Fundstelle openJur 2012, 17215
  • Rkr:
  • AmtlSa:
  • PM:
Tenor

Der Antrag wird auf Kosten der Antragstellerinzurückgewiesen.

Die Gebühr wird auf 1.000,– DM festgesetzt.

Gründe

I. Das Gesetz zur Neugliederung der Landkreise Fulda und Hünfeld und der Stadt Fulda vom 11. Juli 1972 (GVBl. I 1972 S. 220) – kurz: Neugliederungsgesetz –, das am 1. August 1972 in Kraft getreten ist (§ 26 2. Halbsatz Neugliederungsgesetz), bildete den Landkreis Fulda durch Zusammenlegung des alten Landkreises Fulda und des Landkreises Hünfeld mit einigen Gemeinden neu und sprach überdies Änderungen der Gemeindegrenzen aus § 11 des Neugliederungsgesetzes gliederte die Antragstellerin mit der Gemeinde Oberkalbach im ehemaligen Landkreis Schlüchtern in die Gemeinde Mittelkalbach ein; die Gemeinde Mittelkalbach erhielt den Namen Kalbach.

II. Die Antragstellerin wendet sich mit ihrer Grundrechtsklage vom 20. Juli 1972 gegen diese Grenzänderung und rügt, daß § 11 Neugliederungsgesetz, soweit er sie betreffe ihre Grundrechte aus Art. 1, 137 Abs. 1 und 3 Hessische Verfassung – HV – sowie Art. 3, 28 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 Grundgesetz – GG – verletze. Sie beantragt, § 11 des Gesetzes zur Neugliederung der Landkreise Fulda und Hünfeld und der Stadt Fulda vom 11. Juli 1972 insoweit für verfassungswidrig und damit für nichtig zu erklären, als darin die Eingliederung der Gemeinde Uttrichshausen (Landkreis Schlüchtern) in die Gemeinde Mittelkalbach (Landkreis Fulda) bestimmt wird.

Zur Begründung ihres Antrags führt die Antragstellerin aus:

1. Ihr Grundrecht auf Selbstverwaltung (Art. 137 Abs. 3 HV, 28 Abs. 2 GG) sei verletzt, weil sie zu der gesetzlich ausgesprochenen Grenzänderung nicht ordnungsgemäß gehört worden sei. Das Anhörungsrecht sei Bestandteil des Selbstverwaltungsrechts. Danach hätte sie zu derjenigen Maßnahme angehört werden müssen, durch die sie aufgelöst worden sei. Das sei jedoch nicht geschehen. Der Landrat des Landkreises Schlüchtern habe sie am 12. November 1971 aufgefordert, zu dem Erlaß des Regierungspräsidenten in Darmstadt vom 20. Oktober 1971 Stellung zu nehmen. Danach sei sie zu dem Vorhaben gehört worden, entweder die drei Gemeinden Heubach, Oberkalbach und Uttrichshausen dem neuen Landkreis Fulda zuzuordnen und mit den Gemeinden Mittelkalbach, Niederkalbach und Veitsteinbach zu einer neuen Gemeinde zusammenzufassen oder die Gemeinden Heubach und Uttrichshausen mit den Gemeinden Braunzell, Büchenberg, Döllbach, Eichenzell, Hattenhof, Kerzell, Löschenrod, Lütter, Rhönshausen, Rothemann und Welters zu einer neuen Gemeinde zusammen zu schließen. Nur zu diesen – alternativ – beabsichtigten Zusammenschlüssen habe sie Stellung genommen, während § 11 Neugliederungsgesetz sie nunmehr in die Gemeinde Mittelkalbach eingegliedert habe. Zu einer möglichen Eingliederung, die andere rechtliche Folgen auslöse als ein Zusammenschluß, sei sie nicht gehört worden.

2. § 11 Neugliederungsgesetz verstoße auch gegen Art. 1 HV und Art. 3 Abs. 3 GG. Sie sei nämlich nur deshalb in die Gemeinde Mittelkalbach eingegliedert worden, um die Wiederwahl des der SPD angehörenden Bürgermeisters der Gemeinde Mittelkalbach zu ermöglichen. Er habe also wegen seiner politischen Anschauung bevorzugt werden sollen.

3. Der allgemeine Gleichheitsgrundsatz nach Art. 1 HV und Art. 3 Abs. 1 GG gelte nach Art. 19 Abs. 3 GG auch für Gemeinden. Die gesetzliche Grenzänderung verletze den Gleichbehandlungsgrundsatz, weil die Hessische Landesregierung beabsichtige, die Gemeinde Züntersbach im ehemaligen Landkreis Schlüchtern als selbständige Gebietskörperschaft zu erhalten. Beide Gemeinden lägen im Gebiet der hessischbayerischen Landesgrenze zwischen Fulda und Bad Brückenau. Sie selbst habe mit dem Ortsteil Heubach über 1400 Einwohner, während die Gemeinde Züntersbach nur rd. 650 Einwohner zähle. Züntersbach solle jedoch selbständig bleiben, um einer sachgerechten, grenzüberschreitenden Neugliederung des Grenzgebietes nicht vorzugreifen. Es sei beabsichtigt, die Gemeinde Züntersbach in die Stadt Brückenau einzugliedern, die bayerischen Gemeinden Motten, Kothen und Speicherz dem Landkreis Fulda zuzuordnen. Ließe man im Hinblick auf diese Gebietsänderung die Gemeinde Züntersbach selbständig bleiben, so sei es nicht zu vertreten, sie, die Antragstellerin, mit einer mehr als doppelt so großen Einwohnerzahl durch die Eingliederung in die Gemeinde Mittelkalbach aufzulösen. Die gebotene Gleichbehandlung aller hessischen Gemeinden in diesem Gebiet sei nur gewahrt, wenn sie selbst ebenfalls selbständig bleiben könne, um eine vernünftige grenzüberschreitende Neugliederung leistungsfähiger Gemeinden zu ermöglichen.

4. Schließlich sei hervorzuheben, daß alle Gründe des öffentlichen Wohls nach § 16 Hessische Gemeindeordnung – HGO – für ihren Zusammenschluß mit den Gemeinden Motten, Kothen und Speicherz sprächen. Mithin sei die Neugliederung auch gesetzwidrig.

