OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 22.07.2009 - 15 A 2324/07
Fundstelle
openJur 2011, 67888
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Verfahrensgang
Tenor

Das angegriffene Urteil wird geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt die Klägerin.

Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 15.000,-- Euro festgesetzt.

Gründe

I.

Die Klägerin, eine kreisangehörige Gemeinde, verfügt seit 1999 weder über einen ausgeglichenen Haushalt noch über ein genehmigtes Haushaltssicherungskonzept, sondern befindet sich im Zustand vorläufiger Haushaltsführung. Im Jahre 2003 setzte die Kommunalaufsicht im Wege der Ersatzvornahme Hebesätze für die Realsteuern fest, und zwar 391 v. H. des Steuermessbetrages für die Grundsteuer B und 413 v. H. des Steuermessbetrages für die Gewerbesteuer. Wegen der Hebesätze der übrigen kreisangehörigen Gemeinden sowie der durchschnittlichen Hebesätze im Regierungsbezirk L. und im Land Nordrhein-Westfalen wird auf Bl. 173 bis 178 der Gerichtsakte Bezug genommen.

Durch Beschluss des Rates der Klägerin vom 5. Juli 2005 wurden die Hebesätze für das Haushaltsjahr 2005 gesenkt und zwar für die Grundsteuer auf 350 v. H. und für die Gewerbesteuer auf 400 v. H. Nach Beanstandung des Beschlusses durch den Bürgermeister und Beschluss des Rates, den beanstandeten Beschluss nicht aufzuheben, hob der Beklagte durch Verfügung vom 23. Dezember 2005 den Beschluss des Rates vom 5. Juli 2005 auf und führte zur Begründung aus: Die Klägerin sei verpflichtet, einen ausgeglichenen Haushalt aufzustellen. Dies sei ihr in der Vergangenheit schon nicht gelungen. Selbst die Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes sei ihr nicht möglich gewesen, da ein ausgeglichener Haushalt nicht absehbar sei. Jährlich belaufe sich der Fehlbetrag auf rund 2 Millionen Euro, so dass zum Ende des Jahres 2008 ein Gesamtfehlbetrag von etwa 8 Millionen Euro auflaufen werde. Durch die Senkung der Hebesteuersätze werde diese Unausgeglichenheit des Haushalts noch gravierender. Die Senkung der Hebesteuersätze könne nicht mit einer zu hohen Belastung der Bürger begründet werden. Sie führe für den einzelnen Bürger nur zu einer geringfügigen Senkung der Steuersumme, während der dadurch herbeigeführte Gesamtsteuerausfall für die Klägerin erheblich sei. Auch seien Auswirkungen einer Gewerbesteuersenkung auf Unternehmensentscheidungen nicht zu erwarten, weil die für solche Entscheidungen notwendige Prognose in die Zukunft nicht geleistet werden könne. Angesichts der Realsteuerhebesätze in den Nachbargemeinden könne auch nicht von einer Überforderung der Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen gesprochen werden. Die bedenkliche Haushaltssituation der Klägerin führe zu einer Beschränkung ihres Selbstverwaltungsrechts. Im Interesse der Wiederherstellung einer geordneten Haushaltswirtschaft und künftiger dauernder Leistungsfähigkeit der Klägerin sei ein Einschreiten der Kommunalaufsicht geboten.

Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin rechtzeitig Klage erhoben und vorgetragen: Der aufgehobene Ratsbeschluss vom 5. Juli 2005 verstoße nicht gegen geltendes Recht. Die Gemeindeordnung mit dem in ihr verankerten Gebot der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung lasse der Gemeinde einen weitgehenden Entscheidungsspielraum, den sie hier sachgerecht ausgeübt habe. Die Gesamtbelastung ihrer Bürger durch sonstige Abgaben sei unvertretbar hoch, insbesondere was die Abwassergebühren betreffe, mit der die Klägerin in Nordrhein-Westfalen mit fast dem fünffachen gegenüber der gebührenniedrigsten Gemeinde eine Spitzenstellung einnehme. Schon diese hohe Abwassergebührenbelastung gehe auf das Land mit seinen vorgegebenen Investitionen zur Abwasserreinigung nach dem Landeswassergesetz zurück. Die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der I. Bürger sei ausgereizt, so dass eine Senkung der Hebesätze angezeigt gewesen sei. Auch das Gebot sozialer Steuerpolitik verlange die Senkung der Hebesätze. Unter ökonomischen Gesichtspunkten leide die Klägerin an einer Wettbewerbsverzerrung auf dem Wohnungsmarkt und bei der Gewerbeansiedlung gegenüber Nachbargemeinden, die sich in einem Kaufkraftentzug niederschlage. Von der vom Rat vorgenommene moderaten Steuersenkung gingen Investitionsanreize aus, wodurch höhere Einnahmen zu erzielen wären. Die Gemeinde habe sich nicht zur bloßen Hinnahme und Beibehaltung der bisher vorhandenen Nachteile durchringen können, sondern sich für eine Standortverbesserung durch die Senkung der Hebesätze entschieden. Demgegenüber mische sich der Beklagte in diesen politischen Vorgang ein, ohne sich auf eine bloße Rechtsaufsicht zu beschränken. Der vom Innenministerium herausgegebene "Handlungsrahmen zur Genehmigung von Haushaltssicherungskonzepten" stelle eine bloß interne Verwaltungsvorschrift dar, die kein Maßstab für die Rechtmäßigkeit der kommunalaufsichtlichen Verfügung sein könne. Überhaupt sei dieser Handlungsrahmen auch ökonomisch falsch, wie aus der Wirtschaft bestätigt werde. Im Übrigen habe der Innenminister nach Erlass des hier in Rede stehenden Bescheides auch seinen Handlungsrahmen geändert. Dies hätte der Beklagte bereits mit Bescheiderlass sachlich berücksichtigen müssen. Das Grundgesetz gewähre den Gemeinden das Recht zur Festsetzung von Hebesätzen, so dass aus diesen kompetenzrechtlichen Gründen das Land keine Mindesthebesätze vorschreiben könne, im Übrigen auch nicht mittelbar durch das Gemeindefinanzierungsgesetz. Für diese bundesrechtliche Sperre sei die Haushaltslage der jeweiligen Gemeinde unerheblich.

Die Klägerin hat beantragt,

die kommunalaufsichtliche Verfügung des Beklagten vom 23. Dezember 2005 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat auf die Begründung des Bescheides verwiesen und ergänzend vorgetragen: Die Haushaltslage sei für die Verfügung sehr wohl relevant, da ein Haushaltsausgleich gesetzlich vorgeschrieben sei. Hier sollten die Durchschnittshebesätze im Land, Regierungsbezirk und Kreis sogar unterschritten werden, obwohl bisher und auch noch nach der Haushaltssatzung für das Jahr 2006 und dem Haushaltssicherungskonzept bis zum Jahre 2009 eine Situationsverbesserung nicht absehbar sei. Allein für das Jahr 2005 würde bei Beibehaltung der Absenkung ein zusätzliches Defizit von 220.000,-- Euro eintreten. Der Ratsbeschluss verstoße auch gegen den vom Innenministerium festgesetzten Handlungsrahmen in seiner neuen Fassung. Schließlich könne die hohe Abwassergebührenbelastung im Bereich der Klägerin nicht für eine Hebesatzsenkung ins Feld geführt werden, da nach dem Gemeindefinanzierungsgesetz dafür spezielle Landeszuweisungen vorgesehen seien.

Das Verwaltungsgericht hat mit dem angegriffenen Urteil die kommunalaufsichtliche Verfügung aufgehoben.

Dagegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung des Beklagten, mit der er sein erstinstanzliches Vorbringen wiederholt und vertieft und ergänzend ausführt: Die streitige Aufsichtsverfügung widerspreche nicht den bundesrechtlichen Regelungen zum Hebesatzrecht. Dieses werde den Gemeinden nach dem Gewerbesteuergesetz und dem Grundsteuergesetz zugewiesen, allerdings nur im Rahmen der Gesetze. Ein solches Gesetz sei die Gemeindeordnung, die den Gemeinden vorschreibe, den Haushalt auszugleichen, wie es auch nach dem bundesrechtlichen Haushaltsgrundsätzegesetz und nach Art. 104 des EG- Vertrages vorgesehen sei. Dieser Bindung an das Haushaltsrecht stehe Art. 106 Abs. 6 Satz 2 des Grundgesetzes über das Hebesatzrecht der Gemeinden nicht entgegen. Aus dieser Kompetenzverteilung ergebe sich, dass die Länder zwar keinen Mindesthebesatz bestimmen, aber Regelungen im Bereich des Kommunalrechts treffen dürften, die Auswirkungen im Bereich des Steuerrechts hätten. Die Gesetzgebungskompetenz des Landes für das kommunale Haushaltsrecht bestehe. Abgabenrecht in Form bundessteuerlicher Realsteuergesetze und kommunales Haushaltsrecht seien unterschiedliche Materien. Ersteres betreffe Art und Höhe einer Abgabe, während letzteres den Umgang mit Haushaltsmitteln und die Ausschöpfung von allen Möglichkeiten der Einnahmebeschaffung betreffe. Hier gehe es allein um das haushaltsrechtliche Gebot, den Haushalt auszugleichen. Wie dies die Gemeinden herstellten, sei ihre Sache. Allerdings sei ihr Spielraum beschränkt, wenn sie sich im Haushaltssicherungskonzept befänden, und erst recht, wenn sie nur über einen Nothaushalt verfügten. Hier gehe es auch nicht um eine Erhöhung der Realsteuerhebesätze, sondern darum, dass es der Gemeinde haushaltsrechtlich versagt sei, diese Sätze zu senken. Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, auf die sich das Verwaltungsgericht berufe, könne für den vorliegenden Rechtsstreit nichts entnommen werden, da es dort lediglich um die Durchsetzung des Vorrangverhältnisses spezieller Entgelte vor Steuern gegangen sei, die ein Bürger im Rahmen eines Steuerbescheides geltend gemacht habe. Dass die Gemeinde haushaltsrechtlichen Bindungen bei der Festsetzung der Hebesätze unterliege, werde vom Bundesverwaltungsgericht nicht in Zweifel gezogen.

Der Beklagte beantragt,

das angegriffene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie wiederholt und vertieft ihren erstinstanzlichen Vortrag und trägt ergänzend vor: Zu Recht habe das Verwaltungsgericht aus den bundesrechtlichen Regelungen zur Einräumung eines Hebesatzesrechtes für die Gemeinden gefolgert, dass dieses Hebesatzrecht nicht durch landesrechtliche Vorschriften beschränkt werden könne. Wenn Art. 106 Abs. 6 Satz 2 des Grundgesetzes ein Hebesatzrecht nur im Rahmen der Gesetze eingeräumt wissen wolle, bedeute dies lediglich, dass das Hebesatzrecht durch Bundesgesetz eingeschränkt werden könne. Die kompetenzielle Verteilung des Hebesatzrechtes dürfe nicht über den Umweg über das kommunale Haushaltsrecht umgangen werden. Ansonsten würden auch die Regelungen des Grundsteuer- und Gewerbesteuergesetzes mit ihrem schmalen Programm für den Landesgesetzgeber sinnlos werden. Das Hebesatzbestimmungsrecht sei ein privilegierter Bestandteil des besonders geschützten Selbstverwaltungsrechts, wie es sich insbesondere aus Art. 28 Abs. 2 Satz 3 des Grundgesetzes ergebe, der eine deutliche Stärkung der Gewährleistung der finanziellen Eigenverantwortung der Kommunen bezwecke. In diese geschützte Sphäre werde unzulässig durch die angefochtene Verfügung eingegriffen. Zwar sei das Hebesatzrecht nicht unbeschränkt gewährleistet, sondern unterliege dem Verbot der Willkür und der Sachfremdheit der Entscheidung. Auch seien die Grundsätze des Haushaltsrechts zu beachten. Jedoch bestehe deren Funktion alleine darin, eine gemeindliche Entscheidung für einen bestimmten Hebesatz zu rechtfertigen, nicht jedoch darin, sie zu einem bestimmten Hebesatz zu verpflichten. Es komme alleine darauf an, dass die Klägerin ihren durch die Zuweisung des Hebesatzrechtes eingeräumten Spielraum sachgerecht ausgeführt habe. Das habe sie unter Beachtung des Grundsatzes einer sozialen Steuerpolitik getan. Der bislang geltende Hebesatz für die Grundsteuer B liege über den Durchschnitt der Kommunen im Kreise F. , der Hebesatz für die Gewerbesteuer entsprach dem Durchschnittswert des Kreises. Angesichts der im Bereich der Klägerin überdurchschnittlich hohen öffentlichen Abgaben insbesondere bei den Kanalbenutzungsgebühren, sei es sachgerecht gewesen, im Gewerbesteuerbereich einen Wert unterhalb des Durchschnittswertes auf Kreisebene festzusetzen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakten und der dazu beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

II.

Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 130a der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) durch Beschluss.

Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben, da sie zwar zulässig, aber unbegründet ist. Der angefochtene Verwaltungsakt ist nämlich rechtmäßig (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Er rechtfertigt sich aus § 122 Abs. 1 Satz 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der heute geltenden Fassung, die auch schon im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung vom 23. Dezember 2005 galt. Die zuvor geltende - wenngleich wortgleiche - Regelung des § 119 Abs. 1 Satz 2 GO NRW a. F. ist nicht wegen Art. 1 § 9 des Gesetzes über ein Neues Kommunales Finanzmanagement für Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen vom 16. November 2004 (NKFG NRW - GV. NRW. S. 644) anzuwenden, da diese Vorschrift lediglich die Weitergeltung haushaltsrechtlicher, nicht aufsichtsrechtlicher Vorschriften für Gemeinden anordnet, die ihr Haushaltsrecht noch nicht auf das System der doppelten Buchführung umgestellt hatten. Nach der genannten Vorschrift kann die Aufsichtsbehörde Beschlüsse des Rates, die das geltende Recht verletzen, nach vorheriger Beanstandung durch den Bürgermeister und nochmaliger Beratung im Rat aufheben. Diese Voraussetzungen liegen für den aufgehobenen Ratsbeschluss vom 5. Juli 2005 vor.

Gemäß § 75 Abs. 3 GO NRW a.F., nämlich in der bis zum 31. Dezember 2004 gültigen und hier wegen Art. 1 § 9 NKFG NRW noch anwendbaren Fassung, muss der Haushalt in jedem Jahr ausgeglichen sein. Gegen diese Vorschrift verstößt die Klägerin seit Jahren. Nach § 75 Abs. 4 Satz 2 GO NRW a.F. ist dann, wenn der Haushaltsausgleich nicht erreicht werden kann, dieser zum nächstmöglichen Zeitpunkt wiederherzustellen. Daraus ergibt sich die haushaltsrechtliche Pflicht für die Gemeinde, alles zu unternehmen, um durch Zurückführung der Ausgaben und Erhöhung der Einnahmen dieses Ziel so schnell wie möglich zu erreichen. Insbesondere aber ergibt sich daraus die Pflicht, von einnahmemindernden Maßnahmen - wie hier der Senkung der Realsteuerhebesätze - grundsätzlich abzusehen.

Allerdings besteht die Pflicht nicht einschränkungslos, sondern ist auf das Zumutbare begrenzt. Diese Beschränkung der Handlungs- und Unterlassungspflicht ergibt sich aus dem Merkmal des § 75 Abs. 4 Satz 2 GO NRW a.F., wonach die Pflicht zur Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs sich nur auf den "nächstmöglichen" Zeitpunkt bezieht. Mit diesem Zeitpunkt ist nicht der rein technische Zeitpunkt gemeint, der unter Ausnutzung aller denkbaren Einsparungen und Einnahmeerhöhungen erreichbar wäre, sondern der Zeitpunkt, der unter Berücksichtigung der vielfältigen und auch häufig gegenläufigen Pflichten einer Gemeinde erreichbar ist, mithin der zumutbarerweise nächstmögliche Zeitpunkt. Die Zumutbarkeit des haushaltsrechtlich gebotenen Verhaltens bestimmt sich einerseits nach den jeweiligen rechtlichen Vorgaben für das in Rede stehenden Tun oder Unterlassen sowie danach, ob das Verhalten auch unter Berücksichtigung des im Rahmen des Grundsatzes sparsamer und wirtschaftlicher Haushaltsführung (§ 75 Abs. 2 GO NRW a.F.) eröffneten Handlungsspielraums der Gemeinde geboten ist. Dabei ist der Spielraum um so enger, je größer oder andauernder das Haushaltsdefizit und je unabsehbarer sein Ende ist.

Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 24. Mai 2007 - 15 B 778/07 -, NWVBl. 2007, 347 zur Verpflichtung von Kommunen in defizitärer Haushaltslage, die Einnahmequellen auszuschöpfen.

