VG Berlin, Beschluss vom 28.08.2020 - 1 L 296/20
Fundstelle
openJur 2020, 47561
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Verfahrensgang

VEWALTUNGSGERICHT BERLIN

BESCHLUSS

In der Verwaltungsstreitsache

...

Antragstellers,

gegen

das Land Berlin,

vertreten, durch den Polizeipräsidenten in Berlin

Justitiariat

Keibelstraße 36,10178 Berlin,

Antragsgegner,

hat die 1. Kammer des Verwaltungsgerichts Berlin durch

den Vizepräsidenten des Verwaltungsgerichts ...

den Richter am Verwaltungsgericht ... und

die Richterin ...

am 28. August 2020 beschlossen:

Tenor

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Verbotsverfügung des Antragsgegners vom 26. August 2020 wird mit den nachfolgenden Maßgaben und Beschränkungen wiederhergestellt:

a) Der Standort der Bühne ist auf den Bereich Platz des 18. März/Ebertstraße/Straße des 17. Juni zu verlegen. Die Ausrichtung der Bühne hat zur Straße des 17. Juni hin zu erfolgen.

b) Die Videoleinwände sind im Abstand von jeweils ca. 300 Metern auf der Straße des 17. Juni in westlicher Richtung aufzustellen. Die ordnungsgemäß gesicherten Lautsprecher-Tower sind in gleichmäßigem Abstand auf der Straße des 17. Juni zu verteilen.

c) Die Bühne und die Videoleinwände sind weiträumig mit Hamburger Gittern o.ä. abzusperren. Bei der Bühne sind die Gitter in einem Abstand von ca. 100 m und bei den Videoleinwänden in einem Abstand von ca. 50 m aufzustellen. In den so abgesperrten Bereichen dürfen durch die Ordner nur soweit und solange Personen eingelassen werden, als die Einhaltung eines Mindestabstands dieser Personen zueinander von 1,50 m gewährleistet ist.

d) Auch außerhalb der unter c) bezeichneten Bereiche hat der Antragsteller mittels beständig wiederholter Durchsagen und unter Einsatz seiner Ordner sicherzustellen, dass die Mindestabstände der teilnehmenden Personen zueinander von 1,50 m durchgängig eingehalten werden.

e) Für die angemeldete Dauermahnwache (Zeitraum vom 30. August 2020 bis 14. September 2020) wird die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers nur für den Bereich der Straße des 17. Juni zwischen Platz des 18. März (Westseite) und Großer Stern (Ostseite) wiederhergestellt.

Insoweit wird der Antrag abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens hat der Antragsgegner zu tragen.

Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

Mit Bescheid vom 26. August 2020 erließ der Polizeipräsident in Berlin für die vom Antragsteller angemeldete Versammlung ein Verbot, zugleich ordnete der Polizeipräsident in Berlin die sofortige Vollziehung des Bescheids an. Die Versammlung am 29. August 2020 (Thema "Berlin invites Europe - Fest für Freiheit und Frieden" in der Zeit von 15:30 Uhr bis 18:30 Uhr) soll auf der Straße des 17. Juni zwischen Salzufer und Platz des 18. März sowie in den Einmündungsbereichen des Großen Stern stattfinden. Der Antragsteller beabsichtigt, auf dem Großen Stern eine Bühne und - entlang der vorgenannten Straßenzüge - Videoleinwände zur Übertragung des Bühnenprogramms aufzustellen. Die Versammlung vom 30. August 2020 bis zum 14. September 2020 (Thema "Berlin invites Europe - Fest für Frieden und Freiheit - Camp") soll auf denselben bereits genannten Straßenzügen stattfinden. Der Antragsteller beabsichtigt dafür gleichfalls eine Bühne, Videoleinwände zur Übertragung des Bühnenprogramms sowie Wohnwagen aufzustellen.

Gegen den Bescheid vom 26. August 2020 legte der Antragsteller Widerspruch ein. Mit dem am 27. August 2020 eingegangen Eilantrag wendet sich der Antragsteller gegen die sofortige Vollziehung des Versammlungsverbots.