III. Der Staatsgerichtshof hat in sinngemäßer Anwendung des Art. 131 HV in Verbindung mit § 42 StGHG sämtlichen Mitgliedern der Landesregierung sowie dem Vorsitzenden und dem Berichterstatter des Landtagsausschusses, der mit den Vorarbeiten für das angegriffene Gesetz befaßt war, Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Der Präsident des Hessischen Landtags hat dem Staatsgerichtshof mitgeteilt, daß der Hessische Landtag nicht beabsichtige, sich zu dem Verfahren zu äußern. Der Vorsitzende des Ausschusses für Verwaltungsreform hat mitgeteilt, daß er sich der Rechtsauffassung des Landesanwaltes anschließe. Außer dem Hessischen Ministerpräsidenten haben die Mitglieder der Landesregierung keine Stellungnahme abgegeben.

Der Hessische Ministerpräsident und der Landesanwalt bei dem Staatsgerichtshof haben zu der Grundrechtsklage Stellung genommen. Sie halten den Antrag für unzulässig, jedenfalls für unbegründet.

1. Der Hessische Ministerpräsident begründet seine Ansicht wie folgt:

Die Verletzung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden könne von der Antragstellerin im Verfahren vor dem Staatsgerichtshof nicht geltend gemacht werden. Art. 137 Abs. 3 HV enthalte kein Grundrecht im Sinne des § 45 Abs. 2 StGHG, sondern eine institutionelle Garantie der kommunalen Selbstverwaltung. Ihre Gewährleistung in der Hessischen Verfassung entspreche Art. 28 Abs. 2 GG. Sie sei vom Verfassungsgeber in den 2. Hauptteil "Aufbau des Landes" und nicht in den 1. Hauptteil "Die Rechte des Menschen" der Hessischen Verfassung eingeordnet worden. Verstöße der öffentlichen Gewalt gegen institutionelle Garantien berechtigten nicht zur Grundrechtsklage.

Auch nach dem Grundgesetz sei das durch Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistete kommunale Selbstverwaltungsrecht nicht als Grundrecht anzusehen. Die kommunalen Gebietskörperschaften seien reine Zweckschöpfungen des Staates; die kommunale Selbstverwaltung sei kein vorstaatliches Rechtsinstitut. Eine dem § 91 Bundesverfassungsgerichtsgesetz – BVerfGG – entsprechende Vorschrift fehle in dem Gesetz über den Staatsgerichtshof. Es müsse dem Gesetzgeber überlassen bleiben, eine entsprechende Antragsbefugnis der Gemeinden vor dem Staatsgerichtshof zu schaffen. Auch finde sich in der Hessischen Verfassung keine dem Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b GG vergleichbare Vorschrift. Die Grundrechtsklage könne auch nicht auf die Verletzung des Gleichbehandlungsgebotes nach Art. 1 HV gestützt werden. Juristische Personen des öffentlichen Rechts könnten keine Grundrechte für sich in Anspruch nehmen, denn der Staat könne nicht gleichzeitig Adressat und Berechtigter der Grundrechte sein. Der Gleichheitssatz in seiner Ausformung als allgemeines Willkürverbot gelte im Verhältnis der Gemeinden zum Staat nur als objektiver Verfassungssatz, der aber nicht als Grundlage einer Grundrechtsklage verwendet werden könne.

Die Grundrechtsklage könne auch nicht, soweit sie auf den Gleichheitssatz gestützt werde, in einen von der Gemeinde in Prozeßstandschaft für ihre Bürger gestellten Antrag umgedeutet werden. Grundrechte seien höchstpersönlicher Natur, das Institut der Prozeßstandschaft könne nicht in diesen Bereich übertragen werden.

Auf jeden Fall sei die Grundrechtsklage unbegründet. Die gesetzliche Eingliederung der Antragstellerin in die Gemeinde Kalbach verstoße nicht gegen die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung. Die Antragstellerin sei ordnungsgemäß angehört worden, und die Entscheidung des Gesetzgebers sei auch am Gemeinwohl orientiert gewesen. Eine Verletzung des Gleichheitssatzes sei ebenfalls nicht ersichtlich.

Für die Eingliederung der Antragstellerin in die neue Gemeinde Kalbach sprächen sachliche Erwägungen.

2. Nach Ansicht des Landesanwaltes scheiden Art. 28 Abs. 2, Art. 3 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG als Prüfungsmaßstab aus, da vor dem Staatsgerichtshof nur die Verletzung eines von der Hessischen Verfassung gewährten Grundrechts gerügt werden könne. Aber auch soweit die Antragstellerin ihre Klage auf Art. 137 Abs. 3 HV stütze, sei die Grundrechtsklage unzulässig, da das den Gemeinden und Gemeindeverbänden gewährleistete Recht der Selbstverwaltung ihrer Angelegenheiten kein Grundrecht im Sinne des § 45 Abs. 2 Staatsgerichtshofsgesetz – StGHG – sei. Art. 137 Abs. 3 HV verbürge kein staatsgerichtetes subjektives Freiheitsrecht, sondern garantiere den Kernbereich der Institution "gemeindliche Selbstverwaltung". Verstöße gegen diese institutionelle Garantie berechtigten nach der Hessischen Verfassung und dem Staatsgerichtshofsgesetz nicht zur Grundrechtsklage.

Auch der Gleichheitssatz könne den Gemeinden gegenüber kommunalen Neugliederungsmaßnahmen des Staates keine weitergehenden verfassungsrechtlichen Ansprüche gewähren als die Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung. Die Gemeinden seien nicht Träger von Grundrechten, es sei denn, subjektive Rechte der Verfassung gehörten zu dem Eigenbereich der kommunalen Körperschaft oder stünden in untrennbarem Zusammenhang zu ihm. Der Gleichheitssatz gehöre jedoch nicht zu den spezifisch körperschaftseigenen Rechten. Schließlich könnten sowohl das aus dem Gleichheitssatz abgeleitete Willkürverbot als auch die Verletzung des Anhörungsrechts, das ein verfassungsrechtlicher Annex des Selbstverwaltungsrechtes sei, nur im Rahmen einer zulässigen Grundrechtsklage geprüft werden.