Hier hat die Klägerin bei chronisch defizitärer Haushaltslage, ohne dass ein Ende absehbar wäre, die Realsteuerhebesätze von 391 v. H. des Steuermessbetrages der Grundsteuer B und 413 v. H. des Steuermessbetrages der Gewerbesteuer auf 350 v. H. der Grundsteuer B und 400 v. H. der Gewerbesteuer gesenkt. Die alten Hebesätze lagen 2005 unter dem Landesdurchschnitt (432 Grundsteuer B, 434 Gewerbesteuer) und dem Regierungsbezirksdurchschnitt (441 Grundsteuer B, 439 Gewerbesteuer). Der Kreisdurchschnitt lag bei der Grundsteuer etwas niedriger (386 Grundsteuer B), bei der Gewerbesteuer lag er in gleicher Höhe bei 413. Demgegenüber will der aufgehobene Ratsbeschluss die Grundsteuer B mit 350 v. H. auf ein Niveau senken, das im Landesdurchschnitt zuletzt 1994 erreicht wurde (354), und die Gewerbesteuer mit 400 auf ein Niveau, das im Landesdurchschnitt zuletzt 1992 erreicht wurde (400). Der von der Klägerin beschlossene Hebesatz für die Grundsteuer B wäre 2005 im Kreis der niedrigste gewesen (nachfolgend niedrigster Satz mit 380 in E. und F. ), der Hebesatz für die Gewerbesteuer wäre zusammen mit dem in E. im Kreis der niedrigste gewesen. Angesichts dieser Verhältnisse widersprach die beschlossene Senkung der Realsteuerhebesätze dem Gebot, den Haushausausgleich zum nächstmöglichen Zeitpunkt wiederherzustellen.

Es war auch für die Klägerin zumutbar, auf die beschlossene Absenkung zu verzichten. Die von ihr genannten Gesichtspunkte führen nicht dazu, den Verzicht auf die beschlossene Steuersenkung als unzumutbar im oben beschriebenen Sinne erscheinen zu lassen: Die Annahme, die beschlossene Senkung der Realsteuerhebesätze werde wegen der damit bewirkten Steigerung der Attraktivität der Klägerin zu höheren Einnahme führen, ist allenfalls eine Hoffnung, deren tatsächliche Grundlage dünn ist angesichts des Umstandes, dass die Höhe der Realsteuerhebesätze regelmäßig nicht der zentrale Grund für die Entscheidung ist, in welcher Gemeinde sich ein Unternehmen ansiedelt bzw. Personen Wohnung nehmen. Bei der prekären Haushaltslage in I1. war für solche kostspieligen Wagnisse für die Zukunft kein Raum.

Der aufgehobene Ratsbeschluss kann auch nicht aus § 10 GO NRW gerechtfertigt werden. Danach haben die Gemeinden ihr Vermögen und ihre Einkünfte so zu verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben. Auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen ist Rücksicht zu nehmen. Diese Vorschrift ermächtigt nicht dazu, eine defizitäre Haushaltswirtschaft zu betreiben. Sie geht auf § 7 der Deutschen Gemeindeordnung vom 30. Januar 1935 (RGBl. I S. 49) zurück, der schon eine Verwaltung des Vermögens und der Einkünfte der Gemeinde mit dem Ziel der Gesunderhaltung der Gemeindefinanzen unter Rücksichtnahme auf die wirtschaftlichen Kräfte der Abgabepflichtigen vorschrieb. Diese Vorschrift wiederum hatte ihren Vorläufer in § 13 des preußischen Gemeindefinanzgesetzes vom 15. Dezember 1933 (prGS S. 442). Diese Vorschrift besagte, dass oberster Grundsatz für die Gestaltung des Haushaltsplanes sparsamste und wirtschaftliche Finanzgebarung sei. Die Steuerkraft der Einwohner und der Wirtschaft sei pfleglich zu behandeln. Es sei deshalb Pflicht des Leiters der Gemeinde, in den Haushaltsplan außer den Ausgaben, die zur Bestreitung der rechtlichen Verpflichtungen der Gemeinde notwendig seien, nach gewissenhafter Prüfung nur solche aufzunehmen, die für die Aufrechterhaltung der Verwaltung und die Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde erforderlich seien. Bei der Gestaltung des Haushaltsplans sei darauf zu achten, dass die Haushaltswirtschaft der Zukunft nicht ungebührlich zu Gunsten der Gegenwart belastet werde und dass durch vorsorgliche Haushaltswirtschaft Sicherungen gegen Schwankungen der allgemeinen Wirtschaft und zu ihrer Milderung geschaffen würden.

