VerfG des Landes Brandenburg, Urteil vom 15.09.1994 - 2/93
Fundstelle
openJur 2012, 734
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Gründe

A

Die Antragstellerin ist eine Volksinitiative im Sinne der §§ 4 ff VAGBbg. Ihr Ziel ist es, die Entscheidung über die Verwaltungssitze der durch das Kreisneugliederungsgesetz des Landes Brandenburg entstandenen Landkreise den Kreistagen zu überlassen.

I.

Am 26.6.1993 legte die Antragstellerin dem Präsidenten des Landtages den mit Gründen versehenen Wortlaut eines Gesetzesentwurfes vor, nach dessen § 1 die Entscheidung über den Sitz der Verwaltung (Kreissitz) der nach dem Kreisneugliederungsgesetz des Landes Brandenburg gebildeten Landkreise deren Kreistagen unterliege. Nach Beratung der Initiative in Haupt- und Innenausschußsitzungen sowie Anhörung der Antragstellerin veranlaßte der Landtagspräsident den Landesabstimmungsleiter gemäß § 9 Abs. 4 VAGBbg zur Prüfung der förmlichen Voraussetzungen nach § 6 VAGBbg. Nachdem der Landesabstimmungsleiter die förmlichen Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Volksinitiative als erfüllt ansah, wurde die Initiative in der Sitzung des Hauptausschusses am 9.6.1993 abschließend behandelt. Der Ausschuß stellte fest, daß die förmlichen Voraussetzungen gem. § 6 VAGBbg erfüllt seien, die Volksinitiative aber im Sinne von § 5 Abs. 1 VAGBbg unzulässig sei, da ihr Gegenstand nicht in die Zuständigkeit des Landtages falle.

Gegen den Beschluß des Hauptausschusses - vom Präsidenten des Landtages mit Schreiben vom 22.6.1993 mitgeteilt - wendet sich die Antragstellerin.

II.

Mit ihrem - am selben Tage beim Landesverfassungsgericht eingegangenen - Antrag vom 23.7.1993 rügt die Antragstellerin, in ihren demokratischen Mitwirkungsrechten dadurch beeinträchtigt zu sein, daß der Beschluß des Landtages vom 22.6.1993 die gesetzlichen Voraussetzungen der Volksinitiative in Abrede stelle.

Die Landesregierung habe im Rahmen von Art. 96 Abs. 2 S. 1 der Verfassung des Landes Brandenburg (LV) zwar das Recht, im Rahmen ihrer Organisationsgewalt die Organisation der staatlichen Behörden zu bestimmen. Art. 96 Abs. 2 S. 1 LV sei jedoch für die Festlegung des Kreissitzes nicht einschlägig. Mit der Einbeziehung der Landräte in die staatliche Verwaltung habe das Land darauf verzichtet, insoweit eine eigene Behördenstruktur zu schaffen; sie bediene sich vielmehr für die Zwecke der staatlichen Kommunalaufsicht der Behörden der Kommunalverwaltung im Wege der Organleihe. Hieraus folge, daß Gemeinden und Gemeindeverbände im Rahmen ihrer Organisationshoheit die Behördenstruktur der Kommunalverwaltung jedenfalls prinzipiell selbst bestimmen könnten.

Die Antragstellerin beantragt sinngemäß, zu erkennen, daß die Volksinitiative "Kreisstadtentscheidung durch den Kreistag" die gesetzlichen Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 VAGBbg erfülle.

Der Landtag hält das Begehren der Antragstellerin für unbegründet. Die Bestimmung des Kreissitzes falle nicht in die Zuständigkeit des Landtages. Die Einrichtung der staatlichen Behörden - zu der auch die Bestimmung der Kreissitze gehöre obliege nach Art. 96 Abs. 2 S. 1 LV der Landesregierung. Aus dem Recht der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 97 Abs. 2 LV könne nicht geschlossen werden, daß die Befugnis zur Kreissitzbestimmung auf die jeweiligen Kreistage zu verlagern sei.

B.

Der Antrag ist zulässig und begründet.

