Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert des Verfahrens wird auf 5.000 EUR festgesetzt.
I.
Der Antragsteller wendet sich im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes gegen Regelungen der Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie betreffend den Verkauf von Blumen und anderen Pflanzen auf Wochenmärkten.
Der Antragsteller ist Inhaber einer Gärtnerei in A-Stadt. Die von ihm angebauten und zugekauften Pflanzen vertreibt er üblicherweise auf Wochenmärkten in der Region B-Stadt.
Das Niedersächsische Ministerium für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung, handelnd durch die Ministerin, erließ am 7. April 2020 die (3.) Niedersächsische Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie. Diese Verordnung wurde im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt vom 7. April 2020, S. 63 ff., verkündet und trat am 8. April 2020 in Kraft. Die Verordnung sieht unter anderem folgende Regelungen vor:
§ 1(3) 1Für den Publikumsverkehr und Besuche sind geschlossen:7. alle Verkaufsstellen des Einzelhandels, einschließlich der Outlet-Center und der Verkaufsstellen in Einkaufscentern,2Ausgenommen von Satz 1 Nr. 7 sind Betriebe und Einrichtungen nach § 3 Nrn. 6 und 7 sowie Verkaufsstellen mit gemischtem Sortiment, das auch regelmäßig Waren umfasst, die dem Sortiment einer der in § 3 Nr. 7 genannten Verkaufsstellen entspricht, wenn die Waren den Schwerpunkt des Sortiments bilden; bilden die betreffenden Waren nicht den Schwerpunkt des Sortiments, so ist der Verkauf nur dieser Waren zulässig.
§ 2(1) Kontakte einer Person außerhalb der eigenen Wohnung sind nur erlaubt, wenn dabei die in den Absätzen 2 und 3 genannten Bedingungen eingehalten werden.(2) 1In der Öffentlichkeit einschließlich des Öffentlichen Personenverkehrs hat jede Person soweit möglich einen Mindestabstand von 1,5 Metern zu anderen Personen einzuhalten. 2Dies gilt auch für die körperliche oder sportliche Betätigung im Freien, nicht jedoch gegenüber solchen Personen, mit denen die pflichtige Person in einer gemeinsamen Wohnung wohnt. 3Verhaltensweisen in der Öffentlichkeit, die das Abstandsgebot nach Satz 1 gefährden, sind untersagt. 4Dies gilt insbesondere für Gruppenbildungen, Picknick oder Grillen im Freien.(3) 1Der Aufenthalt im öffentlichen Raum ist vorbehaltlich des Satzes 2 jeder einzelnen Person gestattet. 2Zusammenkünfte und Ansammlungen im öffentlichen Raum sind auf höchstens zwei Personen beschränkt; hiervon ausgenommen sind Zusammenkünfte von Angehörigen sowie Personen, die in einer gemeinsamen Wohnung leben. 3Ebenfalls ausgenommen sind Ansammlungen von Personen, die sich in einem Wartebereich des Öffentlichen Personenverkehrs unter Wahrung eines Mindestabstandes von 1,5 Metern zu anderen Personen aufhalten.
§ 3Unter den Voraussetzungen des § 2 zulässig sind insbesondere die nachfolgend genannten Verhaltensweisen: …7. die Versorgung mit Lebensmitteln, Gütern und Dienstleistungen des täglichen Bedarfs in den folgenden Betrieben und Einrichtungen:a) Lebensmittelhandel,b) Wochenmärkte,c) landwirtschaftlicher Direktverkauf, Hofläden, …g) Bau- und Gartenmärkte, …r) Blumenläden; …
§ 91Auf Wochenmärkten sind nur Verkaufsstände für Lebensmittel erlaubt. 2Die Betreiberinnen und Betreiber der Verkaufsstände sind verpflichtet, einen Mindestabstand von 1,5 Metern zwischen den Kundinnen und Kunden sicherzustellen.
§ 13(1) Diese Verordnung tritt am 8. April 2020 in Kraft und mit Ablauf des 19. April 2020 außer Kraft.
Der Antragsteller hat am 13. April 2020 bei dem Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht einen Antrag auf Durchführung des Normenkontrollverfahrens (13 KN 68/20) und einen darauf bezogenen Antrag auf vorläufige Außervollzugsetzung (13 MN 67/20) gestellt. Er macht geltend, die Regelung in § 9 Satz 1 Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 sei unwirksam, soweit sie ihm den Verkauf von Blumen und anderen Pflanzen auf Wochenmärkten untersage. Er stelle nicht infrage, dass zum Zwecke des Gesundheits- und Lebensschutzes befristet Grundrechte eingeschränkt werden dürften. Der Normgeber sei auch dabei aber an den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebunden, der die Ungleichbehandlung von wesentlich Gleichem als verfassungsrechtlich relevant und rechtfertigungsbedürftig erachte. Die Niedersächsische Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 verbiete den Verkauf von Blumen und anderen Pflanzen nur auf Wochenmärkten, gestatte aber deren Verkauf etwa in Blumenläden sowie Bau- und Gartenfachmärkten. Dies führe zu erheblichen Wettbewerbsnachteilen für Verkäufer wie ihn - den Antragsteller -, die Blumen und Pflanzen ausschließlich auf Wochenmärkten verkauften. Eine sachliche Rechtfertigung für die Ungleichbehandlung fehle. Der Antragsgegner berufe sich zwar darauf, dass nur in Ladengeschäften der Zugang von Kunden effektiv beschränkt und die Einhaltung des Abstandsgebots überwacht werden könne. Diese Begründung treffe aber nicht zu. Gerade in größeren Ladengeschäften und solchen mit Selbstbedienungsgelegenheiten habe der Inhaber keinerlei Einfluss darauf, ob die Kunden das Abstandsgebot beachteten. Darüber hinaus liege eine Ungleichbehandlung darin, dass der Verkauf von Lebensmitteln auf Wochenmärkten erlaubt, der Verkauf von Blumen und anderen Pflanzen aber verboten sei. Auch diese Ungleichbehandlung sei sachlich nicht gerechtfertigt. Insbesondere sei ein Wochenmarkt nicht erforderlich, um die Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln zu gewährleisten. Denn diese Aufgabe erfüllten täglich Supermärkte, Hofläden und andere stationäre Lebensmittelgeschäfte. Die einstweilige Außervollzugsetzung des § 9 Satz 1 der Verordnung sei geboten, weil in seine nach Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Freiheit zur beruflichen und gewerblichen Betätigung und in sein nach Art. 14 Abs. 1 GG geschütztes Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb erheblich eingegriffen werde und ihm schwere Nachteile drohten. Seine wirtschaftliche Existenz sei bedroht.
Der Antragsteller beantragt sinngemäß,
den Vollzug des § 9 Satz 1 der Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 (Nds. GVBl. S. 63) einstweilig auszusetzen, soweit damit der Verkauf von Blumen und anderen Pflanzen auf Wochenmärkten untersagt wird.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er verteidigt die angefochtene Verordnung. Die in § 9 Satz 1 der Verordnung getroffene Bestimmung, dass auf Wochenmärkten nur Verkaufsstände für Lebensmittel erlaubt seien, stelle eine Detailregelung des allgemeinen Abstandsgebots nach § 2 der Verordnung dar, sei zur Erreichung legitimer infektionsschutzrechtlicher Ziele notwendig und genüge auch den Anforderungen des allgemeinen Gleichheitssatzes. Die Ungleichbehandlung von Markthändlern und stationären Einzelhändlern sei gerechtfertigt. Im stationären Einzelhandel könne der Zugang zum Ladengeschäft effektiv begrenzt und auch die Einhaltung des Abstandsgebotes durch Einsatz weiteren Personals und gegebenenfalls die Verweisung des Kunden aus dem Geschäft sichergestellt werden. Dies sei für einen einzelnen Markthändler nicht möglich. Dieser habe allenfalls Einfluss auf das unmittelbare Umfeld seines Marktstandes, nicht aber auf den allgemeinen Zugang zum Wochenmarkt und auf das Verhalten aller Marktkunden. Auch die Ungleichbehandlung der Markthändler, die Lebensmittel verkaufen dürften, zu Markthändlern, denen der Verkauf anderer Waren untersagt sei, beruhe auf sachlichen Gründen. Wochenmärkte seien - bis zum Beginn der Pandemie - durch räumliche Enge und ein hohes Besucheraufkommen geprägt gewesen. Um diese unter Infektionsschutzaspekten ungünstige Verdichtung aufzulösen, ohne Wochenmärkte vollständig zu untersagen, habe man sich entschieden, einerseits das Angebot auf der vorhandenen Verkaufsfläche insgesamt zu reduzieren, um mehr Platz zu schaffen, und andererseits das Warenangebot zu steuern, um keine zusätzlichen Kaufanreize zu setzen. Die Begrenzung des Warenangebots auf Lebensmittel beruhe auf sachlichen Erwägungen, da Lebensmitteln als Produkten des notwendigen Bedarfs eine herausgehobene Bedeutung zukomme. Die Begrenzung sei angemessen, zumal bei größeren Wochenmärkten das Abstandsgebot angesichts langer Warteschlangen zeitgleich an mehreren Marktständen auch mit der Begrenzung nur schwer einzuhalten sei. Dies werde mit der Öffnung für weitere Warenangebote, wie Blumen und Pflanzen, unmöglich. Darüber hinaus habe der Antragsteller keine Gründe aufgezeigt, die eine vorläufige Außervollzugsetzung der Verordnung rechtfertigten. Schwerwiegende Nachteile oder eine Gefährdung seiner wirtschaftlichen Existenz seien nicht näher dargelegt worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte verwiesen.
II.
Der Normenkontrolleilantrag auf einstweilige Außervollzugsetzung des § 9 Satz 1 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020, soweit damit der Verkauf von Blumen und anderen Pflanzen auf Wochenmärkten untersagt wird, bleibt ohne Erfolg. Der Antrag ist zulässig (1.), aber unbegründet (2.).
Diese Entscheidung, die nicht den prozessrechtlichen Vorgaben des § 47 Abs. 5 VwGO unterliegt (vgl. Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl. 2017, Rn. 607; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 47 Rn. 110 ff.), trifft der Senat ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 12.6.2009 - 1 MN 172/08 -, juris Rn. 4 m.w.N.) und gemäß § 76 Abs. 2 Satz 1 NJG ohne Mitwirkung der ehrenamtlichen Richterinnen und Richter.
1. Der Normenkontrolleilantrag ist nach § 47 Abs. 6 in Verbindung mit Abs. 1 Nr. 2 VwGO und § 75 NJG statthaft und auch sonst zulässig.
Die (3.) Niedersächsische Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 ist eine im Range unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 75 NJG (vgl. zu den insoweit bestehenden Anforderungen: Senatsbeschl. v. 31.1.2019 - 13 KN 510/18 -, NdsRpfl. 2019, 130 f. - juris Rn. 16 ff.).
Der Antragsteller ist antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, da er geltend machen kann, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Er ist Inhaber einer Gärtnerei und vertreibt die von ihm angebauten und zugekauften Pflanzen üblicherweise auf Wochenmärkten in der Region B-Stadt. § 9 Satz 1 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 bestimmt, dass auf Wochenmärkten nur Verkaufsstände für Lebensmittel erlaubt sind. Dies schließt für den Antragsteller, der auf Wochenmärkten Blumen und andere Pflanzen verkaufen will, die Inanspruchnahme der Ausnahmeregelung des § 1 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit § 3 Nr. 7 Buchst. b der Verordnung aus, wonach von der grundsätzlichen Untersagung von Verkaufsstellen des Einzelhandels gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 der Verordnung ausnahmsweise auch die Versorgung mit Gütern des täglichen Bedarfs auf Wochenmärkten ausgenommen ist. Dieser Ausschluss des § 9 Satz 1 der Verordnung lässt es möglich erscheinen, dass der Antragsteller jedenfalls in seinen Rechten aus Art. 12 Abs. 1, 2 Abs. 1 GG verletzt ist. Eine darüberhinausgehende Verletzung des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb als einer nach Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Rechtsposition erscheint hingegen nicht möglich.Denn dieser Schutz erfasst nur den konkreten Bestand an Rechten und Gütern; die hier durch § 9 Satz 1 der Verordnung betroffenen bloßen Umsatz- und Gewinnchancen werden hingegen auch unter dem Gesichtspunkt des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs nicht von der Eigentumsgarantie erfasst (vgl. BVerfG, Urt. v. 6.12.2016 - 1 BvR 2821/11 -, BVerfGE 143, 246, 331 f. - juris Rn. 240; Beschl. v. 26.6.2002 - 1 BvR 558/91 -, BVerfGE 105, 252, 278 - juris Rn. 79 m.w.N.).
Der Antrag ist zutreffend gegen das Land Niedersachsen als normerlassende Körperschaft im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO gerichtet. Das Land Niedersachsen wird durch das Niedersächsische Ministerium für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung vertreten (vgl. Nr. II. des Gemeinsamen Runderlasses der Staatskanzlei und sämtlicher Ministerien, Vertretung des Landes Niedersachsen, v. 12.7.2012 (Nds. MBl. S. 578), zuletzt geändert am 15.9.2017 (Nds. MBl. S. 1288), in Verbindung mit Nr. 4.22 des Beschlusses der Landesregierung, Geschäftsverteilung der Niedersächsischen Landesregierung, v. 17.7.2012 (Nds. MBl. S. 610), zuletzt geändert am 18.11.2019 (Nds. MBl. S. 1618)).
2. Der Antrag ist aber unbegründet.
Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht in Normenkontrollverfahren auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind zunächst die Erfolgsaussichten eines Normenkontrollantrages im Hauptsacheverfahren, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag voraussichtlich Erfolg haben wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden. Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Normenkontrollantrag aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Gründe müssen die gegenläufigen Interessen deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.4.2019 - BVerwG 4 VR 3.19 -, juris Rn. 4 (zur Normenkontrolle eines Bebauungsplans); OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 22.10.2019 - 6 B 11533/19 -, juris Rn. 5 (zur Normenkontrolle einer Rechtsverordnung über die Freigabe eines verkaufsoffenen Sonntags); Sächsisches OVG, Beschl. v. 10.7.2019 - 4 B 170/19 -, juris Rn. 20 (zur Normenkontrolle einer Rechtsverordnung zur Bildung und Arbeit des Integrationsbeirats); Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 11.5.2018 - 12 MN 40/18 -, juris Rn. 24 ff. (zur Normenkontrolle gegen die Ausschlusswirkung im Flächennutzungsplan) jeweils m.w.N.).
Unter Anwendung dieser Grundsätze bleibt der Antrag auf einstweilige Außervollzugsetzung des § 9 Satz 1 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 ohne Erfolg. Der in der Hauptsache zulässigerweise gestellte Normenkontrollantrag wird voraussichtlich unbegründet sein (a.). Zudem überwiegen die für den weiteren Vollzug der Verordnung sprechenden Gründe die vom Antragsteller geltend gemachten Gründe für die einstweilige Außervollzugsetzung (b.).
a. Der in der Hauptsache zulässigerweise gestellte Normenkontrollantrag (vgl. hierzu oben II.1.) bleibt voraussichtlich ohne Erfolg. Nach der derzeit nur gebotenen summarischen Prüfung spricht Überwiegendes dafür, dass § 9 Satz 1 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020, soweit damit der Verkauf von Blumen und anderen Pflanzen auf Wochenmärkten untersagt wird, formell und materiell rechtmäßig ist.
(1) Rechtsgrundlage für den Erlass der Verordnung ist § 32 Satz 1 und 2 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz - IfSG -) vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045), in der hier maßgeblichen zuletzt durch das Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27. März 2020 (BGBl. I S. 587) mit Wirkung vom 28. März 2020 geänderten Fassung. Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit dieser Rechtsgrundlagen, insbesondere mit Blick auf die Bestimmtheit der getroffenen Regelungen und deren Vereinbarkeit mit dem Vorbehalt des Gesetzes, drängen sich dem Senat nicht auf (vgl. hierzu im Einzelnen: OVG Bremen, Beschl. v. 9.4.2020 - 1 B 97/20 -, juris Rn. 24 ff.; Hessischer VGH, Beschl. v. 7.4.2020 - 8 B 892/20.N -, juris Rn. 34 ff.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 6.4.2020 - 13 B 398/20.NE -, juris Rn. 36 ff.; Bayerischer VGH, Beschl. v. 30.3.2020 - 20 NE 20.632 -, juris Rn. 39 ff.; Beschl. v. 30.3.2020 - 20 CS 20.611 -, juris 17 f.).
(2) Anstelle der nach § 32 Satz 1 IfSG ermächtigten Landesregierung war aufgrund der nach § 32 Satz 2 IfSG gestatteten und durch § 3 Nr. 1 der Verordnung zur Übertragung von Ermächtigungen aufgrund bundesgesetzlicher Vorschriften (Subdelegationsverordnung) vom 9. Dezember 2011 (Nds. GVBl. S. 487), zuletzt geändert durch Verordnung vom 17. März 2017 (Nds. GVBl. S. 65), betätigten Subdelegation das Niedersächsische Ministerium für Gesundheit, Soziales und Gleichstellung zum Erlass der Verordnung zuständig.
Gemäß Art. 45 Abs. 1 Satz 2 NV ist die Verordnung von der das Ministerium vertretenden Ministerin ausgefertigt und im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt vom 7. April 2020, S. 63 ff., verkündet worden.
§ 13 Abs. 1 der Verordnung bestimmt, wie von Art. 45 Abs. 3 Satz 1 NV gefordert, den Tag des Inkrafttretens.
Auch dem Art. 43 Abs. 2 Satz 1 NV (vgl. zu den insoweit bestehenden Anforderungen: BVerfG, Urt. v. 6.7.1999 - 2 BvF 3/90 -, BVerfGE 101, 1 - juris Rn. 152 ff. (zu Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG); Steinbach, in: Epping/Butzer u.a., Hannoverscher Kommentar zur Niedersächsischen Verfassung, 2012, Art. 43 Rn. 20 m.w.N.) dürfte die (3.) Niedersächsische Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 genügen.
(3) Die Regelung in § 9 Satz 1 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 dürfte auch die materiellen Voraussetzungen des § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG erfüllen.
Nach § 32 Satz 1 IfSG dürfen unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnung entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten erlassen werden.
(a) Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Rechtsgrundlage des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG sind erfüllt.
Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten.
Es wurden zahlreiche Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider (vgl. die Begriffsbestimmungen in § 2 Nrn. 3 ff. IfSG) im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG festgestellt. Die weltweite Ausbreitung von COVID-19, die offizielle Bezeichnung der durch den neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 (anfangs 2019-nCoV) als Krankheitserreger ausgelösten Erkrankung, wurde am 11. März 2020 von der WHO zu einer Pandemie erklärt. Weltweit sind derzeit mehr 1.900.000 Menschen mit dem Krankheitserreger infiziert und mehr als 123.000 Menschen im Zusammenhang mit der Erkrankung verstorben (vgl. WHO, Coronavirus disease (COVID-19) Pandemic, veröffentlicht unter: www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019, Stand: 15.4.2020). Derzeit sind im Bundesgebiet mehr als 127.000 Menschen infiziert und mehr als 3.200 Menschen im Zusammenhang mit der Erkrankung verstorben und in Niedersachsen mehr als 8.000 Menschen infiziert und mehr als 220 Menschen infolge der Erkrankung verstorben (vgl. Robert Koch Institut (RKI), COVID-19: Fallzahlen in Deutschland und weltweit, veröffentlicht unter: www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Fallzahlen.html, Stand: 15.4.2020).
COVID-19 ist jedenfalls eine übertragbare Krankheit im Sinne des § 2 Nr. 3 IfSG. Die Erkrankung manifestiert sich als Infektion der Atemwege mit den Leitsymptomen Fieber und Husten. Bei 81 % der Patienten ist der Verlauf mild, bei 14 % schwer und 5 % der Patienten sind kritisch krank. Zur Aufnahme auf die Intensivstation führt im Regelfall Dyspnoe mit erhöhter Atemfrequenz (> 30/min), dabei steht eine Hypoxämie im Vordergrund. Mögliche Verlaufsformen sind die Entwicklung eines akuten Lungenversagens (Acute Respiratory Distress Syndrome - ARDS) sowie, bisher eher seltener, eine bakterielle Koinfektion mit septischem Schock. Weitere beschriebene Komplikationen sind zudem Rhythmusstörungen, eine myokardiale Schädigung sowie das Auftreten eines akuten Nierenversagens (vgl. zum Krankheitsbild im Einzelnen mit weiteren Nachweisen: Kluge/Janssens/Welte/Weber-Carstens/Marx/Karagiannidis, Empfehlungen zur intensivmedizinischen Therapie von Patienten mit COVID-19, in: Medizinische Klinik - Intensivmedizin und Notfallmedizin v. 12.3.2020, veröffentlicht unter: https://link.springer.com/content/pdf/10.1007/s00063-020-00674-3.pdf, Stand: 30.3.2020). Obwohl schwere Verläufe auch bei Personen ohne Vorerkrankung auftreten und auch bei jüngeren Patienten beobachtet wurden, haben ältere Personen (mit stetig steigendem Risiko für einen schweren Verlauf ab etwa 50 bis 60 Jahren), Raucher, Personen mit bestimmten Vorerkrankungen des Herz-Kreislauf-Systems (z.B. koronare Herzerkrankung und Bluthochdruck) und der Lunge (z.B. COPD) sowie Patienten mit chronischen Lebererkrankungen, mit Diabetes mellitus (Zuckerkrankheit), mit einer Krebserkrankung oder mit geschwächtem Immunsystem (z.B. aufgrund einer Erkrankung, die mit einer Immunschwäche einhergeht oder durch Einnahme von Medikamenten, die die Immunabwehr schwächen, wie z.B. Cortison) ein erhöhtes Risiko für schwere Verläufe. Eine Impfung oder eine spezifische Medikation sind derzeit nicht verfügbar. Die Inkubationszeit beträgt im Mittel fünf bis sechs Tage bei einer Spannweite von einem bis zu 14 Tagen. Der Anteil der Infizierten, der auch tatsächlich erkrankt (Manifestationsindex), beträgt bis zu 86%. Die Erkrankung ist sehr infektiös. Die Übertragung erfolgt hauptsächlich im Wege der Tröpfcheninfektion. Auch eine Übertragung durch Aerosole und kontaminierte Oberflächen kann nicht ausgeschlossen werden. Es ist zwar offen, wie viele Menschen sich insgesamt in Deutschland mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 infizieren werden. Schätzungen gehen aber von bis zu 70 % der Bevölkerung aus, es ist lediglich unklar, über welchen Zeitraum dies geschehen wird. Grundlage dieser Schätzungen ist die so genannte Basisreproduktionszahl von COVID-19. Sie beträgt ohne die Ergreifung von Maßnahmen 2,4 bis 3,3. Dieser Wert kann so interpretiert werden, dass bei einer Basisreproduktionszahl von etwa 3 ungefähr zwei Drittel aller Übertragungen verhindert werden müssen, um die Epidemie unter Kontrolle zu bringen (vgl. zu Vorstehendem im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen: RKI, SARS-CoV-2 Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), veröffentlicht unter: www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html?nn=13490888, Stand: 10.4.2020; Antworten auf häufig gestellte Fragen zum Coronavirus SARS-CoV-2, veröffentlicht unter: www.rki.de/SharedDocs/FAQ/ NCOV2019/FAQ_Liste.html, Stand: 10.4.2020).
Auch wenn nach derzeitigen Erkenntnissen nur ein kleiner Teil der Erkrankungen schwer verläuft, könnte eine ungebremste Erkrankungswelle aufgrund der bisher fehlenden Immunität und nicht verfügbarer Impfungen und spezifischer Therapien zu einer erheblichen Krankheitslast in Deutschland führen. Bei vielen schweren Verläufen muss mit einer im Verhältnis zu anderen schweren akuten respiratorischen Infektionen (SARI) - vermutlich sogar deutlich - längeren intensivmedizinischen Behandlung mit Beatmung/zusätzlichem Sauerstoffbedarf gerechnet werden. Selbst gut ausgestattete Gesundheitsversorgungssysteme wie das in Deutschland können hier schnell an Kapazitätsgrenzen gelangen, wenn sich die Zahl der Erkrankten durch längere Liegedauern mit Intensivtherapie aufaddiert. Dieser Gefahr für das Gesundheitssystem und daran anknüpfend der Gesundheitsversorgung der Bevölkerung kann derzeit, da weder eine Impfung noch eine spezifische Therapie in konkret absehbarer Zeit zur Verfügung stehen, nur dadurch begegnet werden, die Verbreitung der Erkrankung so gut wie möglich zu verlangsamen, die Erkrankungswelle auf einen längeren Zeitraum zu strecken und damit auch die Belastung am Gipfel leichter bewältigbar zu machen (vgl. zur aktuellen Zahl - gemeldeter - freier Krankenhausbetten mit Beatmungskapazität: DIVI Intensivregister, Tagesreport, veröffentlicht unter: www.divi.de/images/Dokumente/DIVI_IntensivRegister_Tagesreport_2020_04_15.pdf, Stand: 15.4.2020). Neben der Entwicklung von Impfstoffen und spezifischen Therapien sowie der Stärkung des Gesundheitssystems und der Erhöhung der medizinischen Behandlungskapazitäten, die indes nicht sofort und nicht unbegrenzt möglich sind, bedarf es hierzu zuvörderst der Verhinderung der Ausbreitung durch Fallfindung mit Absonderung von Erkrankten und engen Kontaktpersonen mit einem erhöhten Erkrankungsrisiko, des Schaffens sozialer Distanz und ähnlich wirkender bevölkerungsbezogener antiepidemischer Maßnahmen sowie des gezielten Schutzes und der Unterstützung vulnerabler Gruppen (vgl. hierzu im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen: RKI, Aktuelle Daten und Informationen zu Infektionskrankheiten und Public Health, Epidemiologisches Bulletin Nr. 12/2020 v. 19.3.2020, veröffentlicht unter: www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/ 2020/Ausgaben/12_20.pdf?__blob=publicationFile; Risikobewertung zu COVID-19, veröffentlicht unter www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html, Stand: 26.3.2020).
Die danach vorliegenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG verpflichten die zuständigen Behörden zum Handeln (gebundene Entscheidung, vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012 - BVerwG 3 C 16.11 -, BVerwGE 142, 205, 212 - juris Rn. 23).
(b) Der Senat vermag derzeit auch keine relevanten Fehler des vom Antragsgegner bei Erlass des § 9 Satz 1 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020, soweit damit der Verkauf von Blumen und anderen Pflanzen auf Wochenmärkten untersagt wird, betätigten Ermessens festzustellen.
Dies gilt zunächst für den durch die Regelung betroffenen Adressatenkreis. Wird ein Kranker, Krankheitsverdächtiger, Ansteckungsverdächtiger oder Ausscheider festgestellt, begrenzt § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG den Handlungsrahmen der Behörde nicht dahin, dass allein Schutzmaßnahmen gegenüber der festgestellten Person in Betracht kommen. Die Vorschrift ermöglicht Regelungen gegenüber einzelnen wie mehreren Personen. Vorrangige Adressaten sind zwar die in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG benannten Personengruppen. Bei ihnen steht fest oder besteht der Verdacht, dass sie Träger von Krankheitserregern sind, die bei Menschen eine Infektion oder eine übertragbare Krankheit im Sinne von § 2 Nr. 1 bis Nr. 3 IfSG verursachen können. Wegen der von ihnen ausgehenden Gefahr, eine übertragbare Krankheit weiterzuverbreiten, sind sie schon nach den allgemeinen Grundsätzen des Gefahrenabwehr- und Polizeirechts als "Störer" anzusehen. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG können aber auch (sonstige) Dritte ("Nichtstörer") Adressat von Maßnahmen sein, beispielsweise um sie vor Ansteckung zu schützen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012, a.a.O., S. 212 f. - juris Rn. 25 f.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 3.4.2020 - OVG 11 S 14/20 -, juris Rn. 8 f.).
Aus infektionsschutzrechtlicher Sicht maßgeblich ist insoweit allein der Bezug der durch die konkrete Maßnahme in Anspruch genommenen Person zur Infektionsgefahr. Dabei gilt für die Gefahrenwahrscheinlichkeit kein strikter, alle möglichen Fälle gleichermaßen erfassender Maßstab. Vielmehr ist der im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht geltende Grundsatz heranzuziehen, dass an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist. Dafür sprechen das Ziel des Infektionsschutzgesetzes, eine effektive Gefahrenabwehr zu ermöglichen (§§ 1 Abs. 1, 28 Abs. 1 IfSG), sowie der Umstand, dass die betroffenen Krankheiten nach ihrem Ansteckungsrisiko und ihren Auswirkungen auf die Gesundheit des Menschen unterschiedlich gefährlich sind. Im Falle eines hochansteckenden Krankheitserregers, der bei einer Infektion mit großer Wahrscheinlichkeit zu einer tödlich verlaufenden Erkrankung führen würde, drängt sich angesichts der schwerwiegenden Folgen auf, dass die vergleichsweise geringe Wahrscheinlichkeit eines infektionsrelevanten Kontakts genügt (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012, a.a.O., S. 216 - juris Rn. 32).
Auch Art und Umfang der vom Antragsgegner konkret gewählten Schutzmaßnahme sind nicht ersichtlich ermessensfehlerhaft.
§ 28 Abs. 1 IfSG liegt die Erwägung zugrunde, dass sich die Bandbreite der Schutzmaßnahmen, die bei Auftreten einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, nicht im Vorfeld bestimmen lässt. Der Gesetzgeber hat § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG daher als Generalklausel ausgestaltet (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012, a.a.O., S. 213 - juris Rn. 26 unter Hinweis auf den Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Seuchengesetzes, BT-Drs. 8/2468, S. 27 f.). Der Begriff der "Schutzmaßnahmen" ist folglich umfassend und eröffnet der Infektionsschutzbehörde ein möglichst breites Spektrum geeigneter Maßnahmen (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 2.4.2020 - 3 MB 8/20 -, juris Rn. 35). "Schutzmaßnahmen" im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG können daher auch Untersagungen oder Beschränkungen von unternehmerischen Tätigkeiten in den Bereichen Industrie, Gewerbe, Handel und Dienstleistungen sein (vgl. Bayerischer VGH, Beschl. v. 30.3.2020 - 20 CS 20.611 -, juris Rn. 11 ff. (Schließung von Einzelhandelsgeschäften)). Dem steht nicht entgegen, dass § 31 IfSG eine Regelung für die Untersagung beruflicher Tätigkeiten gegenüber Kranken, Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen, Ausscheidern und sonstigen Personen trifft. Denn diese Regelung ist gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG ("insbesondere die in den §§ 29 bis 31 genannten") nicht abschließend. Auch die mangelnde Erwähnung der Grundrechte nach Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG in § 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG steht der dargestellten Auslegung nicht entgegen. Denn das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG, welches § 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG zu erfüllen sucht, besteht nur, soweit im Sinne des Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG "ein Grundrecht durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann". Von derartigen Grundrechtseinschränkungen sind andersartige grundrechtsrelevante Regelungen zu unterscheiden, die der Gesetzgeber in Ausführung der ihm obliegenden, im Grundrecht vorgesehenen Regelungsaufträge, Inhaltsbestimmungen oder Schrankenziehungen vornimmt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.5.1970 - 1 BvR 657/68 -, BVerfGE 28, 282, 289 - juris Rn. 26 ff. (zu Art. 5 Abs. 2 GG); Beschl. v. 12.1.1967 - 1 BvR 168/64 -, BVerfGE 21, 92, 93 - juris Rn. 4 (zu Art. 14 GG); Urt. v. 29.7.1959 - 1 BvR 394/58 -, BVerfGE 10, 89, 99 - juris Rn. 41 (zu Art. 2 Abs. 1 GG). Hierzu zählen auch die Grundrechte der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG, der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG und des Eigentumsschutzes nach Art. 14 Abs. 1 GG.
Der danach weite Kreis möglicher Schutzmaßnahmen wird durch § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG dahin begrenzt, dass die Schutzmaßnahme im konkreten Einzelfall "notwendig" sein muss. Der Staat darf mithin nicht alle Maßnahmen und auch nicht solche Maßnahmen anordnen, die von Einzelnen in Wahrnehmung ihrer Verantwortung gegenüber sich selbst und Dritten bloß als nützlich angesehen werden. Vielmehr dürfen staatliche Behörden nur solche Maßnahmen verbindlich anordnen, die zur Erreichung infektionsschutzrechtlich legitimer Ziele objektiv notwendig sind. Diese Notwendigkeit ist während der Dauer einer angeordneten Maßnahme von der zuständigen Behörde fortlaufend zu überprüfen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.4.2020 - 1 BvQ 31/20 -, juris Rn. 16).
Das in § 9 Satz 1 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 enthaltene und nach Vorstehendem seiner Art nach zulässige Verbot, auf Wochenmärkten Blumen und andere Pflanzen zu verkaufen, ist auch in seinem konkreten Umfang voraussichtlich nicht zu beanstanden. Belastbare Anhaltspunkte dafür, dass das vom Antragsgegner angeordnete Verbot zur Erreichung der mit der Anordnung verfolgten Ziele (siehe hierzu im Einzelnen oben II.2.a.(3)(a)) nicht notwendig ist, sind für den Senat nicht ersichtlich.
Das auch nach einem nun bereits mehrere Wochen andauernden Infektionsgeschehen unverändert legitime Ziel der Verhinderung der Ausbreitung der von COVID-19, der durch den neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 (anfangs 2019-nCoV) als Krankheitserreger ausgelösten Erkrankung, kann nur erreicht werden, wenn neben der Fallfindung mit Absonderung von Erkrankten und engen Kontaktpersonen mit einem erhöhten Erkrankungsrisiko sowie dem gezielten Schutz und der Unterstützung vulnerabler Gruppen auch "soziale" Distanz, vornehmlich verstanden als körperliche Distanz, geschaffen und ähnlich wirkende bevölkerungsbezogene antiepidemische Maßnahmen ergriffen werden. Dies kann auch Beschränkungen des unmittelbaren Kontakts zwischen verschiedenen Personen, gleich ob im öffentlichen oder im privaten Raum, rechtfertigen. Dies betrifft insbesondere Ansammlungen zahlreicher, untereinander nicht bekannter Personen, weil bei solchen Personenansammlungen Krankheitserreger besonders leicht übertragen werden können und zudem mangels Bekanntheit der Personen untereinander die Fallfindung mit Absonderung von Erkrankten und engen Kontaktpersonen erschwert, wenn nicht gar unmöglich gemacht wird.
Zur Erreichung dieses legitimen Ziels ist das in § 9 Satz 1 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 enthaltene Verbot, auf Wochenmärkten Blumen und andere Pflanzen zu verkaufen, geeignet und auch erforderlich.
Die in § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 der Verordnung grundsätzlich angeordnete Untersagung von Verkaufsstellen des Einzelhandels, die hierzu getroffene Ausnahmeregelung des § 1 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit § 3 Nr. 7 Buchst. b der Verordnung über die Zulassung der Versorgung mit Lebensmitteln, Gütern und Dienstleistungen des täglichen Bedarfs auf Wochenmärkten und deren Beschränkung in § 9 Satz 1 der Verordnung auf Verkaufsstände für Lebensmittel sind Detailregelungen des allgemeinen Abstandsgebots des § 2 der Verordnung, das der Senat auch zum jetzigen Zeitpunkt und unter Berücksichtigung des bisherigen Infektionsgeschehens und der Wirkung bereits getroffener Maßnahmen als eine zentrale und zwingend notwendige Schutzmaßnahme zur Verhinderung der Ausbreitung des Infektionsgeschehens ansieht. In Ausformung des Abstandsgebots beschränkt § 9 Satz 1 der Verordnung das Warenangebot von Wochenmärkten auf Lebensmittel und verbietet damit den Verkauf anderer Waren auf Wochenmärkten. Hiermit ist nach der nachvollziehbaren Darstellung des Antragsgegners eine Reduzierung der Verkaufsstände und der Kundenzahlen sowie eine Erhöhung der Abstände zwischen Verkaufsständen und Kunden und auch eine Auflockerung des Marktgeschehens verbunden. Die mit dem Betrieb eines Wochenmarktes, der seiner Natur nach eine Ansammlung zahlreicher, untereinander nicht bekannter Personen auf engerem und häufig unübersichtlichem Raum bedingt, verbundenen offensichtlichen infektionsschutzrechtlichen Gefahren werden folglich durch die Beschränkung des Warenangebots auf Lebensmittel reduziert. Angesichts der hohen Infektiosität von SARS-CoV-2 (siehe hierzu oben II.2.a.(3)(a)) kann die vorgesehene Beschränkung daher durchaus als zur Gefahrverminderung erforderlich angesehen werden. Derzeit bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass diese Gefahrenbeurteilung nicht einheitlich für das gesamte Land Niedersachsen durch eine Rechtsverordnung nach § 32 IfSG getroffen werden durfte.
Die vorgenommene Beschränkung des Warenangebots von Wochenmärkten auf Lebensmittel führt auch nicht zu einer unangemessenen Belastung des Antragstellers.
Der mit der Beschränkung fraglos verbundene Eingriff in die Grundrechte des Antragstellers aus Art. 2 Abs. 1 und 12 Abs. 1 GG manifestiert sich voraussichtlich in Umsatzeinbußen. Die konkrete Höhe dieser Umsatzeinbußen hat der Antragsteller indes nicht beziffert. Hinzu kommt, dass die Beschränkung gemäß § 13 Abs. 1 der Verordnung bis zum Ablauf des 19. April 2020 befristet ist. Diesem Eingriff stehen zudem überwiegende öffentliche Interessen gegenüber. Denn die den Eingriff bewirkende Maßnahme ist zur Gewährleistung der Gesundheit der Bevölkerung, einem auch mit Blick auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG überragend wichtigen Gemeinwohlbelang (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008 - 1 BvR 3262/07 u.a. -, BVerfGE 121, 317, 350 - juris Rn. 119 m.w.N.), derzeit notwendig.
Die vom Antragsteller darüber hinaus geltend gemachte Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes vermag der Senat nicht festzustellen.
Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.2.2012 - 1 BvL 14/07 -, BVerfGE 130, 240, 252 - juris Rn. 40; Beschl. v. 15.7.1998 - 1 BvR 1554/89 u.a. -, BVerfGE 98, 365, 385 - juris Rn. 63). Es sind nicht jegliche Differenzierungen verwehrt, allerdings bedürfen sie der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.7.2012 - 1 BvL 16/11 -, BVerfGE 132, 179, 188 - juris Rn. 30; Beschl. v. 21.6.2011 - 1 BvR 2035/07, BVerfGE 129, 49, 69 - juris Rn. 65; Beschl. v. 21.7.2010 - 1 BvR 611/07 u.a. -, BVerfGE 126, 400, 416 - juris Rn. 79).
Unter Anwendung dieses Maßstabs ist die vom Antragsteller geltend gemachte Ungleichbehandlung des Verkäufers von Blumen und anderen Pflanzen auf einem Wochenmarkt zum einen gegenüber den Verkäufern von Blumen und anderen Pflanzen im stationären Einzelhandel (§ 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7, Satz 2 in Verbindung mit §§ 3 Nr. 7 Buchst. c, g und r der Verordnung) und zum anderen gegenüber den Verkäufern von Lebensmitteln auf einem Wochenmarkt (§ 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7, Satz 2 in Verbindung mit §§ 3 Nr. 7 Buchst. b, 9 Satz 1 der Verordnung) sachlich gerechtfertigt und angemessen.
Der Senat teilt die Auffassung des Antragsgegners, dass sich der stationäre Einzelhandel und die Verkaufsstände auf einem Wochenmarkt hinsichtlich der Möglichkeiten, die Einhaltung des allgemeinen Abstandsgebots zu gewährleisten, signifikant unterscheiden und diese Unterscheidung eine hinreichende sachliche Rechtfertigung für die Ungleichbehandlung darstellt. Im stationären Einzelhandel steht eine konkrete Verantwortlichkeit für das Geschehen im und im unmittelbaren Zusammenhang mit dem Ladengeschäft fest. Die Zahl der Kunden im Ladengeschäft kann durch eine Zugangsbeschränkung und -kontrolle effektiv überwacht und gesteuert werden. Dies gilt für die Einhaltung des Abstandsgebots durch die Kunden im Ladengeschäft zwar nur eingeschränkt. Festgestellte Verstöße können aber durch den Hausrechtsinhaber geahndet werden und zur unmittelbaren Verweisung aus dem Geschäft führen. Ähnlich effektive Möglichkeiten, die Einhaltung des allgemeinen Abstandsgebots zu gewährleisten, vermag der Senat für den Inhaber eines einzelnen Verkaufsstandes auf einem Wochenmarkt nicht zu erkennen. Schon dessen konkrete Verantwortlichkeit für das Geschehen im Zusammenhang mit seinem Verkaufsstand lässt sich nur vage abgrenzen. Effektive Möglichkeiten zur Begrenzung der Kundenzahl und auch zur Steuerung des Kundenverhaltens auf dem Markt stehen dem Inhaber eines einzelnen Verkaufsstandes regelmäßig nicht zur Verfügung.
Der Senat vermag auch die vom Antragsgegner dargestellte sachliche Rechtfertigung der Ungleichbehandlung des Verkäufers von Blumen und anderen Pflanzen auf einem Wochenmarkt gegenüber den Verkäufern von Lebensmitteln auf einem Wochenmarkt noch nachzuvollziehen. Denn die sachliche Rechtfertigung ist - entgegen der Auffassung des Antragstellers - nicht allein anhand des infektionsschutzrechtlichen Gefahrengrades der betroffenen Tätigkeit zu beurteilen. Vielmehr sind auch alle sonstigen relevanten Belange zu berücksichtigen, etwa die Auswirkungen der Ge- und Verbote für die betroffenen Unternehmen und Dritte und auch öffentliche Interessen an der uneingeschränkten Aufrechterhaltung bestimmter unternehmerischer Tätigkeiten (vgl. Senatsbeschl. v. 14.4.2020 - 13 MN 63/20 -, V.n.b. Umdruck S. 19). Dies zugrunde gelegt kann die Begrenzung des Warenangebots von Wochenmärkten ausschließlich auf Lebensmittel unter dem Aspekt sachlich gerechtfertigt sein, die wichtige Grundversorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln (auch außerhalb des stationären Einzelhandels) unter Hinnahme eines höheren Infektionsrisikos zuzulassen.
b. Schließlich überwiegen auch die für den weiteren Vollzug der Verordnung sprechenden Gründe die vom Antragsteller geltend gemachten Gründe für die einstweilige Außervollzugsetzung.
Dabei erlangen die erörterten Erfolgsaussichten des in der Hauptsache gestellten oder zu stellenden Normenkontrollantrags eine umso größere Bedeutung für die Entscheidung im Normenkontrolleilverfahren, je kürzer die Geltungsdauer der in der Hauptsache angegriffenen Normen befristet und je geringer damit die Wahrscheinlichkeit ist, dass eine Entscheidung über den Normenkontrollantrag in der Hauptsache noch vor dem Außerkrafttreten der Normen ergehen kann. Das muss insbesondere dann gelten, wenn die angegriffene Norm erhebliche Grundrechtseingriffe bewirkt, sodass sich das Normenkontrolleilverfahren (ausnahmsweise) als zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG geboten erweist (vgl. Bayerischer VGH, Beschl. v. 30.3.2020 - 20 NE 20.632 -, juris Rn. 31).
Danach wiegt das Interesse des Antragstellers an einer einstweiligen Außervollzugsetzung der Verordnung für die Dauer eines Hauptsacheverfahrens nicht schwer. Dieses Gewicht signifikant erhöhende wesentliche oder schwerwiegende Nachteile, etwa eine Gefährdung seiner wirtschaftlichen Existenz, durch den weiteren Normvollzug hat der Antragsteller nicht konkret dargetan und auch nicht glaubhaft gemacht.
Demgegenüber wiegt das öffentliche Interesse an einem ununterbrochenen weiteren Vollzug der Verordnung für die Dauer eines Hauptsacheverfahrens schwer. Denn ohne diesen würde sich die Gefahr der Ansteckung mit dem Virus, der Erkrankung vieler Personen, der Überlastung der gesundheitlichen Einrichtungen bei der Behandlung schwerwiegender Fälle und schlimmstenfalls des Todes von Menschen nach derzeitigen Erkenntnissen erheblich erhöhen (vgl. zu dieser Gewichtung: BVerfG, Beschl. v. 7.4.2020 - 1 BvR 755/20 -, juris Rn. 10).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Es entspricht der Praxis des Senats, in Normenkontrollverfahren in der Hauptsache nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO grundsätzlich den doppelten Auffangwert im Sinne des § 52 Abs. 2 GKG, mithin 10.000 EUR, als Streitwert anzusetzen (vgl. zuletzt Senatsbeschl. v. 31.1.2019 - 13 KN 510/18 -, Nds. Rpfl. 2019, 130 f. - juris Rn. 29). Dieser Streitwert ist für das Verfahren auf sofortige Außervollzugsetzung der Verordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO zu halbieren.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).