IV. Auf die Stellungnahme des Hessischen Ministerpräsidenten und des Landesanwalts hat die Antragstellerin erwidert:

Das Recht der "kommunalen Verfassungsbeschwerde" ergebe sich aus § 45 Abs. 2 StGHG. Der Wortlaut dieser Vorschrift schließe es auch nicht aus, im Grundgesetz verankerte Grundrechte als Prüfungsmaßstab heranzuziehen. Es spreche auch kein vernünftiger Grund dafür, den juristischen Personen des öffentlichen Rechts den Grundrechtsschutz zu versagen, denn auch Körperschaften des öffentlichen Rechts hätten ein Recht darauf, vom Staat nicht willkürlich behandelt zu werden. Wenn auch Art. 137 Abs. 3 HV als sog. institutionelle Garantie angesehen werde, so bestehe Einigkeit darüber, daß der Kernbereich des Selbstverwaltungsrechtes bei Grenzänderungen und Neugliederungsmaßnahmen nicht verletzt werden dürfe. Dazu gehöre auch das Recht auf Anhörung und der Schutz der Gemeinden vor gesetzlichen Eingriffen, die nicht vom öffentlichen Wohl getragen werden. Sie sei überdies im Rahmen des Neugliederungsverfahrens nicht ordnungsgemäß angehört und willkürlich in die Gemeinde Mittelkalbach eingegliedert worden. Anders als die Antragstellerin mit über 1400 Einwohnern sei die Gemeinde Züntersbach mit nur rd. 650 Einwohnern selbständig geblieben, und zwar deshalb, weil sich diese Gemeinde nach den Planungen der Hessischen Landesregierung sinnvoll keiner anderen Gemeinde habe zuordnen lassen. Da hierfür nur eine bayerische Nachbargemeinde in Betracht gekommen wäre, hätte die Antragstellerin auch solange selbständig bleiben müssen, bis eine Vereinigung mit den bayerischen Gemeinden Motten, Kothen und Speicherz möglich gewesen wäre. Mit Recht habe der Hessische Ministerpräsident in seinem Schriftsatz vom 21. November 1972 darauf hingewiesen, daß der Ermessensspielraum des Gesetzgebers dort seine Grenzen finde, wo die ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte nicht mehr mit einer an der Gerechtigkeit orientierten Betrachtungsweise vereinbar sei. Das sei hier der Fall. Die gesetzliche Eingliederung der Antragstellerin in die Gemeinde Mittelkalbach sei so eindeutig widerlegbar und so offensichtlich fehlsam, daß ihr der Rechtsschutz vor dem Staatsgerichtshof nicht versagt werden könne.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Antragstellerin und der übrigen am Verfahren Beteiligten, insbesondere der dargelegten Rechtsausführungen, wird zur Ergänzung des Sachverhalts auf den Inhalt der Akten Bezug genommen.

V. Der Antrag kann keinen Erfolg haben, da die Grundrechtsklage unzulässig ist.

1. Der Zulässigkeit der Grundrechtsklage steht allerdings nicht entgegen, daß sie unmittelbar gegen ein Gesetz gerichtet ist. Abgesehen von dem Fall des § 48 Abs. 1 StGHG, wenn nämlich die Bedeutung der Sache über den Einzelfall hinausgeht, insbesondere mit seiner Wiederholung zu rechnen ist und daher eine allgemeine Regelung erforderlich erscheint, findet ein Verfahren vor dem Staatsgerichtshof wegen Verletzung eines Grundrechts nur nach Ausschöpfung des Rechtsweges vor den allgemeinen Gerichten statt (§ 48 Abs. 3 Satz 1 StGHG). Indes gilt dies dann nicht, wenn – wie hier – die Antragstellerin tatsächlich, gegenwärtig und unmittelbar durch die angegriffene Vorschrift betroffen wird, ohne daß eine Ausführungsnorm oder ein Vollziehungsakt hinzutreten müßte. In diesem Ausnahmefall fehlt der Betroffenen überhaupt die Möglichkeit, den Rechtsweg zu beschreiten, so daß nur die unmittelbare Anrufung des Verfassungsgerichts den Schutz vor unzulässigen Eingriffen der Staatsgewalt gewährleisten kann (Hess. StGH in ständiger Rechtsprechung, z. B. Hess. StGH, Urteil vom 7. Januar 1970 – P. St. 539StAnz. 1970, 342 = DÖV 1970, 234 = ESVGH 20, 206 = DVBl. 1970 524 (L); zuletzt im Beschluß vom 12. Juli 1972 – P. St. 640 –) Mit Inkrafttreten des Neugliederungsgesetzes am 1. August 1972 ist die Antragstellerin als selbständige juristische Person untergegangen. Sie wäre daher durch § 11 des Neugliederungsgesetzes tatsächlich, gegenwärtig und unmittelbar in einem Grundrecht verletzt, stünde ein solches ihr zu.

2. Daß die Antragstellerin trotz ihrer Auflösung noch die Rechte geltend machen kann, die mit ihrem Untergang in unmittelbarem Zusammenhang stehen, insbesondere den Akt, der ihren Untergang herbeigeführt hat, mit den zulässigen Rechtsbehelfen angreifen kann, hat der Staatsgerichtshof schon in seinem Beschluß vom 2. August 1972 in dieser Sache über den Antrag der Antragstellerin auf Erlaß einer einstweiligen Verfügung bejaht.

3. Die Grundrechtsklage ist jedoch aus anderen Gründen nicht zulässig. Die Antragstellerin kann den außerordentlichen Rechtsbehelf einer Grundrechtsklage an den Staatsgerichtshof nicht für sich in Anspruch nehmen. Hingegen haben Gemeinden und Gemeindeverbände die Befugnis, nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b GG in Verbindung mit § 91 BVerfGG vor dem Bundesverfassungsgericht Verfassungsbeschwerde mit der Behauptung zu erheben, daß ein Gesetz des Bundes oder des Landes Art. 28 GG verletze. Diese Verfassungsbeschwerde ist jedoch ausgeschlossen, wenn eine Beschwerde wegen Verletzung des Selbstverwaltungsrechts nach dem Landesrecht vor dem Landesverfassungsgericht erhoben werden kann (§ 91 Satz 2 BVerfGG). Bei dieser außerordentlichen Rechtsschutzmöglichkeit handelt es sich in der Sache um eine Normenkontrolle mit gegenständlich beschränktem, subsidiärem Antragsrecht. Die Anrufung ist mithin nach § 91 Satz 2 BVerfGG nur in den Ländern versperrt, in denen durch Landesverfassung oder Landesgesetz den Kommunen gegen landesgesetzliche Regelungen ein auf das Selbstverwaltungsrecht gestützter Rechtsbehelf (Verfassungsbeschwerde, Grundrechtsklage oder Normenkontrollrecht) gewährt ist. § 91 Satz 2 BVerfGG legt jedoch insoweit den Vorrang der Landesverfassungsgerichtsbarkeit nicht für den Fall fest, daß eine Gemeinde oder ein Gemeindeverband die Unvereinbarkeit von Bundesrecht mit dem Grundgesetz (Art. 28 GG) rügt. Die Kontrolle von Bundesrecht bleibt ohnehin dem Bundesverfassungsgericht vorbehalten (vgl. BVerfGE 1, 173; 26, 180). Hessen hat – anders als in den Verfassungen einiger anderer Länder (Baden-Württemberg: Art. 76 Landesverfassung in Verbindung mit § 54 Bad.-Württ. StGHG; Bayern: Art. 120, 98 Satz 4 Landesverfassung in Verbindung mit Art. 53 Abs. 1 BayVerfGHG; Nordrhein-Westfalen: § 50 NRW VerfGHG, Rheinland-Pfalz: Art. 130 Abs. 1, 49 Landesverfassung) – nicht den Weg der kommunalen Verfassungsbeschwerde an den Staatsgerichtshof eröffnet. Daran wird auch nichts dadurch geändert, daß Hessen die allgemeine Grundrechtsklage gewährt, wonach jedermann in Hessen den Antrag zur Verteidigung der Grundrechte nach Art. 131 Abs. 1 HV, § 45 Abs. 2 StGHG stellen kann, der geltend macht, daß ein ihm von der Verfassung gewährtes Grundrecht verletzt sei.

4. Soweit die Antragstellerin die Ansicht vertritt, § 11 des Neugliederungsgesetzes verletze die Art. 3, 28 Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG, ist es dem Staatsgerichtshof als Landesverfassungsgericht verwehrt, in eine Sachprüfung einzutreten. Im Grundrechtsbereich verbleibt es dabei, daß die Verfassungsräume von Bund und Ländern selbständig nebeneinanderstehen (vgl. Hess. StGH, Beschluß vom 8. Januar 1969 – P.St. 497 –, ESVGH 20, 5 (8) = VerwRspr. 21, 7 (10) = DÖV 1970, 575 (L); Beschluß vom 6. Januar 1971 – P.St. 599 –).

Auch das Bundesverfassungsgericht (Beschluß vom 19. Juli 1967 – 2 BvR 639/66 –, BVerfGE 22, 267 (270 - 272) = DÖV 1967, 750 = NJW 1967, 1955 = DVBl. 1969, 146) hat eindeutig zum Ausdruck gebracht, daß zwischen dem materiellen Gehalt eines Grundrechts und der Möglichkeit seiner mehrfachen Garantie unterschieden werden muß. Das bedeutet, daß über die Verletzung eines vom Grundgesetz garantierten Grundrechts ausschließlich das Bundesverfassungsgericht, über ein von der Verfassung des Landes Hessen gewährleistetes inhaltsgleiches, nach Art. 31, 142 in Verbindung mit Art. 1 bis 18 GG fortgeltendes Grundrecht ausschließlich der Staatsgerichtshof des Landes Hessen (Art. 131 HV) verbindlich zu entscheiden hat. Das gilt selbst dann, wenn die Grundrechtsvorschriften des Grundgesetzes und die gemäß Art. 142 GG in Kraft gebliebenen Bestimmungen der Landesverfassung je nur ein und dasselbe Grundrecht schützen. Somit scheidet Art. 3 GG als Prüfungsmaßstab der Grundrechtsklage aus.

Aber auch auf eine Verletzung des Art. 28 Abs. 2 GG kann sich die Antragstellerin nicht berufen (vgl. Hess.StGH, Beschluß vom 16. Juni 1971 – P.St. 631 –). Abgesehen von der Frage, ob Art. 28 Abs. 2 GG überhaupt den Gemeinden und Gemeindeverbänden ein Grundrecht auf Selbstverwaltung gewährt (vgl. dazu Hamm/Lenz: Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Komm. 3. Auflage 1970, Art. 28 Anm. B, 5 a,S. 400/401), bleiben als Prüfungsmaßstab der Grundrechtsklage allein Art. 1 und 137 HV.

5. Die Antragstellerin ist als juristische Person des öffentlichen Rechts nicht Trägerin des Grundrechts nach Art. 1 HV.

Die Rechtsstellung der Antragstellerin hat ihre gesetzliche Grundlage in der Hessischen Gemeindeordnung – HGO –. Danach ist sie eine Gebietskörperschaft (§ 1 Abs. 2 HGO), d.h. eine juristische Person des öffentlichen Rechts mit Gebietshoheit. Als solche besitzt sie die Rechtsfähigkeit des zivilen und des öffentlichen Rechts (vgl. Schlempp, Kommentar zur Hessischen Gemeindeordnung, 1969, § 1 Anm. VI). Wenn auch die Hessische Verfassung die Frage, ob juristische Personen Träger von Grundrechten sein können, nicht behandelt, so hat sie die Ausdehnung der Grundrechte auf juristische Personen jedenfalls nicht ausgeschlossen (vgl. Zinn-Stein, Die Verfassung des Landes Hessen, 1954, Vorbem. vor Art. 1 Anm. IV, 1, S. 93).

a) Das Wertsystem der Grundrechte der Hessischen Verfassung geht von der Gleichheit, Freiheit und Würde des einzelnen Menschen als natürlicher Person aus. Die Grundrechte sollen den Einzelnen gegen Eingriffe der staatlichen Gewalt schützen (vgl. Zinn-Stein, 1954, aaO, Vorbem. vor Art. 1, Anm. IV 1, S. 94). Demnach bestehen grundsätzlich Bedenken dagegen, die Grundrechtsfähigkeit auf juristische Personen des öffentlichen Rechts zu erstrecken, soweit sie – wie die Antragstellerin – öffentliche Aufgaben wahrnehmen. Als Gebietskörperschaft ist die Antragstellerin Trägerin "mittelbarer Selbstverwaltung". Vom Menschen und Bürger als dem ursprünglichen Inhaber der Grundrechte her gesehen stellt sie nur eine besondere Erscheinungsform der einheitlichen Staatsgewalt dar. Innerhalb des hoheitlichen Gesamtaufbaus des Staates kann sie daher keine Grundrechte als subjektive öffentliche Rechte beanspruchen, weil die Grundrechte grundsätzlich das Verhältnis des Einzelnen zum Staat betreffen. Der Staat selbst und seine Institutionen können nicht gleichzeitig Adressat (vgl. Art.26 2. Halbsatz HV) und Berechtigter der Grundrechte sein (vgl.BVerfGE 15, 256 (262); 21, 362 (369/370); VGH Nordrhein-Westfalen, AS 14, 372 (374); 14,377 (380); Zinn-Stein, Verfassung des Landes Hessen, Komm. 1963, Art. 131 bis 133 Anm. IV, 18, S. 34/35; Maunz-Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 19 Abs. 3 Rdnr. 29 ff; Bachof in Bettermann-Nipperdey-Scheuner, Die Grundrechte, 1958, Bd. III/1 S. 180; Maunz, Deutsches Staatsrecht, 17. Auflage 1969, § 14 II, 10, S. 103; Hamann/Lenz, aaO, Art. 19, Anm. B, 9 S. 326 m.w.N.).

Das gilt insbesondere für das Grundrecht auf Gleichbehandlung nach Art. 1 HV. Wenn sich auch der Wortlaut dieser Vorschrift speziell auf natürliche Personen bezieht ("alle Menschen"), so beinhaltet er doch den allgemeinen Gleichheitssatz und das Willkürverbot, die auch für die Beziehungen innerhalb des hoheitlichen Staatsaufbaues Geltung beanspruchen. Jedoch handelt es sich insoweit um einen allgemeinen Rechtsgrundsatz, der schon aus dem Wesen des Rechtsstaates, dem Prinzip der allgemeinen Gerechtigkeit folgt. Die Konstruktion eines Grundrechts der betreffenden juristischen Person des öffentlichen Rechts als eines subjektiven öffentlichen Rechts ist hierfür nicht erforderlich (vgl. BVerfGE 21, 332 (372)).

Etwas anderes kann nur gelten, wenn die Antragstellerin unmittelbar dem durch die Grundrechte geschützten Lebensbereich zuzuordnen ist. Das setzt aber voraus, daß subjektive Rechte der Hessischen Verfassung dem Eigenbereich der Antragstellerin als kommunaler Gebietskörperschaft angehören oder doch in einem untrennbaren Zusammenhang mit ihr stehen (vgl. VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. April 1969, DÖV 1969, 560 = DVBl. 1969, 799 = AS 11, 73). Der Gleichheitssatz gehört jedoch nicht zu den spezifisch körperschaftseigenen Rechten.

Ob der Grundsatz, daß die Grundrechte auf juristische Personen des öffentlichen Rechts nicht anwendbar sind, ohne Ausnahme gilt, oder ob Bereiche denkbar sind, in denen eine juristische Person des öffentlichen Rechts zulässigerweise nicht in Erfüllung öffentlicher Aufgaben tätig wird und daher unter bestimmten Umständen des Grundrechtsschutzes fähig und bedürftig sein könnte, bedarf hier nicht der Erörterung. Denn der mit der Grundrechtsklage angefochtene Eingriff in ihren Bestand betrifft die Antragstellerin vor allem als Trägerin vom Staat übertragener Aufgaben und vom Staat verliehener Befugnisse (vgl. §§ 2, 4 HGO).

b) Der Gegenmeinung, nach der juristische Personen des öffentlichen Rechts Träger von Grundrechton sein können, auch soweit sie öffentliche Aufgaben wahrnehmen (vgl. Wernicke in Bonner Kommentar, Art. 19, Erl. II 3 a; von Mangoldt-Klein, Kommentar zum Grundgesetz, 2. Aufl. 1957, Art. 19 Erl. VI Ziff. 2, S. 566; Bettermann, NJW 1969, 1321; Papenkopf, Kommunalrecht, 1971, S. 26 f m.w.N. in FN 10) kann nicht gefolgt werden.