Aus dem Zusammenhang der Regelung in § 10 Satz 2 GO NRW über die Rücksichtnahme auf die Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen mit Satz 1 der Vorschrift über das Ziel, die Gemeindefinanzen bei der Verwaltung von Einkünften und Vermögen gesund zu halten, sowie aus der genannten Gesetzgebungsgeschichte ergibt sich, dass die Pflicht zur Rücksichtnahme auf die Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen in erster Linie eine rechtliche Begrenzung des Ausgabeverhaltens der Gemeinden bezweckt, also das gemeindliche Verhalten bei der Verwaltung ihres Vermögens und ihrer Einkünfte steuern will: Die Gemeindefinanzen sind nämlich auch bei einem ausgeglichenen Haushalt nicht gesund im Sinne des § 10 Abs. 1 Satz 1 GO NRW, wenn der Haushaltsausgleich nur durch rücksichtslose Inanspruchnahme der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen erzielt wird. Demgegenüber handelt es sich im Kern nicht um eine Abgabevorschrift, die Maßstäbe für die Abgabeerhebung setzen will. Ob die Vorschrift auch eine Begrenzung der Steuererhebung losgelöst von der Ausgabeseite setzt, kann hier offen bleiben. Jedenfalls ist das Verbot rücksichtsloser Inanspruchnahme der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen nicht dadurch verletzt, dass auf die beschlossene Hebesatzsenkung verzichtet wird. Wie oben dargelegt, sollte durch den aufgehobenen Ratsbeschluss die Realsteuerbelastung auf ein fast beispiellos niedriges Niveau abgesenkt werden, obwohl sich die Belastung bislang im durchschnittlichen oder gar unterdurchschnittlichen Bereich bewegte.

Die Absenkung der Realsteuerhebesätze kann auch nicht mit Hinweis auf die sonstige Abgabenbelastung im Bereich der Klägerin, namentlich bei den Entwässerungsgebühren, begründet werden. Die Höhe der sonstigen Abgaben ist grundsätzlich nach den für diese geltenden Abgabebestimmungen zu beurteilen. Eine über dem Durchschnitt anderer Kommunen liegende Gesamtbelastung der Abgabepflichtigen ist nicht rücksichtslos, wenn die Haushaltslage so prekär wie bei der Klägerin ist, und rechtfertigt keine haushaltsrechtlich unvertretbare Absenkung der Realsteuerhebesätze auf ein fast beispiellos niedriges Niveau.

Auch Art. 106 Abs. 6 Satz 2 des Grundgesetzes (GG), wonach den Gemeinden das Recht einzuräumen ist, die Hebesätze der Grundsteuer und Gewerbesteuer im Rahmen der Gesetze festzusetzen, sowie § 25 Abs. 1 des Grundsteuergesetzes und § 16 Abs. 1 des Gewerbesteuergesetzes, die in Umsetzung der genannten verfassungsrechtlichen Bestimmung das Hebesatzfestsetzungsrecht den Gemeinden zuweisen, stehen der angefochtenen Verfügung nicht entgegen. Richtig ist, dass die genannten Vorschriften landessteuerrechtliche Vorschriften verbieten, die das Recht zur Bestimmung des Hebesatzes ganz oder teilweise von den Gemeinden auf das Land verschieben. Das tut § 122 Abs. 1 Satz 2 GO NRW auch nicht, der lediglich zur Aufhebung rechtswidriger Ratsbeschlüsse ermächtigt.