Die Zuständigkeit des Verfassungsgerichts folgt aus § 12 Nr 9 des Verfassungsgerichtsgesetzes (VerfGBbg) in Verbindung mit § 11 des Volksabstimmungsgesetzes (VAGBbg). Nach § 12 Nr. 9 VerfGBbg entscheidet das Verfassungsgericht in allen ihm durch Gesetz zugewiesenen Angelegenheiten. Zufolge § 11 VAGBbg können die Vertreter einer Volksinitiative, wenn der Landtag die Beratung als Volksinitiative ablehnt, binnen eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung das Verfassungsgericht des Landes anrufen. Die in § 11 VAGBbg vorgesehene Frist von einem Monat ist von der Antragstellerin eingehalten. Die Mitteilung des Landtages über die Ablehnung datiert vom 22.6.1993. Das Gericht geht - in Übereinstimmung mit dem Landtag - davon aus, daß diese Bekanntgabe die Antragstellerin nicht vor dem darauffolgenden 23.6.1993 erreicht hat. Am 23.7.1993 - also binnen eines Monats - hat die Antragstellerin das Verfassungsgericht angerufen.

II.

Der Antrag ist begründet.

Volksinitiativen sind nach § 5 Abs. 1 VAGBbg zulässig "zu Gegenständen der politischen Willensbildung, die in die Zuständigkeit des Landtages fallen". § 5 Abs. 1 VAGBbg greift damit die verfassungsrechtliche Vorgabe des Art. 76 Abs. 1 LV auf. Nach Art. 76 Abs. 1 LV haben alle Einwohner das Recht, dem Landtag "im Rahmen seiner Zuständigkeit" bestimmte Gegenstände der politischen Willensbildung zu unterbreiten. Voraussetzung für die Zulässigkeit einer Volksinitiative ist mithin sowohl nach Art. 76 Abs. 1 LV als auch nach § 5 Abs. 1 VAGBbg, daß ihr Gegenstand in den Kompetenzbereich des Landesgesetzgebers fällt. Volksinitiativen sind daher nur zulässig, soweit und solange eine Materie vom Landesgesetzgeber geregelt werden kann. Dies gilt in formeller (1.) wie materieller Hinsicht (2.). Zum einen muß die Volksinitiative ihrem Gegenstand nach formell in die Zuständigkeit des Landtages fallen. Angelegenheiten, deren Regelung etwa Sache des Bundesgesetzgebers ist (was hier nicht in Frage steht), desgleichen Angelegenheiten, die allein der Exekutive obliegen, scheiden aus (zur ähnlich gelagerten Problematik in Nordrhein- Westfalen: Geller/Kleinrahm, Die Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, 1977, Art. 68 Anm. 2 a, S. 4). Daneben versteht sich von selbst, daß eine Volksinitiative auch in inhaltlicher Hinsicht verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen muß. Unzulässig sind daher etwa Volksinitiativen auf Erlaß eines verfassungswidrigen Gesetzes (Geller/Kleinrahm, aaO., Anm. 2 b cc, S. 5).

Hiernach ergibt sich vorliegend:

1. Ob und inwieweit die von der Volksinitiative angestrebte Kreissitzbestimmung durch den Kreistag dem Regelungsgegenstand nach in die Zuständigkeit des Landtages fällt, bestimmt sich maßgeblich nach Art. 96 LV. Nach Art. 96 Abs. 1 S 1 LV sind die Organisation der staatlichen Landesverwaltung und die Regelung der Zuständigkeiten "durch Gesetz" festzulegen, unterfallen also der Regelungskompetenz des Landtages (Art. 96 Abs. 1 S. 1 LV). Dagegen obliegt die Einrichtung der staatlichen Behörden gem. Art 96 Abs. 2 LV der Landesregierung, die diese Befugnis nach Art. 96 Abs. 2 S. 2 LV übertragen kann. Insoweit ist der Landtag mithin nicht zuständig. Die "Einrichtung der staatlichen Behörden" im Sinne des Art. 96 Abs. 2 LV umfaßt dabei die tatsächliche Bildung sowie die Ausgestaltung der Behörde mit Sachmitteln und Personal (s. etwa Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., 1992, Rdn. 58; wie hier zur inhaltsgleichen Vorschrift des Art. 83 Abs. 2 der Sächsischen Verfassung s. Kunzmann/Haas/Baumann/Hasske/ Bartschlitz, Die Verfassung des Freistaates Sachsen, 1993, Art 83 Rdn. 2; ähnlich auch Nawiasky/Leusser/Schweiger/Zacher, Die Verfassung des Freistaates Bayern, Stand 5/92, Art 77, Rdn 4 ff).