Es ist zwar zuzugeben, daß der in Art. 19 Abs. 3 GG zum Ausdruck gekommene Grundgedanke mangels entsprechender ausdrücklicher Regelung in der Hessischen Verfassung auch auf den Bereich des Landesverfassungsrechts übertragen werden kann. Zutreffend ist auch, daß sich der Nebensatz des Art. 19 Abs. 3 GG "soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind" auf die Grundrechte und nicht auf die juristischen Personen bezieht. Das zeigen eindeutig die Materialien zu Art. 19 Abs. 3 GG. Der Hauptausschuß des parlamentarischen Rates hat diesen Nebensatz gewählt, um die schwerfällige Einzelaufzählung der auf juristische Personen anwendbaren Grundrechte zu vermeiden (vgl. v. Doemming-Füsslein-Matz in JbÖff R N. F. Bd. 1, 180 (183)). Den weiteren Folgerungen der Gegenmeinung vermag sich der Staatsgerichtshof jedoch nicht anzuschließen. Obwohl Art. 19 Abs. 3 GG nur von "juristischen Personen" spricht, gebietet er keine Gleichstellung der juristischen Person des privaten und des öffentlichen Rechts. Auch für den Bereich der Hessischen Verfassung kann eine solche Gleichstellung nicht angenommen werden. Unter der Herrschaft der Weimarer Reichsverfassung konnten sich Körperschaften, Verbände oder Kollektive als solche nicht auf die Freiheitsrechte berufen (vgl. Carl Schmitt in Anschütz-Thoma, Handbuch des Deutschen Staatsrechts, 1932, Bd. 2 S. 594). Hätte der hessische Verfassungsgeber diesen Rechtszustand ändern und den juristischen Personen des öffentlichen Rechts die Grundrechtsfähigkeit zusprechen wollen, so hätte es einer besonderen Zuordnungsvorschrift bedurft. Die Hessische Verfassung hat aber die einzelnen Grundrechtsbestimmungen unter ihrem "Ersten Hauptteil" ausdrücklich als "Die Rechte des Menschen" zusammengefaßt. Die Erwägung, daß die verschiedenen organisatorischen Einheiten des Staates sich an Machtfülle wesentlich unterscheiden, daß es im Verhältnis zueinander Abhängigkeit und Gewaltunterworfenheit gibt und demgemäß auch die Anwendung öffentlicher Gewalt in der Beziehung des Staates zu einem nachgeordneten Träger öffentlicher Aufgaben in Betracht kommt, führt nicht dazu, den jeweiligen Organen des Staates die Grundrechtsfähigkeit zuzusprechen (vgl. BVerfGE 21, 362 (370)). Grundrechte gewähren subjektive Rechte gegen staatliche Funktionen; sie binden, wie Art. 26 2. Halbsatz HV statuiert, den Gesetzgeber, den Richter und die Verwaltung unmittelbar, also den handelnden Staat. Für die Frage der Grundrechtsfähigkeit juristischer Personen des öffentlichen Rechts kann es folglich nur darauf ankommen, ob und wieweit sie einer hoheitlichen Funktion gewaltunterworfen sind. Mun ist aber die vollziehende der gesetzgebenden Gewalt unterworfen, sie steht in einem Unterwerfungsverhältnis zu den in Gesetzesform ergehenden "Weisungen" nicht anders als der gesetzesunterworfene Bürger. Verwaltung und Gesetzgebung sind der rechtsprechenden Gewalt unterworfen, wie diese dem Gesetz- und Verordnungsgeber. In all diesen wechselseitigen Beziehungen der jeweiligen Staatsgewalten gelten die Grundrechte jedoch nicht. Das zeigt, daß es im Ansatz verfehlt ist, die Grundrechtsfähigkeit nach Maßgabe rechtlicher Subordination zu beurteilen (vgl. v. Ohlshausen, Zur Anwendbarkeit von Grundrechten auf juristische Personen des öffentlichen Rechts, Dissertation Marburg 1970, S. 129 ff).

Der Staat und seine Organe können daher als juristische Personen des öffentlichen Rechts nicht Träger von Grundrechten sein.

6. a) Art. 137 Abs. 1 HV gewährt der Antragstellerin kein Grundrecht, dessen Verletzung sie nach § 45 Abs. 2 StGHG rügen könnte.

Zwar sind die Gemeinden, soweit die Gesetze nichts anderes bestimmen, in ihrem Gebiet unter eigener Verantwortung die ausschließlichen Träger der gesamten öffentlichen Verwaltung, doch sind sie als "verlängerter Arm des Staates" nicht Träger staatsgerichteter Grundrechte, auch wenn sie öffentliche Aufgaben als Selbstverwaltungsaufgaben wahrnehmen. Sie entstehen oder bestehen nur nach Maßgabe der staatlichen Gesetze (vgl. Art. 137 Abs. 1 Satz 2 HV, § 2 Satz 1 HGO). Ein uneingeschränktes Recht, über ihr Gebiet hinauszugreifen oder Gebietsteile aufzugeben bis hin zur Selbstaufgabe, ist ihnen nirgends eingeräumt. Sie haben also auch kein subjektives Recht auf Bestand bzw. über ihren Fortbestand (vgl. Maunz-Dürig, Grundgesetz, Kommentar, 2. Auflage, Art. 19 Abs. 3 Rdnr. 38 und Art. 28 Abs. 2 Rdnr. 28, 29). Die öffentlichen Aufgaben der Gemeinden können organisationsrechtlich und kompetenzrechtlich vom Staat an sich gezogen werden; dagegen können sie nur Rechtsschutz vor den Verwaltungsgerichten suchen (vgl. §§ 141, 142 HGO).

Das zeigt, daß weder die Funktion noch die Kompetenz der Gemeinde ein Grundrecht beinhaltet. Bei Eingriffen des Staates in den Eigenbereich der Gemeinde handelt es sich vielmehr um die Abgrenzung von Kompetenzen, um eine dem Grunde nach sinnvolle und zweckmäßige Aufteilung der staatlichen Gewalt und die Abgrenzung von Teilzuständigkeiten gegeneinander. Die Regelung dieser Beziehungen und die Entscheidung dieses Konflikts sind nicht Gegenstand von Grundrechten, weil der unmittelbare Bezug zum Menschen fehlt (vgl. dazu BVerfGE 21, 362 (370/371)). Insoweit ist die Gemeinde nicht "Sachwalter" subjektiver Bürgerrechte, weil es kein Individualrecht darauf gibt, daß irgendwelche öffentlichen Aufgaben einer bestimmten Instanz in Kompetenz gegeben sind (vgl. Maunz-Dürig, aaO, Art. 19 Abs. 3, Rdnr. 38).

b) Für die Lösung von Streitfällen dieser Art gilt allein Art. 137 Abs. 3 HV. Das Verhältnis der Gemeinden zum Staat ist verfassungsrechtlich ausschließlich durch die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung abgesichert. Sie soll das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden und Gemeindeverbände als institutionellen Bestandteil der Verfassungsordnung verbürgen. Zahl, Größe und Einzelheiten der inneren Organisation der Gemeinden sind keinesfalls von der Verfassung festgelegt (vgl. VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. April 1969, AS Rheinland-Pfalz 11, 73 = DÖV 1969, 560 = DVBl. 1969, 799; VerfGH Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24. April 1970, DVBl. 1970, 794 m. Anm. Görg = OVGE 26, 270). Aber auch das in Art. 137 Abs. 3 HV den Gemeinden und Gemeindeverbänden gewährleistete Recht der Selbstverwaltung ihrer Angelegenheiten ist kein Grundrecht im Sinne des § 45 Abs. 2 StGHG. Jenes Recht entspricht einer in Art. 28 Abs. 2 GG vornehmlich an die Länder der Bundesrepublik als "Adressaten" gerichteten Forderung. Sowohl die Fassung des Art. 137 Abs. 3 HV als auch seine Stellung im Zweiten Hauptteil der Verfassung des Landes Hessen ("Aufbau des Landes") lassen eindeutig erkennen, daß es sich hierbei um ein Recht handelt, das von der Verfassung nicht als Grundrecht angesehen wird, vielmehr den Charakter einer institutionellen Garantie hat. Nine solche verleiht aber dem gewährleisteten Recht keinen Grundrechtscharakter und berechtigt daher nicht zur Grundrechtsklage (vgl. Hess.StGH, Beschluß vom 7. November 1952 – P.St. 107 –; Beschluß vom 16. Juni 1971 – P.St. 631 – m.w.N.).

c) Jede andere Auslegung des Art. 137 HV führte zu einer ungerechtfertigten Bevorzugung der Gemeinden gegenüber dem Staat. Dem Eigenbereich und dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden steht das staatliche Gebietsverfügungsrecht gegenüber. Der Staat, d.h. das Land als Glied des Bundesstaates, hat ein rechtliches Interesse daran, daß die gemeindliche Gebietsorganisation nur dort geändert wird, wo das öffentliche Wohl dafür spricht (vgl. § 16 Abs. 1 Satz 1 HGO). Deshalb ist die Gebietsverfügungshoheit des Staates insofern unbeschränkt, als einerseits die Gemeinden keinen Anspruch auf die Genehmigung von Grenzänderungsverträgen haben, andererseits der Staat Gebietsänderungen auch unabhängig von abgeschlossenen Grenzänderungsverträgen verfügen kann (vgl. Gerhard Seibert, Selbstverwaltungsgarantie und kommunale Gebietsreform, 1971, S. 14). Wenn auch die Initiative zu kommunalen Gebietsänderungen herkömmlich zunächst bei den beteiligten Gemeinden liegt, die diese in eigener Zuständigkeit planen und durch das Aushandeln von Grenzänderungsverträgen vorbereiten, so liegt die Entscheidung darüber, ob eine Grenzänderung ausgesprochen werden soll, im am öffentlichen Wert orientierten Ermessen der Landesregierung oder – bei gesetzlichen Neugliederungsmaßnahmen – im Ermessen des Gesetzgebers. Seine Entscheidungsfreiheit ist nur insoweit begrenzt, als der Staat bei der konkreten Ausübung seiner Gebietsverfügungshoheit einmal die betroffenen Gemeinden in der Weise an dem Verfahren beteiligen muß, daß er ihnen Gelegenheit gibt, zu seiner geplanten Entscheidung Stellung zu nehmen – sog. Anhörungspflicht – (vgl. Seibert, aaO, S. 14, 15; 41, 42 m.w.N.), zum anderen eine Gebietsänderung nicht beliebig, sondern nur dann vornehmen darf, wenn sie durch "Gründe des öffentlichen Wohls" gerechtfertigt ist (vgl. § 16 Abs. 1 Satz 1 HGO). Andernfalls würde die Gebietsverfügungshoheit des Staates in eine Gebietsverfügungsfreiheit der Gemeinden umgewandelt werden. Daß dies verfassungsrechtlich nicht gefordert sein kann, ist offenkundig.

d) Selbst wenn man davon ausgeht, daß der Gleichheitsanspruch der Gemeinden unmittelbar schon aus Art. 137 Abs. 3 HV zu entnehmen ist, weil daraus die Verpflichtung des Gesetzgebers zu gemeindefreundlichem, also auch gleichmäßigem Verhalten folgt (vgl. Bethge in DÖV 1972, 155 (157 Fußnote 28 m.w.N.)), ist die Grundrechtsklage der Antragstellerin unzulässig. Nach geltendem Recht kann der Gleichheitssatz, auch in der Gestalt des allgemeinen Willkürverbotes, nur in einem verfassungsrechtlich zulässigem Verfahren sowie auf Vorlage eines Verwaltungsgerichts nach Art. 133 HV in Verbindung mit § 41 Abs. 1 StGHG vom Staatsgerichtshof mit zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Norm herangezogen werden (vgl. BVerfGE 23, 24 und 272 f; 25, 205 f; 26, 244; VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. April 1969, aaO; Maunz-Dürig, aaO, Art. 19 Abs. 3, Rdnr. 32). Es ist aber nicht möglich, den Grundrechtsschutz der Gemeinden gegenüber gesetzlichen Neugliederungsmaßnahmen des Staates dadurch einzuführen, daß eine Grundrechtsklage auf Art. 1 HV gestützt wird. Der Gleichheitssatz kann den Gemeinden gegenüber Neugliederungsgesetzen keine weitergehenden verfassungsrechtlichen Ansprüche gewähren als die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung.

e) Schließlich kann die auf eine Verletzung des Art. HV gestützte Grundrechtsklage auch nicht in einen von der Antragstellerin in Prozeßstandschaft für ihre Bürger gestellten Antrag umgedeutet werden. Die Grundrechte sind höchstpersönliche Rechte zum Schutze der persönlichen Freiheit; sie sind weder der Substanz noch der Ausübung nach durch Gesetz oder Rechtsgeschäfte übertragbar. Die Grundrechtsklage ist ein Rechtsbehelf zur Verteidigung dieser Rechte. Deshalb kann es im Verfahren über eine Grundrechtsklage keine Prozeßstandschaft geben (vgl. BVerfG, Beschluß vom 24. Juli 1963 – 2 BvR 129/60 –; BVerfGE 16, 147 (158); 19, 323 (329); VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 14. Juni 1971 – VGH 7/70 –, AS 12/153; Zinn-Stein, 1963, aaO, Art. 131 bis 133, Anm. B IV 19 b, S. 36; Maunz-Sigloch-Schmidt-Bleibtreu-Klein, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 1967, § 90 Rdnr. 42).

7. Auch kann sich die Antragstellerin nicht aus der verfassungsrechtlichen Garantie der kommunalen Selbstverwaltung zur Begründung der Zulässigkeit ihrer Grundrechtsklage auf die Verletzung der Anhörungspflicht durch den hessischen Gesetzgeber berufen. In der verfassungsrechtlichen Rechtsprechung und Lehre wird das Recht der Gemeinden auf Anhörung zu einem sie betreffenden Neugliederungsvorhaben und die Pflicht des Staates zur Anhörung der Gemeinde nur als Bestandteil des Selbstverwaltungsrechtes anerkannt (vgl. VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 21. März 1969 – VGH 5/ 68 –, AöR Bd. 95 (1970), 598; Urteil vom 17. April 1969 – VGH 2/69 –, AS Rheinland-Pfalz 11, 73 = DÖV 1969, 560 = DVBl. 1969, 799; VerfGH Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24. April 1970 – VGH 13, 16, 22, 69 –, OVGE Bd. 26, 270 = DVBl. 1970, 794 mit Anmerkung Görg; Urteil vom 24. April 1970 – VGH 14/69 –, OVGE 26, 286; Urteil vom 18. Dezember 1970 – VGH 11/70 –, OVGE 26, 306; Seibert, aaO, S. 41 ff (42) m.w.N.). Ob die Antragstellerin vor Erlaß des Neugliederungsgesetzes hinreichend angehört worden ist, ist daher keine Frage der Zulässigkeit der Grundrechtsklage, sondern ihrer Begründetheit (vgl. VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. April 1969 – VGH 2/69, –, AS Rheinland-Pfalz 11, 73 (77)). Da sich – wie ausgeführt – die Antragstellerin nicht auf die Verletzung des Art. 137 Abs. 3 HV berufen kann, ist es dem Staatsgerichtshof verwehrt, die behauptete Verletzung der Anhörungspflicht nachzuprüfen.

Im übrigen ist es auch faktisch ohne Bedeutung, daß die Antragstellerin nur zur Frage eines zunächst vorgesehenen Zusammenschlusses mit den übrigen heute die Gemeinde Kalbach bildenden Gemeinden und nicht zu der vom Landtag beschlossenen Eingliederung in die Gemeinde Mittelkalbach gehört worden ist. Da die Antragstellerin auf jeden Fall selbständig bleiben wollte und somit sowohl den Zusammenschluß als auch eine Eingliederung ablehnte, spielt dieser Unterschied keine Rolle. Der Untergang der Antragstellerin als juristische Person wäre bei dem vom Regierungsentwurf vorgesehenen Zusammenschluß zum selben Zeitpunkt und mit gleicher Wirkung eingetreten wie bei der vom Gesetzgeber beschlossenen Eingliederung.

8. Wenn die Antragstellerin besonders hervorhebt, daß alle Gründe des öffentlichen Wohls gemäß § 16 HGO für ihren Zusammenschluß mit den Gemeinden Motten, Kothen und Speicherz sprechen und sich ihre Eingliederung in die Gemeinde Mittelkalbach schon deshalb als gesetzwidrig darstelle, so ist dies verfassungsrechtlich unerheblich; insbesondere ist dies für eine Grundrechtsklage ohne Belang. Hier ist lediglich zu überprüfen, ob § 11 des Neugliederungsgesetzes ein gemeindliches Grundrecht verletzt, nicht aber ist die Überprüfung der §§ 16 und 17 HGO und das Verhältnis dieser Bestimmungen zu den Neugliederungsgesetzen und der Hessischen Verfassung Gegenstand des Verfahrens. Eine solche Überprüfung kann nur in einem Normenkontrollverfahren oder auf Grund eines Vorlagebeschlusses erfolgen.

Nur in den Ländern, in denen die Landesverfassungen wegen Verletzung des Selbstverwaltungsrechts einen verfassungsrechtlichen Rechtsschutz gewähren, ist es den Verfassungsgerichten möglich gewesen, die den gesetzlichen Neugliederungsmaßnahmen zu Grunde liegenden Sacherwägungen und Wertungen des Gesetzgebers zu überprüfen und diese ggf. dann als gemeinwohlwidrig zu beanstanden, wenn sie eindeutig widerlegbar oder offensichtlich fehlsam waren (vgl. VerfGH Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. März 1969 – VerfGH 8/68 –, DÖV 1969, 568 = OVGE 24, 315; Urteil vom 4. August 1972 – VerfGH 9/71 –; StGH Baden-Württemberg, Urteile vom 8. September 1972 – Gesch.Reg.Nr. 6/71 und 7/71 –; BVerfGE 24, 367; 30, 250). Das ist nach der Hessischen Verfassung und dem Gesetz über den Staatsgerichtshof aber nicht möglich. Dennoch ist die Antragstellerin nicht rechtsschutzlos, da ihr – wie oben dargelegt – der Weg zum Bundesverfassungsgericht nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b GG in Verbindung mit § 91 BVerfGG offenstand (vgl. Lange, Gemeindetag 1972, 235 (236)). Hiervon hat sie auch – wenn auch erfolglos – Gebrauch gemacht. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluß vom 1. August 1972 – 2 BvR 515/72 – die Verfassungsbeschwerde nicht angenommen, weil sie, soweit sie überhaupt zulässig ist, keine hinreichende Aussicht auf Erfolg habe. Abgesehen davon, daß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nicht das Gebiet und den Bestand der einzelnen Gemeinde gewährleiste, habe sich der Landesgesetzgeber an sachgerechten Gründen des Gemeinwohls orientiert. Den von seinen Vorstellungen abweichenden Standpunkt der beschwerdeführenden Gemeinde zur gegenwärtigen Neugliederung habe er hinreichend in Betracht gezogen. Es könne nicht festgestellt werden, daß die Eingliederung der Gemeinden Oberkalbach und Uttrichshausen in die Gemeinde Mittelkalbach auf Willkür beruhe und daher den Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung berühre.

9. Nach alledem ist die Grundrechtsklage der Antragstellerin als unzulässig zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG.