VG Osnabrück, Beschluss vom 29.10.2020 - 3 B 77/20
Fundstelle
openJur 2020, 75954
  • Rkr:
  • AmtlSlg:
  • PM:

In der Verwaltungsrechtssache

Herr A.,

A-Straße, A-Stadt

– Antragsteller –

gegen

Stadt Osnabrück

vertreten durch den Oberbürgermeister,

Natruper-Tor-Wall 5, 49076 Osnabrück - -

– Antragsgegnerin –

wegen infektionsrechtlicher Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Coronavirus

hat das Verwaltungsgericht Osnabrück - 3. Kammer - am 29. Oktober 2020 beschlossen:

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 5.000 € festgesetzt.

Gründe

Der sinngemäße Antrag des Antragstellers,

die aufschiebende Wirkung seiner Klage vom 25.10.2020 (Az.: 3 A 176/20) gegen Ziff. 1 der "25. Infektionsschutzrechtliche Allgemeinverfügung der Stadt Osnabrück zur Bekämpfung der Atemwegserkrankung Covid-19 durch den Corona-Viruserreger SARS-CoV-2 auf dem Gebiet der Stadt Osnabrück" vom 21.10.2020 (Maskenpflicht in Bereichen der Innenstadt) anzuordnen,

hat keinen Erfolg.

1.

Der Antrag ist bereits unstatthaft, da der Antragsteller in der Hauptsache in Bezug auf die zugrundeliegende Regelung nicht nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt ist.

Eine Anfechtungsklage ist grundsätzlich nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Nach Rechtsprechung und herrschender Lehre genügt dabei die Möglichkeit einer behaupteten Rechtsverletzung (sog. Möglichkeitstheorie, vgl. Eyermann/Happ, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 42 Rn. 112). Die Darlegung muss grundsätzlich substantiiert sein, wobei keine strengen Anforderungen zu stellen sind (Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 42 Rn. 175). Erforderlich sind vor allem Ausführungen in tatsächlicher Hinsicht, warum, wodurch und in welchen Rechten sich der Kläger betroffen fühlt (Eyermann/Happ, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 42 Rn. 113). Die Darlegungslast bezieht sich primär auf die Darlegung der die Rechtsverletzung begründenden Tatsachen.

Soweit der Betroffene Adressat eines Verwaltungsakts ist, der ihm ein Handeln, Unterlassen oder Dulden gebietet, ergibt sich aus dem zumindest durch das Auffanggrundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG begründeten umfassenden Schutz seiner Freiheitssphäre grundsätzlich stets die Möglichkeit einer Rechtsverletzung (Eyermann/Happ, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 42 Rn. 91; Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 42 Rn. 69).

Vorliegend ist jedoch zu beachten, dass die angefochtene Regelung in Nr. 1 der 25. Allgemeinverfügung sich zwar formal auch an den Antragsteller richtet, insofern er als in A-Stadt wohnhaft dieser für das Zentrum der Stadt geltenden Regelung bei Erfüllung ihres Tatbestandes unterworfen ist. Im Falle einer Allgemeinverfügung ist jeder Betroffene nur im Hinblick auf die ihn materiell betreffende Regelung, nicht schlechthin gegen die Allgemeinverfügung als solche oder die materiell andere Personen betreffenden Regelungen, antragsbefugt (Kopp/Schenke, a.a.O., § 42 Rn. 21, 170; VG Würzburg, Beschluss vom 16.09.2020 – W 8 E 20.1298 - juris Rn. 14).

In diesem Fall reicht es nicht aus, dass der Antragsteller nur formal Adressat einer Regelung sein könnte, sondern er muss, damit auch hier Popularklagen ausgeschlossen werden, darlegen, inwieweit er in seiner konkreten Situation als Angehöriger der konkret adressierten Gruppe durch die angefochtenen Regelungen materiell betroffen ist. Er muss hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die angegriffenen Regelungen oder deren Anwendung in eigenen Rechten verletzt wird (vgl. zum Vorstehenden VG München, Beschluss vom 29.09.2020 – M 26b S 20.4628 –, Rn. 120 - 18, juris).

Der Antragsteller hat hier nicht dargelegt, dass er von der in Rede stehenden Regelung in Ziffer 1 der Allgemeinverfügung in seiner konkreten Situation aktuell und mehr als nur potentiell betroffen ist.

Zur Darlegung einer möglichen Beschwer durch die Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung an bestimmten, eng umgrenzten Orten der Innenstadt Osnabrücks hätte der Antragsteller wenigstens geltend machen müssen, dass er in seiner konkreten Situation aufgrund konkreter Umstände tatsächlich und aktuell durch die Regelung beschwert sein könnte.

Hierzu macht er aber in seiner Antragsschrift keinerlei Ausführungen. Er macht insbesondere nicht geltend, dass er, in A-Stadt wohnhaft, konkret plant, sich bis zum Ablauf des 10. November 2020 - dem Zeitpunkt des Außerkrafttretens der Verfügung - zu den betroffenen Örtlichkeiten begeben zu wollen.

2.

Der Antrag hat unabhängig davon auch in der Sache keinen Erfolg.

Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO i. V. m. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO kann das Gericht in dem vorliegenden Fall des nach § 28 Abs. 3 i. V. m. § 16 Abs. 8 IfSG gesetzlich angeordneten Sofortvollzuges die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers (Az.: 3 A 176/20) gegen Ziff. 1 der Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 21.10.2020 ganz oder teilweise anordnen. Die gerichtliche Entscheidung ergeht auf der Grundlage einer umfassenden Interessenabwägung. Gegenstand der Abwägung sind das Aufschubinteresse des Antragstellers einerseits und das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des in Rede stehenden Verwaltungsaktes andererseits. Hierbei ist maßgeblich auf die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache abzustellen. Lässt sich bei der summarischen Überprüfung die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Verwaltungsaktes ohne weiteres feststellen, ist sie also offensichtlich, so ist die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs anzuordnen, weil an einer sofortigen Vollziehung eines offensichtlich rechtswidrigen Verwaltungsakts kein öffentliches Interesse bestehen kann. Erweist sich nach der genannten Überprüfung der angefochtene Verwaltungsakt als offensichtlich rechtmäßig, so führt dies in Fällen des gesetzlich angeordneten Sofortvollzuges regelmäßig dazu, dass der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung abzulehnen ist. Lässt sich nach der im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen summarischen Überprüfung weder die offensichtliche Rechtmäßigkeit noch die offensichtliche Rechtswidrigkeit des angefochtenen Verwaltungsaktes mit der erforderlichen Sicherheit feststellen, so ergeht die Entscheidung aufgrund einer weiteren Interessenabwägung, in der zum einen die Auswirkungen in Bezug auf das öffentliche Interesse in dem Fall, dass dem Antrag stattgegeben wird, der Rechtsbehelf im Hauptsacheverfahren indes erfolglos bleibt, und zum anderen die Auswirkungen auf den Betroffenen für den Fall der Ablehnung eines Antrags und des erfolgreichen Rechtsbehelfs in der Hauptsache gegenüberzustellen sind.

Diese Interessenabwägung fällt hier zu Lasten des Antragstellers aus. Ziff. 1 der "25. Infektionsschutzrechtlichen Allgemeinverfügung der Stadt Osnabrück zur Bekämpfung der Atemwegserkrankung Covid-19 durch den Corona-Viruserreger SARS-CoV-2 auf dem Gebiet der Stadt Osnabrück" erweist sich im Rahmen der gebotenen und allein möglichen summarischen Prüfung als rechtmäßig und verletzt den Antragsteller nicht in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG).

Die in Ziff. 1 der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin verfügte Verpflichtung zum Tragen eines Mund-Nasen-Schutzes in bestimmten Bereichen der Osnabrücker Innenstadt wurde auf § 18 Satz 1 der Niedersächsischen Verordnung über Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Corona-Virus SARS-CoV-2 vom 07.10.2020 (Nds. Corona-VO; Nds. GVBl. S. 346 - 352) i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG gestützt. Nach § 18 Satz 1 Nds. Corona-VO können die örtlich zuständigen Behörden (vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 2, § 3 Abs. 1 Nr. 1 NGöGD) weitergehende Anordnungen treffen, soweit es im Interesse des Gesundheitsschutzes zwingend erforderlich ist (Satz 1); sie können insbesondere für bestimmte öffentliche Plätze, Parkanlagen und ähnliche Orte in ihrem Zuständigkeitsbereich generelle Betretungsverbote erlassen oder zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung verpflichten (Satz 2). § 28 Abs. 1 IfSG bestimmt u. a., dass die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 - 31 IfSG genannten, trifft, soweit und solange dies zur Verhinderung und Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist (Satz 1); unter diesen Voraussetzungen kann sie Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten (Satz 2).

Die in Ziff. 1 der Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 21.10.2020 verfügte Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung ist von der Ermächtigungsgrundlage des § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG gedeckt, weil sie notwendig und damit verhältnismäßig ist.

Der Gesetzgeber hat § 28 Abs. 1 IfSG bewusst als Generalklausel ausgestaltet, da eine abstrakt-generelle Regelung zur Infektionsbekämpfung nicht die Notwendigkeit des Ergreifens bestimmter einzeln aufgeführter Maßnahmen uneingeschränkt vorhersehen und festlegen kann. Jedoch findet die im Einzelfall getroffene Schutzmaßnahme dem ausdrücklichen Wortlaut des § 28 Abs. 1 IfSG zufolge mit der Begrenzung auf notwendige Schutzmaßnahmen eine Beschränkung, die Ausdruck des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.03.2012 – 3 C 16/11 –, juris Rn. 24; Bayer. VGH, Beschluss vom 19.06.2020 – 20 NE 20.1127 –, juris Rn. 35 ff.).

Die angeordnete Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in Teilen der Osnabrücker Innenstadt ist aus Gründen des Infektionsschutzes - hier zur Verhinderung bzw. Eindämmung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 - notwendig im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG. Die Maßnahme ist geeignet, erforderlich und angemessen zur Eindämmung des Infektionsgeschehens.

Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht führt zur Eignung des Mund-Nasen-Schutzes zur Verminderung des Infektionsgeschehens in seinem Beschluss vom 06.07.2020 (13 MN 238/20, juris) aus:

"Das zu einer fachlichen Empfehlung gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 IfSG berufene Robert Koch-Institut hält mittlerweile eine Verringerung des Infektionsrisikos Dritter (Fremdschutz) durch das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung für plausibel:

"Für die Bevölkerung empfiehlt das RKI das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung (textile Barriere im Sinne eines MNS) in bestimmten Situationen im öffentlichen Raum. Das Tragen der Mund-Nasen-Bedeckung kann ein zusätzlicher Baustein sein, um die Ausbreitungsgeschwindigkeit von COVID-19 in der Bevölkerung zu reduzieren – allerdings nur, wenn weiterhin Abstand (mind. 1,5 Meter) von anderen Personen, Husten- und Niesregeln und eine gute Händehygiene eingehalten werden. Dabei muss berücksichtigt werden, dass es Personen gibt, die aus medizinischen oder anderen triftigen Gründen keine Mund-Nasen-Bedeckung tragen können.

Menschen, die an einer akuten Atemwegserkrankung leiden, sollen unbedingt zu Hause bleiben und den Kontakt zu anderen meiden. Wissenschaftliche Untersuchungen zeigen jedoch zunehmend, dass Menschen, die mit SARS-CoV-2 infiziert sind, das Virus schon ein bis drei Tage ausscheiden können, bevor sie selbst Symptome entwickeln. Durch eine Mund-Nasen-Bedeckung können infektiöse Tröpfchen, die man z.B. beim Sprechen, Husten oder Niesen ausstößt, abgefangen werden. Das Risiko, eine andere Person durch Husten, Niesen oder Sprechen anzustecken, kann so verringert werden (Fremdschutz). Eine solche Schutzwirkung ist bisher nicht wissenschaftlich belegt, sie erscheint aber plausibel. Hingegen gibt es für einen Eigenschutz keine Hinweise.