Um die Bildung oder Ausgestaltung einer staatlichen Behörde, wie sie nach Art 96 Abs. 2 LV Sache der Landesregierung und damit dem Landtag entzogen ist, geht es aber bei der Bestimmung des Sitzes der Kreisverwaltung gerade nicht. Die Landräte (als Organe der Landkreise) sind keine staatlichen Behörden. Daß sie auch staatliche Aufgaben erfüllen, beruht darauf, daß das Land insoweit von der durch Art. 97 Abs. 3 LV eröffneten Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, die Gemeindeverbände durch Gesetz zu verpflichten, Angelegenheiten des Landes wahrzunehmen. Der Landesgesetzgeber hat im Gesetz über die Organisation der Landesverwaltung Landesorganisationsgesetz (LOG) - vom 25. April 1991 (GVBl., S. 148) darauf verzichtet, seiner alleinigen Rechtsträgerschaft unterliegende untere Verwaltungsbehörden einzurichten; der Landtag weist mit dem im Verfahren vorgelegten Gutachten des Ministeriums des Innern vom 27.5.1993 selbst hierauf hin. Wenn § 7 Abs. 2 LOG bestimmt, der Landrat werde als allgemeine untere Landesbehörde und damit als staatliche Verwaltung tätig, liegt hierin gerade ein Verzicht auf die Einrichtung einer der alleinigen Rechtsträgerschaft des Landes unterliegenden Behörde. Das Land bedient sich damit für die staatliche Verwaltung im Wege der Organleihe eines Kommunalorgans. Das Institut der Organleihe ist dadurch gekennzeichnet, daß das Organ eines anderen Rechtsträgers ermächtigt und beauftragt wird, Aufgaben des delegierenden Rechtsträgers in dessen Namen wahrzunehmen (vgl. BVerfGE 63, 1, 31). Der in Anspruch genommene Verwaltungsträger hilft mit seinen personellen und sachlichen Mitteln dem delegierenden Verwaltungsträger aus, weil dieser aus Zweckmäßigkeitsgründen entsprechende eigene Einrichtungen nicht schaffen will (BVerfGE 63, 1, 32; BVerwG, Buchholz 11, Art. 104a Nr. 2, S. 6; Stelkens/ Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 4. Aufl., 1993, § 4 Rdn. 29). Der Verzicht des Landes Brandenburg auf die Schaffung in der alleinigen Rechtsträgerschaft des Landes stehender unterer Verwaltungsbehörden bedeutet somit, daß der Staat eine schon bestehende nichtstaatliche - hier kommunale - Behörde gleichsam in Dienst nimmt. Daß die Landkreise auch staatliche Aufgaben wahrnehmen, ändert hiernach nichts daran, daß es sich weiterhin um kommunale Selbstverwaltungskörperschaften handelt. Der in § 7 Abs. 2 LOG als untere Verwaltungsbehörde bestimmte Landrat ist und bleibt der gewählte Hauptverwaltungsbeamte des Landkreises als kommunaler Selbstverwaltungskörperschaft.

2. Der Landtag ist auch nicht aus Gründen des materiellen Verfassungsrechts gehindert, die Bestimmung des Verwaltungssitzes den Landkreisen als kommunaler Selbstverwaltungskörperschaft zu überlassen. Zwar fällt es nicht in den Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 97 Abs. 1 LV), den Verwaltungssitz selber festzulegen (s. nur NRWVerfGH NJW 1976, 1197, 1198). Eine davon zu unterscheidende Frage ist jedoch, ob es dem Landesgesetzgeber von Verfassungs wegen geradezu verwehrt wäre, die Bestimmung des Kreissitzes dem Selbstbestimmungsrecht der Landkreise zu überlassen. Diese Frage ist zu verneinen. Die Landesverfassung verbietet eine Regelung, wie sie die Volksinitiative anstrebt, nicht. Andere Bundesländer kennen - bei vergleichbarer verfassungsrechtlicher Ausgangslage - Regelungen, denen zufolge die Bestimmung des Kreissitzes - ggf. mit Genehmigung des zuständigen Landesministeriums - der Entscheidung der kommunalen Selbstverwaltungskörperschaft unterfällt, durchaus (vgl. § 9 Abs. 2 NRWKreisO; dazu auch NRWVerfGH, NJW 1976, 1197, 1198). Der Landtag Brandenburg selbst hat dies seinerzeit nicht anders gesehen. Die Kreissitzvorschläge einer interministeriellen Arbeitsgruppe haben zu der Aufforderung an die Landkreise geführt, bis zum 31.8.1992 bei der Kreissitzbestimmung zu einer einvernehmlichen Lösung zu kommen, die anschließend in den Gesetzentwurf übernommen werden sollte (dazu Köstering, DÖV 1992, 725). Ferner war ursprünglich vorgesehen, den nach Inkrafttreten des Neugliederungsgesetzes neu gewählten Kreistagen das Recht einzuräumen, die vom Gesetzgeber bestimmten Kreissitze innerhalb von drei Monaten erneut in Frage zu stellen (Köstering, ebd.).

