VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23.09.1991 - 1 S 1746/91
Fundstelle
openJur 2013, 7878
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1. Die Durchführung des gesetzlichen Vorverfahrens ist ausnahmsweise entbehrlich, wenn sich der mit der Widerspruchsbehörde identische Beklagte sachlich auf die Klage eingelassen hat (Anschluß an die st Rspr des BVerwG).

2. Die Bestätigung einer Beschlagnahme, die der Polizeivollzugsdienst bei Gefahr im Verzug in eigener Zuständigkeit erlassen hat, ist kein selbständig anfechtbarer Verwaltungsakt, sondern ein behördeninterner Mitwirkungsakt.

3. Die Polizei darf ein Kraftfahrzeug beschlagnahmen, wenn der Fahrzeugführer nicht im Besitz der erforderlichen Fahrerlaubnis ist und tatsächliche Anhaltspunkte befürchten lassen, daß er das Kraftfahrzeug auch weiterhin ohne die erforderliche Fahrerlaubnis führen wird.

Tatbestand

Der Kläger war Eigentümer des Kraftfahrzeugs mit dem amtlichen Kennzeichen FN -- ... Die Fahrerlaubnis wurde ihm durch Urteil des Amtsgerichts Überlingen vom 13. Mai 1981 entzogen und bislang nicht wieder erteilt. Die Motorfahrzeugkontrolle L hat ihm am 3. Februar 1975 einen schweizerischen Führerschein ausgestellt. Seinen ständigen Aufenthalt im Bundesgebiet begründete der Kläger am 2. Januar 1978.

Am 1. Juni 1990 beschlagnahmte ein Polizeibeamter des Polizeireviers F im Streifendienst das vom Kläger gefahrene Fahrzeug mit der Begründung, der Kläger sei nicht im Besitz einer gültigen Fahrerlaubnis und lasse, da er sich aufgrund seiner schweizerischen Fahrerlaubnis zum Führen von Kraftfahrzeugen im Bundesgebiet für berechtigt halte und bereits wegen Fahrens ohne Fahrerlaubnis verurteilt worden sei, befürchten, daß er das Fahrzeug auch in Zukunft ohne inländische Fahrerlaubnis führen werde. Den Grund der Beschlagnahme und die gegen sie zulässigen Rechtsmittel gab der Beamte des Polizeivollzugsdienstes dem Kläger bekannt. Darauf legte der Kläger gegen die Beschlagnahme mündlich Widerspruch ein.

Am 29. November 1990 legte der Kläger der Beklagten einen Kaufvertrag über den Verkauf des Kraftfahrzeugs an einen Dritten vor. Darauf wurde ihm das Kraftfahrzeug herausgegeben.

Bereits am 25. Juni 1990 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Sigmaringen Klage erhoben und sinngemäß beantragt, die Beschlagnahme aufzuheben und die Beklagte zur Herausgabe seines Kraftfahrzeugs zu verurteilen. Zur Begründung hat er ausgeführt: Seine schweizerische Fahrerlaubnis berechtige ihn zum Führen eines Kraftfahrzeugs auch in Deutschland. Die Beschlagnahme sei rechtswidrig, weil sie nicht binnen drei Tagen von der Beklagten bestätigt worden sei. Gegen die "Unterschlagung" seines Kraftfahrzeugs habe er eine schriftliche Beschwerde bei der Beklagten eingereicht. Durch den Verkauf des Kraftfahrzeugs habe sich der Rechtsstreit nicht erledigt. -- Am 16. Januar 1991 hat der Kläger seine Klage auf Zahlung von Schadenersatz erweitert. Durch Beschluß vom 3. Juni 1991 hat das Verwaltungsgericht diese Klage von dem Verfahren abgetrennt.

Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat erwidert: Das Kraftfahrzeug sei zu Recht beschlagnahmt worden. Der Kläger besitze keine gültige Fahrerlaubnis. Die Voraussetzungen für die Anerkennung seiner schweizerischen Fahrerlaubnis lägen nicht vor. Als zuständige Polizeibehörde habe die Beklagte die Beschlagnahme am 5. Juni 1990 (Pfingstdienstag) telefonisch bestätigt. Einen formgerechten Widerspruch gegen die Beschlagnahme habe der Kläger nicht erhoben.

Nach Anhörung der Beteiligten hat das Verwaltungsgericht durch Gerichtsbescheid vom 6. Juni 1991 die Klage als unzulässig abgewiesen. In den Gründen heißt es: Soweit der Kläger die Verurteilung der Beklagten zur Herausgabe seines Kraftfahrzeugs beantragt habe, habe sich sein Begehren in der Hauptsache erledigt und komme ein Fortsetzungsfeststellungsantrag nicht in Betracht. Werde sein ursprünglicher Antrag auf Aufhebung der Beschlagnahme nach Erledigung der Hauptsache durch Herausgabe des Kraftfahrzeugs umgedeutet, sei die Fortsetzungsfeststellungsklage unzulässig, weil der Kläger nicht innerhalb Jahresfrist formgerecht Widerspruch eingelegt habe.

Gegen den ihm am 12. Juni 1991 zugestellten Gerichtsbescheid hat der Kläger am 2. Juli 1991 Berufung eingelegt. Er bestreitet, daß die Beklagte die Beschlagnahme bestätigt habe. Bei seiner Vorsprache am 15. Juni 1990 habe es der Bedienstete der Beklagten ... abgelehnt, seinen Widerspruch gegen die Beschlagnahme zu Protokoll zu nehmen. Statt dessen sei ihm eine Bescheinigung über die Beschlagnahme ausgehändigt und er auf den Klageweg verwiesen worden.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 6. Juni 1991 -- 5 K 809/90 -- zu ändern und festzustellen, daß die Beschlagnahmeanordnung des Polizeireviers F vom 1. Juni 1990 rechtswidrig war und den Kläger in seinen Rechten verletzte.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Wegen des Vorbringens der Beteiligten im einzelnen wird auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze Bezug genommen. Dem Senat liegen die einschlägigen Verwaltungsakten sowie die Prozeßakten des Verwaltungsgerichts vor.

Gründe

Mit Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat ohne mündliche Verhandlung (§§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO).

Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Im Ergebnis zu Recht hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Die gegen die Beschlagnahmeanordnung gerichtete Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig (1), aber unbegründet (2).

1. Soweit die Klage ursprünglich auf Aufhebung der Beschlagnahmeanordnung gerichtet war, hat sich der angefochtene Verwaltungsakt nach Klageerhebung erledigt. Denn mit der Herausgabe des Kraftfahrzeugs an den Kläger am 29. November 1990 wurde durch schlüssiges Handeln die Beschlagnahmeanordnung aufgehoben. Damit ist die durch den Verwaltungsakt bewirkte Beschwer entfallen. Nach Erledigung des angefochtenen Verwaltungsakts kann das Gericht auf Antrag aussprechen, daß die Beschlagnahmeanordnung rechtswidrig war (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO). Mit diesem im Berufungsverfahren klargestellten Antrag ist die Fortsetzungsfeststellungsklage statthaft.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die Fortsetzungsfeststellungsklage auch im übrigen zulässig. Zwar hat der Kläger gegen die angefochtene Beschlagnahmeanordnung nicht form- und fristgerecht Widerspruch eingelegt. Der gegenüber dem Polizeivollzugsdienst am 1. Juni 1990 mündlich erhobene Widerspruch genügt dem gesetzlichen Formerfordernis nicht (§ 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Ein Widerspruchsschreiben oder eine Niederschrift über einen Widerspruch des Klägers befindet sich nicht in den dem Senat vorliegenden Akten. Die Behauptung des Klägers, der Bedienstete ... der Beklagten habe es bei seiner Vorsprache am 15. Juni 1990 abgelehnt, einen Widerspruch zu Protokoll zu nehmen, kann der Senat als wahr unterstellen. Sie bestätigt nur, daß der Kläger einen formgerechten Widerspruch nicht erhoben hat. Die Weigerung eines Bediensteten, einen Widerspruch zur Niederschrift aufzunehmen, ersetzt nicht die erforderliche Schriftform, sondern kann allenfalls eine Fristversäumung entschuldigen oder eine Amtspflichtverletzung begründen.

Indessen ist das gesetzliche Vorverfahren (§ 68 Abs. 1 VwGO) im vorliegenden Fall ausnahmsweise entbehrlich. Die Beklagte hat sich sachlich auf die Klage eingelassen, ohne das Fehlen des Vorverfahrens zu rügen. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bedarf es bei dieser Fallgestaltung, wenn Widerspruchsbehörde und Beklagter identisch sind, keines Vorverfahrens (BVerwG, Urteil vom 24.6.1982, BVerwGE 66, 39/41; Urteil vom 2.9.1983, NVwZ 1984, 507; Urteil vom 9.5.1985, NVwZ 1986, 374; jeweils m.w.N.). Der Senat schließt sich dieser Rechtsprechung zur Wahrung der Rechtseinheit an. Dem Zweck des Vorverfahrens, der Behörde Gelegenheit zur Selbstkontrolle und zur Abhilfe zu geben, ist Genüge getan, wenn die Behörde anstelle eines förmlichen Widerspruchsbescheids im verwaltungsgerichtlichen Verfahren unmißverständlich zum Ausdruck bringt, daß sie den Einwendungen nicht abhelfen will (BVerwG, Urteil vom 2.9.1983, aaO.). So liegt es hier. Als untere Verwaltungsbehörde ist die Beklagte zugleich die zuständige Behörde, die über einen Widerspruch gegen die Beschlagnahmeanordnung des Polizeivollzugsdienstes zu entscheiden hatte (§ 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO, § 6 AGVwGO, §§ 59 Abs. 1 Nr. 3, 48 Abs. 3 PolG, §§ 13 Abs. 1 Nr. 1, 16 LVG). Unter diesen Umständen kann dahingestellt bleiben, ob das Vorverfahren auch deswegen entbehrlich ist, weil sich die Beschlagnahmeanordnung vor Ablauf der Widerspruchsfrist, die im vorliegenden Fall mangels schriftlicher Rechtsmittelbelehrung ein Jahr seit Bekanntgabe betrug (§ 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO), erledigt hat (vgl. die Nachw. bei Kopp, VwGO, 8. Aufl. 1989, § 113 RdNr. 47).

Das erforderliche Feststellungsinteresse (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) ist gegeben. Der Kläger hat ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung, weil er eine nicht offensichtlich aussichtslose Amtshaftungsklage erhoben hat. Im Amtshaftungsprozeß ist die Rechtmäßigkeit des erledigten Verwaltungsakts schadensersatzrechtliche Vorfrage. Da der Kläger bereits vor Erledigung der angefochtenen Beschlagnahmeanordnung Klage erhoben hat, bleibt er befugt, die Rechtmäßigkeit des erledigten Verwaltungsakts durch das Verwaltungsgericht klären zu lassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.8.1982, BayVBl. 1983, 121; Urteil des Senats vom 2.12.1986, NVwZ 1987, 253/255 m.w.N.).

2. Die Fortsetzungsfeststellungsklage bleibt in der Sache ohne Erfolg.

a) Unbegründet ist die Klage schon deswegen, weil die Beklagte nicht passivlegitimiert ist. Richtiger Klagegegner ist die Körperschaft, deren Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Die Beschlagnahmeanordnung wurde vom Polizeivollzugsdienst erlassen, der eine Dienststelle des Landes Baden-Württemberg ist. Folglich ist im Anfechtungsprozeß gegen die Beschlagnahmeanordnung allein das Land Baden-Württemberg passivlegitimiert.

An dieser Rechtslage ändert es nichts, daß die durch den Polizeivollzugsdienst angeordnete Beschlagnahme der Bestätigung durch die Beklagte als zuständige Polizeibehörde bedurfte (§ 27 Abs. 3 Satz 2 PolG). Diese Bestätigung ist kein selbständig anfechtbarer Verwaltungsakt, sondern ein behördeninterner Mitwirkungsakt, der die Rechtmäßigkeit der Maßnahme des Polizeivollzugsdienstes gewährleisten soll (Reiff/Wöhrle/Wolf, PolG für Bad.-Württ., 3. Aufl. 1984, § 27 RdNr. 21; Wöhrle/Belz, PolG für Bad.-Württ., 4. Aufl. 1985, § 27 RdNr. 10; Mußmann, Allgemeines Polizeirecht in Bad.-Württ., 2. Aufl. 1989, RdNr. 254). Ebensowenig ist die Beschlagnahmeanordnung kraft ihrer Bestätigung der zuständigen Polizeibehörde als von dieser erlassene Maßnahme zuzurechnen. Für eine solche Zurechnung findet sich im Polizeigesetz keinerlei Anhalt.

b) Unabhängig von dem Gesagten scheitert die Fortsetzungsfeststellungsklage auch daran, daß die angefochtene Beschlagnahmeanordnung rechtmäßig war und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzte (§ 113 Abs. 1 Satz 1 und 4 VwGO).

Entgegen der Ansicht des Klägers ist die Beschlagnahme seines Kraftfahrzeugs formell ordnungsgemäß erfolgt. Der Polizeivollzugsdienst durfte die Sache beschlagnahmen, da Gefahr im Verzug war und ein rechtzeitiges Tätigwerden der zuständigen Polizeibehörde nicht erreichbar erschien (§ 46 Abs. 2 Nr. 2 PolG). Die Beschlagnahme war nicht aufzuheben, da sie innerhalb drei Tagen von der Beklagten als zuständiger Polizeibehörde bestätigt wurde (§ 27 Abs. 3 Satz 2 PolG). Aus den Akten der Beklagten ergibt sich, daß deren Bedienstete ... die Beschlagnahme am 5. Juni 1990 (Pfingstdienstag) gegenüber dem Polizeivollzugsdienst telefonisch bestätigt hat. Damit war die Dreitagefrist gewahrt, denn da der letzte Tag auf einen gesetzlichen Feiertag fiel, trat der nächste Werktag an dessen Stelle (§ 31 Abs. 1 und 3 LVwVfG, §§ 187 Abs. 1, 188 Abs. 1, 193 BGB).

An der Richtigkeit des aktenkundig gemachten Bestätigungsdatums zweifelt der Senat nicht. Es stimmt mit dem auf dem Bericht des Polizeireviers F vom 2. Juni 1990 angebrachten Eingangsstempel überein. Das dagegen gerichtete Vorbringen des Klägers gibt dem Senat zu einer Beweiserhebung keinen Anlaß. Das Vorbringen erschöpft sich im wesentlichen in pauschalen Behauptungen und diffamierenden Äußerungen gegenüber den Bediensteten der Beklagten. In der Sache verkennt der Kläger vor allem, daß die Beklagte das zunächst irrig als 1. Juni 1990 angegebene Bestätigungsdatum durch Schreiben vom 17. Oktober 1990 auf den 5. Juni 1990 berichtigt hat. Zur Wirksamkeit der Bestätigung bedurfte es, da diese eine behördeninterne Mitwirkungshandlung darstellt, nicht der Bekanntgabe an den Kläger.

Die Beschlagnahmeanordnung entsprach auch in materieller Hinsicht dem Gesetz. Die Polizei kann eine Sache unter anderem dann beschlagnahmen, wenn dies zum Schutz eines einzelnen oder des Gemeinwesens gegen eine unmittelbar bevorstehende Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung erforderlich ist (§ 27 Abs. 1 Nr. 1 PolG). Diese Voraussetzungen lagen während der gesamten Dauer der Beschlagnahme vor. Der Kläger führte am 1. Juni 1990 sein Kraftfahrzeug im öffentlichen Straßenverkehr, ohne im Besitz der erforderlichen Fahrerlaubnis zu sein. Die inländische Fahrerlaubnis war ihm im Jahre 1981 entzogen, eine neue Fahrerlaubnis nicht erteilt worden. Mit seiner schweizerischen Fahrerlaubnis durfte er in Deutschland ein Kraftfahrzeug schon deswegen nicht mehr führen, weil seit der Begründung seines ständigen Aufenthalts in F im Jahre 1978 mehr als 12 Monate verstrichen waren (vgl. § 4 Abs. 1 der Verordnung über internationalen Kraftfahrzeugverkehr vom 12.11.1934, BGBl. III 9232-4). Da er sich dennoch zum Führen von Kraftfahrzeugen für berechtigt hielt und obendrein bereits wegen Fahrens ohne Fahrerlaubnis verurteilt war, durfte die Polizei die Beschlagnahme zum Schutz der Verkehrsteilnehmer vor einer unmittelbar bevorstehenden Störung der öffentlichen Sicherheit (§§ 2 Abs. 1 Satz 1, 21 Abs. 1 Nr. 1 StVG) für geboten halten.