Der Antragsteller beantragt,

die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 27. August 2020 gegen den Bescheid vom 26. August 2020 wiederherzustellen.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag zurückzuweisen.

II.

1. Der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. VwGO zulässige Antrag des Antragstellers ist in dem im Tenor bestimmten Umfang begründet.

Das private Aussetzungsinteresse des Antragstellers, von den Folgen des Bescheids vorläufig verschont zu werden, überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Bescheids vom 26. August 2020. Bei der hier allein möglichen, aber auch ausreichenden summarischen Prüfung erweist sich der angegriffene Bescheid des Antragsgegners als offensichtlich rechtswidrig, weil es schon an den tatbestandlichen Voraussetzungen für ein Verbot fehlt und der Bescheid zudem ermessensfehlerhaft ist.

Rechtsgrundlage für den Erlass eines Versammlungsverbots ist § 15 Abs. 1 Versammlungsgesetz (VersammlG). Danach kann die zuständige Behörde die Versammlung oder den Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzugs unmittelbar gefährdet ist. Wegen der besonderen Bedeutung der grundrechtlich verbürgten Versammlungsfreiheit (Art. 8 Grundgesetz - GG) für die Funktionsfähigkeit der Demokratie darf deren Ausübung nur zum Schutz gleichwertiger anderer Rechtsgüter unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit begrenzt werden (BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 - BverfG 1 BvR 233/81, juris Rn, 79).

a) Vorliegend ist schon eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit nicht gegeben. Der Begriff der "öffentlichen Sicherheit“ aus § 15 Abs. 1 VersammlG umfasst dabei den Schutz zentraler Rechtsgüter wie Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre, Eigentum und Vermögen des Einzelnen sowie die Unversehrtheit der Rechtsordnung und der staatlichen Einrichtungen. Allerdings wird die behördliche Eingriffsbefugnis dadurch begrenzt, dass Verbote, Auflösungen oder Auflagen nur bei einer unmittelbaren Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung statthaft sind. Erforderlich ist im konkreten Fall jeweils eine Gefahrenprognose, die zwar stets ein Wahrscheinlichkeitsurteil enthält, deren Grundlagen aber ausgewiesen werden müssen.(vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 - BVerfG 1 BvR 233/81, juris Rn. 80). Das Gesetz bestimmt deshalb, dass die Gefahrenprognose auf den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen beruhen muss, also auf Tatsachen, Sachverhalten und sonstigen Einzelheiten; ein bloßer Verdacht oder Vermutungen sind dafür nicht ausreichend. Für die Gefahrenprognose können Ereignisse im Zusammenhang mit früheren Versammlungen als Indizien herangezogen werden, soweit sie bezüglich des Mottos, des Ortes, des Datums sowie des Teilnehmer- und Organisatorenkreises Ähnlichkeiten zu der geplanten Versammlung aufweisen. Gibt es neben Anhaltspunkten für die von der Behörde und den Gerichten zugrunde gelegte Gefahrenprognose auch Gegenindizien, haben sich die Behörde und die Gerichte auch mit diesen in einer den Grundrechtsschutz des Art. 8 GG hinreichend berücksichtigenden Weise auseinanderzusetzen. Die Prüfung der Voraussetzungen eines Versammlungsverbots hat dabei grundsätzlich von den Angaben der Anmeldung auszugehen. Die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen von Gründen für ein Verbot oder eine Auflage liegt grundsätzlich bei der Behörde (BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember 20T2 - BVerfG 1 BvR 2794/10, juris Rn. 17; BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 2010 - BVerfG 1 BvR 2636/04, juris Rn. 17; OVG Münster, Beschluss vom 26 Mai 2020 - OVG 1,5 B 773/20, juris Rn. 8). Unter Berücksichtigung der grundlegenden Bedeutung der Versammlungsfreiheit darf die Behörde insbesondere bei Erlass eines vorbeugenden Verbotes keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose stellen, zumal ihr bei irriger Einschätzung noch die Möglichkeit einer späteren Auflösung verbleibt (BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 - BVerfG 1 BvR 233/81, juris Rn. 80).

Gemessen an diesem Maßstab sind die Anhaltspunkte, die der Antragsgegner für die Gefahrenprognose herangezogen hat, nicht hinreichend konkret, um das Versammlungsverbot zu begründen. Er hat sich im Rahmen der Gefahrenprognose insbesondere mit den Gegenindizien nicht hinreichend auseinander gesetzt. Der Antragsgegner hat im Rahmen seiner Gefahrenprognose außerdem nicht hinreichend die Wertungen beachtet, die die SARS-CoV-2-Infektionschutzverordnung des Landes Berlin vom 23. Juni 2020 (SARS-CoV-2-InfektionsschutzVO) für die Durchführungen von Versammlungen enthält. Diese VO enthält keine konkreten Vorgaben für die Durchführung einer Versammlung; sie lässt grundsätzlich auch eine Versammlung mit 22.500 Teilnehmern - wie vom Antragsteller angemeldet - zu. Zwar liegt der Verordnung die Wertung zugrunde, dass von großen Menschenmengen aufgrund der Infektionsgefahr ein Risiko ausgeht, das möglichst gering zu halten ist. Der Verordnungsgeber hat deshalb für andere Veranstaltungen gemäß § 6 Abs. 1 SARS-CoV-2-InfektionsschutzVO Personenobergrenzen festgelegt. Für Versammlungen existiert eine solche zahlenmäßige Obergrenze jedoch nicht (§ 6 Abs. 3 Nr. 2 SARS-CoV-2-InfektionsschutzVO). Vor dem Hintergrund der Bedeutung der Versammlungsfreiheit nimmt der Verordnungsgeber damit eine Infektionsgefahr bei der Durchführung von Versammlungen in gewissem Umfang in Kauf. In § 5 Abs. 2 SARS-CoV-2-InfektionsschutzVO hat der Verordnungsgeber deshalb lediglich festgelegt, dass der Veranstalter einer Versammlung ein individuelles Schutz- und Hygienekonzept zu erstellen hat. Aus diesem müssen die vorgesehenen Maßnahmen zur Gewährleistung des Mindestabstands und der jeweils zu beachtenden Hygieneregeln sowie zur Gewährleistung der nach der nutzbaren Fläche des Versammlungsortes zulässigen Teilnehmendenzahl hervorgehen. Das Tragen einer Nase-Mund-Bedeckung ist nach der VO nur "erforderlichenfalls" Teil eines solchen Konzeptes.

Diesem Erfordernis hat der Antragsteller genügt. Er hat ein Hygienekonzept vorgelegt, das auf einer ausreichend dimensionierten Versammlungsfläche, einem Ordner-Konzept, dem Einsatz von Deeskalationsteams sowie entsprechender Vorab-Kommunikation via Youtube basiert. Zwar enthält das Hygienekonzept, wie der Antragsgegner ausführt, keine Angaben dazu, wie die Ordner und die Deeskalations-Teams konkret die Einhaltung der Abstandsregeln einhalten werden. Ein vorbeugendes Verbot der Versammlung kann darauf jedoch nicht gestützt werden, weil die Anzahl der Ordner (900) und der Deeskalaltions-Teams (100) darauf schließen lassen, dass ein Einwirken auf die Versammlungsteilnehmer zur Einhaltung der Abstandsregeln möglich ist. Zwar hat der Antragsteller in seiner Anmeldung deutlich gemacht, dass er das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung ablehne. Die Anmeldung lässt hingegen nicht erkennen, dass der Antragsteller das Abstandsgebot bewusst missachten wird. Vielmehr stützt sich sein Hygienekonzept auf die Einhaltung des Abstandsgebots, um "die Anforderungen der Corona Verordnung umzusetzen [...]". Damit verhält sich der Antragsteller rechtskonform. Denn grundsätzliche Pflicht nach § 1 Abs. 2 SARS-CoV-2-InfektionsschutzVO ist, wie der Antragsgegner selbst ausführt, die Einhaltung eines Mindestabstands von 1,5 Metern. Das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung ist hingegen gemäß § 4 Abs. 1 nur in geschlossenen Räumen durch die VO angeordnet.

Der Antragsgegner hat begründete Zweifel an einer mangelnden Befolgungsbereitschaft der Teilnehmer hinsichtlich der Vorgaben der SARS-CoV-2-InfektionsschutzVO nicht den Anforderungen eines Versammlungsverbots entsprechend dar-gelegt. Der Antragsgegner stützt seine Verbotsentscheidung vor allem auf die Erfahrungen mit der Versammlung des Antragstellers vom 1. August 2020. Daraus leitet er die Vermutung ab, dass eine Vielzahl der Teilnehmer den notwendigen Mindestabstand nicht einhalten werde. Jedoch ist diese Annahme nicht hinreichend begründet. Ein Verbot wäre gerechtfertigt, hätte der Veranstalter in seiner Anmeldung bereits deutlich gemacht, bewusst gegen die Vorgaben der SARS-CoV-2-InfektionsschutzVO verstoßen zu wollen. Das ist hier jedoch - wie ausgeführt - nicht der Fall.

Die weiteren Indizien, die der Antragsgegner hinsichtlich der Verstöße gegen Abstands- und Hygienevorschriften bei der durch den Antragsteller organisierten Versammlung vom 1. August 2020 heranzieht, genügen nicht, um vorliegend ein vorbeugendes Versammlungsverbot zu begründen. Zwar kam es offenbar bei Eintreffen eines zuführenden Aufzugs und durch die Bühne als Anziehungspunkt zu einer erheblichen Verdichtung der Menschenmenge und zur Nichteinhaltung der Mindestabstände in diesem Bereich. Daraus lässt sich eine bewusste Missachtung der Mindestabstände indes nicht allgemein ableiten.

Ein bewusstes Ignorieren der Befolgungsbereitschaft allein aus der kritischen Haltung der Teilnehmer gegenüber den Corona-Maßnahmen abzuleiten, ist ebenso wenig statthaft, um ein Verbot zu begründen. Andernfalls wäre ein Ausdruck von Protest in Form einer Versammlung gegen die Corona-Maßnahmen nicht möglich. Der Ausdruck verschiedener Meinungen zum Umgang mit dem Corona-Virus 1st durch die Meinungs- und Versammlungsfreiheit gerade gewährleistet. Auch der Verweis auf die heterogene Teilnehmerschaft (Zusammensetzung "von bürgerlichen Klientel bis hin zu Angehörigen rechtsextremer Gruppierungen") genügt nicht. Solange keine konkreten Anhaltspunkte dafür bestehen, dass sich die Äußerungen der Teilnehmer im strafrechtlich relevanten Bereich bewegen, steht dies der Durchführung einer solchen Versammlung nicht entgegen.

Zudem ist zu berücksichtigen, dass der Antragsteller, der seinen Protest gegen die Corona-Maßnahmen mit großer Reichweite ausdrücken möchte, selbst ein Interesse daran hat, auf die Einhaltung der Abstands- und Hygieneregeln zu bestehen und insoweit auf die Versammlungsteilnehmer einzuwirken. In seiner Anmeldung hat er auch genügend Mittel angeben, um ein Einwirken grundsätzlich zu ermöglichen.

Nach eigenen Angaben im Kooperationsgespräch beabsichtigt er, bis zu 29 Lautsprecher-Tower aufzustellen, um eine Beschallung der gesamten Versammlungsfläche zu ermöglichen. Der Antragsgegner sieht dabei selbst die Möglichkeit, durch frühzeitiges Einwirken auf die Teilnehmer eine Befolgung der Abstands- und Hygieneregeln zu erreichen.

b) Ein Verbot der Versammlung scheidet nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit aus, solange das mildere Mittel der Erteilung von Auflagen nicht ausgeschöpft ist. Reichen Auflagen zur Gefahrenabwehr nicht aus, kommt ein Verbot in Betracht, wenn es unter Berücksichtigung des Art. 8 GG zum Schutz elementarer Rechtsgüter angemessen ist.

