Hessischer VGH, Urteil vom 25.02.1999 - 8 UE 4368/98
Fundstelle
openJur 2012, 21943
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Tatbestand

Im Berufungsverfahren ist noch streitig, ob die am 2. März 1997 durchgeführte Wahl zur Stadtverordnetenversammlung der Stadt für ungültig zu erklären und ihre Wiederholung anzuordnen ist.

Der Kläger ist Bürger der Stadt. Er stützt sein Klagebegehren im Wesentlichen auf ein Schreiben des Bürgermeisters der Stadt B, das ca. zwei Wochen vor der Wahl allen über 5.000 Senioren über 60 Jahre in der Stadt und den Ortsteilen zugesandt wurde.

Der Brief, der auf der ersten Seite ein Foto des Bürgermeisters aufweist, hat folgenden Wortlaut:

Bürgermeister

Liebe Mitbürgerinnen und Mitbürger!

Von stammt das Wort: "Das Alter nimmt dir nichts, was es dir nicht erstattet."

Viele, sehr viele von Ihnen haben dieses Wort verstanden und handeln danach. Sie nehmen ihr älter werden als selbstverständliches Sammeln von Lebenserfahrungen und genießen es erfahren und weise zu werden. Ich selbst erfahre in vielen Gesprächen anläßlich z.B. der Seniorenfahrten, wie viele von Ihnen eine solche Lebensweisheit entwickelt haben und sich deshalb ihres Lebens freuen. Ihnen ist auch nicht entgangen, daß in dieser Stadt die Arbeit für unsere Senioren einen besonderen Stellenwert hat. Unsere Zielsetzung ist es, Ihnen allen Teilhabe am kommunalen Geschehen zu ermöglichen und Ihnen, wo es möglich ist, dabei behilflich zu sein, eine aktiven Gestaltung Ihrer dritten und vierten Lebensphase vorzunehmen.

So wende ich mich mit diesem Schreiben an Sie alle, die das 60. Lebensjahr vollendet haben. Mein Anliegen ist es, Ihnen im Hinblick auf die Kommunalwahl am 2. März d. J. Rechenschaft darüber abzulegen, was in unserer Stadt von dieser Zielsetzung erreicht wurde. Dieses Schreiben könnte ich nicht schreiben, wüßte ich nicht, wieviel insgesamt für Sie geleistet wird. Wir, sowohl Politiker wie Mitarbeiter in der Stadtverwaltung, denken das ganze Jahr über an Sie. Alle Versprechen sind eingehalten worden, natürlich erst Recht die Wahlversprechen.

Die Erfahrung und die Kompetenz der älteren Menschen ist für die weitere gesellschaftliche Entwicklung unverzichtbar. Das Alter gilt auch nicht mehr als einheitlicher Lebensabschnitt, sondern man spricht völlig zu Recht vom "dritten" und "vierten" Lebensalter mit jeweils unterschiedlichen Bedürfnissen und Perspektiven. Das "dritte Lebensalter" ist sehr stark von neuen Aktivitäten und Kontakten sowie von der Erfüllung lang gehegter Wünsche geprägt, worauf sich die Politik für ältere Menschen, insbesondere z.B. im sozialen und kulturellen Bereich einstellen muß. Mit dem "vierten Lebensalter" dem eigentlichen "Lebensabend" folgt bei deutlich gestiegener Lebenserwartung ein Lebensabschnitt, in dem viele Menschen mit vergleichsweise stabiler Gesundheit und Lebensfreude rechnen können, manche aber auch der Gefahr der Vereinsamung und Isolation begegnen müssen.

Deshalb achten wir in der Stadt auf ein ausgeglichenes Angebot an Aktivitäten, bei dem unsere älteren Mitmenschen nicht nur konsumieren, sondern auch selbst aktiv mitgestalten können.

Nachdem im Jahre 1986 die Stelle eines Seniorenbetreuers eingerichtet wurde, ist es möglich, durch die Stadt persönliche Gespräche bei Notlagen, Ängsten und Vereinsamung durchzuführen. Die Seniorenbetreuung hilft bei Behördengängen. Sie vermittelt mobile Hilfsdienste, wie z.B. die Dienste der Gemeindeschwesternstation, der Krankenpflege oder eine Haushaltshilfe. Es kann "Essen auf Rädern" besorgt werden. Das Deutsche Rote Kreuz hat ein Hausnotruftelefon eingerichtet.

Sehr groß und vielfältig ist das Freizeitangebot. Denken Sie alle an die kulturellen Veranstaltungen, wie Literarische Nachmittage, Informationsnachmittage, die Stadtrundfahrten (an denen in diesem Jahr allein 250 Personen teilgenommen haben), den Seniorennachmittag am Markt, die Seniorenkonzerte (auch unter meiner persönlichen Beteiligung) und andere kleine Treffen. Ebenso zählen viele Ausflüge und Erholungen zum alljährlichen Programm der Stadt.

Ein wichtiges Angebot der Selbsthilfe ist die Telefonkette. Ein kleiner Kreis, sich gut verstehender Menschen, telefoniert täglich zur eigenen Sicherheit reihum untereinander. Dann das große Projekt "Senioren helfen Senioren". Ziel dieses Projektes ist es, den älteren Bürgern die Teilnahme am alltäglichen Leben zu erleichtern und eine Vereinsamung zu vermeiden. Neben den Hilfs- und Freizeitangeboten der professionellen Dienste soll ein Netz gegenseitiger gutnachbarschaftlicher Kontakte und alltäglicher kleiner Hilfeleistungen geknüpft werden. Bestehende Hilfewünsche und Hilfsangebote werden von der Seniorenbetreuung durch eine schriftliche Befragung und durch Hausbesuche erfaßt und vermittelt. Bisher sind bereits bei über 1000 Senioren Hilfewünsche erfaßt worden.

Auch für dieses Jahr sind wieder viele Veranstaltungen geplant, die nur für Sie durchgeführt werden. Es finden Dichterlesungen statt. Es ist geplant, den Besuch älterer Menschen in Kindergärten und in Schulen durchzuführen. Nach dem Motto: "Wie war das damals, wie ist es heute?" Wanderungen sollen organisiert und Hinterbliebenenkreise gegründet werden. Weiterhin Fahrten: Seniorenherbsturlaub, eine Tagesfahrt zur Porzellanmanufaktur Höchst, Filmnachmittage über Fahrten die nach Lago Maggiore oder Nordfriesland stattgefunden haben, Tagesfahrt zum Hessischen Rundfunk und zur "Baumblüte an der hessischen Bergstraße", Bastelnachmittage und vieles mehr.

Der Seniorentreff auf dem Heilsberg, bei dem besonders auf die Wünsche und Anregungen der Teilnehmer eingegangen und zum Selbstmitmachen animiert wird, wird auch in diesem Jahr verstärkt fortgeführt. Darüber hinaus soll in diesem Jahr eine Fahrt für außergewöhnlich behinderte Mitmenschen durchgeführt werden, um solchen, teilweise auch jüngeren Menschen, eine Chance zu geben, Freude am Leben entwickeln zu können.

Laufend hat die Stadt preiswerte Seniorenwohnungen bauen lassen. Da sind zunächst einmal 36 Wohnungen auf dem Gelände des ehemaligen Krankenhauses. Das lang angekündigte private Altenwohnheim mit einer Kurzzeit - Pflegeeinrichtung wird in Kürze bezogen werden können.

Was wir tun, entspricht nicht nur dem Gedanken, sozial gerecht zu sein oder Gutes tun zu wollen. Es ist vielmehr ein Dankeschön. Wer heute über 60 Jahre alt ist, hat Krieg, Währungsreform, die Teilung unseres Vaterlandes und viele, viele Nöte erlebt. Harte Jahre des Aufbaues, der Sorge und der Entbehrung. Ohne Ihren Einsatz ginge es uns nicht so gut. Unser Land und unsere Stadt wären nicht so schön. Wir Jüngeren haben daher zumindest eine moralische Pflicht, Ihnen die "dritte und vierte Lebensphase" so aktiv, so angenehm und gegebenenfalls so helfend wie möglich zu gestalten.