3. Über die kommunalpolitische Zweckmäßigkeit der von der Volksinitiative angestrebten Regelung hat das Gericht nicht zu befinden. Es mag sein, daß es für die Konsolidierung und geordnete Fortentwicklung der neuen Landkreise ungünstig sein könnte, wenn die Kreissitzfrage zur Disposition der Kreistage stünde. Solche Erwägungen können aber die Zulässigkeit der Volksinitiative nicht in Frage stellen. Der Landtag darf eine Volksinitiative nur ablehnen, wenn entweder die förmlichen Voraussetzungen nicht vorliegen - bezüglich derer hier der Hauptausschuß nichts auszusetzen fand - oder die angestrebte Regelung nicht in die Zuständigkeit des Landtages fällt oder ihrerseits verfassungswidrig wäre, was hier aber, wie dargelegt, nicht der Fall ist. Das sachliche Für und Wider im übrigen ist gegebenenfalls im weiteren Verfahren auszutragen.

4 Das Gericht hat angesichts der zu Ende gehenden Legislaturperiode erwogen, ob der verfassungsrechtliche Grundsatz der Diskontinuität des Parlamentsbetriebs (vgl. Art. 62 Abs 1 LV) zu einer vorzeitigen Erledigung der Gesetzesvorlage der Antragstellerin mit dem Ende der laufenden Legislaturperiode des Landtages führen kann. Dieser Grundsatz erfährt aber - ebenso wie auf Bundesebene - Durchbrechungen (z.B. § 13 des Petitionsgesetzes für den Landtag Brandenburg). Sinn des Diskontinuitätsgrundsatzes ist es, das aufgrund der neuen Kundgabe des Volkswillens gebildete Parlament nicht durch Entscheidungen seines Vorgängers zu präjudizieren (AK-GG-Jekewitz, 2. Auflage, Art. 39 Rdn. 6). Dies kann jedoch grundsätzlich nur für Gesetzesvorlagen und anderweitige Anträge der Regierung und aus der Mitte des Parlaments, nicht jedoch fur eine Volksinitiative gelten. Denn anders als bei Mitgliedern des Landtages und bei der Landesregierung ist die Legitimation des Staatsvolkes als Souverän nicht von Wahlen abhängig. Das aus seiner Mitte kommende Gesetzesvorhaben steht in keinem sachlichen Zusammenhang mit der Legislaturperiode des Parlaments. Diese von Verfassungs wegen gebotene Einschränkung des Diskontinuitätsgrundsatzes, die z.B. auch in § 104 (der nicht mit Außenwirkung versehenen und ihrerseits der Diskontinuität unterliegenden) Geschäftsordnung des Landtages Brandenburg ihren Niederschlag gefunden hat, ist zwar nicht ausdrücklich in das Volksabstimmungsgesetz aufgenommen worden. Die dort insoweit bestehende Regelungslücke ist indes im Sinne der vorstehenden Ausführungen zu schließen. Auch der neugewählte Landtag ist demnach nicht berechtigt, den nunmehr als zulässig zu behandelnden Gesetzentwurf der Antragstellerin als gegenstandslos anzusehen. Die Frist nach § 12 Abs. 2 S. 1 VAGBbg beginnt mit der Verkündung dieser Entscheidung zu laufen.