Gemessen an diesen Maßstäben leidet die streitbefangene Verbotsverfügung an einem Ermessensfehler im Sinne von § 114 Satz 1 VwGO. Die diesbezügliche Ermessensentscheidung erfordert eine hinreichende Berücksichtigung der konkreten Un> stände des jeweiligen Einzelfalls. Lediglich pauschale Erwägungen, die jeder Versammlung aus Gründen des Infektionsschutzes entgegengehalten werden könnten, würden dem durch den Normgeber eröffneten Entscheidungsspielraum, von dem die Verwaltung unter Berücksichtigung des Individualgrundrechts aus Art. 8 GG Gebrauch zu machen hat, nicht gerecht (OVG Münster, Beschluss vom 26. Mai 2020 - OVG 15 B 773/20, juris Rn. 17).

Allenfalls sporadisch erwägt der Antragsgegner Alternativen zu einem Versammlungsverbot (Änderung der Örtlichkeit, Begrenzung der Teilnehmerzahl). Die Ausführungen dazu bleiben jedoch vage. Der Antragsgegner führt zunächst aus, dass ein geeigneter Ort, der in Länge und Breite ausreichend dimensioniert sei, in der Stadt nicht vorhanden sei, wenn ein Zustrom anderer Versammlungen erfolge (Verfügung vom 26. August 2020, Seite 7). Dabei hat der Antragsgegner jedoch selbst festgestellt, dass der Antragsteller für die durch ihn angemeldete Versammlung eine Versammlungsfläche gewählt hat, die grundsätzlich zur Aufnahme der avisierten Teilnehmerzahl ausreichend wäre (W, BI. 56). Potentielle Zuströme anderer Versammlungen können aufgrund des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nicht von vornherein herangezogen werden, um die Eignung der gewählten Versammlungsfläche auszuschließen. Auch insoweit wäre es ein milderes Mittel, den Zustrom erforderlichenfalls durch die Polizei vor Ort zu unterbinden und zu begrenzen. Nötigenfalls wäre die Versammlung aufzulösen; sofern ein Zustrom nicht zu steuern ist und die Teilnehmer gegen die Abstandsregeln verstoßen.

Die zuständige Behörde hat ggf. auch eigene Überlegungen zur weiteren Minimierung von Infektionsrisiken anzustellen. Die Verantwortung dafür trifft nicht allein den Anmelder der Versammlung. Da der Antragsgegner davon, ausgeht, dass ein Verbot der Versammlung alternativlos sei, fehlt es an Überlegungen, wie Infektionsrisiken minimiert werden könnten (z. B. das Absperren bestimmter Bereiche), wenn die Versammlung grundsätzlich wie angemeldet stattfände. Überdies muss sie die Behörde vor dem Erlass einer Beschränkung der Versammlungsfreiheit um eine kooperative, einvernehmliche Lösung mit dem Versammlungsveranstalter bemühen. Es ist nicht erkennbar, dass die Kooperationsgespräche - wie vom Antragsgegner behauptet - gescheitert wären. Aus dem Protokoll zum Kooperationsgespräch zwischen dem Antragsteiler und dem Antragsgegner am 21. August 2020 geht zwar hervor, dass der Antragsteller das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung ablehnt. Er hat aber zugleich betont, dass für ihn der Mindestabstand der Teilnehmenden eine wichtige Rolle spiele. Auf dieser Grundlage hat er sodann ein Hygienekonzept vorgelegt. Der Tatsache, dass der Antragsteller nicht bereit war, den nach Ansicht des Antragsgegners ungeeigneten Aufstellort der Bühne zu verlegen, hätte der Antragsgegner mit einer Auflage als milderes Mittel begegnen können. Ein Scheitern der Kooperationsgespräche lässt sich daraus nicht erkennen. Dass in Betracht kommende Auflagen von vornherein offensichtlich als nicht effektiv zu qualifizieren sind, legt der Antragsgegner jedenfalls nicht hinreichend dar und ist auch sonst nicht ersichtlich. Vor diesem Hintergrund spricht nach den erkennbaren Umständen Überwiegendes dafür, dass mittels der tenorierten Auflagen Verstöße gegen § 1 Abs. 2 SARS-CoV-2-InfektionsschutzVO unterbunden werden können.

c) Bei den im Beschlusstenor ausgesprochenen Maßgaben und Beschränkungen waren für die Kammer folgende Erwägungen leitend:

Der Antragsgegner hat in seiner Erwiderung die Gefahr einer Überschreitung der Mindestabstände u. a. im Bereich der Bühne aufgezeigt. Es wird deshalb eine Verlagerung des Standortes der Bühne, verfügt, der sich bei der Versammlung am 1. August 2020 zwischen Spreeweg und Straße des 17. Juni befunden hat. Dieser Standort war ungünstig gewählt und ließ nur einen begrenzten Zugang und eine einschränkte Sicht auf die Bühne zu. Stattdessen soll der Bühnenstandort jetzt - wie bei anderen Großveranstaltungen - im Bereich des Platzes des 18. März/Ebertstraße/Straße des 17. Juni gewählt werden, so dass die Straße des 17. Juni ihrer Länge nach als großer Zuschauerraum zur Verfügung steht. Weitere vom Antragsgegner monierte Gefährdungspunkte werden dadurch entschärft, dass sowohl die Bühne als auch die vom Antragsteller im Kooperationsgespräch avisierten fünf Videoleinwände einzugittern sind und hier nur ein beschränkter Zugang gewährt wird. Auf diese Weise wird einer Personenballung rund um diese Standorte entgegen gewirkt. Durch die Aufstellung der Videoleinwände in großem Abstand zueinander wird insgesamt eine Entzerrung der Versammlungssituation erreicht: Schließlich hat der Antragsteller auch sonst mittels Durchsagen und durch Ordnereinsatz auf eine Einhaltung der Mindestabstände hinzuwirken. Für die Dauermahnwache erscheint der angemeldete Versammlungsraum zwischen dem Platz des 18. März und dem Salzufer als deutlich überdimensioniert. Der Antragsteller räumt selbst ein, es sei nicht lebensnah, dass alle für den 29. August 2020 erwarteten 22.500 Teilnehmenden auch an der anschließenden Dauermahnwache teilnehmen werden. Deshalb war eine Begrenzung auf den Bereich zwischen dem Platz des 18. März (Westseite) und dem Großen Stern (Ostseite) angezeigt. Sollte sich hier später eine deutliche Über- oder Überschreitung des benötigten Raumes abzeichnen, besteht für die Beteiligten die Möglichkeit eines Abänderungsantrages nach § 80 Abs. 7 VwGO.

Diese gerichtlichen Maßgaben und Beschränkungen sind insofern nicht abschließend, als der Antragsgegner auf der Grundlage von § 15 Abs. 1 und 3 VersammlG weitere verhältnismäßige Auflagen erlassen kann, um konkreten Gefahren zu begegnen. Dies gilt insbesondere für die Dauermahnwache, deren genaue Durchführungsdetails vom Antragsteller bisher nicht konkretisiert worden sind.

2. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 S. 3 VwGO.

3. Die Festsetzung des Wertes des Verfahrensgegenstandes beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 und Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG) und berücksichtigt, dass die gerichtliche Entscheidung in dem gegen eine versammlungsrechtliche Verfügung gerichteten vorläufigen Rechtsschutzverfahren die Hauptsache regelmäßig (faktisch) vorwegnimmt. Eine Halbierung des Regelstreitwertes erscheint nicht als angezeigt.