Ich möchte weiterhin dafür einstehen, daß dies geschieht. Nicht nur daß andere für Sie helfend bereitstehen, ich möchte auch dafür Sorge tragen, daß Sie selbst aktiv gestaltend am Leben und der Entwicklung unserer Stadt beteiligt sind.

Aus diesen Grunde bitte ich Sie ganz persönlich um Ihre Stimmabgabe und Unterstützung für die CDU bei der Kommunalwahl am 2. März 1997.

Es ist auch Briefwahl möglich. Ich mache Sie auch noch besonders darauf aufmerksam, daß die CDU für besondere Fälle einen Fahrdienst einrichtet. So müssen Sie im Notfall nicht auf Ihre Stimmabgabe verzichten. Rufen Sie einfach die Telefon-Nr.: 89707 an. Es wird Ihnen geholfen. Bedenken Sie: es kommt auf Ihre Stimmen an.

Es grüßt Sie herzlich

(Unterschrift),

Bürgermeister"

Unter der Grußformel und der Unterschrift auf Seite 3 befindet sich in der Fußzeile des Briefes ein Hinweis in einer kleineren Schriftgröße auf die CDU nebst Anschrift, Telefon, Fax und Internetanschluss. Dem Schreiben waren beigefügt das Halbjahresprogramm der Senioren Union von Dezember 1996 bis Juni 1997 sowie ein Aufnahmeantrag für die Mitgliedschaft in der Senioren Union bzw. in der CDU.

Bei der Wahl zur Stadtverordnetenversammlung der Stadt entfielen auf die Wahlvorschläge der CDU 7.757 von insgesamt 14.027 gültigen Stimmen und somit 28 von 45 Sitzen, auf die Wahlvorschläge der SPD 3.204 Stimmen (12 Sitze) und die von Bündnis 90/Die Grünen 1.458 Stimmen (5 Sitze). Die anderen Parteien oder Wählergruppen scheiterten an der 5 %-Klausel. Das endgültige Wahlergebnis wurde am 11. März 1997 amtlich bekannt gemacht.

Am 18. März 1997 erhob der Kläger Einspruch gegen die Gültigkeit der Kommunalwahl. Zur Begründung verwies er auf den Seniorenbrief, den er als einen Akt unzulässiger Wahlwerbung und Wahlbeeinflussung durch einen Amtsträger in amtlicher Funktion ansah, weshalb eine Unregelmäßigkeit des Wahlverfahrens im Sinne von § 26 Abs. 1 Nr. 2 Kommunalwahlgesetz (KWG) vorliege. Hinzu komme die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unzulässige "Leistungsschau" des CDU-Magistrats ohne akute Notwendigkeit der Durchführung gerade kurz vor der Wahl. Außerdem sei die Pressearbeit des Magistrats während des Wahlkampfs unzulässig.

Mit Beschluss der Beklagten vom 22. April 1997 wurde der Einspruch des Klägers zurückgewiesen und wurden die Wahlen zur Stadtverordnetenversammlung und zu den Ortsbeiräten für gültig erklärt. Diese Beschlussfassung wurde dem Kläger mit Schreiben vom 21. Mai 1997 formlos mitgeteilt und am 25. Mai 1997 amtlich bekannt gemacht.

Der Kläger hat am 22. Mai 1997 Klage beim Verwaltungsgericht Gießen erhoben, die er im Wesentlichen damit begründet hat, obwohl dem Bürgermeister der Stadt B durch das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 10. Oktober 1991 - 6 UE 2578/90 -, NVwZ 1992, 284, das eine unzulässige Wahlbeeinflussung des Bürgermeisters in Gestalt eines Briefes kurz vor der Wahl vom 12. März 1989 an Gewerbetreibende der Stadt betraf, die Grenzen der Wahlwerbung von Amtsträgern bekannt gewesen seien, habe er auch vor der Kommunalwahl im März 1997 wiederum gegen die Gesetze verstoßen, indem er den sogenannten Seniorenbrief verschickt habe. Mit Hilfe von der Stadtverwaltung gefertigter und nur der CDU zur Verfügung gestellter Adressetiketten - also unter Einsatz kommunaler Ressourcen - habe der Bürgermeister ca. 5.400 Briefe an alle Senioren über 60 Jahre in geschrieben. Unter Hinweis auf das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 29. November 1995 - 4 B 95.605 -, NVwZ-RR 1996, 680 und das diese Entscheidung bestätigende Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. April 1997 - 8 C 5.96 -, BVerwGE 104, 323 = NVwZ 1997, 1220 hat der Kläger die Ansicht vertreten, bei dem sogenannten Seniorenbrief handele es sich nicht um eine private Äußerung des Bürgermeisters. Vielmehr habe dieser in rechtswidriger Weise bei seiner Wahlaufforderung einseitig zu Gunsten der CDU das Gewicht seines Amtes in die Waagschale geworfen. Gerade weil bei der einleitenden Hervorhebung des "Bürgermeister"-Titels mit dem Namen keinerlei Anschrift angegeben sei, gewinne dieser ein besonderes Gewicht beim unbefangenen, betagten Durchschnittsleser und -wähler. Dieser Eindruck werde verstärkt durch Diktion und Inhalt des nachfolgenden Textes. Demgegenüber sei es unerheblich, dass neutrales Papier und nicht der amtliche Briefkopf der Stadt mit der Anschrift der Stadtverwaltung verwendet worden sei. Gleiches gelte für den Hinweis auf die CDU in einer Fußzeile am Ende des Briefes. Eine solche schlicht formale Betrachtungsweise würde dem Mißbrauch Tür und Tor öffnen. Die verwendeten Briefumschläge hätten im Übrigen keinen Absender aufgewiesen. Vielmehr hätten sie wegen der verwendeten Etiketten (vom kommunalen Rechenzentrum) äußerlich den gleichen Eindruck erweckt wie viele andere amtliche städtische Briefe. Selbst wenn der Durchschnittsleser und -wähler der konkreten Zielgruppe der Senioren davon ausgegangen sein sollte, dass hinter der gesamten Aktion der CDU-Stadtverband stehe, habe doch der Eindruck entstehen sollen und sei auch erzeugt worden, es handele sich um ein quasi-amtliches Schreiben des Bürgermeisters. Dieser habe nicht mit den Leistungen seiner Partei, sondern mit den Leistungen der Stadt geworben. Viele Senioren hätten sich gewundert, dass "die Stadt" ein Blatt der Senioren Union mit verschickt gehabt habe. Diese Verwunderung vieler Senioren über das Mitversenden in einem Brief des Bürgermeisters sei im Übrigen der Grund dafür gewesen, dass ihm - dem Kläger - fünf solcher Briefe übergeben worden seien mit der Frage, ob das denn zulässig sei.

Der Seniorenbrief sei darüber hinaus auch unter Einsatz kommunaler Ressourcen zu Stande gekommen. Hierzu hat der Kläger nähere Ausführungen gemacht. Ein möglicher Einfluss auf das Wahlergebnis sei gegeben, da auf die CDU schon ein Sitz weniger in der Stadtverordnetenversammlung entfallen wäre, wenn sie 207 Stimmen weniger erhalten hätte.

Der Kläger hat beantragt,

den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Stadt vom 22. April 1997 über die Gültigkeit der Kommunalwahl in am 2. März 1997 aufzuheben und die Wahl vom 2. März 1997 zur Stadtverordnetenversammlung und zu den Ortsbeiräten der Stadt für ungültig zu erklären.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat die Auffassung vertreten, der Seniorenbrief des Bürgermeisters stelle keine unzulässige Wahlbeeinflussung dar. Die Schreiben des Bürgermeisters seien in neutralen Umschlägen versandt worden. Die von der Stadt üblicherweise verwandten Umschläge mit dem Signet der Stadt seien nicht verwandt worden. Die Herstellung des Schreibens und der Vertrieb seien durch Mitglieder oder mit finanziellen Mitteln des CDU-Stadtverbandes erfolgt. Jede andere Partei habe die Möglichkeit gehabt, über den Magistrat der Stadt an die entsprechenden Adressen zu gelangen.