Das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung im öffentlichen Leben kann dazu beitragen, die Ausbreitung von COVID-19 in der Bevölkerung zu verlangsamen und Risikogruppen vor Infektionen zu schützen. Das gilt insbesondere für Situationen, in denen mehrere Menschen in geschlossenen Räumen zusammentreffen und der Abstand von mindestens 1,5 m zu anderen Personen nicht eingehalten werden kann (z.B. in Geschäften, in öffentlichen Verkehrsmitteln, am Arbeitsplatz). Voraussetzung dafür ist, dass genügend Menschen eine Mund-Nasen-Bedeckung tragen und richtig mit der Mund-Nasen-Bedeckung umgehen: die Bedeckung muss durchgehend eng anliegend über Mund und Nase getragen und bei Durchfeuchtung gewechselt werden; sie darf während des Tragens nicht (auch nicht unbewusst) zurechtgezupft werden und auch nicht um den Hals getragen werden." (RKI, Ist das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in der Öffentlichkeit zum Schutz vor SARS-CoV-2 sinnvoll?, veröffentlicht unter: www.rki.de/SharedDocs/FAQ/NCOV2019/FAQ_Mund_Nasen_Schutz.html, Stand: 13.5.2020 - Hervorhebungen durch den Senat).

Auch die Weltgesundheitsorganisation hat nach ursprünglich kritischer Einstellung ihren Standpunkt zur Maskenpflicht geändert und empfiehlt diese bei sachgemäßer Anwendung insbesondere in Situationen, in denen die Abstandsregelungen nicht eingehalten werden können:

"Non-medical, fabric masks are being used by many people in public areas, but there has been limited evidence on their effectiveness and WHO does not recommend their widespread use among the public for control of COVID-19. However, for areas of widespread transmission, with limited capacity for implementing control measures and especially in settings where physical distancing of at least 1 metre is not possible – such as on public transport, in shops or in other confined or crowded environments – WHO advises governments to encourage the general public to use non-medical fabric masks." (WHO, Q&A: Masks and COVID-19, veröffentlicht unter: www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/question-and-answers-hub/q-a-detail/q-a-on-covid-19-and-masks, Stand: 7.6.2020 - Hervorhebungen durch den Senat).

"The likely advantages of the use of masks by healthy people in the general public include: • reduced potential exposure risk from infected persons before they develop symptoms; • reduced potential stigmatization of individuals wearing masks to prevent infecting others (source control) or of people caring for COVID-19 patients in non-clinical settings; ..."

"The lower filtration and breathability standardized requirements, and overall expected performance, indicate that the use of non-medical masks, made of woven fabrics such as cloth, and/or non-woven fabrics, should only be considered for source control (used by infected persons) in community settings and not for prevention. They can be used ad-hoc for specific activities (e.g., while on public transport when physical distancing cannot be maintained), and their use should always be accompanied by frequent hand hygiene and physical distancing." (WHO, Advice on the use of masks in the context of COVID-19, S. 7 ff., veröffentlicht unter: www.who.int/publications/i/item/advice-on-the-use-ofmasks-in-the-community-during-home-care-and-in-healthcare-settings-in-thecontext-of-the-novel-coronavirus-(2019-ncov)-outbreak, Stand: 5.6.2020 - Hervorhebungen durch den Senat)

Diese Empfehlungen werden durch neue wissenschaftliche Erkenntnisse bestätigt. Eine Untersuchung des sog. "Jenaer Sonderwegs", der frühzeitigen Einführung der Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in Alltagssituationen durch die Stadt Jena Anfang April 2020, zeigt, dass die Einführung der Maskenpflicht zu einer Verlangsamung der Covid-19 Entwicklung beigetragen hat und ein effektiver Baustein auch für die weitere Eindämmung von Covid-19 ist (Mitze u.a., Face Masks Considerably Reduce COVID-19 Cases in Germany: A Synthetic Control Method Approach, veröffentlicht unter: www.iza.org/publications/ dp/13319/face-masks-considerably-reduce-covid-19-cases-in-germany-a-synthetic-control-method-approach, Stand: 3.7.2020, sowie Maskenpflicht und ihre Wirkung auf die Corona-Pandemie: Was die Welt von Jena lernen kann, veröffentlicht unter: https://download.unimainz.de/presse/03_wiwi_corona_masken_paper_zusammenfassung.pdf, Stand: 3.7.2020). [...]"."

Dieser Einschätzung der Eignung der Mund-Nasen-Bedeckung zur Verhinderung der Verbreitung des sogenannten Corona-Virus schließt sich die Kammer uneingeschränkt an. Die Ansicht des Antragstellers, wonach der Aufenthalt in der Innenstadt unter freiem Himmel keine gesteigerte Infektionsgefahr darstelle und in den Situationen, in denen der 1,5 m - Abstand nicht eingehalten werden könne, ohnehin die Verpflichtung zum Tragen eines Mund-Nasen-Schutzes bestehe, so dass es der streitgegenständlichen Regelung nicht bedürfe, teilt die Kammer nicht. Angesichts des diffusen Infektionsgeschehens, das sich in den vergangenen Tagen rasant entwickelt hat und nur noch zu einem kleinen Teil konkreten Ereignissen zugeschrieben werden kann (vgl. Robert-Koch-Institut, Risikobewertung zu COVID-19, Stand 26.10.2020, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html), ist auch die Infektionsgefahr in den stark frequentierten Bereichen der Innenstadt für Passanten wahrscheinlicher geworden. Das Robert-Koch-Institut empfiehlt die Einhaltung der Hygienemaßnahmen, das Abstandhalten, das Einhalten von Husten- und Niesregeln sowie das Tragen von Mund-Nasen-Bedeckung/Alltagsmaske in bestimmten Situationen (AHA-Regeln) auch bei Menschenansammlungen im Freien, wenn der Mindestabstand von 1,5 m nicht eingehalten wird (vgl. ebenda). In den von Ziffer 1 der Allgemeinverfügung umfassten Bereichen der Innenstadt kann der 1,5 m - Abstand denklogisch nicht durchgängig eingehalten werden. Es ist aber auch realitätsfern und gerichtsbekannt, dass nur wenige Passanten in diesen Situationen tatsächlich zur Maske greifen. Eine durchgängige Verpflichtung zum Tragen der Mund-Nasen-Bedeckung wirkt dem effizient und auch verhältnismäßig entgegen und kann so zur Verlangsamung des Infektionsgeschehens beitragen, ohne dass Geschäfte geschlossen werden müssen, um Menschenansammlungen in der Innenstadt zu vermeiden. Aus Sicht der Kammer stellt die Regelung sicher, dass die Bürger weiterhin ihren täglichen Verrichtungen und Besorgungen in der Innenstadt nachgehen und Geschäfte geöffnet sein können, ohne dass die Infektionszahlen dadurch steigen.

Der mit der Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in bestimmten Bereichen der Osnabrücker Innenstadt lediglich verbundene Eingriff in das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG ist nach Einschätzung der Kammer nur von geringem Gewicht und im Verhältnis zu dem mit der Maßnahme verfolgten legitimen Ziel eines effektiven Infektionsschutzes von dem Antragsteller hinzunehmen. Die Belastung erschöpft sich darin, als Passant bzw. Besucher bestimmter Bereiche der Osnabrücker Innenstadt eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen und die damit für den Träger in diesen Alltagssituationen verbundenen subjektiven Unannehmlichkeiten zu ertragen. Das Tragen einer nicht-medizinischen Maske oder einer vergleichbaren Mund-Nasen-Bedeckung dürfte sich allenfalls als Unannehmlichkeit aufgrund einer (empfundenen) erschwerten Atmung und –eventuell- beeinträchtigten äußeren Erscheinung darstellen. Auch diese Unannehmlichkeiten treten aufgrund der Beschränkung der Tragepflicht auf einen klar umrissenen Bereich der Innenstadt Osnabrücks nur in einem begrenzten Umfang auf. Insofern hat der Antragsteller - wie bereits unter 1. ausgeführt - nicht durch substantiierte Darlegung glaubhaft gemacht, dass er der Tragepflicht in einem besonderen Maße ausgesetzt ist (vgl. VG Karlsruhe, Beschluss vom 28.04.2020 – 7 K 1606/20 –, juris)

3.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung erfolgt gemäß §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Von einer Reduzierung des Streitwertes für das Eilverfahren hat die Kammer angesichts der mit dem Antrag begehrten Vorwegnahme der Hauptsache abgesehen.