Auch der die Rechtswidrigkeit des aufgehobenen Ratsbeschlusses begründende § 75 Abs. 3 GO NRW a. F. mit der Anordnung der Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs zum nächstmöglichen Zeitpunkt tut dies nicht. Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Vorschrift bei der hier gefundenen Auslegung eine realsteuerliche Vorschrift wäre, die Regelungen über die Bestimmung der Hebesätze enthielte. Insoweit besteht nämlich keine Landesgesetzgebungskompetenz, da der Bund durch die Realsteuergesetze von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 105 Abs. 2 GG Gebrauch gemacht hat und damit die Landesgesetzgebungskompetenz entfällt (Art. 72 Abs. 1 GG). Art. 75 Abs. 3 GO NRW a. F. beruht aber nicht auf der Gesetzgebungskompetenz für das Realsteuerrecht, sondern auf der Gesetzgebungskompetenz für das Kommunalrecht, insbesondere Kommunalhaushaltsrecht, die den Ländern zusteht (Art. 70 Abs. 1 GG). Die kompetenzielle Zuordnung eines Gesetzes bemisst sich danach, ob der Gegenstand eines Gesetzes seinem Hauptzweck nach, seinem Kern nach unter einen bestimmten Kompetenztitel fällt.

Vgl. Jarras/Pieroth, GG, 10. Aufl., Art. 70 Rn 7 f.; v. Mangoldt/Klein/Pestalozza, GG, Bd. 8, 3. Aufl., Art. 70, Rn. 70; Stettner in: Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl., Supplementum 2007, Art. 70, Rn. 35.

Hauptzweck und Kern des § 75 Abs. 3 GO NRW a. F. sind kommunalhaushaltsrechtlicher Natur. Die Vorschrift weist zwar auch Bezüge zum Realsteuerrecht insofern auf, als er - wie hier - unter bestimmten Voraussetzungen ein Verbot der Senkung der Realsteuerhebesätze enthält. Im Kern bleibt er aber haushaltsrechtlicher Natur, da er die Senkung der Hebesätze nur bei einer schweren Haushaltsnotlage verbietet. Dabei ist zu berücksichtigen, dass auch bundesrechtlich die Festsetzung von Realsteuerhebesätzen kein Selbstzweck ist, sondern eingebunden ist in die Funktion jedweder Steuer, zuvörderst der Mittelbeschaffung für den Haushalt zu dienen. Ob Mittel beschafft werden müssen, ist keine steuerliche, sondern eine haushaltsrechtliche Frage, die sich aus dem Erfordernis des Haushaltsausgleichs ergibt und insbesondere auch vom Ausgabeverhalten der Gemeinde abhängt. Das Wie der Mittelbeschaffung kann eine Materie des Abgabenrechts sein: So liegt etwa der Vorrangstufung zwischen verschiedenen Abgabearten, wie sie in § 77 Abs. 2 GO NRW vorgenommen wird, eine Bewertung einzelner Abgabentypen in ihren Verhältnis zueinander zugrunde und kann daher im Hauptzweck als eine abgaberechtliche und speziell steuerliche Norm angesehen werden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juni 1993 - 8 C 32.90 -, NVwZ 1994, 176.

Hier geht es jedoch alleine darum, ob haushaltsrechtlich die Notwendigkeit besteht, auf eine Senkung der Realsteuerhebesätze zu verzichten, um das Haushaltsdefizit nicht noch größer werden und den notwendigen Haushaltsausgleich nicht in noch weitere Ferne rücken zu lassen. Es geht nicht darum, zwischen verschiedenen Abgabearten auszuwählen, welche gesenkt werden soll; es geht auch nicht darum, den Ermessensspielraum bei der Festsetzung der Realsteuerhebesätze auszufüllen. All dies wären steuerrechtliche Gesichtspunkte. Hier geht es alleine darum, ob angesichts der schweren Haushaltsnotlage der Klägerin ein Einnahmeverzicht - welche Art auch immer - in der beschlossenen Höhe mit dem Gemeindehaushaltsrecht zu vereinbaren ist.

Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass damit das schmale landesgesetzgeberische Kompetenzfeld, das die bundessteuerlichen Realsteuergesetze übrig ließen, konterkariert werde. Die Landesrechtsvorbehalte in den Realsteuergesetzen (etwa die Möglichkeit nach § 16 Abs. 5 Gewerbesteuergesetz und § 26 Grundsteuergesetz, das Hebesatzverhältnis für Grund- und Gewerbesteuer bei Betrieben der Land- und Forstwirtschaft festzulegen oder Hebesatzhöchstsätze vorzugeben) betreffen landesrechtliche Regelungen, die auf der Kompetenzgrundlage für das Realsteuerrecht ergehen. Ohne diese Öffnung kraft Bundesrechts hätten die Länder keine Kompetenz zu der Regelung. Im vorliegenden Rechtsstreit geht es aber um die kompetenzielle Zuordnung des § 75 Abs. 3 GO NRW a. F. in der hier gefundenen Auslegung, die sich nicht als realsteuerrechtliche, sondern kommunalhaushaltsrechtliche Vorschrift erweist.