Der Seniorenbrief sei nicht als amtliche Handlung oder Äußerung einzustufen. Der Bürgermeister habe das Schreiben erkennbar nicht als Amtsperson oder Verwaltungsorgan, sondern als Privatperson und Parteimitglied verfasst. Bereits von der äußeren Gestaltung habe sich das Schreiben deutlich von den gebräuchlichen städtischen Briefbögen ab. Für den objektiven Betrachter sei wegen der Anschrift des CDU-Stadtverbandes am Ende des Briefes klar gewesen, dass der Bürgermeister das Schreiben als Mitglied der CDU verfasst habe. Die mitversandten Anlagen hätten dazu geführt, dass der Empfänger des Seniorenbriefes unweigerlich eine Verknüpfung zur CDU hergestellt habe. Der Bürgermeister sei der Spitzenkandidat der CDU bei der Kommunalwahl gewesen. Dies sei den Bürgern bekannt gewesen. Dass Spitzenkandidaten die Erfolge ihrer jeweiligen Partei aus der Vergangenheit lobten und die parteipolitischen Ziele hervorhöben, sei selbstverständlich.

In annähernd sämtlichen von der Rechtsprechung entschiedenen Fällen habe eine unzulässige Wahlwerbung dann vorgelegen, wenn sich der Betreffende amtlicher Mittel bedient gehabt habe. Der Wahlkampf sei jeweils unter Ausnutzung der Amtsstellung und damit unter Einsatz kommunaler Ressourcen durchgeführt worden.

Eine konkrete, in greifbare Nähe gerückte Möglichkeit, dass sich der Seniorenbrief auf das Wahlergebnis ausgewirkt habe, liege nicht vor. Es sei davon auszugehen, dass Wählerbriefe nicht geeignet seien, das Wählerverhalten maßgeblich zu beeinflussen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das Urteil vom 25. Februar 1998, der Beklagten zugestellt am 14. Mai 1998, als unzulässig abgewiesen, soweit der Kläger die Ungültigerklärung der Wahlen zu den Ortsbeiräten der Stadt begehrt hat. Hinsichtlich der Gültigkeit der Wahl zur Stadtverordnetenversammlung hat das Verwaltungsgericht die Klage als zulässig angesehen und ihr stattgegeben.

Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, der Brief des Bürgermeisters an die Senioren der Stadt stelle eine unzulässige Wahlbeeinflussung dar und führe dazu, dass die Wahl zur Stadtverordnetenversammlung vom 2. März 1997 für ungültig zu erklären und deren Wiederholung anzuordnen sei. Der Seniorenwahlbrief des Bürgermeisters verletze die Grundsätze der freien und gleichen Wahl (vgl. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, § 1 Abs. 1 KWG).

Nach § 26 Abs. 1 Nr. 2 KWG müsse die Wiederholung der Wahl angeordnet werden, wenn beim Wahlverfahren Unregelmäßigkeiten vorgekommen seien, die auf das Ergebnis von Einfluss gewesen sein könnten. Zum Wahlverfahren zähle dabei auch die Wahlvorbereitung einschließlich der Wahlwerbung.

In der Rechtsprechung sei anerkannt, dass eine auf Wahlbeeinflussung gerichtete, parteiergreifende Einwirkung von Staats- oder Gemeindeorganen zu Gunsten oder zu Lasten einzelner an einem Wahlkampf beteiligter politischer Parteien oder Bewerber den Grundsatz der freien Wahl verletze. Dieses Gebot untersage den staatlichen wie auch gemeindlichen Organen und Amtsträgern, sich in amtlicher Funktion vor Wahlen mit politischen Parteien oder Wahlbewerbern zu identifizieren und sie als Amtsträger zu unterstützen oder zu bekämpfen. Eine derart unzulässige Einwirkung verletze darüber hinaus auch das Recht der nachteilig davon betroffenen Wahlbewerber auf Chancengleichheit und damit auch die Gleichheit der Wahl.

Ein Bürgermeister als Gemeindebehörde müsse während des gesamten Wahlverfahrens strikte Neutralität wahren. Allerdings könne er sich im Hinblick auf Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG grundsätzlich mit Auftritten, Anzeigen, Wahlaufrufen oder sonstigen Aktivitäten am Wahlkampf beteiligen. Derartige Meinungsäußerungen dürften jedoch nicht in amtlicher Eigenschaft erfolgen. Die Grenzen zulässiger Betätigung würden dann überschritten, wenn ein Bürgermeister das ihm auf Grund seiner amtlichen Tätigkeit zufallende Gewicht und die ihm Kraft seines Amtes gegebenen Einflussmöglichkeiten in einer Weise nutze, die mit seiner der Allgemeinheit verpflichteten Aufgabe unvereinbar sei.

Dies sei hier der Fall. Zwar sei der Seniorenbrief des Bürgermeisters hinsichtlich seiner Form und äußeren Gestaltung nicht zu beanstanden. Gemäß §§ 211 Abs. 1, 97 Abs. 2 Hessisches Beamtengesetz (HBG) habe der Bürgermeister auch seine Amtsbezeichnung benutzen dürfen. Das Gericht werte aber den Inhalt des Seniorenbriefes als unzulässige Wahlbeeinflussung. Mit diesem Brief bringe der Bürgermeister derart das Gewicht seines Amtes zum Zwecke der Werbung für eine Stimmabgabe zu Gunsten der CDU ein, dass von einem Handeln in amtlicher Eigenschaft auszugehen sei. Von den zwei letzten Absätzen des Briefes abgesehen, in denen zur Stimmabgabe und Unterstützung für die CDU bei der Kommunalwahl aufgerufen sowie auf einen von der CDU eingerichteten Fahrdienst anlässlich der Kommunalwahl hingewiesen werde, enthalte nämlich der übrige Teil des Briefes ausschließlich Aussagen über die von der Stadt und der Stadtverwaltung für die Senioren der Stadt erbrachten Leistungen. In den Ausführungen finde sich kein Hinweis darauf, dass sich insoweit der Kandidat des CDU-Wahlvorschlages zur Kommunalwahl mitteile und wegen der in dem Seniorenwählerbrief dargestellten Leistungen der CDU für die Stadt zur Wahl dieser Partei aufrufe. Beim Lesen des Briefes entstehe vielmehr der Eindruck, dass der Bürgermeister der Stadt die insbesondere für Senioren erbrachten Leistungen der Stadt und ihrer Stadtverwaltung verlautbare und würdige und sich nicht als eine Privatperson dazu äußere und eine Wahlempfehlung abgebe.

Ohne diesen Hintergrund, dass die in dem Brief enthaltenen Aussagen von dem Bürgermeister der Stadt stammten, machten diese keinen Sinn. Es wäre nicht verständlich, warum derartiges mitgeteilt werde. Erst durch den Umstand, dass diese Zeilen vom Bürgermeister der Stadt herrührten und dieser selbst ausführe, er wolle "Rechenschaft darüber ab (...) legen, was in unserer Stadt von dieser Zielsetzung erreicht wurde", würden die Erklärungen sinnvoll. Damit komme diesem Brief auf Grund seines Inhaltes amtlicher Charakter zu, da die benannten Ausführungen von dem Bürgermeister nur unter Ausnutzung seiner Amtsträgerschaft gemacht werden könnten. Dagegen reichten die letzten Absätze nicht aus, um dem Seniorenbrief den Charakter eines amtlichen Schreibens zu nehmen und ihn als Wahlwerbung einer Privatperson, die lediglich Bürgermeister sei, anzusehen, da die sämtlich vorher gemachten Aussagen unter besonderer Ausnutzung der amtlichen Stellung als Bürgermeister zum Zwecke der Einflussnahme auf die Wahlentscheidung verfasst und in Umlauf gebracht worden seien.

Die Qualifizierung dieses Briefes als eine unzulässige Wahlbeeinflussung werde auch nicht durch das gleichzeitige Mitversenden von CDU-Werbematerialien aufgehoben. Denn diese Unterlagen seien zwar mit dem Seniorenbrief versandt, sie seien dadurch aber nicht zu einem Bestandteil des Briefes selbst geworden. Dieser sei deshalb eigenständig zu bewerten.

Die festgestellte Unregelmäßigkeit beim Wahlverfahren könne auch von Einfluss auf die Verteilung der Sitze bei der Wahl zur Stadtverordnetenversammlung gewesen sein. Der Seniorenbrief sei in über 5.000 Fällen an über 60-jährige der Stadt versandt worden. Es bestehe von daher bereits die nicht ganz fernliegende Möglichkeit, dass die Sitzverteilung in der Stadtverordnetenversammlung anders ausgefallen wäre, wenn die Versendung des Briefes unterblieben wäre. Nach Angaben der Beteiligten verlöre die CDU bei 207 Stimmen weniger einen Sitz in der Stadtverordnetenversammlung.

Die Wahl sei deshalb für ungültig zu erklären und ihre Wiederholung im ganzen Wahlkreis anzuordnen.

Offen bleiben könne, ob der Seniorenwahlbrief auch unter dem Einsatz kommunaler Ressourcen gefertigt worden sei. Diese Behauptung habe der Kläger erstmals mit seiner Klageschrift vom 22. Mai 1997 erhoben. Über Einwendungen gegen die Gültigkeit einer Kommunalwahl sei im Wahlprüfungsverfahren jedoch sachlich nur zu entscheiden, soweit der Wahlberechtigte den Sachverhalt, auf den er den geltend gemachten Wahlfehler stütze, innerhalb der Einspruchsfrist so substantiiert dargelegt habe, dass sich anhand dessen feststellen lasse, ob ein Tatbestand des § 26 Abs. 1 KWG vorliege. Das Wahlprüfungsverfahren unterliege somit dem sogenannten Anfechtungsprinzip. Die vom Kläger erstmals im Rahmen der vorliegenden Klage erhobenen Einwendungen fänden demnach keine Berücksichtigung.

Den Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen bezüglich des klageabweisenden Teils hat der Kläger zurückgenommen. Die Berufung der Beklagten gegen den stattgebenden Teil hat der Senat mit Beschluss vom 30. November 1998 - 8 UZ 2310/98 - zugelassen.

Die Beklagte begründet ihre Berufung im Wesentlichen wie folgt:

Der Seniorenbrief sei von dem Bürgermeister der Stadt nicht in dessen amtlicher Eigenschaft, sondern als Privatperson und Parteimitglied verfasst und versandt worden. Hiervon habe der verständige Betrachter des Seniorenbriefes bereits auf Grund der Form und äußeren Gestaltung des Briefes ausgehen müssen. Diese sprächen in eindeutiger Weise gegen den amtlichen Charakter. Auch im Hinblick auf das Foto des Bürgermeisters habe der Seniorenbrief eine reklamehafte Aufmachung gehabt. Dies spreche für den Charakter eines Flugblattes und nicht für den eines förmlichen Schreibens, welches von der Stadt herrühren könnte. Auch die weiteren Hinweise - wie die Anschrift am Ende des Briefes und die beiliegenden Unterlagen - hätten eindeutig gegen den amtlichen Charakter des Briefes gesprochen. Außerdem sei der Bürgermeister in der Kommunalwahl der Spitzenkandidat der CDU gewesen, was den Bürgern bestens bekannt gewesen sei.

Auf Grund der äußeren Gestaltung sei die Bewertung des materiellen Inhalts der Erklärung nicht mehr erforderlich gewesen. Das Verwaltungsgericht habe jedoch allein auf den Inhalt abgestellt, ohne dies weiter zu erläutern. Auch die Tatsache, dass Adressetiketten verwandt worden seien, könne den amtlichen Charakter nicht begründen.

Bis heute gebe es keine Rechtsprechung, die sich alleine mit dem Inhalt einer Äußerung von Amtsträgern beschäftige, um sodann daraus auf deren amtlichen Charakter zu schließen. Die Rechtsprechung habe eine unzulässige Wahlwerbung immer nur dann angenommen, wenn der Betroffene lediglich in amtlicher Funktion gehandelt habe. In diesem Zusammenhang weist die Beklagte auf Fallgestaltungen hin, die den von ihr angeführten Entscheidungen zugrunde liegen. Hinzu komme, dass das politische Engagement eines Amtsträgers unter Berücksichtigung seiner grundrechtlichen Freiheitsrechte, insbesondere des Grundrechtes der Meinungsfreiheit, nicht durch eine zu weite Ausdehnung des Begriffs "amtliche Handlung" eingeengt werden dürfe. In Zweifelsfällen seien deshalb Äußerungen und Handlungen von Amtsträgern nicht als amtliche einzustufen und schon deshalb keiner weiteren inhaltlichen Überprüfung zu unterziehen.

Die bisherige höchstrichterliche Rechtsprechung qualifiziere zu Recht die von einer Person abgegebenen Äußerungen als amtliche oder private nach äußeren Kriterien oder zumindest vornehmlich nach äußeren Kriterien. Es sei nicht definierbar und abgrenzbar, wann bei einer Äußerung, die formal als private Äußerung zu bewerten sei, ein Handeln in amtlicher Eigenschaft vorliegen solle. Bei der Abgrenzung nach formalen Kriterien liege ein Handeln in amtlicher Eigenschaft nur vor, wenn der Amtsträger von Möglichkeiten Gebrauch mache, die ihm nur Kraft seines Amtes zur Verfügung stünden. Ein Abstellen allein auf den materiellen Inhalt des Seniorenbriefes sei daher aus den dargelegten Gründen unzulässig und das Urteil des Verwaltungsgerichts bereits aus diesen Gründen rechtsfehlerhaft.

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts habe ein verständiger Betrachter aber auch auf Grund des Inhalts keinen anderen Eindruck als den einer privaten Stellungnahme des Bürgermeisters zur Kommunalwahl gewinnen können. Der Inhalt des Schreibens lasse nicht den Schluss zu, der Bürgermeister habe das ihm auf Grund seiner amtlichen Tätigkeit zufallende Gewicht und die ihm Kraft seines Amtes gegebenen Einflussmöglichkeiten in einer Weise genutzt, die mit seiner der Allgemeinheit verpflichteten Aufgabe unvereinbar seien. Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Äußerungen ausschließlich in amtlicher Funktion hätten getroffen werden können, sollten sie sinnvoll und verständlich sein.

Der Seniorenbrief hätte ebenso gut von einem Stadtverordneten als Mitglied der CDU in der Gemeindevertretung oder von einem sonst in der Kommunalpolitik zu Gunsten der in der Gemeindevertretung die Mehrheit stellenden Partei engagierten Bürger herrühren können und hätte seinen Sinn dadurch nicht eingebüßt. Auch derartige Personen könnten sich mit ihrer Stadt identifizieren und vor einer Kommunalwahl den älteren Wählern gegenüber Rechenschaft ablegen. Auch die Opposition weise zum Zwecke ihrer Wahlwerbung zur vereinfachten Darstellung und Anschaulichmachung beim Wähler auf die Versäumnisse der "Stadt" hin, ohne dass jemand auf die Idee käme, solche Kritik amtlichen Stellen vorzubehalten. Im Gegenzug müsse es sodann aus Gründen der Chancengleichheit bei Wahlen aber auch der "Regierungspartei" und ihren Mitgliedern unbenommen sein, auf die Erfolge der "Stadt", d.h. der von ihr verfolgten Politik in der Stadt, hinzuweisen. Es könne kaum der Umweg verlangt werden, dass die Partei darauf verweise, ihre Ziele seien von den der Partei angehörenden Gemeindevertretern erfolgreich vertreten und sodann vom Magistrat und Bürgermeister auch umgesetzt worden.

So gehe auch die Feststellung des Verwaltungsgerichts Gießen fehl, der Leser des Seniorenbriefes könne darin nicht die Wahlwerbung einer Privatperson entdecken, weil sich in all den Ausführungen zur Seniorenarbeit der Stadt kein Hinweis darauf finde, dass sich der Kandidat des CDU-Wahlvorschlages zur Kommunalwahl - Herr - mitteile und wegen der im Brief dargestellten Leistungen der CDU für die Stadt zur Wahl dieser Partei aufrufe.

Jedenfalls hätte das Verwaltungsgericht eine Gesamtwürdigung der äußeren Form und Gestaltung einerseits und des Inhalts anderseits vornehmen müssen. Sprächen die äußere Gestaltung sowie die Form einer Erklärung in keinster Weise für ein Handeln in amtlicher Funktion, ergäben sich hieraus sogar in großem Umfang Anhaltspunkte für ein Handeln als Privatperson oder Parteimitglied, müsse der materielle Inhalt einer Erklärung einen offenkundigen Missbrauch der amtlichen Stellung ergeben. Selbst wenn man unterstelle, der Brief enthalte auch gewisse Äußerungen in amtlicher Funktion, seien diese so wenig offenkundig oder so bedeutungslos, dass bei einer Gesamtwürdigung im dargelegten Sinne die Annahme einer unzulässigen Wahlwerbung fehlgehe.

Das Verwaltungsgericht habe auch die Reichweite des Grundrechts auf freie Meinungsäußerung sowie des Rechts auf effektive Wahlkampfführung und der auch für Kommunalwahlen geltenden Chancengleichheit der politischen Parteien und ihrer Kandidaten verkannt. Das Verwaltungsgericht hätte den Begriff "Handeln in amtlicher Eigenschaft" nicht extensiv auslegen dürfen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts laufe darauf hinaus, es Personen die zugleich Amtsträger seien, unmöglich zu machen, sich in Zeiten des Wahlkampfes über Erfolge oder Misserfolge der Stadt zu äußern. Das Verwaltungsgericht schließe aus den Hinweisen auf Leistungen der Stadt auf den amtlichen Charakter. Ein Amtsträger müsste über die Vermeidung des Anscheins amtlichen Tätigwerdens hinaus bei seinen Äußerungen stets ausdrücklich den privaten Charakter seiner Handlungen betonen.

Im Übrigen bleibt die Beklagte bei ihrer Auffassung, dass die angeblich unzulässige Wahlwerbung keinen Einfluss auf die Sitzverteilung gehabt haben könne.

Die Beklagte beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Gießen vom 25. Februar 1998 die Klage in vollem Umfang abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, das Verwaltungsgericht habe zutreffend die Wahl zur Stadtverordnetenversammlung der Stadt vom 2. März 1997 für ungültig erklärt. Der Bürgermeister der Stadt habe dieses Mal - anders als kurz vor der Kommunalwahl vom 12. März 1989 - auf die Verwendung des städtischen Briefbogens verzichtet, dafür aber eine ausdrückliche Wahlaufforderung zu Gunsten der CDU ausgesprochen. Nicht gefolgt werden könne der Ansicht der Beklagten, der Seniorenbrief des Bürgermeisters sei für den Leser eindeutig. Vielmehr werde mit dem Brief objektiv vom Bürgermeister der Eindruck erweckt, es handele sich um eine amtliche Äußerung einer Amtsperson im Rahmen kommunaler Öffentlichkeitsarbeit.

Unrichtig sei auch die Ansicht der Beklagten, die einschlägige Rechtsprechung habe "eine unzulässige Wahlwerbung immer nur dann angenommen, wenn der Betroffene lediglich in amtlicher Funktion gehandelt habe". Alle einschlägigen entschiedenen Fälle hätten sich vielmehr im Grenzbereich zwischen amtlichem und privatem Handeln bewegt. Die Betroffenen hätten sich jeweils auf privates Handeln und ihre privaten Recht und Grundrechte berufen.

Für die tatsächliche Einordnung und rechtliche Zuordnung einer Handlung eines Amtsträgers könne es nicht auf dessen rein subjektiven, nicht objektivierten Willen ankommen. Maßgeblich sei vielmehr eine objektive Betrachtungsweise, die auf den Empfängerhorizont abstelle, d.h. maßgeblich sei das Verständnis eines durchschnittlichen, vernünftigen Empfängers unter den konkreten Umständen.

Die von den Beteiligten zitierten einschlägigen Entscheidungen beträfen überwiegend Fälle, in denen entweder direkt Insignien der Amtlichkeit eingesetzt worden seien oder in denen das verwendete Medium dem amtlichen Bereich zugehört habe. Hier sei die Qualifizierung bzw. Zuordnung der jeweiligen Handlung zum amtlichen Bereich evident. Anders liege es im Streitfall. Deshalb müsse zunächst der Begriff der Amtlichkeit im Sinne der einschlägigen Rechtsprechung konkretisiert und sodann der Bereich der kommunalen Öffentlichkeitsarbeit vom privaten Bereich von Amtsträgern abgegrenzt werden. Die von der Beklagten angeführte Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 19. Januar 1994 (- Vf. 89, 92 - III - 92 -, NVwZ-RR 1994, 529) bezüglich des Sachlichkeitsgebots bei Volksentscheiden sei für diese Abgrenzung nicht einschlägig.

Die kommunale Öffentlichkeitsarbeit sei amtliches Handeln im Sinne sogenannten schlichten Verwaltungshandelns.

Hinsichtlich der Form und und äußeren Gestaltung habe er - der Kläger - unwidersprochen vorgetragen, dass die verwendeten Briefumschläge überhaupt keinen Absender und auch keinen Hinweis auf die CDU oder auf Wahlwerbung aufgewiesen hätten. Vielmehr sei wegen der verwendeten Etiketten des kommunalen Rechenzentrums äußerlich der gleiche Eindruck erweckt worden wie bei anderen städtischen Briefen. Diesem sogenannten Ersteindruck sei nach dem Öffnen nicht klarstellend entgegengewirkt worden. Ein einleitender, klärender Hinweis auf die CDU oder auch nur der Ansatz einer Kennzeichnung als CDU-Wahlwerbung fehle völlig abgesehen von der Fußzeile am Ende des Briefes. Gerade weil bei der einleitenden Hervorhebung des Bürgermeister-Titels keinerlei Anschrift, auch nicht die Privatanschrift des Bürgermeisters, angegeben worden sei, gewinne diese Angabe besonderes Gewicht beim Leser. Durch diese Voranstellung habe sich der Bürgermeister schon einleitend erkennbar auf sein öffentliches Amt berufen. In anderen Wahlkampfbriefen habe der Bürgermeister im Übrigen seinerzeit auf die Angabe seiner Amtsbezeichnung verzichtet.

Das Foto des Bürgermeisters spreche weder für noch gegen kommunale Öffentlichkeitsarbeit. Mit derartigen Abbildungen würden bekanntlich viele Publikationen im Rahmen kommunaler Öffentlichkeitsarbeit geschmückt.

Durch das beigefügte Halbjahresprogramm der Senioren Union und den Aufnahmeantrag für die Mitgliedschaft in der Senioren Union oder in der CDU hätten allenfalls gegenüber dem Ersteindruck einer amtlichen Sendung Zweifel entstehen können. Auch der Hinweis auf den CDU-Stadtverband in der Fußzeile am Ende des Briefes sei nicht geeignet, den zuvor geschaffenen Eindruck zu korrigieren. Der Durchschnittsleser, der sich von seinem Bürgermeister angeschrieben wähne, nehme einen solchen eher versteckten Hinweis kaum noch zur Kenntnis. Jedenfalls beseitige dies erfahrungsgemäß den zuvor geschaffenen Eindruck und die beabsichtigte Wirkung nicht mehr. Nach äußerer Form und Gestaltung lasse sich somit der Seniorenbrief keinesfalls eindeutig dem Privatbereich des Bürgermeisters oder der Wahlwerbung der CDU zuordnen.

Auf jeden Fall erweckten die inhaltlichen Ausführungen des Bürgermeisters einen amtlichen Anschein. Dies führt der Kläger im Einzelnen aus. Es sei kaum vorstellbar, dass ein Privatmann Rechenschaft über Aktivitäten der Stadtverwaltung ablege. Auch die Berühmung mit den im Seniorenbrief aufgelisteten Aktivitäten der Stadtverwaltung sei nur dem Bürgermeister möglich.

Die Grenze zwischen zulässiger Öffentlichkeitsarbeit von Gemeinden und Gemeindeorganen und unzulässiger amtlicher Wahlwerbung könne nicht allgemein-abstrakt gezogen, sondern könne nur im Rahmen einer Gesamtwürdigung im Einzelfall und unter Berücksichtigung der konkreten Umstände bestimmt werden. Dieses Problem stelle sich im Streitfall jedoch nicht. Hier habe der Bürgermeister mit dem Seniorenbrief zu Gunsten seiner Partei und zum Nachteil aller anderen Parteien direkt und gezielt in den Wahlkampf eingegriffen, indem er unter Berufung auf seine Amtsstellung einen klassischen Leistungs- und Erfolgsbericht der Gemeindeverwaltung mit einer direkten Wahlaufforderung zu Gunsten seiner Partei verbunden habe. Dies sei ein offenkundiger Missbrauch der amtlichen Stellung.

Soweit der Seniorenbrief dem Bereich des amtlichen Handelns des Bürgermeisters zugeordnet werde, scheide eine rechtfertigende Berufung auf das Grundrecht der Meinungsfreiheit von vornherein aus. Als staatliches Organ könne sich ein Bürgermeister bei amtlichem Handeln auf die Meinungsfreiheit überhaupt nicht berufen. Auf jeden Fall finde das Grundrecht der Meinungsfreiheit nach Art. 5 Abs. 2 GG seine Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze. Eine solche Schranke stelle die den Gemeinden und ihren Organen durch das bundesverfassungsrechtliche Gebot der freien Wahl auch im Kommunalwahlkampf auferlegte Neutralitätspflicht dar. Eine weitere Grenze folge aus dem Beamtenrecht. Das für Beamte geltende Gebot, bei politischer Betätigung diejenige Mäßigung und Zurückhaltung zu wahren, die sich aus ihrer Stellung gegenüber der Gesamtheit und aus der Rücksicht auf die Pflichten ihres Amtes ergebe, sei verfassungsgemäß. Dadurch, dass der Bürgermeister formal und inhaltlich seine Dienststellung ins Feld geführt habe, sei seine politische Betätigung willentlich und ohne dass dies von der Sache her erforderlich oder auch nur geboten oder zur freien Äußerung seiner persönlichen Meinung erforderlich gewesen wäre, in enge Beziehung zu seinem Dienstverhältnis gerückt.

Darüberhinaus sei der Seniorenbrief durch Einsatz kommunaler Ressourcen (Kosten der Adressetiketten) erstellt worden. Im Hinblick auf die unstreitig erst nachträglich - nach der Wahlanfechtung - erfolgte Rechnungstellung an und Bezahlung durch die Partei des Bürgermeisters für die von der Stadt beschafften Adressetiketten liege ein Fall des direkten Einsatzes kommunaler Mittel vor. Weil er - der Kläger - im Einspruch den Seniorenbrief als unzulässige Wahlbeeinflussung gerügt habe, was für die vom Verwaltungsgericht geforderte Konkretisierung der Angriffspunkte gegen die Gültigkeit der Wahl genüge, sei es Sache der neuen Stadtverordnetenversammlung gewesen, den gerügten Vorgang von Amts wegen vollständig zu untersuchen. Wenn sich erst im Rahmen eines durch einen bestimmten Einspruch eingeleiteten Wahlprüfungsverfahrens bezüglich eines bestimmten Vorgangs im Zusammenhang mit eben diesem Vorgang Anhaltspunkte für weitere Rechtsverstöße und die Verwirklichung weiterer einschlägiger Tatbestandsmerkmale ergäben, könne deren Berücksichtigung im gerichtlichen Wahlprüfungsverfahren nicht ausgeschlossen sein.

Im Übrigen hält der Kläger an seiner Meinung fest, dass die gerügte Unregelmäßigkeit des Wahlverfahrens Auswirkung auf die Sitzverteilung haben könne. Das Verhältnis der wegen unzulässiger Wahlbeeinflussung unzulässigen Seniorenbriefe (ca. 5.550 Stück) zu den im Einzelnen dargelegten relevanten Stimmenzahlen genüge offensichtlich für den erforderlichen möglichen Einfluss auf die Verteilung der Sitze.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten (2 Bände) und zwei Hefter Verwaltungsvorgängen der Beklagten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, Bezug genommen.

Gründe

Die zulässige Berufung der Beklagten ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht als zulässig und begründet angesehen, soweit der Kläger die Ungültigerklärung der Wahl zur Stadtverordnetenversammlung begehrt.

Das undatierte Schreiben, das der Bürgermeister der Stadt ca. zwei Wochen vor der Wahl an alle Senioren der Stadt gesandt hat, stellt eine unzulässige Wahlbeeinflussung dar, die auch auf die Stimmenverteilung von Einfluss gewesen sein kann, weshalb die Wahl zur Stadtverordnetenversammlung vom 2. März 1997 für ungültig zu erklären ist.

Nach § 26 Abs. 1 Nr. 2 des Hessischen Kommunalwahlgesetzes (KWG) in der Fassung vom 19. Oktober 1992 (GVBl. I S. 582), geändert durch Art. 3 des Gesetzes zur Einführung des Kommunalwahlrechts für Unionsbürgerinnen und Unionsbürger vom 12. September 1995 (GVBl. I S. 462, berichtigt GVBl. 1996 I S. 46), ist die Wiederholung der Wahl anzuordnen, wenn beim Wahlverfahren Unregelmäßigkeiten vorgekommen sind, die auf die Verteilung der Sitze von Einfluss gewesen sein können, wobei nach Buchstabe b) der Bestimmung die Wahl im ganzen Wahlkreis erneut vorzunehmen ist, wenn sich die Unregelmäßigkeiten auf den ganzen Wahlkreis oder auf mehr als die Hälfte der Wahlbezirke erstrecken. Unter den Begriff des Wahlverfahrens im Sinne des § 26 Abs. 1 Nr. 2 KWG fällt nicht nur der im Kommunalwahlgesetz geregelte formal-technische Ablauf der Wahl. Erfasst werden durch diese Vorschrift auch die allgemeinen Wahlgrundsätze, deren Verletzung eine Unregelmäßigkeit darstellt.

Danach liegt eine Unregelmäßigkeit bei dem Wahlverfahren im Sinne des § 26 Abs. 1 Nr. 2 KWG vor, wenn gegen wahlrechtliche Vorschriften - darunter Bestimmungen des Kommunalwahlgesetzes oder der zur Ausführung dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen - verstoßen wird. Zu den Bestimmungen des Kommunalwahlgesetzes gehört auch die Regelung des § 1 Abs. 1 KWG, wonach die Gemeindevertreter unter anderem in gleicher Wahl gewählt werden.

Die Pflicht, die Chancengleichheit der Wahlbewerber zu beachten und zu wahren, ist somit unmittelbar in einer Bestimmung des Kommunalwahlgesetzes geregelt, so dass ein Verstoß gegen diese Pflicht nach § 26 Abs. 1 Nr. 2 KWG zu einer Wiederholung der Wahl führen kann. Auch eine verfassungskonforme Auslegung des Begriffs "Unregelmäßigkeiten beim Wahlverfahren" im Sinne des § 26 Abs. 1 Nr. 2 KWG gebietet es, diesem Begriff einen weiten, nicht nur den technischen Ablauf der Wahl umfassenden Sinngehalt beizumessen (zum Vorstehenden Hess. VGH, Urteil vom 10. Oktober 1991 - 6 UE 2578/90 -, NVwZ 1992, 284, das ein Schreiben des damaligen und jetzigen Bürgermeisters und des ersten Stadtrates der Stadt, welches kurz vor der Wahl zur Stadtverordnetenversammlung vom 12. März 1989 an die Gewerbetreibenden der Stadt verschickt wurde, als unzulässige Wahlbeeinflussung angesehen hat) und ihn auch auf unzulässige Wahlbeeinflussungen zu beziehen.

Das Hessische Kommunalwahlgesetz enthält keine ausdrückliche Bestimmung, die eine gesetzwidrige Wahlbeeinflussung als Wahlanfechtungsgrund näher umschreibt. Nach Auffassung des Senats kann zur Auslegung des Begriffes "Wahlbeeinflussung" die ständige Rechtsprechung des Baden-Württembergischen Verwaltungsgerichtshofs zu § 32 Abs. 1 Nr. 1 2. Alternative des Baden-Württembergischen Kommunalwahlgesetzes (z.B. Urteil vom 17. Februar 1992 - 1 S 226/91 -, NVwZ 1992, 504) herangezogen werden. Unter einer Wahlbeeinflussung sind hiernach öffentliche oder veröffentlichte Äußerungen von Bewerbern und Dritten zu verstehen, die bei objektivem Verständnis dazu geeignet sind, unmittelbar auf die Wahlentscheidung der Wähler einzuwirken. Dies setzt neben einem örtlichen und zeitlichen Zusammenhang zur Wahl vor allem einen sachlichen Bezug voraus. Es muss in der Äußerung um Umstände gehen, die für die Willensbildung des durchschnittlichen Wählers vernünftigerweise erheblich sein können. Unzulässig ist die Wahlbeeinflussung, wenn sie gegen wahlrechtliche Grundsätze oder Vorschriften verstößt. Handelt der Urheber als Inhaber eines Amtes in amtlicher Funktion, so verstößt er gegen den Grundsatz der freien und gleichen Wahl nach § 1 Abs. 1 KWG und das Gebot der Neutralität im Wahlkampf, das für staatliche und gemeindliche Organe gilt.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Urteil vom 2. März 1977 - 2 BvE 1/76 -, BVerfGE 44, 125 ff., 138 ff. = NJW 1977, 1054) können Wahlen demokratische Legitimation im Sinne des Art. 20 Abs. 2 GG nur verleihen, wenn sie frei sind. Das erfordert nicht nur, dass der Akt der Stimmabgabe frei von Zwang und unzulässigem Druck bleibt, wie es Art. 38 Abs. 1 GG gebietet, sondern ebenso sehr, dass die Wähler ihr Urteil in einem freien, offenen Prozess der Meinungsbildung gewinnen und fällen können. Damit unvereinbar ist eine auf Wahlbeeinflussung gerichtete, parteiergreifende Einwirkung von Staatsorganen zu Gunsten oder zu Lasten einzelner oder aller am Wahlkampf beteiligter politischer Parteien oder Bewerber. Sie verstößt gegen das Gebot der Neutralität des Staates im Wahlkampf und verletzt die Integrität der Willensbildung des Volkes durch Wahlen und Abstimmungen.

Diese für die Wahl zum Bundestag entwickelten Grundsätze gelten nach Art. 28 Abs. 1 GG auch für den kommunalen Bereich. Aus ihnen ergibt sich die Neutralitätspflicht der Gemeinden und ihrer Organe im Kommunalwahlkampf, mit der der Anspruch der Wahlbewerber auf Chancengleichheit korrespondiert. Unabhängig von diesen verfassungsrechtlichen Grundsätzen verbietet einfachgesetzlich § 26 Abs. 1 Nr. 2 KWG eine unzulässige Wahlbeeinflussung durch staatliche oder kommunale Organe.

Die Gesamtwürdigung des Schreibens des Bürgermeisters, in dem er eine Art Rechenschaftsbericht über die Seniorenarbeit der Stadt gegeben hat, führt zu dem Ergebnis, dass es hierdurch zu einer unzulässigen Wahlbeeinflussung gekommen ist. Mit diesem Schreiben hat der Bürgermeister in amtlicher Funktion eine wahlbezogene Erklärung abgegeben.

Wegen des Hinweises in der Fußzeile auf der letzten Seite des Seniorenbriefes des Bürgermeisters auf die CDU B sieht der Senat in diesem Schreiben allerdings keine durch die Stadt veranlasste Öffentlichkeitsarbeit im Sinne des angeführten Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 2. März 1977 (a.a.O.). Denn unabhängig von der Frage, ob kommunale Ressourcen für seine Erstellung eingesetzt worden sind, was zwischen den Beteiligten streitig ist, steht dieser hinweis auf den CDU-Stadtverband der Annahme entgegen, das Schreiben sei offiziell von der Stadt verbreitet worden.

Andererseits kann das Schreiben auch nicht nur als Wahlempfehlung angesehen werden, die der Bürgermeister der Stadt als Privatperson bzw. Wahlbewerber abgegeben hat. Indem er im Seniorenbrief zu einer Stimmabgabe zu Gunsten der CDU bei der Kommunalwahl am 2. März 1997 aufgerufen hat, hat der Bürgermeister das ihm auf Grund seiner amtlichen Tätigkeit zufallende Gewicht und die ihm Kraft seines Amtes gegebenen Einflussmöglichkeiten in einer Weise genutzt hat, die mit seiner der Allgemeinheit verpflichteten Aufgabe unvereinbar ist (ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, zuletzt Urteil vom 18. April 1997 - 8 C 5.96 -, BVerwGE 104, 323 = NVwZ 1997, 1220 = BayVBl. 1997, 505).

In dem Schreiben hat der Bürgermeister sich nicht als Bürger bzw. Privatperson, sondern in seiner Eigenschaft als "Amtsperson" und offenbar mit dem Ziel der Beeinflussung der Wählerentscheidung bei der Wahl zur Stadtverordnetenversammlung der Stadt zu Gunsten seiner Partei vermittels des seinem Amt zukommenden Ansehens und Gewichts geäußert, wodurch dem unbefangenen Leser der Eindruck eines amtlichen Wahlaufrufs vermittelt wird. Dies ergibt sich aus folgendem:

Der Seniorenbrief des Bürgermeisters enthält zwar keinen amtlichen Briefkopf, vielmehr sind im Briefkopf nur der Vorname und Nachname sowie darunter die Amtsbezeichnung "Bürgermeister" angegeben. Dies ist nach §§ 211 Abs. 1, 97 Abs. 2 HBG zulässig und lässt für sich gesehen noch nicht den Schluss zu, dass der Bürgermeister in amtlicher Funktion gehandelt hat. Dennoch ist die Angabe der Amtsbezeichnung im Zusammenhang mit den Ausführungen im folgenden Text bis auf die letzten beiden Absätze auf Seite 3 bei der rechtlichen Beurteilung dieses Schreibens von Bedeutung, denn sie ist doppeldeutig und lässt je nach dem Inhalt der folgenden Ausführungen auch den Schluss auf ein Handeln als Gemeindeorgan zu. Dies folgt daraus, dass im Briefkopf kein Hinweis auf den CDU-Stadtverband enthalten ist.

Nach der Anrede "Liebe Mitbürgerinnen und Mitbürger" und einem anschließenden Zitat gibt der Bürgermeister eine Art Rechenschaftsbericht über die Seniorenarbeit der Stadt ("Anliegen ... Rechenschaft darüber abzulegen, was in unserer Stadt ... erreicht wurde"). Insoweit wird ein offizieller Eindruck erweckt, denn nach § 66 Abs. 2 Hessische Gemeindeordnung (HGO) hat der Gemeindevorstand die Bürger in geeigneter Weise, insbesondere durch öffentliche Rechenschaftsberichte, über wichtige Fragen der Gemeindeverwaltung zu unterrichten und das Interesse der Bürger an der Selbstverwaltung zu pflegen. Wenn nach § 71 Abs. 1 HGO der Gemeindevorstand die Gemeinde vertritt und Erklärungen der Gemeinde in seinem Namen durch den Bürgermeister oder dessen allgemeinen Vertreter abgegeben werden, scheinen die auf die Seniorenarbeit der Stadt bezogenen Äußerungen des Bürgermeisters hieran anzuknüpfen. So heißt es auf Seite 1 beispielsweise, dass die Arbeit für unsere Senioren in dieser Stadt einen besonderen Stellenwert habe, und es "unsere Zielsetzung" sei, Ihnen (Anmerkung: den angeschriebenen Senioren) die Teilhabe am kommunalen Geschehen zu ermöglichen.

Im folgenden Text spricht der Bürgermeister von "wir, sowohl Politiker wie Mitarbeiter der Stadtverwaltung", wenn er darauf verweist, wie viel insgesamt für die Senioren der Stadt geleistet werde, und dass sowohl Politiker wie Mitarbeiter in der Stadtverwaltung das ganze Jahr über an die Senioren dächten. Damit kennzeichnet er sich als Teil der Kommunalverwaltung in ihrer Gesamtheit. Sodann fährt er auf Seite 2 des Briefes fort, dass "wir" in der Stadt auf ein ausgeglichenes Angebot an Aktivitäten achteten. Anschließend werden einzelne Maßnahmen, die die Stadt durchgeführt hat, wie die Einrichtung der Stelle eines Seniorenbetreuers und verschiedene Freizeitangebote für ältere Menschen, aufgeführt und auf geplante Veranstaltungen (der Stadt, wie der Text schlussfolgern lässt) hingewiesen.

Wenn auf die Arbeit der Seniorenbetreuung (Seite 2 des Briefes) und auf den Bau preiswerter Seniorenwohnungen durch die Stadt (Seite 3) eingegangen wird, geschieht dies in einer sich mit der Stadt und deren Tätigkeiten identifizierenden Weise, wie es nur kommunale Funktionsträger tun können. Da eine Privatperson sich nicht glaubwürdig mit einer Stadt oder ihren Repräsentanten gleichsetzen kann, lässt sich auch nicht der Meinung der Beklagten folgen, jeder politisch Tätige hätte unbedenklich das Gleiche in einem Brief an Wähler schreiben können wie der Bürgermeister in dem Seniorenbrief. Denn was durch eine Gemeinde an Positivem - wie auch Negativen - erreicht wird, ist das Ergebnis von Entscheidungen und Maßnahmen, die von den Organen der Stadt beschlossen und von der Verwaltung ins Werk gesetzt werden und die sich deshalb nicht einem einzelnen zurechnen lassen. Schriebe jemand, der nicht Organ oder Mitglied eines Organs einer Gemeinde ist, im Zusammenhang mit ihr und ihrer Verwaltung in "wir" -Form, wie es in dem Seniorenbrief geschehen ist, von dem Programm und den Maßnahmen der Stadt als "Privatmann" dann müsste er bei dem objektiven Leser auf Unverständnis stoßen, weil er Leistungen der Stadt so darstellte, als ob er das zu Leistungsberichten der Stadt befugte Organ oder berechtigt wäre, für alle in den städtischen Gremien und in der Verwaltung Tätigen zu sprechen. Hat er jedoch ein Amt in der Gemeinde und führt es im Briefkopf auf, so liegt es nahe, dass derartige Darstellungen als Äußerungen in der gemeindlichen Funktion verstanden werden und nicht als Ausführungen einer Privatperson. Es ist demgegenüber etwas anderes, wenn jemand seine persönliche Tätigkeit und Einflussnahme oder die seiner Partei auf Programm und Entscheidungen städtischer Gremien und deren Erfolg darstellt.

Der Bürgermeister hat mit seinem Brieftext nicht allein seine persönlichen Leistungen oder die von Mitgliedern der Partei, der er angehört, herausgestellt, sondern die Leistungen der Stadt im Bereich der Seniorenarbeit. Deshalb ist der Rechenschaftsbericht ihm als Kommunalorgan zuzurechnen. Das gilt gerade auch bei laienhafter Betrachtung, das heißt aus der Sicht der Empfänger, die die maßgeblichen kommunalrechtlichen Vorschriften nicht kennen, denn wenn von einer Person, die Repräsentant einer Körperschaft ist, Leistungen der Körperschaft unter Verwendung der Amtsbezeichnung dargestellt werden, erscheint dies regelmäßig als Darstellung des Repräsentanten und nicht der Privatperson.

Das Foto des Bürgermeisters auf der ersten Seite kann entgegen der Ansicht der Beklagten als neutral angesehen werden, weil auch im Rahmen staatlicher oder kommunaler Öffentlichkeitsarbeit Fotos von Amtsträgern veröffentlicht werden. Der Text in den letzten beiden Absätzen des Briefes und die Fußzeile geben zwar einen Hinweis auf die CDU. Dies macht aber nicht ungeschehen, dass zuvor der Eindruck erweckt worden ist, der Bürgermeister handele als Organ der Stadt. Auch kann nicht ausgeschlossen werden, dass ein Teil der Empfänger den Brief nicht bis zum Ende gelesen hat. Dass der Bürgermeister das Gewicht seines Amtes für den Wahlaufruf am Schluss des Briefes einsetzt, stellt einen eindeutigen Verstoß gegen seine Neutralitätspflicht dar, so dass auch die beiliegenden Anlagen der Senioren Union der CDU daran nichts mehr ändern können.

Da nach den obigen Feststellungen des Senats der Bürgermeister der Stadt die Wahlempfehlung zu Gunsten seiner Partei in amtlicher Eigenschaft abgegeben und folglich gegen die den Gemeinden und ihren Organen durch das bundesverfassungsrechtliche Gebot der freien Wahl auch im Kommunalwahlkampf auferlegte Neutralitätspflicht verstoßen hat, kann er sich nicht auf den Schutzbereich des Grundrechtes auf freie Meinungsäußerung (Art. 5 Abs. 1 Satz GG) berufen (BVerwG, Urteil vom 18. April 1997 (a.a.O.)). Seine eigenen Wahlkampfmöglichkeiten werden dadurch nicht unzulässig eingeschränkt.

Angesicht der flächendeckenden Verteilung des Seniorenbriefes kurz vor der Kommunalwahl an die mehr als 5.000 Senioren der Stadt in allen Ortsteilen und der Tatsache, dass die CDU, wären 207 Stimmen weniger auf sie entfallen, einen Sitz weniger in der Stadtverordnetenversammlung erhalten hätte, liegt die Möglichkeit einer Änderung der Sitzverteilung nicht fern. Somit kann die Unregelmäßigkeit Einfluss auf die Verteilung der Sitze bei den Wahlen zur Stadtverordnetenversammlung gehabt haben (vgl. § 26 Abs. 1 Nr. 2 KWG). Auch insoweit ist das angefochtene Urteil rechtlich nicht zu beanstanden.

Es kann offen bleiben, ob der Seniorenbrief unter Einsatz kommunaler Ressourcen - wie vom Kläger behauptet - gefertigt worden ist. Diese Behauptung ist vom Kläger erstmals in seiner Klageschrift vom 22. Mai 1997 erhoben worden. Das Wahlprüfungsverfahren unterliegt dem sogenannten Anfechtungsprinzip. Wahlen werden nicht generell auf die Einhaltung der Wahlvorschriften überprüft, sondern nur dann, wenn Einsprüche erhoben werden, und jeweils nur so weit, wie der Einspruch reicht. Die gesetzliche Ausgestaltung des Wahlprüfungsverfahrens mit kurzen Anfechtungsfristen (Ausschlussfrist von zwei Wochen nach Bekanntmachung des Wahlergebnisses nach § 25 Abs. 1 KWG) ist darauf angelegt, möglichst rasch eine Entscheidung über die Gültigkeit der Wahlen herbeizuführen. Dem würde es widersprechen, wenn Sachverhalte, die im Einspruchsverfahren nicht vorgetragen worden sind, im gerichtlichen Verfahren entweder noch vorgebracht werden könnten oder vom Gericht selbst aufgegriffen werden müssten.

Die Rüge einzelner Wahlfehler darf nicht dazu führen, dass aus Anlass ihrer Überprüfung weitere sich ergebene Verstöße gegen Wahlrechtsbestimmungen aufgegriffen und ebenfalls überprüft werden, obwohl der zugrunde liegende Sachverhalt nicht im Einspruchsverfahren rechtzeitig geltend gemacht worden war. So liegt der Fall hier. Im Einspruchsverfahren hatte der Kläger nicht geltend gemacht, dass der streitgegenständliche Brief auch unter Einsatz kommunaler Ressourcen erstellt worden sei. Dieser nachträglich geltend gemachte Verstoß wäre ein eigener Wahlfehler. Er ist nicht von den im Einspruchsverfahren geltend gemachten Gründen mit umfasst, weil er auf einen anderen abgrenzbaren Sachverhalt gestützt wird und auch eigenständig hätte gerügt und überprüft werden können (vgl. Urteil des Hess. VGH vom 3. Februar 1987 - 2 UE 1717/86 -, S. 24 f. des Urteilsabdrucks).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit hinsichtlich der außergerichtlichen Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO in entsprechender Anwendung.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.