eine Verpflichtung der Beklagten zur Bescheidung des Klägers nach Ermessen nicht vorliegen. Eine Aufhebung der Tempo 30-Zonen kann hier allenfalls im Wege des Widerrufs gemäß § 49 LVwVfG erfolgen, weil die beiden Tempo 30-Zonen auf der Großtalstraße in Freiburg-Kappel rechtmäßig sind.Die Anordnung dieser beiden Tempo 30-Zonen beruht auf § 45 Abs. 1c StVO. Danach ordnen die Straßenverkehrsbehörden innerhalb geschlossener Ortschaften, insbesondere in Wohngebieten und Gebieten mit hoher Fußgänger- und Fahrradverkehrsdichte sowie hohem Querungsbedarf, Tempo 30-Zonen im Einvernehmen mit der Gemeinde an. Die Zonen-Anordnung darf sich weder auf Straßen des überörtlichen Verkehrs (Bundes-, Landes- und Kreisstraßen) noch auf weitere Vorfahrtstraßen (Zeichen 306) erstrecken. Sie darf nur Straßen ohne lichtzeichengeregelte Kreuzungen oder Einmündungen, Fahrstreifenbegrenzungen (Zeichen 295), Leitlinien (Zeichen 340) und benutzungspflichtige Radwege (Zeichen 237, 240, 241 oder Zeichen 295 in Verbindung mit Zeichen 237) umfassen. An Kreuzungen und Einmündungen innerhalb einer Zone muss grundsätzlich die Vorfahrtregel nach § 8 Abs. 1 Satz 1 StVO („rechts vor links“) gelten. Abweichend von Satz 3 bleiben vor dem 01.11.2000 angeordnete Tempo 30-Zonen mit Lichtzeichenanlagen zum Schutz der Fußgänger zulässig.

Die Beklagte war als untere Straßenverkehrsbehörde für die Anordnung der Tempo 30-Zonen sachlich und örtlich zuständig (§ 44 Abs. 1 Satz 1 StVO, §§ 13 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 3, 15 Abs. 1 LVwG, § 3 Abs. 1 Nr. 4 LVwVfG). Auch die (materiell-rechtlichen) Voraussetzungen des § 45 Abs. 1c StVO sind allesamt gegeben.

Insbesondere ist die Großtalstraße in Freiburg-Kappel keine Straße des überörtlichen Verkehrs, auf der Tempo 30-Zonen nach § 45 Abs. 1c Satz 2 StVO (generell) unzulässig wären. Gegen die Eigenschaft einer überörtlichen Straße spricht zunächst die Tatsache, dass das Kapplertal ein sogen. Sacktal ist und auch die Großtalstraße demnach im Süden ohne Anschluss an das Verkehrsnetz endet. Die Großtalstraße ist auch keine Kreisstraße im Sinne von § 45 Abs. 1c Satz 2 StVO in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Nr. 2 LStrG (mehr). Das war sie (von ihrer materiell-rechtlichen Seite her) zumindest schon seit der Eingemeindung der früheren selbständigen Gemeinde Kappel in die Beklagte zu Beginn der 70-er des vergangenen Jahrhunderts nicht mehr. Denn nach der gesetzlichen Definition in § 3 Abs. 1 Nr. 2 LStrG sind Kreisstraßen Straßen, die vorwiegend dem überörtlichen Verkehr zwischen benachbarten Kreisen oder innerhalb eines Kreises dienen oder zu dienen bestimmt sind, ferner die für den Anschluss einer Gemeinde an überörtliche Verkehrswege erforderlichen Straßen. Seit der Eingemeindung verläuft die Großtalstraße jedoch ausschließlich innerhalb des Stadtgebiets der Beklagten und ist somit eine Gemeindestraße im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 3 LStrG. Dieser (materielle) Rechtsstatus wurde durch die am 10.08.2001 öffentlich bekannt gemachte Abstufung, die nach § 6 Abs. 1 LStrG zwingend vorzunehmen ist, wenn sich die Verkehrsbedeutung der Straße - wie hier infolge der Eingemeindung - ändert, auch formal richtiggestellt. Diese Abstufung, ein (dinglicher) Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 2, 2. Alt. LVwVfG, ist im Übrigen gegenüber jedermann, also auch gegenüber dem Kläger, bestandskräftig und damit unanfechtbar geworden. Denn sie wurde am 08.10.2001 gemäß den §§ 6 Abs. 4 LStrG, 41 Abs. 4 LVwVfG in ortsüblicher Weise unter Beifügung einer ordnungsgemäßen Rechtsmittelbelehrung in den Stadt-Nachrichten öffentlich bekannt gemacht. Damit lief die Widerspruchsfrist bis zum 10.09.2001 (einem Montag). In dieser Zeit hat niemand, insbesondere auch der Kläger nicht, Widerspruch gegen die Abstufung der Großtalstraße erhoben. Damit wäre ein etwaiger Widerspruch des Klägers, den dieser mit seinem Schreiben vom 28.12.2001 eingelegt haben will, unzulässig gewesen.

Auch die sonstigen in § 45 Abs. 1c Satz 2 und 3 StVO genannten Merkmale, die einer Anordnung einer Tempo 30-Zone entgegenstehen, liegen in den maßgeblichen Abschnitten der Großtalstraße nicht vor. Fraglich könnte lediglich sein, ob ein Verstoß gegen § 45 Abs. 1c Satz 4 StVO vorliegt, weil an fast allen Einmündungen und Kreuzungen entlang der Großtalstraße im Bereich der Tempo 30-Zonen die Vorfahrtregel „rechts vor links“ durch das Zeichen 301 (Vorfahrt des Verkehrs auf der Großtalstraße) aufgehoben ist. Doch ergibt sich zum einen aus dem unterschiedlichen Wortlaut der Sätze 2 und 3 einerseits und des Satzes 4 von § 45 Abs. 1c StVO andererseits, dass nach dem Willen des Verordnungsgebers Abweichungen von der allgemeinen Vorfahrtregel eine andere Wirkung haben sollen als Verstöße gegen die in den Sätzen 2 und 3 genannten Merkmale, die grundsätzlich die Rechtswidrigkeit der Tempo 30-Zone zur Folge haben (Hentschel, Straßenverkehrsrecht, 37. Aufl. 2003, § 45 RdNr. 37). Dementsprechend spricht Vieles dafür, dass ein Verstoß gegen § 45 Abs. 1c Satz 4 StVO diese Wirkung nicht haben soll, sondern wohl eher zur Rechtswidrigkeit der Verkehrszeichen (in der Regel der Zeichen 301), die die allgemeine Vorfahrtregel außer Kraft setzen, führt. Vor allem aber ist in § 45 Abs. 1c Satz 4 StVO geregelt, dass die Vorfahrtregel „rechts vor links“ (lediglich) grundsätzlich gelten muss. Aus dem Wort „grundsätzlich“ ergibt sich, dass Ausnahmen zulässig sind. Nach den aktuellen Verwaltungsvorschriften (des Bundes) - VwV - zu § 45 StVO, dort unter Nr. XI. 3b, kann eine Abweichung von der Grundregel „rechts vor links“ durch Zeichen 301 dort angeordnet werden, wo es die Verkehrssicherheit wegen der Gestaltung der Kreuzung oder Einmündung oder die Belange des Buslinienverkehrs erfordern (Hentschel, a.a.O., § 45 RdNr. 41). Ein solcher Ausnahmetatbestand ist bei der Großtalstraße gegeben, weil dort eine Buslinie verkehrt. Auch nach Auffassung der Kammer rechtfertigen die Probleme, die dem Buslinienverkehr bei regelmäßiger Beachtung der allgemeinen Vorfahrtregel entstünden, eine Ausnahme von dem in § 45 Abs. 1c Satz 4 StVO aufgestellten Grundsatz.

Damit liegen die Voraussetzungen für die Anordnung von Tempo 30-Zonen in der Großtalstraße in Freiburg-Kappel vor. Bei dieser Sach- und Rechtslage ist die Beklagte als untere Straßenverkehrsbehörde sogar verpflichtet, die Tempo 30-Zone anzuordnen, wenn die Gemeinde (hier die Beklagte in ihrer Eigenschaft als Selbstverwaltungskörperschaft) dies, wie das vorliegend geschehen ist, (durch gemeinderätliche Gremien und den Ortschaftsrat) beantragt hat (so VwV zu § 45 StVO Nr. XI 5.; Hentschel, a.a.O., § 45 RdNr. 44). Damit, das heißt, weil die Beklagte einen Verwaltungsakt gleichen Inhalts erneut erlassen müsste, scheidet hier schon tatbestandlich ein Widerruf der Verkehrszeichen über die Anordnung der Tempo 30-Zonen nach § 49 Abs. 1 LVwVfG aus.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Kammer hat davon abgesehen, die Kostenentscheidung nach § 167 Abs. 2 VwGO für vorläufig vollstreckbar zu erklären, weil kein besonderer Anlass hierfür erkennbar ist.

Gründe des § 124 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 VwGO, aus denen die Berufung vom Verwaltungsgericht zuzulassen wäre, sind nicht gegeben.