Sie greift nicht unzulässig in das Recht der kommunalen Selbstverwaltung ein (Art. 28 Abs. 2 GG). Zu diesem Recht gehört die Finanzhoheit der Gemeinden, die eine eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft gewährleistet.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1985 - 2 BvR 1808/82 u.a. -, BVerfGE 71, 25 (36); BVerwG, Urteil vom 15. November 2006 - 8 C 18.05 -, BVerwGE 127, 155, Rn. 21; Beschluss vom 30. Januar 1997 - 8 NB 2.96 -, BVerwGE 104, 60 (65 f.); Beschluss vom 26. September 1997 - 1 B 139.97 -, NVwZ 1998, 184 (185); OVG NRW, Urteil vom 12. Oktober 2004 - 15 A 4597/02 -, NVwZ-RR 2005, 563 f.; Urteil vom 18. Juni 2002 - 15 A 1958/01 -, NWVBl. 2002, 384 (385 f.).

Möglicherweise existiert mit Rücksicht auf Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG, der zu den vom Selbstverwaltungsrecht gewährleisteten Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung auch eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle zählt, neben der Finanzhoheit eine eigenständige Hebesatzhoheit.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Januar 2005 - 2 BvR 2185/04 -, BVerfGE 112, 216 (222); zur Frage, inwieweit durch realsteuerrechtliche Vorschriften das Hebesatzrecht beschränkt werden darf, vgl. Selmer/Hummel, Verfassungsgerechte Pflicht der Gemeinden zur Erhebung von Gewerbesteuer?, NVwZ 2006, 14 (18 ff.).

Das kommunale Selbstverwaltungsrecht ist aber nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nur "im Rahmen der Gesetze" gewährleistet.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Januar 2004 - 8 B 139.03 -, Buchholz 415.1 Allg. KommR, Nr. 150 S. 8.

Diese Gesetze finden ihrerseits eine verfassungsrechtliche Schranke im Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 2001 - 2 BvK 1/00 -, BVerfGE 103, 332 (365 f.); BVerwG. Urteil vom 5. Dezember 2000 - 11 C 6.00 -, BVerwGE 112, 253, 255, 258),

sowie im Grundsatz der Verhältnismäßigkeit,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 2001 - 2 BvK 1/00 -, BVerfGE 103, 332 (366 f.).

Unter Anlegung dieser Maßstäbe verletzt es weder den Kernbereich der Finanzhoheit noch stellt es einen unverhältnismäßigen Eingriff in sie dar, wenn das Kommunalhaushaltsrecht die Gemeinden auf das Ziel eines ausgeglichenen Haushalts zum nächstmöglichen Zeitpunkt festlegt und eine mit diesem Ziel unvereinbare Senkung der Hebesätze verbietet. Die Finanzhoheit besteht auch darin, dass die Gemeinde sich in eigenverantwortlicher Regelung ihrer Finanzen auf die ihr obliegenden Verpflichtungen einstellt. Sie muss vor allem die Hebesätze nach realistischen Gesichtspunkten festsetzen. Die Gemeinden sind bei der Festsetzung der Hebesätze nicht völlig frei; es ist ihnen nicht gewährleistet, dass sie ihre Entscheidungen nur nach ihren Interessen und ohne Rücksicht auf ihre Verpflichtungen treffen können. Das Wesen der gemeindlichen Finanzhoheit besteht nicht darin, dass die Gemeinde frei schalten kann, sondern darin, dass sie verantwortlich disponiert und bei ihren Maßnahmen auch ihre Stellung innerhalb der Selbstverwaltung des modernen Verwaltungsstaates in Betracht zieht.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Mai 1968 - 2 BvL 2/61 -, BVerfGE 23, 353 (369, 371).

Ermessensfehler sind weder geltend gemacht noch ersichtlich.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung. Die Revision wird gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung für die Frage hat, inwieweit das Bundesrecht landesrechtliche Regelungen zur Festsetzung der Realsteuerhebesätze erlaubt. Die Entscheidung über den Streitwert ergibt sich aus §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes.