VG Düsseldorf, Urteil vom 30.10.2003 - 4 K 61/01
Fundstelle
openJur 2011, 25058
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Tenor

Der Beklagte wird unter entsprechend teilweiser Abänderung seines Planfeststellungsbeschlusses vom 4. Dezember 2000 über die Herstellung eines Gewässers durch Abgrabung auf den Grundstücken in der Gemeinde X, Flur 31, Flurstücke 4, 5, 6, 8, 9, 15 und Flur 32, Flurstücke 21, 23, 25, 26, 27, 28, 29, 31, 32, 33, 34 und 36 - "Abgrabung W" - verpflichtet, über die Nebenbestimmung C.15.2 „Belange der Bodendenkmalpflege" neu unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichtes zu entscheiden. Im Óbrigen wird die Klage abgewiesen. Die Kosten des Rechtsstreites tragen die Klägerin und der Beklagte je zur Hälfte. Das Urteil ist wegen der Kosten für die Klägerin gegen eine Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages, für den Beklagten ohne Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Zwangsvollstreckung des Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in derselben Höhe leistet. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

Unter dem 20. September 1996 beantragte die Fa. H1 Verkaufs- und

Vertriebsgesellschaft mbH und Co. KG die Zulassung einer Nassabgrabung auf

bestimmten Flurstücken der Gemarkung X, Fluren 31 und 32 (Abgrabung „W") zur

Gewinnung von Kies und Sand. Die Grundstücke liegen zwischen den Ortslagen von

X und L1. Sie umfassen eine Fläche von insgesamt ca. 63 ha. Abgebaut werden

sollen davon rund 57 ha, der Rest entfällt auf Randflächen und Sicherheitsstreifen.

Geplant ist die Auskiesung bis in eine Tiefe von ca. 16 Metern zur Förderung einer

Rohstoffmenge von ca. 6,55 Mio. cm in einer Zeit von rund 23 Jahren. Durch den

Abbau werden zwei eng aneinander liegende Seen mit einer oberirdischen

Wasserfläche von 20 bzw. 29 ha und einer mittleren Tiefe von 15 Metern entstehen.

Das durch das Vorhaben erfasste Gebiet ist im Flächennutzungsplan der Gemeinde

X weitgehend als Fläche für die Landwirtschaft und in einem kleinen, mit Wald

bestandenen Teil als Fläche für die Forstwirtschaft dargestellt. Es steht unter

Landschaftsschutz. Im Gebietsentwicklungsplan (GEP) 99 der Bezirksregierung E1

ist die Fläche als Bereich für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher

Bodenschätze ausgewiesen.

Im Rahmen der Behördenbeteiligung zur Umweltverträglichkeitsprüfung machte der

Landschaftsverband Rheinland - Rheinisches Amt für Bodendenkmalpflege - mit

Schreiben vom 23. Januar 1998 geltend, im Bereich der geplanten Abgrabung habe

sich eine bedeutende Bodendenkmalsubstanz erhalten, das ergebe sich aus einer

Reihe von bereits geborgenen Oberflächenfunden; es ließen sich allerdings keine

Aussagen zu Art, Erhaltungszustand und Abgrenzung, sowie zur Denkmalqualität

machen. Der Landschaftsverband Rheinland regte eine systematische

archäologische Bestandserhebung durch Prospektion des Geländes an.

Mit einem Schreiben vom 6. Juli 1998 schloss sich der Beklagte der Auffassung des

Rheinischen Amtes für Bodendenkmalpflege an und bezeichnete es als für die

Abwägung und die zu treffende Entscheidung erforderlich, eine archäologische

Bestandserhebung durchzuführen und die Unterlagen zur

Umweltverträglichkeitsprüfung entsprechend zu ergänzen.

Die damalige Antragstellerin rügte mit Schriftsatz vom 8. Juli 1998, eine Verpflichtung

zur Durchführung derartiger Maßnahmen und Vorlage der Ergebnisse bestehe nicht.

Ab dem 21. August 1998 führte die Klägerin als Antragstellerin das

Planfeststellungsverfahren fort.

In der Folgezeit gab die Klägerin archäologische Explorationen des Geländes in

Auftrag, nachdem sich das Ministerium für Arbeit, Soziales, Stadtentwicklung, Kultur

und Sport in einem Erlass vom 28. September 1998 auf den Standpunkt gestellt

hatte, im Rahmen einer Umweltverträglichkeitsprüfung seien auch die Auswirkungen

der geplanten Maßnahme auf Bodendenkmäler zu untersuchen; die dadurch

entstehenden Kosten fielen dem jeweiligen Antragsteller zur Last.

In einem ersten Prospektionsbericht des von der Klägerin herangezogenen

Archäologen H2 von April 1999 hieß es zusammenfassend: „Die archäologische

Grunderfassung des Abgrabungsgebietes „W" brachte zwei römische

Fundkonzentrationen ans Licht. Sowohl das erste als auch das zweite und dritte

Jahrhundert nach Chr. sind durch Funde belegt. ... Die beiden großflächigen

Konzentrationen weisen wahrscheinlich auf untertägige Siedlungsspuren hin, deren

Art und Erhaltungszustand unbekannt sind. Es handelt sich wahrscheinlich um zwei

einfache Siedlungen, die vermutlich nicht dermaßen außergewöhnlich sind, dass

grundsätzliche Bedenken gegen die Abgrabung bestehen müssen."

In einem zweiten Bericht aus Dezember 1999 zur qualifizierten Begehung und

Sondagen in dem Abgrabungsgebiet „W", Gemeinde X, Gemarkung X, Flur 32 heißt

es unter „Ergebnisse":

„Bei der Feinbegehung der Flächen, die sich bei der archäologischen

Grunderfassung im Abgrabungsgebiet W als fundreich herausgestellt hatten, blieb

die Anzahl der Funde in allen begangenen Bereichen weit hinter dem Ergebnis der

Grunderfassung zurück. Im Ganzen bestätigte und präzisierte die Feinbegehung

jedoch die bereits erkannten römischen Fundkonzentrationen und das Auftreten

einzelner eisenzeitlicher Funde. Zusätzliche Informationen ergaben sich nur in den

bei der Grunderfassung nicht durch Begehung, sondern durch Bohrungen

untersuchten Flurstücken 33 und 34. Hier zeichnete sich eine klar abgegrenzte

Fundkonzentration ab.

Bei den Sondageuntersuchungen konnten mit einer Ausnahme (...) im Bereich aller

bei den Voruntersuchungen festgestellten Fundkonzentrationen archäologische

Bodenbefunde nachgewiesen werden. Es handelt sich um vier römische

(Fundstellen I bis IV) und eine eisenzeitliche Fundstelle (Fundstelle V). In den

meisten Fällen (Fundstelle I, III, IV, V) konnten dabei Lage und Ausdehnung von

Siedlungsbereichen näher eingegrenzt werden. In einem Fall (Fundstelle II) war eine

solche nähere Bestimmung nicht möglich.

...

Insgesamt ergab sich eine vergleichsweise dichte Befundsituation. Eine Ausnahme

bildet der Bereich der Fundstelle II, in der wider Erwarten nur ein einziger Befund zu

Tage kam.

Die Erhaltung der Befunde ist im Durchschnitt gut, die einzelnen Befunde sind jedoch

nicht besonders auffällig. Eine außergewöhnliche Befundlage oder Befunderhaltung,

die die Erhaltung der Fundstellen begründen könnte, liegt nicht vor. Die

nachgewiesene archäologische Substanz kann durch Ausgrabungen im Vorfeld der

geplanten Abgrabungsmaßnahme gesichert werden."

Der Landschaftsverband Rheinland - Rheinisches Amt für Bodendenkmalpflege -

nahm dazu unter dem 9. Februar 2000 Stellung. Er wies unter anderem darauf hin,

dass die Fundstellen III und IV möglicherweise einen zusammenhängenden Platz

bilden, in dessen Bereich eine bisher nur in seltenen Fällen nachgewiesene

Kontinuität zwischen eisenzeitlicher und römischer Besiedlung bestanden habe. Zur

Erschließung und Sicherung möglicherweise vorhandener bedeutender

Bodendenkmäler bat er, im Rahmen des Planfeststellungsbeschlusses

sicherzustellen, dass

„- zur Sicherung der Quellen für die Forschung durch archäologische Ausgrabung vor

Beginn der Erarbeiten in den Flurstücken 23, 25, 27, 28, 29, 31, 32, 33, 34, und 36

der Flur 32 eine Grabungserlaubnis gemäß § 13 DSchG bei der Oberen

Denkmalbehörde eingeholt wird,

- die wissenschaftliche Untersuchung und Dokumentation der im Rahmen der

archäologischen Prospektion lokalisierten Bodendenkmäler (Fundstellen I, II, III, IV,

und V) unter Einbeziehung der nördlich der Fundstelle I angetroffenen Befunde der

Sondagen Stelle 5 (Abschnitt 7) und Stelle 8 (Abschnitt 1) nach Maßgabe einer

Grabungserlaubnis gemäß § 13 DSchG im erforderlichen Umfang vor Beginn der

Erdarbeiten in den oben bezeichneten Flurstücken Gewähr leistet wird und

- dem Rheinischen Amt für Bodendenkmalpflege jederzeit die Möglichkeit eingeräumt

wird, die Einhaltung dieser Bedingungen zu prüfen und die Grundstücke zu betreten."

Nach dem Abbauplan der Klägerin fallen die genannten Flurstücke in die

Abbauabschnitte Nr. 3 bis 8. Sie sollen in folgenden Zeiträumen ausgekiest werden:

Die Abbauabschnitte 2 und 3 (Flurstücke 23, 25, 27, 28, 29) im 3. bis 6. Jahr, also bei

einem Beginn der Maßnahme im Jahr 2001 ab dem Jahr 2003; die

Abbauabschnitte 4 und 5 (Flurstücke 31, 32, 33, 34, 36) im 7. bis 11. Jahr; die

Abbauabschnitte 6 bis 8 (Flurstücke 33, 34, 36, 28) zeitlich anschließend bis zum

20. Jahr der Abbautätigkeit. Derzeit befindet sich die Klägerin im Abbauabschnitt 2.

Nach ihren Angaben kann es bis Ende 2004 dauern, bis die Abgrabung die nächst

gelegene Fundstelle II erreicht. Wegen der Einzelheiten des Abbauplanes und der

Lage der Fundstellen von möglichen Bodendenkmälern wird auf die in den

Antragsunterlagen zur Planfeststellung sowie in dem Planfeststellungsvorgang des

Beklagten enthaltenen Pläne verwiesen.

Nach einer Planänderung im Mai 2000 (Verlagerung eines bestimmten

Abbauabschnittes um ca. 40 Meter nach Norden; neuer Schutzabstand zu einer

Waldfläche; Wegfall eines Walles, zusätzliche Eingrünung des Betriebsgeländes

entlang der südlichen Grenze durch eine Gehölzeinpflanzung, Anlage eines

temporären Wanderweges) fand am 27. Juni 2000 die Erörterung des

Planfeststellungsantrages und der dagegen erhobenen Einwendungen statt. In dem

über den Erörterungstermin gefertigten Protokoll heißt es unter „Erörterung der

Belange des Landschaftsverbandes Rheinland, Rheinisches Amt für

Bodendenkmalpflege":

„Im Erörterungstermin werden keine weiteren Belange vorgetragen. Die Forderungen

des Rheinischen Amtes für Bodendenkmalpflege werden als Nebenbestimmungen

Bestandteil der Planfeststellung.

Die Antragstellerin erkennt die Forderungen an. Herr B weist allerdings ausdrücklich

darauf hin, dass nach seiner Auffassung für die erheblichen Untersuchungen im

Vorfeld des Verfahrens keine Rechtsgrundlage gegeben ist."

Den Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin wurde das Protokoll des

Erörterungstermins unter dem 11. Juli 2000 übersandt. In ihren Stellungnahmen vom

10. Juli 2000 und 2. Oktober 2000 ging die Antragstellerin auf den Passus nicht ein,

der die Forderungen des Rheinischen Amtes für Denkmalpflege enthält. Die

Prozessbevollmächtigten der Antragsteller erhielten per Email am 9. Oktober 2000

einen Planfeststellungsentwurf des Beklagten vom 29. September 2000, zu dem sie

unter dem 24. Oktober 2000 Stellung nahmen. Auch in diesem Schriftsatz werden die

Einwendungen und Anregungen des Rheinischen Amtes für Bodendenkmalpflege

nicht erwähnt. Der Schriftsatz endet mit dem Bemerken, „ansonsten" würden gegen

den Bescheidentwurf aus Sicht der Antragstellerin keine Bedenken erhoben.

Der Antragstellerin wurde am 7. Dezember 2000 der Planfeststellungsbeschluss vom

4. Dezember 2000 zugestellt. Darin findet sich unter C.15, Sonstige Belange,

Nebenbestimmungen und Hinweise, zu 15.2 Belange der Bodendenkmalpflege,

folgende Anordnung:

„In diesem Zusammenhang sind die folgenden Auflagen aus Gründen des

Bodendenkmalschutzes zu beachten:

1. Zur Sicherung der Quellen für die Forschung durch archäologische Ausgrabung

vor Beginn der Erarbeiten in den Flurstücken 23, 25, 27, 28, 29, 31, 32, 33, 34,

und 36 der Flur 32 ist eine Grabungserlaubnis gemäß § 13 DSchG bei der Oberen

Denkmalbehörde einzuholen.

2. Die wissenschaftliche Untersuchung und Dokumentation der im Rahmen der

archäologischen Prospektion lokalisierten Bodendenkmäler (Fundstellen I, II, III, IV,

und V) unter Einbeziehung der nördlich der Fundstelle I angetroffenen Befunde der

Sondagen Stelle 5 (Abschnitt 7) und Stelle 8 (Abschnitt 1) nach Maßgabe einer

Grabungserlaubnis gemäß § 13 DSchG im erforderlichen Umfang ist vor Beginn der

Erdarbeiten in den oben bezeichneten Flurstücken zu Gewähr leisten.

3. Dem Rheinischen Amt für Bodendenkmalpflege ist jederzeit die Möglichkeit

einzuräumen, die Einhaltung dieser Auflagen zu prüfen und die Grundstücke zu

betreten."

Die sofortige Vollziehung des Planfeststellungsbeschlusses war angeordnet.

Am 4. Januar 2001 hat die Klägerin gegen die genannte Anordnung zur Sicherung

von Bodendenkmälern Klage erhoben. Am 8. Mai 2001 hat sie um vorläufigen

Rechtsschutz nachgesucht. Das blieb ohne Erfolg. Auf die Beschlüsse der

6. Kammer vom 15. Januar 2002 (6 L 1177/01) und des OVG NW vom

20. März 2002 (20 B 262/02) wird verwiesen.

Die Klägerin trägt vor:

Das Protokoll des Erörterungstermins gebe ihre Einlassungen unrichtig wieder.

Tatsächlich habe man schon frühzeitig dem Begehren des Landschaftsverbandes

widersprochen, wie sich aus einem Schreiben vom 24. August 2000 ergebe, und um

eine Berichtigung des Protokolls des Erörterungstermins vom 27. Juni 2000 gebeten.

Die denkmalrechtlichen Nebenbestimmungen seien selbstständig anfechtbare

Verwaltungsakte. Sie könnten isoliert aufgehoben werden, ohne dass dadurch der

gewollte Regelungsgehalt der Planfeststellung verändert werde.

Die Nebenbestimmungen seien rechtswidrig. Sie verstießen gegen die

Konzentrationswirkung eines Planfeststellungsbeschlusses. Die

Planfeststellungsbehörde habe die Entscheidung über die denkmalrechtliche

Zulässigkeit der Abgrabung in ein außerhalb des Planfeststellungsverfahrens

durchzuführendes denkmalrechtliches Verfahren verlagert. Das sei nicht zulässig,

auch nicht auf der Grundlage von § 74 Abs. 3 VwVfG. Die Nebenbestimmungen

seien unbestimmt, weil sich aktuell im Zeitpunkt des Wirksamwerdens des

Planfeststellungsbeschlusses nicht ermitteln lasse, was im Einzelnen von der

Klägerin verlangt werde. Die Anordnung, eine Grabungserlaubnis einzuholen, sei

unter keinem Gesichtspunkt vom Gesetz gedeckt. Die Klägerin habe nicht die

Absicht, nach Denkmalen zu graben. Deswegen könne sie nicht zu einem

entsprechenden Erlaubnisantrag gezwungen werden. Die Abgrabung geschehe zu

einem anderen Zweck. Im Kern gehe es der Denkmalbehörde und der Beklagten

darum, Sachverhaltsermittlungen über das Vorhandensein von Bodendenkmälern

auf die Klägerin zu verlagern, obwohl sie Sache der Denkmalbehörden seien, die

auch die Kosten dafür tragen müssten. Denn gegenwärtig stehe nicht mit

hinreichender Wahrscheinlichkeit fest, dass überhaupt bedeutende Bodenfunde

gemacht werden könnten. Dementsprechend sei bislang nichts als Bodendenkmal

eingetragen und auch keine vorläufige Unterschutzstellung vorgenommen worden.

Greifbare Anhaltspunkte für bedeutende Funde gebe es nicht.

Aus dem Baurecht könne der Beklagte eine Ermächtigung für die Nebenbestimmung

nicht herleiten. § 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB sei nicht anwendbar, weil das Vorhaben

überörtliche Bedeutung habe.

Schon das seinerzeitige Verlangen des Beklagten, im Rahmen der

Umweltverträglichkeitsprüfung Prospektionen vorzunehmen, sei rechtswidrig

gewesen. Die Klägerin habe sich zu den Maßnahmen auf eigene Kosten bereit

gefunden, um dem Verfahren Fortgang zu geben. Eine entsprechende Rechtspflicht

habe sie zu keinem Zeitpunkt anerkannt.

Die Klägerin beantragt,

1. den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom

4. Dezember 2000 (6.1-666116-06/96) insoweit aufzuheben als er

unter Nr. C.15.2 anordnet:

„In diesem Zusammenhang sind die folgenden Auflagen

aus Gründen des Bodendenkmalschutzes zu beachten:

1. Zur Sicherung der Quellen für die Forschung durch

archäologische Ausgrabung vor Beginn der Erdarbeiten in

den Flurstücken 23, 25, 27, 28, 29, 31, 32, 33, 34 und 36 der

Flur 32 ist eine Grabungserlaubnis gemäß § 13 DSchGNW

bei der Oberen Denkmalbehörde einzuholen.

2. Die wissenschaftliche Untersuchung und Dokumentation

der im Rahmen der archäologischen Prospektion

lokalisierten Bodendenkmäler (Fundstellen I, II, III, IV

und V) unter Einbeziehung der nördlich der Fundstelle I

angetroffenen Befunde der Sondagen Stelle 5 (Abschnitt 7)

und Stelle 8 (Abschnitt 1) nach Maßgabe einer

Grabungserlaubnis gemäß § 13 DSchG NW im

erforderlichen Umfang ist vor Beginn der Erdarbeiten in

den oben bezeichneten Flurstücken zu Gewähr leisten.

3. Dem Rheinischen Amt für Bodendenkmalpflege ist

jederzeit die Möglichkeit einzuräumen, die Einhaltung

dieser Auflagen zu prüfen und die Grundstücke zu

betreten.

2. Hilfsweise zu dem Klageantrag zu 1.,

den Beklagten zu verpflichten, den Planfeststellungsbeschluss

vom 4. Dezember 2000 ohne die im Hauptantrag genannten

Nebenbestimmungen zu Nr. 1 bis 3. zu erlassen.

3. Hilfsweise zu dem Hilfsantrag zu 2.,

den Beklagten zu verpflichten, den Planfeststellungsbeschluss

vom 4. Dezember 2000 wie folgt neu zu fassen,

„Darüber hinaus ist dem Rheinischen Amt für

Bodendenkmalpflege vor Beginn der Erdarbeiten Gelegenheit zu

geben, die im Bereich der lokalisierten Fundstellen I, II, III, IV

und V angetroffenen Bodenfunde auf den Flurstücken 23, 25, 26,

28, 29, 31, 32, 33, 34 und 36 der Flur 32 auf eigene Kosten

wissenschaftlich zu untersuchen und zu dokumentieren. Die

archäologischen Maßnahmen sind dabei auch auf die nördlich

der Fundstelle I angetroffenen Befunde der Sondagen Stelle 5

(Abschnitt 7) und Stelle 8 (Abschnitt 1) zu erstrecken.

Das Rheinische Amt für Bodendenkmalpflege hat die

wissenschaftliche Untersuchung und Dokumentation der

lokalisierten Fundstellen I, II, III, IV und V unter Einbeziehung der

Befunde der Sondagen Stelle 5 und Stelle 8 innerhalb eines

Zeitraums von drei Jahren ab Wirksamwerden des

Planfeststellungsbeschlusses vom 4. Dezember 2000

abzuschließen. Bis zum Ablauf der für die Durchführung der

wissenschaftlichen Untersuchung und Dokumentation gesetzten

Frist dürfen die betreffenden Bereiche nicht abgegraben werden.

Sollen diese Flächen bereits vorher abgegraben werden, muss

die Antragstellerin die im Rahmen der archäologischen

Prospektion angetroffenen Bodenfunde auf ihre Kosten und in

eigener Organisation wissenschaftlich untersuchen und

dokumentieren lassen."

4. hilfsweise zu dem Hilfsantrag zu 3.,

den Beklagten zu verpflichten, Nr. C.15.2 des

Planfeststellungsbeschlusses vom 4. Dezember 2000

dahingehend neu zu fassen, dass das Rheinische Amt für

Bodendenkmalpflege die wissenschaftliche Untersuchung und

Dokumentation der lokalisierten Fundstellen I, II, III, IV, und V

unter Einbeziehung der Befunde der Sondagen Stelle 5 und

Stelle 8 innerhalb eines vom Gericht im Einzelnen zu

bestimmenden Zeitraumes abzuschließen hat,

äußerst hilfsweise,

den Beklagten zu verpflichten, Nr. C.15.2 des

Planfeststellungsbeschlusses vom 4. Dezember 2000 unter

Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichtes neu zu fassen;

5. festzustellen, dass die Aufforderung des Beklagten zur

Durchführung einer archäologischen Bestandserhebung auf dem

Vorhabengelände im Rahmen der Umweltverträglichkeitsstudie

mit Schreiben vom 6. Juli 1998 rechtswidrig war,

6. hilfsweise zu dem Klageantrag zu 5.,

festzustellen, dass der Bescheid des Beklagten vom 6. Juli 1998

rechtswidrig war und die Klägerin dadurch in ihren Rechten

verletzt wurde.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Beklagte hat der Fa. X1 H2 Archäologie mit Bescheid vom 16. April 2002,

geändert durch Bescheid vom 22. April 2002, eine Grabungserlaubnis gemäß § 13

DSchG für bauvorgreifende archäologische Maßnahmen im Zusammenhang mit der

geplanten Abgrabung W, Abbauabschnitte 2 und 3 unter einer Reihe von

Nebenbestimmungen erteilt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der

beigezogenen Verwaltungsvorgänge und der Gerichtsakten verwiesen.

Gründe

A) Der Hauptantrag zu 1.

Die Klage ist mit dem Hauptantrag (Anfechtungsklage) unzulässig. Die angegriffene

Neben- oder Inhaltsbestimmung Nr. C.15.2 des Planfeststellungsbeschlusses des

Beklagten vom 4. Dezember 2000 (Abgrabung „W") beinhaltet keine selbstständig

anfechtbare Regelung.

1. Die unter C.15.2 des Planfeststellungsbeschlusses vom 4. Dezember 2000

verfügten, als „Auflagen" bezeichneten Bestimmungen sind keine Auflagen im

rechtstechnischen Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG (vgl. Beschluss des OVG NW

vom 20. März 2002, 20 B 262/02).

2. Als Inhaltsbestimmung oder Bedingung im Rechtssinne sind die angegriffenen

Nebenbestimmungen nicht isoliert anfechtbar.

2.1 Die rechtliche Einordnung als Inhaltsbestimmung oder Bedingung und die

Wirkungsweise der unter C.15.2 zu Nr. 1 bis 3 aufgeführten Regelungen hängen

davon ab, wie sie aus der Sicht der Klägerin unter Berücksichtigung des rechtlichen

Rahmens und der Verfahrensvorgeschichte zu verstehen waren. Als Anordnung zu

einem positiven Tun, nämlich eine Grabungserlaubnis nach dem

Denkmalschutzgesetz NW einzuholen und eine wissenschaftliche Untersuchung und

Dokumentation von Bodendenkmälern zu Gewähr leisten, waren die Bestimmungen

trotz des in diese Richtung deutenden Wortlautes nicht auszulegen. Das

widerspräche der denkmalrechtlichen Gesetzeslage. Ob jemand nach

Bodendenkmälern graben will (§ 13 DSchG) und ob er einen Genehmigungsantrag

stellt, steht in seinem Belieben. Das Denkmalschutzgesetz enthält

Anzeige,- Erhaltungs- und Ablieferungspflichten (§§ 15 bis 18 DSchGNW), aber

keine unmittelbare oder mittelbare Pflicht, das Vorhandensein von Bodendenkmälern

aufzuspüren und den Fund wissenschaftlich aufzubereiten.

2.2 Mit den unter C.15.2 des Planfeststellungsbeschlusses nieder gelegten

Regelungen hat der Beklagte für die durch Flurstücksnummern und archäologische

Kennzeichnungen hinreichend bestimmten Abgrabungsabschnitte einen zeitlichen

und sachlichen Vorrang der Grabung nach Bodendenkmälern mit wissenschaftlicher

Auswertung und Dokumentation vor der gewerblichen Abgrabung zur Kiesgewinnung

angeordnet. Mit letzterer darf erst begonnen werden, wenn die wissenschaftliche

Erforschung der Fundstellen durch Maßnahmen der Klägerin nach den Vorschriften

einer einzuholenden Grabungserlaubnis (vgl. § 13 Abs. 3 DSchG) gesichert ist. Die

freiwillige Entschließung der Klägerin, die bodendenkmalbezogenen Maßnahmen

durchzuführen, wird dadurch nicht berührt. Aber nur wenn sie durchführt und erst

nach deren zur wissenschaftlichen Erforschung und Dokumentation ausreichendem

Abschluss darf sie in den fraglichen Abgrabungsabschnitten mit der Kiesgewinnung

beginnen.

2.3 In dieser Auslegung deckt sich die Regelung des Beklagten mit der abstrakten

Definition der Bedingung in § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG. Der Eintritt einer

Vergünstigung, nämlich die durch die Planfeststellung zugelassene Abgrabung zur

Kiesgewinnung unter Freilegung einer oberirdischen Wasserfläche, tritt erst ein,

wenn die Klägerin Maßnahmen zum Bodendenkmalschutz eingeleitet und

durchgeführt hat. Ob es zu diesen Ereignissen kommt, war bei Erlass des

Planfeststellungsbeschlusses ungewiss. Dass die zukünftigen ungewissen

Ereignisse, nämlich die archäologischen Explorationen, vom Willen der Klägerin

abhängen, ist unerheblich. Derartige „unechte" Bedingungen

(Potestativbedingungen) sind Bedingungen im Rechtssinne.

2.4 Ob und welche Nebenbestimmungen zu einem Verwaltungsakt generell isoliert

anfechtbar sind, braucht nicht entschieden zu werden. Selbst wenn man prozessual

von einem weiten Anwendungsbereich der Anfechtungsklage ausgeht (BVerwG,

Urteil vom 22. November 2000, 11 C 2.00; NVwZ 2001, 429), kommt eine gesonderte

Anfechtung und Aufhebung nicht in Betracht, wenn das nach dem Inhalt und der

inneren Verbundenheit der Nebenbestimmung mit dem Hauptverwaltungsakt nicht

möglich ist und die isolierte Aufhebung offenkundig von vornherein ausscheidet. Bei

Bedingungen ist regelmäßig von einem Abhängigkeitsverhältnis auszugehen, das die

isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung ausschließt (OVG Berlin, Beschluss vom

7. Mai 2001, 2 SN 6/01), NVwZ 2001, 1059). Die Nebenbestimmung des Beklagten

lässt keine andere Betrachtungsweise zu. Das liegt an der „existenziellen" Bedeutung

des Aufschubs der Kiesabgrabung für die Denkmalpflege. Jede isolierte Aufhebung

der Nebenbestimmung führt über die vorläufige Vollziehbarkeit bzw.

Unanfechtbarkeit der Planfeststellung zur Abgrabung der von dem Beklagten für

bodendenkmalverdächtig gehaltenen Flächen und damit zum Wegfall jeder

Möglichkeit, Bodendenkmäler zu entdecken und wissenschaftlich zu untersuchen.

Das entspricht nicht der gewollten Gesamtregelung, wie allein die Klägerin sie nach

den vorangegangenen Auseinandersetzungen mit der Beklagten um den

(vorbereitenden) Bodendenkmalschutz (Prospektion), den Einwendungen des

Landschaftsverbandes als Rheinischem Amt für Bodendenkmalpflege und als

Ergebnis des Erörterungstermins vom 27. Juni 2000 verstehen konnte. Die Regelung

über eine Abhängigkeit des Beginns der Erdarbeiten zur Kiesgewinnung von

vorherigen Grabungen zum Zweck des Erkennens und gegebenenfalls Sicherns und

wissenschaftlichen Untersuchens von Bodendenkmälern bildet eine unauflösbare

Einheit.

B. Der Hilfsantrag zu 2.

Die Klage ist mit dem Hilfsantrag (Verpflichtungsklage auf positive, nicht durch die in

C.15.2 aufgeführten Nebenbestimmungen beschränkte Planfeststellung)

unbegründet. Es besteht kein strikter Anspruch auf die begehrte Planfeststellung.

1. Die Verpflichtungsklage scheitert nicht daran, dass die Klägerin etwa vorweg ihr

Einverständnis mit der streitigen Nebenbestimmung erklärt hätte. Ihre Äußerungen

im Verlauf des Planfeststellungsverfahren zu den denkmalrechtlichen

Nebenbestimmungen lassen sich nicht als Verzicht auf Rechtsmittel oder als

(Vorweg-) Unterwerfung unter entsprechende Regelungen des Beklagten verstehen.

Als echter Rechtsmittelverzicht, der zur Unzulässigkeit der Klage führen würde,

können die Erklärungen der Klägerin in dem Erörterungstermin vom 27. Juni 2000

und in ihrem Schriftsatz vom 24. Oktober 2000 schon deshalb nicht angesehen

werden, weil der Rechtsmittelverzicht wirksam grundsätzlich erst nach Erlass des

streitigen Verwaltungsaktes erklärt werden kann (OVG NW, Urteil vom

9. November 1982, 18 A 1750/82, NVwZ 1983, 681, 682; Schoch, Schmidt-Aßmann,

Pietzner, VwGO, Loseblattkommentar, § 74 Rdn. 46). Nach Erlass des

Planfeststellungsbeschlusses hat die Klägerin keine anerkennenden Erklärungen

mehr abgegeben, sondern mit der Klagebegründung unmissverständlich die

Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung gerügt. Ob eine Ausnahme von der

Voraussetzung einer nachträglichen Erklärung in Betracht kommt, kann dahin

stehen. Ebenso ist nicht erheblich, welche Rechtsfolgen eine materiellrechtlich

wirksame Erklärung hätte, mit der zu erwartenden Auflage einverstanden zu sein.

Selbst wenn darin eine wirksame Unterwerfung (vgl. Stelkens, Bonk, Sachs, VwVfG,

Kommentar, 6. Aufl., § 44 Rdn. 68, § 35 Rdn. 154) oder eine der Erklärung

entsprechende Beschränkung des Planfeststellungsantrags läge, die zu einem

Verlust des Anspruchs auf eine denkmalrechtlich unbeschränkte Planfeststellung

führen könnten, ist in jedem Fall voraus zu setzen, dass die Unterwerfung oder

Antragsbeschränkung eindeutig, unzweifelhaft und unmissverständlich erklärt wird

(vgl. OVG NW, Urteil vom 26. September 1991, 11 A 2133/89, NwVBl. 1992, 205,

206). Maßgebend ist, wie der Erklärungsempfänger sie nach Treu und Glauben unter

Berücksichtigung der Verkehrssitte verstehen konnte. Die Erklärungen der Klägerin

konnte der Beklagte nicht als Hinnahme der denkmalrechtlichen

Nebenbestimmungen unter Verzicht auf weitere Einwendungen dagegen auffassen.

Das gilt auch dann, wenn das Protokoll des Erörterungstermins vom 27. Juni 2000

die Äußerungen des Anwaltes der Klägerin richtig wieder gibt und der

Protokollberichtigungsantrag, den die Klägerin unter dem 24. August 2000 gestellt zu

haben behauptet, dem Beklagten nicht zugegangen ist. Zwar muss vorausgesetzt

werden, dass ein Rechtsanwalt sich des Inhalts eines wörtlich erklärten

Anerkenntnisses bewusst ist. Ein Haften am Wortlaut der Äußerungen würde jedoch

die Vorgeschichte des Streits um die denkmalrechtlichen Nebenbestimmungen außer

Acht lassen. Die Klägerin hat sich von Anfang an gegen eine Pflicht zu

archäologischen Prospektionen oder Sondagen zur Wehr gesetzt (vgl. Schriftsätze

im Planfeststellungsverfahren vom 8. Juli 1998, vom 21. Juli 1998 und vom

17. September 1998). Sie hat ihre abweichende Auffassung auch aufrechterhalten,

als das Ministerium für Arbeit, Soziales, Städtebau, Kultur und Sport in einem

Schreiben vom 28. September 1998 die Auffassung der Behörden gestärkt hatte, wie

sich aus dem Protokoll eines Gesprächs vom 16. November 1998 ergibt. Die dann

doch auf ihre Veranlassung und ihre Kosten vorgenommenen Bodenuntersuchungen

geschahen erkennbar unter dem Druck des Verfahrensablaufs und ausdrücklich

ohne Anerkennung einer Rechtspflicht. Noch in dem Erörterungstermin vom

27. Juni 2000 ist die Erklärung der Klägerin wieder gegeben, die vorangegangenen

archäologischen Maßnahmen seien „ohne Rechtsgrundlage", will meinen, freiwillig

oder notgedrungen, jedenfalls ohne gesetzliche Pflicht, durchgeführt worden. Die

Erklärung der Klägerin im Erörterungstermin, sie erkenne die Forderungen des

Rheinischen Amtes für Bodendenkmalpflege an, waren als Hinnahme unter

Aufrechterhaltung des eigenen Rechtsstandpunktes zu verstehen. Das Gleiche gilt

für die farblose Pauschalerklärung in dem Schriftsatz vom 24. Oktober 2000, es

bestünden gegen den Entwurf des Planfeststellungsbeschlusses „ansonsten keine

Bedenken". Die Aussagen der Klägerin sind in gewisser Weise missverständlich,

ergeben aber keine unmissverständliche Aufgabe der Vorbehalte gegen die

Nebenbestimmung und erst recht keine eindeutige und unzweifelhafte Bekundung,

sie auf keinen Fall mehr einer gerichtlichen Óberprüfung zuführen zu wollen. Der

Beklagte durfte nur davon ausgehen, dass jedenfalls im Planfeststellungsverfahren

zu den denkmalrechtlichen Forderungen keine Einwendungen mehr erhoben, keine

Abänderungsvorschläge mehr gemacht und keine Anträge mehr gestellt würden,

sodass der Planfeststellungsentwurf in diesem Punkt nicht mehr überarbeitet zu

werden brauchte. Die Klägerin wollte sich jedoch nicht aller Angriffsmittel gegen

diese Nebenbestimmungen begeben. Eine derart fundamentale Abkehr von dem

früher im Planfeststellungsverfahren geäußerten Standpunkt wäre ganz

ungewöhnlich gewesen. Der Beklagte hätte den auf der Hand liegenden Zweifeln

nachgehen und durch eine Nachfrage klären müssen, was die Klägerin tatsächlich

meinte (vgl. § 25 VwVfG). Ohne diese Klarstellung fehlt die Eindeutigkeit. Der Weg in

eine materielle Óberprüfung der Rechtmäßigkeit der Nebenbestimmung bleibt offen.

2. Die Klägerin hat im für die gerichtliche Entscheidung maßgebenden Zeitpunkt der

mündlichen Verhandlung keinen strikten Anspruch auf eine denkmalrechtlich

uneingeschränkte Planfeststellung zur Abgrabung und Nassauskiesung auf den

Flurstücken 23, 25, 27, 28, 29, 31, 32, 33, 34 und 36 der Flur 32. Unter den

gegebenen tatsächlichen Verhältnissen müssen denkmalrechtliche Belange in die

Abwägung eingestellt werden. Das kann zu einer inhaltlichen Modifikation des

Abgrabungsvorhabens führen. Die notwendige Berücksichtigung des öffentlichen

Belangs der Bodendenkmalpflege eröffnet dem Beklagten einen planerischen

Gestaltungsspielraum.

2.1 Der Planfeststellungsbeschluss vom 4. Dezember 2000 beruht auf §§ 31 Abs. 2

WHG, 100 Abs. 2 LWGNW, 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfGNW. In die durch diese

Vorschriften eröffnete Abwägung hat der Beklagte zu Recht Belange des

Bodendenkmalschutzes eingestellt. Die Erhaltung und Erforschung von

Bodendenkmälern liegt im öffentlichen Interesse. Der Bodendenkmalschutz ist in

einer Vielzahl von verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Bestimmungen verankert

(vgl. Anhang IV Art. 3 zu der UVP-Richtlinie der Europ. Kommission vom

27. Juni 1985, 85/337/EWG, geändert durch die Richtlinie 97/11/EG; Art. 18 Abs. 2

LVerfNW, das Denkmalschutzgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen, das

Landschaftsgesetz (§ 2 Nr. 13 LG), das Abgrabungsgesetz (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG),

das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (§ 2 Abs. 1 Nr. 2, 3 UVPG), das

Bundesbodenschutzgesetz (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 BBodSchG), und das Baugesetzbuch

1 Abs. 5 Nr. 5 BauGB; 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB). Die Bewahrung von Zeugnissen

der menschlichen Siedlungsgeschichte dient der Vervollkommnung des Wissens

über die Entwicklung der Wohn-, Arbeits- und Wirtschaftsverhältnisse. Die Vertiefung

derartiger historischer Kenntnisse ist ein Wert an sich. Sie dient in hervorragender

Weise dem Gemeinwohl.

2.2 Das der Wahrung des gemeinen Wohls dienende Interesse am Schutz von

Bodendenkmälern beschränkt sich nicht auf die bekannten, bewerteten und als

bedeutend eingestuften Objekte und erst recht nicht auf Denkmäler, die bereits in die

Denkmallisten eingetragen sind. Das würde den Besonderheiten gerade des

Bodendenkmalschutzes nicht ausreichend Rechnung tragen. Bodendenkmäler sind

in der Regel nicht nur den Blicken entzogen, sondern zusätzlich besonders eng mit

den sie umgebenden Stoffen verbunden. Das Auffinden bereitet Schwierigkeiten,

wenn es nicht gar zu einem großen Teil dem Zufall zugeschrieben werden muss. Die

Sicherung, wissenschaftliche Untersuchung und die Erhaltung verlangen besondere

Sorgfalt. Die Gefahr, dass Bodendenkmäler aus Unwissenheit unerkannt bleiben

oder zerstört werden, ist groß. Deswegen erstreckt sich der öffentliche Belang des

Bodendenkmalschutzes grundsätzlich auch auf Grundstücke, in denen

Bodendenkmäler noch nicht festgestellt, aber vermutet werden. Der gesetzliche

Bodendenkmalschutz bestätigt diesen Sachverhalt. Bestimmte Schutzvorschriften für

Bodendenkmäler (§§ 13 bis 19 DSchG) gelten unabhängig von der Eintragung in die

Denkmalliste.

2.3 Das weit zu verstehende öffentliche Interesse an der Erhaltung und Pflege von

(nachgewiesenen und hinreichend sicher vermuteten) Bodendenkmälern ist bei der

Planfeststellung zu einer Abgrabung zu berücksichtigen. Das ergibt sich unmittelbar

aus §§ 100 Abs. 2 LWG, 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG. Die Beachtenspflicht gilt

unabhängig von der Frage, in welcher Form und wie weit dieser Schutz sich in dem

Abwägungsergebnis nieder schlägt. Auf der Ebene der Zusammenstellung des

Abwägungsmaterials findet keine Beschränkung auf nach einfachem Denkmalrecht

eingetragene oder eintragungswürdige Bodendenkmäler statt (vgl. OVGNW,

Beschluss vom 15. Januar 2002, 20 B 262/02). Das Denkmalschutzgesetz enthält

typische Regelungen für typische Gefährdungssituationen, sperrt aber den Rückgriff

auf weiter gehende Gefahrenabwehrmaßnahmen nicht. Die Aufgaben nach dem

Denkmalschutzgesetz gelten als solche der Gefahrenabwehr (§ 20 Abs. 3 DSchG).

Das Denkmalschutzgesetz weist jedoch, anders als zum Beispiel die Bauordnung

(§ 61 BauO NRW), keine Ermächtigungsgrundlage zur Abwehr von konkreten

Gefahren auf. Insoweit gilt ergänzend das allgemeine Ordnungsrecht (vgl.

Memmesheimer, Upmeier, Schönstein, Denkmalrecht in Nordrhein-Westfalen,

2. Auflg., § 20, Rdn. 14 a.E.). Der (Boden-) Denkmalschutz gehört zu den kollektiven

Rechtsgütern, die Bestandteil der öffentlichen Sicherheit sind. Zum Schutz derartiger

Gesamtrechtsgüter können Maßnahmen unabhängig davon ergriffen werden, ob

eine Zuwiderhandlung gegen bestimmte gesetzliche Verbote vorliegt (Götz,

Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 13. Aufl., § 6, Rdn. 115). Ein Einschreiten

ist nicht erst zulässig, wenn ein Schaden für ein vorhandenes Denkmal im Sinne von

§ 2 Abs. 1, Abs. 5 DSchGNW unmittelbar bevorsteht. Vielmehr genügt die

hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Schadens. Sie kann vorliegen, wenn nicht

feststeht, ob überhaupt ein schutzwürdiges Denkmal vorhanden und von welchem

Wert es ist. Innerhalb eines Planfeststellungsverfahrens gelten diese Grundsätze erst

recht.

2.4 Der so umfassend definierte öffentliche Belang des Bodendenkmalschutzes und

der Umfang seiner Schutzwürdigkeit stehen nicht im Widerspruch zu dem

Wahrscheinlichkeitsmaßstab, der für die Eintragung eines Bodendenkmals in die

Denkmalliste gilt.

2.4.1 Voraussetzung für die Eintragung eines Bodendenkmals in die Denkmalliste ist,

dass in dem für eine Unterschutzstellung in Frage kommenden Grundstück mit an

Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit Bodendenkmäler verborgen sind. Das

Erfordernis eines derartig hohen, nahezu an eine Gewissheit heranreichenden

Wahrscheinlichkeitsmaßstabs ergibt sich aus folgendem: In der Regel bedeutet die

Ausgrabung eines im Boden verborgenen Funds seine Zerstörung. Deshalb steht die

gleichzeitige Vernichtung bedeutende Sichtbarmachung des Denkmals mit dem Ziel,

den Beweis seiner (zwangsläufig zerstörten) Existenz liefern zu können, nicht im

Einklang mit den in § 1 Abs. 1 DSchG niedergelegten Aufgaben des

Denkmalschutzes. Ist danach für die Unterschutzstellung eine Gewissheit durch

Sichtbarmachung des im Boden verborgenen Objektes einerseits nicht geboten, so

reichen andererseits bloße Mutmaßungen über die Existenz des Bodendenkmals

nicht für eine Eintragung in die Denkmalliste aus. Wenn Letzteres bereits für die

Ausweisung von Grabungsschutzgebieten (§ 14 Abs. 1 DSchG) anerkannt ist, kann

ein derartig geringer Wahrscheinlichkeitsmaßstab erst recht nicht für eine

Unterschutzstellung gemäß § 3 DSchG genügen. Dies ergibt sich schon daraus,

dass der durch § 3 DSchG vermittelte Denkmalschutz von ungleich höherer Intensität

ist als derjenige, der durch eine Verordnung zur Erklärung bestimmter Grundstücke

zu Grabungsschutzgebieten nach Maßgabe des § 14 Abs. 1 Satz 1, 1. Halbsatz

DSchG erreicht wird (OVGNW, Urteil vom 5. März 1992, Az: 10 A 1748/86,

BauR 1992, 617-621).

2.4.2 Um die Eintragung eines Bodendenkmals in die Denkmalliste und die damit

verbundenen dauerhaften Beschränkungen des Eigentümers in der Verfügbarkeit

über sein Grundstück geht es hier jedoch nicht. Entscheidend ist, ob der Beklagte es

als öffentlichen Belang in die planerische Abwägung einstellen darf, dass die

Abgrabung möglicherweise Bodendenkmäler unwiederbringlich verschwinden lässt.

Anders als bei der Eintragung in die Denkmalliste, bei der Wahrscheinlichkeitsgrad

im Tatbestand die Interessen des Eigentümers berücksichtigt, bildet bei der

Planfeststellung erst die Abwägung das notwendige Korrektiv der weit verstandenen

öffentlichen Belange.

2.5 Aus § 19 DSchG folgt nichts anderes. Die Vorschrift kann Hinweise geben, in

welcher Form dem Interesse am Denkmalschutz Rechnung getragen wird, wenn eine

Abgrabung in einem Gebiet stattfindet, in dem sie nach den Zielen der Raumordnung

und Landesplanung stattfinden soll. Dass im Rahmen einer wasserrechtlichen

Planfeststellung die Belange des Denkmalschutzes Maßnahmen zur Abwehr von

Gefahren für vermutete Denkmäler grundsätzlich nicht erfassen, lässt sich ihr nicht

entnehmen.

2.6 Aus § 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB lässt sich ebenfalls nicht herleiten, dass der Schutz

mit hinreichender Wahrscheinlichkeit vorhandener Bodendenkmäler kein

Gemeinwohlbelang im Sinne von §§ 31 WHG, 100 Abs. 2 LWG sein kann. Dabei

kann offen bleiben, ob § 35 BauGB auf das Vorhaben der Klägerin angewendet

werden kann oder § 38 BauGB das ausschließt. Es geht nicht um die Frage, ob die

unmittelbare Anwendung bauplanungsrechtlicher Vorschriften durch die

Planfeststellungsbehörde das Vorhaben (privilegiert) zulässt oder nicht. § 35 Abs. 3

Nr. 5 BauGB wird als Indiz dafür herangezogen, dass Boden- und Denkmalschutz

überhaupt als spezifisches öffentliches Interesse in eine planfeststellende Abwägung

bei der Zulassung eines Abgrabungsvorhabens einbezogen werden dürfen. Die von

§ 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB bezeichneten Belange setzen nicht voraus, dass eine

förmliche Unterschutzstellung durch landesrechtliche Verfahren stattgefunden hat

(Jäde, Dirnberger, Weiß, BauGB, 1. Aufl., § 35 Rdn. 175, 176, 178; Gelzer, Bracher,

Reidt, Bauplanungsrecht, 6. Aufl., Rdn. 2566).

3. Der Beklagte hat fehlerfrei von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, Belange des

Bodendenkmalschutzes in die Abwägung einzustellen. Die hinreichenden

Wahrscheinlichkeit, dass Belange der Bodendenkmalpflege beeinträchtigt werden,

liegt tatsächlich vor.

3.1 Die bisherigen von der Klägerin beigebrachten, durch den Landschaftsverband

Rheinland - Rheinisches Amt für Bodendenkmalpflege - begleiteten gutachterlichen

Stellungnahmen (Bericht zur archäologischen Prospektion im überplanten

Abgrabungsgebiet W von H2, April 1999, Bericht zu qualifizierten Begehungen und

Sondagen im Zuge der archäologischen Prospektion im Abgrabungsgebiet W von H2

aus Dezember 1999 und Stellungnahme des Rheinischen Amtes für

Bodendenkmalpflege vom 9. Februar 2000) weisen im Bereich der Flurstücke 23, 25,

27, 28, 29, 31, 32, 33, 34 und 36 der Flur 32 mindestens zwei Siedlungsplätze aus

römischer Zeit nach (Fundstellen I und III/IV). In unmittelbarer Nähe wurde weiter

eine eisenzeitliche Siedlungsstelle ausgemacht (Fundstelle V). Die Óberreste in

unterschiedlich gutem Erhaltungszustand (Scherben, Keramikfragmente,

Ziegelfragmente, Reste von Pfostenlöchern, Gruben- und Grabenreste,

Bodenverfärbungen) der nicht nur vermuteten, sondern nachgewiesenen römischen

und eisenzeitlichen Siedlungsplätze sind für sich genommen Bodendenkmäler, weil

sie bedeutend für die Siedlungsgeschichte sind und für ihre Erhaltung

wissenschaftliche Gründe vorliegen. Sie bestätigen die zuvor durch zufällige

Oberflächenfunde begründete Annahme, in diesem Bereich hätten sich römische und

späteisenzeitliche Siedlungen befunden. Die für die Siedlungsgeschichte am linken

Niederrhein bedeutsamen Kenntnisse über die Verhältnisse der genannten Epochen

können durch die Funde auf den Grundstücken der Klägerin vervollständigt werden.

Der eisenzeitliche Fundort bestätigt das schon aus anderen archäologischen

Untersuchungen abgeleitete typische Siedlungsmuster von in der Landschaft

verteilten Gehöftgruppen auf Bodenerhebungen (Donken) oberhalb der die

Landschaft durchziehenden Feuchtrinnen oder vernässten Senken. Es besteht zwar

keine hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass bei weiteren Ausgrabungen wertvolle

und gut erhaltene Einzelstücke an Hausrat oder nennenswerte Teile von Wohn- oder

Wirtschaftsgebäuden zu Tage gefördert werden. Die bisherigen Funde einfacher

Gebrauchskeramik, ausschließlich als Scherben, und der Reste von Pfostengruben

lassen auf einfache Siedlungen und eine weit gehende Zerstörung ihrer

Hinterlassenschaften schließen. Das ändert an der Bedeutung der Bodenfunde für

die Geschichtswissenschaft nichts. Denkmäler sind nicht nur einzigartige oder

hervorragende Objekte. Entscheidend ist ihr Aussagewert. Denkmäler müssen

geschichtliche Zustände und Entwicklungen dokumentieren. Das kann auch durch

Objekte von lediglich örtlicher Ausstrahlung, etwa Gehöftgruppen geschehen (vgl.

§ 2 Abs. 3 DSchG). Die Óberreste eisenzeitlicher und römischer Siedlungsplätze aus

der Zeit kurz vor und kurz nach der Zeitenwende sind schon wegen ihres Alters und

der Dokumentationsfunktion für eine herausragende Epoche der

Siedlungsgeschichte bedeutsam.

3.2 Óber die durch die bisherigen archäologischen Prospektionen und Sondagen

nachgewiesenen drei Siedlungsplätze hinaus wurden unterhalb der Fundstelle IV

Hinweise für eine an gleicher Stelle vor römischer Zeit existierende eisenzeitliche

Siedlungsstelle entdeckt. Dieser Befund wird in dem letzten Bericht zur qualifizierten

Begehung und Sondage im Zuge der archäologischen Prospektion im

Abgrabungsgebiet W des Archäologen H2 aus Dezember 1999 allerdings als

Folgerung aus dem Schichtaufbau und aus Scherbenfunden zweier Sondagen

bezeichnet. Es handelt sich demnach nicht um eine gesicherte Erkenntnis. An der

hinreichenden Wahrscheinlichkeit der Lage einer älteren eisenzeitlichen

Siedlungsstelle am Platz einer nachgewiesenen römischen bestehen jedoch keine

wissenschaftlichen Zweifel. Die Óbereinstimmung der Siedlungsplätze, sollte die

eisenzeitliche Fundstätte durch weitere archäologische Erkundungen erhärtet

werden, weist den Bodendenkmälern nach den überzeugenden Ausführungen des

Rheinischen Amtes für Bodendenkmalpflege in seiner Stellungnahme von

9. Februar 2000 eine zusätzliche siedlungsgeschichtliche Bedeutung zu. Es läge ein

Fall kontinuierlicher Besiedlung von eisenzeitlicher bis in die römische Zeit vor. Für

derartig durchgehende Besiedlungen existieren bislang nur wenige gesicherte

Beispiele.

3.3 Die von der Klägerin geplante Abgrabung beseitigt und zerstört die im Boden

nachweislich befindlichen und die mit hinreichender Wahrscheinlichkeit vorhandenen

weiteren Zeugnisse aus der Eisen- und der Römerzeit. Die hinreichende

Wahrscheinlichkeit eines Schadens für nachgewiesene oder hinreichend

wahrscheinlich vorhandene Bodendenkmäler macht eine planerische Abwägung mit

den Interessen der Klägerin erforderlich, die einen Anspruch auf eine

Planfeststellung ohne jeden Denkmalschutz ausschließt. Der in die Planfeststellung

einzustellende öffentliche Belang „Bodendenkmalpflege" rechtfertigt vertretbare

Schutzbestimmungen auf der Grundlage von § 100 Abs. 2 LWG, 74 Abs. 2 Satz 2

VwVfG. Das gilt sowohl zum Schutz der vorhandenen wie der vermuteten Objekte.

Schutzbestimmungen im Rahmen von Planfeststellungsbeschlüssen können auf der

Grundlage von Prognosen getroffen werden. Derartige Prognoseentscheidungen

sind gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar (BVerwG, Urteil vom 29. Januar 1991,

4 C 51/89, BVerwGE 87, 332-392). Die Abwägung kann nicht zu einer völligen

Ablehnung des Planfeststellungsantrages für die im angefochtenen

Planfeststellungsbeschluss aufgeführten Flurstücke führen. Diese Forderung erhebt

auch nicht das Rheinische Amt für Bodendenkmalpflege. Es hält eine Sicherung der

Quellen für die Forschung in Form der wissenschaftlichen Untersuchung und

Dokumentation vor der endgültigen Zerstörung für ausreichend, um den späteren

dauerhaften Verlust der Bodendenkmalsubstanz auszugleichen. Das stimmt mit der

abschließenden Bewertung des Gutachtens H2 auf der Grundlage der qualifizierten

Prospektion überein. Darin heißt es, der Erhaltungszustand der Befunde sei im

Durchschnitt gut, die einzelnen Befunde seien jedoch nicht besonders auffällig; eine

außergewöhnliche Befundlage oder Befunderhaltung, die die Erhaltung der

Fundstellen begründen könnte, liege nicht vor; die nachgewiesene archäologische

Substanz könne durch Ausgrabungen im Vorfeld der geplanten

Abgrabungsmaßnahme gesichert werden (Bericht Dezember 1999, am Ende). Das

läuft auf die Anregung des Rheinischen Amtes für Bodendenkmalpflege vom

9. Februar 2000 hinaus, die Fundorte vor Beginn der Auskiesung nach Maßgabe

einer dazu einzuholenden Grabungserlaubnis wissenschaftlich zu untersuchen und

zu dokumentieren, ehe ihre Zerstörung durch Abgrabung zugelassen wird.

4. Der Beklagte hat im Rahmen der vergleichende Bewertung der Belange der

Bodendenkmalpflege mit den Interessen des Abgrabungsunternehmers unter C.15.2

des Planfeststellungsbeschlusses Bestimmungen getroffen, die dazu dienen sollen,

eine Beeinträchtigung des öffentlichen Schutzgutes zu verhindern. Das ist dem

Grunde nach sachgerecht.

Der Beklagte ist unabhängig von den Wertungen und Instrumentarien des

Denkmalschutzgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen nicht verpflichtet, im

Rahmen des Planungsermessens das Interesse an der Erforschung von

Bodendenkmälern dem Interesse der Klägerin an der ungehinderten Ausbeutung von

Bodenschätzen hintanzustellen und der Klägerin die Abgrabung ohne jeden

Eigenbeitrag zum Bodendenkmalschutz zu ermöglichen. Die Erwägungen des

Beklagten sind prinzipiell sachgerecht, weil die Klägerin durch ihr Vorhaben

zurechenbar eine besondere Gefahrenlage schafft. Die Notwendigkeit,

wissenschaftliche Untersuchungen an einem Bodendenkmal durchzuführen, wird den

zuständigen Stellen (und damit der Allgemeinheit) aufgedrängt. Das Vorhaben der

Klägerin veranlasst eine Art „Rettungsgrabung". Derartige archäologische

Maßnahmen liegen nicht uneingeschränkt im öffentlichen Interesse. Die

archäologische Denkmalpflege zielt heute nicht mehr notwendig auf immer neue

Abgrabungen, sondern auf den größtmöglichen Erhalt der noch unberührten

archäologischen Schichten, damit auch zukünftigen Generationen noch eine Chance

auf wissenschaftliche Untersuchung materieller Spuren der Vergangenheit mit dann

möglicherweise besseren wissenschaftlichen Methoden und Hilfsmitteln bleibt (vgl.

OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 5. Februar 2003, 8 A 10775/02, DVBl. 2003,

811=BauR 2003, 1373). Für solche Maßnahmen der Bodendenkmalpflege kann mit

guten Gründen bei der Abwägung im Rahmen der Planfeststellung eine

Lastenbeteiligung des Abgrabungsunternehmers verlangt werden. Dem entspricht

die Rechtsentwicklung. Das revidierte Europäische Abkommen zum Schutz des

archäologischen Erbes, das durch die Bundesrepublik Deutschland am

22. Januar 2003 ratifiziert worden ist (Inkrafttreten am 23. Juli 2003), sieht in Art. 6

vor, dass die Gesamtkosten notwendiger archäologischer Arbeiten in

Zusammenhang mit groß angelegten öffentlichen oder privaten

Erschließungsvorhaben aus Mitteln der öffentlichen Hand bzw. der Privatwirtschaft

gedeckt werden. Das entspricht dem Grundsatz, dass derjenige, der aus einer

privaten Maßnahme Nutzen zieht, auch für die Bewahrung dessen verantwortlich ist,

was durch seine Tätigkeit in Mitleidenschaft gezogen wird (OVG Rheinland-Pfalz,

a.a.O.). Diesem Gesichtspunkt bei der Abwägung Gewicht einzuräumen und daran

durch Nebenbestimmungen entsprechende Verpflichtungen des

Abgrabungsunternehmers zu knüpfen, ist vertretbar. Eine solche Entscheidung

bewegt sich dem Grunde nach innerhalb des gerichtlich nicht überprüfbaren

Gestaltungsspielraums der Planfeststellungsbehörde. Daran scheitert ein strikter

Anspruch der Klägerin auf eine Planfeststellung ohne Nebenbestimmung zu Gunsten

des Bodendenkmalschutzes.

C. Die Hilfsanträge zu 3. und 4.

Die von der Klägerin unter 3. und 4. gestellten Hilfsanträge sind in der Form des

äußerst hilfsweise gestellten offenen Bescheidungsantrags, also teilweise,

begründet, im Óbrigen unbegründet. Die von dem Beklagten zu C.15.2 erlassene

Nebenbestimmung ist in ihrer Ausgestaltung unverhältnismäßig. Das führt aber nicht

zu einer Verpflichtung des Beklagten, Nebenbestimmungen in der bestimmten Form

zu erlassen, wie sie die Hilfsanträge zu 3. und 4. formulieren. Welche Regelungen

zum Denkmalschutz der Beklagte bei einer Neubescheidung erlässt, unterliegt

seinem Planungsermessen. Die Rechtsauffassung des Gerichts, an der er sich zu

orientieren hat, wird in den Urteilsgründen dargestellt. Eine Verdichtung des

Planungsermessens auf die von der Klägerin in den Hilfsanträgen zu 3. und 4.

formulierten Bestimmungen liegt nicht vor.

1. Die Ausgestaltung der von dem Beklagten in den Planfeststellungsbeschluss

aufgenommenen Nebenbestimmungen zum Wohl des öffentlichen Interesses an der

Bodendenkmalpflege sind unverhältnismäßig und deshalb abwägungsfehlerhaft. Der

Umfang der der Klägerin auferlegten Verpflichtungen überbewertet die

Bodendenkmalpflege und setzt die Nutzerinteressen an Grund und Boden

unangemessen zurück. Der Beklagte hat sich bei der Abwägung für einen - am Wert

der Bodendenkmäler gemessen - maximalen Schutz der Denkmalpflege

entschieden. Er nimmt ausschließlich den Abgrabungsunternehmer in die Pflicht,

ohne das ebenso vorhandene Interesse der Allgemeinheit an der Sicherung der

Bodendenkmäler zu berücksichtigen und entsprechend zu bewerten. Der Beklagte ist

verpflichtet, unter entsprechend teilweiser Abänderung des

Planfeststellungsbeschlusses vom 4. Dezember 2000 über die Art und Weise des

Schutzes der durch die Abgrabung gefährdeten Bodendenkmäler unter Beachtung

der Rechtsauffassung des Gerichtes erneut zu entscheiden.

2. Wird die Bodendenkmalpflege in einem weiten Sinn als öffentlicher Belang

betrachtet und deshalb in die planfeststellende Abwägung nach §§ 31 Abs. 2 WHG,

100 Abs. 2 LWG, 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG eingestellt, müssen bei der Abwägung die

privaten Interessen des Vorhabenträgers angemessen und verhältnismäßig

berücksichtigt werden. Das Korrektiv eines großzügigen Verständnisses des

öffentlichen Interesses an der Bodendenkmalpflege ist die besondere Beachtung der

Eigentümer- und Nutzungsinteressen bei der Gegenüberstellung und Bewertung der

konkurrierenden Belange. Dabei muss sich die Bemessung des Gewichtes der

öffentlichen Interessen ungeachtet des der Feststellungsbehörde eröffneten

Spielraums an den fachgesetzlichen Vorgaben orientieren.

2.1 Die weit gehende Belastung der Klägerin ist nicht etwa deshalb verhältnismäßig,

weil sie gegenüber einem vertretbaren völligen Verbot der Abgrabung der

betroffenen Bereiche das mildere Mittel darstellen würde. Ein Abgrabungsverbot

wäre nur dann zu erwägen, wenn die vorhandenen und vermuteten Bodendenkmäler

von hohem Wert wären, sodass sie auf Dauer erhalten bleiben sollen. Das ist nach

den Ergebnissen der Sachverhaltsermittlung im Planfeststellungsverfahren nicht der

Fall. Nach den überzeugenden Darlegungen des von der Klägerin mit Prospektionen

und Sondagen beauftragten Archäologen ist dem Interesse der Nachwelt Genüge

getan, wenn die Bodenfunde im Zuge der Abgrabung wissenschaftlich untersucht

und dokumentiert werden. Das Rheinische Amt für Bodendenkmalpflege zieht das

nicht Zweifel.

2.2 Der nahezu uneingeschränkte Vorrang der Bodendenkmalpflege vor den

Interessen des Grundstückseigentümers bzw. des Abgrabungsunternehmers

widerspricht den Wertungen des Denkmalschutzgesetzes des Landes

Nordrhein-Westfalen.

2.2.1 Unmittelbar in Verbindung mit § 100 Abs. 2 LWGNW konnte der Beklagte das

Instrumentarium dieses Gesetzes nicht anwenden. Regelungen in Anlehnung an

§§ 12, 9 DSchG kamen nicht in Betracht, weil in die Denkmalliste eingetragene

Bodendenkmäler nicht vorhanden sind (§ 3 Abs. 1 Satz 2 DSchG) und § 12 DSchG

für nicht eingetragene Bodendenkmäler nicht gilt (§ 3 Abs. 1 Satz 4 DSchG). § 13

DSchG schied aus, weil es an einem Grabungswillen der Klägerin fehlt.

Abgrabungen mit wirtschaftlicher Zielsetzung, etwa der Kiesgewinnung, sind keine

Grabungen im Sinne von § 13 DSchG (Memmesheimer u.a.,

Denkmalschutzgesetz NRW, Kommentar, 2. Auflg., § 13 Rdn. 5). Das gilt auch dann,

wenn bekannt ist, dass in dem Abgrabungsbereich Bodendenkmäler liegen. Der

eindeutige Wortlaut des § 13 DSchG setzt einen auf die Freilegung oder Bergung

von Bodendenkmälern gerichteten Willen („nach Bodendenkmälern graben … will")

voraus. Grabungen mit anderem Ziel fallen nicht unter § 13 DSchG. Es reicht nicht

aus, dass der Abgrabende das Vorhandensein von Bodendenkmälern kennt und

billigend in Kauf nimmt oder sich damit abfindet, dass sie zu Tage gefördert werden

(„dolus eventualis"). Wer nach Bodendenkmälern graben will, muss nach dem

eindeutigen Wortlaut des Gesetzes einen auf den spezifischen Zweck ausgerichteten

Willen entwickeln.

§ 14 DSchG schließlich ist nicht anwendbar, weil es der Planfeststellungsbehörde im

Planfeststellungsverfahren an der Kompetenz fehlt, eine Regelung durch

ordnungsbehördliche Verordnung zu treffen.

2.2.2 Der Zusammenhang der Regelungen des Denkmalschutzgesetzes unter

Einschluss von § 19 DSchGNW deutet darauf hin, dass der Unternehmer einer

wirtschaftlichen Abgrabung nicht zu auf Dauer denkmalsichernden Maßnahmen

gezwungen werden kann und ihm nicht die Kosten von denkmalsichernden

Maßnahmen übergebürdet werden können, solange und soweit es nicht um eine

eingetragene Bodendenkmalsubstanz geht. Nur bei eingetragenen oder vorläufig

geschützten Bodendenkmälern kann das Bergen und Sichern auf Kosten des

Unternehmers stattfinden (Memmesheimer, a.a.O., § 19 Rdn. 11). Die Auffassung,

der Schutz von Bodendenkmälern verlange nicht, dass diese eingetragen sind, führt

an dieser Stelle nicht weiter. Denn die Ermächtigung, Erhaltungs- und

Untersuchungsmaßnahmen von dem Eigentümer des Bodendenkmals zu verlangen,

wird auf § 9 DSchGNW gestützt. Die Verpflichtung des Eigentümers wird als

Nebenbestimmung zu einer Genehmigung nach dieser Vorschrift festgesetzt

(Memmesheimer u.a., a.a.O., § 19 Rdn. 11). § 9 DSchG ist auf nicht eingetragene

Bodendenkmäler jedoch nicht anwendbar (Arg. aus § 3 Abs. 1 Satz 4 DSchG). Die

Beschränkung einer Kostenpflicht des Unternehmers auf den Fall eines Eingriffs in

ein eingetragenes Bodendenkmal entspricht wohl auch der Einschätzung der

Landesregierung (vgl. LTDS 10/370, vom 12. November 1985, Seite 5,6). Für den

Unternehmer gelten Anzeigepflichten (§ 15 DSchG), die Pflicht zur Erhaltung für eine

vergleichsweise kurze Zeitspanne (§ 16 DSchG), Duldungspflichten,

Ablieferungspflichten und Mitteilungspflichten (§ 19 Abs. 2 DSchG). Insbesondere

aus § 14 DSchG lässt sich darüber hinaus ableiten, dass ein „Einfrieren" der

Situation (abgesichert nicht durch ein Eingriffsverbot, sondern durch

Erlaubnisvorbehalte, vgl. § 14 Abs. 2 DSchG) nur zeitlich befristet zulässig ist.

2.3 Andere Regelungszusammenhänge rechtfertigen ebenfalls nicht den von dem

Beklagten bestimmten weit gehenden Vorrang der Belange der Denkmalpflege.

2.3.1 Aus dem Gesichtspunkt der ordnungsrechtlichen Verursachung bzw. der über

das Instrumentarium des Denkmalschutzgesetzes hinaus möglichen

Gefahrenabwehr ergibt sich nichts für einen absoluten Vorrang der Denkmalpflege.

Die tatbestandliche Einordnung der Abgrabung als Verursachung einer Gefahr für

das Rechtsgut „Denkmalschutz" hat nicht notwendig zur Folge, dass der

Unternehmer auf seine Kosten zur Gefahrenabwehr oder zur Begrenzung des

Schadens herangezogen werden darf. Ordnungsrechtliche Eingriffe müssen

erforderlich, also angemessen und verhältnismäßig sein. Die dabei anzustellenden

Óberlegungen müssen in die planerische Abwägung einfließen. Sie können zu dem

Ergebnis führen, dass eine Belastung des Unternehmers trotz der von ihm

verursachten Gefahrenlage unzumutbar ist.

2.3.2 Ebenso wenig können im Rahmen der Abwägung die Belange des

Unternehmers mit der Begründung hintangestellt werden, die

Denkmalschutzauflagen seien keine Enteignung, weil die betroffenen Grundstücke

noch in anderer Weise, etwa landwirtschaftlich, genutzt werden könnten. Selbst wenn

die mit dem Planfeststellungsbeschluss verbundene Beschränkung als Inhalts- und

Schrankenbestimmung aufgefasst werden kann, ist sie nur rechtmäßig, wenn sie das

Grundeigentum nicht unverhältnismäßig beschränkt. Gerade auf diese Abwägung

kommt es an. Sie ist Teil der Planfeststellung.

3. Der von dem Beklagten der Klägerin auferlegte Zwang, über das Stillhalten und

Dulden hinaus die nicht eingetragenen Bodendenkmäler auf eigene Kosten

umfassend wissenschaftlich zu untersuchen und zu dokumentieren oder auf die

Abgrabung der bezeichneten Bereiche zu verzichten, enthält keinen angemessenen

Ausgleich der widerstreitenden Belange. Der Beklagte schätzt den Wert der

Denkmalpflege an sich und im Verhältnis zu den Interessen des Unternehmers

unproportional hoch ein.

3.1 Wird der in die Betätigung des Planungsermessens eingestellte Belang (hier: der

Bodendenkmalpflege) bereichsspezifisch gesetzlich geregelt, spricht eine Vermutung

dafür, dass mit dieser Regelung die öffentlichen und privaten Interessen gerecht

gegeneinander abgesteckt werden. Das gilt über den Bereich zwingender

gesetzlicher Regelungen, die die Behörde ohnehin beachten muss (vgl. § 100 Abs. 2

LWGNW), hinaus auch für den gesetzlich nicht strikt gebundenen Vergleich mit

privaten Interessen. Die weit gehende Regelung des Beklagten entfernt sich

unangemessen von den Wertungsvorgaben des Denkmalschutzgesetzes.

3.2 Eine volle Óberbürdung der Organisations- und Kostenlast und des zeitlichen

Risikos auf den Abgrabungsunternehmer lässt außer Acht, dass die

wissenschaftliche Erforschung und Dokumentation von Bodendenkmälern,

unabhängig vom Zeitpunkt ihrer Notwendigkeit, immer auch im Interesse der

Allgemeinheit liegt und das Interesse des Eigentümers oder Nutzungsberechtigten,

mit der Sache nach Belieben zu verfahren, zurückdrängt. Dieser Aufopferung für das

gemeine Wohl muss eine Abwägung der Interessen Rechnung tragen. Der Respekt

vor den Nutzerinteressen, den das Denkmalschutzgesetz in seinen Regelungen

durchscheinen lässt, muss sich in dem Abwägungsergebnis wiederfinden. Das ist bei

den von der Klägerin angegriffenen Nebenbestimmungen zu C.15.2 des

Planfeststellungsbeschlusses vom 4. Dezember 2000 nicht der Fall.

3.3 Aus den Vorgaben des Denkmalschutzgesetzes und dem objektiven Gewicht des

Eigentümer-/Unternehmerinteresses im Verhältnis zum allgemeinen Nutzen der

Bodendenkmalpflege ergibt sich, dass die Abwägung des Beklagten in dreierlei

Hinsicht den Rahmen des sachgerechten Planungsermessens überschreitet:

3.3.1 Das Abhängig-Machen des Beginns der Abgrabung auf bestimmten

Flurstücken von wissenschaftlichen Untersuchungen und Dokumentationen zur

Denkmalpflege in der Organisationsregie der Klägerin ist fehlerhaft. Die Zumutung,

Bodendenkmalpflege in eigener Regie und Verantwortung zu betreiben, wird der

Aufgabenverteilung im Denkmalschutzwesen nicht gerecht. Darin wird, mit gutem

Grund, der Denkmalschutz in die Hände staatlicher Fachbehörden gelegt, die für

eine geordnete und wissenschaftlich fundierte Denkmalpflege zu sorgen haben. Es

ist Sache der mit Fachpersonal ausgestatteten kommunalen Behörden, ihre

Aufgaben auf dem Gebiet der Erfassung und wissenschaftlichen Bearbeitung von

Bodendenkmälern in eigener Verantwortung und Zuständigkeit zu betreiben. Eine

Delegation auf Private ist nicht vorgesehen. Mit der Rechtslage, wie sie im Bereich

der Ordnungsverwaltung sonst besteht, in dem regelmäßig der Verursacher einer

Gefahr oder Störung zu Abwehrmaßnahmen verpflichtet wird, sind wissenschaftliche

Ausgrabungen, Untersuchungen an und die Dokumentation von Bodendenkmälern

nicht vergleichbar. Das Gesetz legt die Bodendenkmalpflege im öffentlichen

Interesse gerade in die Hände kommunaler Behörden. Ihnen werden außerhalb des

Regelungsbereichs von § 13 DSchG mehr als bloße Aufsichtsbefugnisse

überantwortet.

3.3.2 Die Nebenbestimmung in dem Planfeststellungsbeschluss wirkt sich faktisch

als Zwang aus, die Kosten für die wissenschaftliche Erforschung und Dokumentation

der Bodendenkmäler in vollem Umfang aus den Einkünften aus der Abgrabung zu

bestreiten oder auf die spezifische Nutzung des Grundeigentums aus Gründen des

Denkmalschutzes zu verzichten. Das ist in der von dem Beklagten festgestellten

Weise unverhältnismäßig. Nach den Wertungen des Denkmalschutzgesetzes

Nordrhein-Westfalen liegt die Denkmalpflege, solange keine Eintragung in die

Denkmalliste vorliegt, weitgehend in öffentlicher Hand und damit im öffentlichen

Interesse. Das gilt auch dann, wenn eine privatnützige Tätigkeit den Bestand des

(Boden-) Denkmals gefährdet. Das lässt sich aus § 19 Abs. 2 DSchG folgern. Bei

Abgrabungen in Gebieten, die nach den Zielen der Raumordnung und

Landesplanung dafür vorgesehen sind, muss lediglich vor Beginn der Maßnahme

dem Rheinischen Amt für Denkmalpflege Gelegenheit zur fachwissenschaftlichen

Untersuchung und eventuellen Bergung von Bodendenkmälern gegeben werden

(§ 19 Abs. 2 DSchG). Ansonsten ist dem Grundstückseigentümer oder Unternehmer

mehr als die Anzeige (§ 15 DSchGNW) und die Erhaltung in unverändertem Zustand

(§ 16 DSchGNW) nicht zuzumuten. Óber die gesetzgeberische Wertung, mit der

Aufgabe der wissenschaftlichen Untersuchung von Bodendenkmälern die öffentliche

Hand zu betrauen und ihr die Kosten dieser Aufgabe anzulasten, darf sich der

Planfeststellungsbeschluss zwar bei Rettungsgrabungen hinweg setzen und dem

von der privatnützigen Abgrabung gesetzten Anlass zu vorzeitigen archäologischen

Untersuchungen Rechnung tragen. Das erlaubt jedoch nur ein Kostenbeteiligung der

Klägerin, keine vollständige Óberbürdung. Die vollständige Abwälzung der Kostenlast

auf den Abgrabungsunternehmer verschiebt die Lasten einseitig und mutet der

privaten Seite Aufwendungen für eine Sache zu, die nach der Gesetzeslage und

auch allgemein im öffentlichen Interesse liegt. Das öffentliche Interesse erschöpft

sich nicht in einem rein konservierenden Schutz, mag dieser auch - mangels

Finanzmitteln oder aus Gründen des Aufschubs von Ausgrabungen für spätere

Generationen mit verbesserten archäologischen Methoden - allein in der Absicht der

zuständigen Denkmalbehörden liegen. Im Konflikt von Abgrabung und

Bodendenkmalschutz stehen sich nicht allein das Interesse an der Kiesgewinnung

und das öffentliche Interesse daran gegenüber, die Bodendenkmäler unberührt zu

lassen. Mit letzterem ist kein Erkenntnisgewinn verbunden. Dieser ergibt sich erst bei

der Ausgrabung, der wissenschaftlichen Untersuchung und der Dokumentation der

Bodenfunde. Das ist von Wert für die Allgemeinheit, auch wenn die öffentliche Hand

die Bodenfunde ohne Abgrabung (noch) nicht erschlossen hätte. Dieser

Öffentlichkeitsanteil muss bei der planfeststellenden Abwägung, wer die Lasten eines

durch die Kiesgewinnung gefährdeten Bodendenkmals tragen soll, berücksichtigt

werden.

3.3.3 Schließlich erhält der Denkmalschutz dadurch ein unverhältnismäßiges

Óbergewicht, dass die Verknüpfung der wissenschaftlichen Exploration mit dem

Beginn der Abgrabung zeitlich nicht begrenzt ist. Diese Regelung führt im Ergebnis

zu einem Abgrabungsverbot, wenn niemand die Initiative ergreift und die

wissenschaftlichen Untersuchungen in Angriff nimmt. Das ist nicht interessengerecht,

weil der Wert der Bodendenkmäler deren Erhaltung auf Dauer nicht rechtfertigt. Bei

Bodendenkmälern, die zwar bedeutend für die Wissenschaft, aber nicht von

hervorgehobenem Wert sind, muss es ausreichen, den Denkmalbehörden eine

gewisse Zeit für die ihnen obliegenden wissenschaftlichen Ausgrabungen,

Untersuchungen und Dokumentationen einzuräumen und den Unternehmer zum Teil

an den Kosten zu beteiligen. Auch in diesem Zusammenhang lässt sich das Gewicht

der beteiligten Belange in Anlehnung an das gesetzlich normierte Denkmalrecht

bemessen. Die Vorschriften über Grabungsschutzgebiete (§ 14 DSchG), das

Verhalten bei der Entdeckung von Bodendenkmälern (§ 15 DSchG) zeigen an, dass

der Eigentümer eines Bodendenkmals nur mit befristeten Maßnahmen überzogen

werden darf, innerhalb deren die Denkmalbehörden ihren wissenschaftlichen

Arbeiten nachgehen können.

4. Die in der Nebenbestimmung C.15.2 sich niederschlagenden Abwägungsfehler

haben zur Folge, dass der Planfeststellungsbeschluss in diesem Punkt (teil-)

rechtswidrig ist. Der Beklagte muss die Entscheidung über den

Planfeststellungsantrag der Klägerin in diesem Punkt abändern und erneut

entscheiden. Dabei hat er, sofern er im Rahmen der Abwägung zum Zwecke der

Verhütung von Beeinträchtigungen des Bodendenkmalschutzes

Nebenbestimmungen erlassen will, die Rechtsauffassung des Gerichtes wie folgt zu

berücksichtigen:

4.1 Der Beklagte wird keine Regelung zu Gunsten des Denkmalschutzes treffen

können, die der Klägerin die Organisation und die Gesamtfinanzierung von

wissenschaftlichen Untersuchungen und der Dokumentation von Bodendenkmälern

aufgibt. Es ist Sache des Beklagten festzulegen, in welcher Höhe und Form er eine

Aufwandsbeteiligung der Klägerin bestimmt. Er hat dabei zu berücksichtigen, dass

ein namhafter Anteil durch die öffentliche Hand getragen werden muss, in deren

Interesse der Denkmalschutz allgemein und nach den Wertentscheidungen des

Denkmalschutzgesetzes im Schwerpunkt liegt. Außerdem hat der Beklagte zu

berücksichtigen, dass die Klägerin durch eigenfinanzierte und organisierte

Prospektionen und Sondagen bereits Vorarbeiten geleistet hat, auf die die

zuständigen Behörden bei der wissenschaftlichen Untersuchung zurückgreifen

können. Die dafür entstandenen Kosten können nicht ausschließlich der

Beibringungslast im UVP-Verfahren zugeschlagen werden. Sie müssen in

angemessenen Umfang in die Bestimmung des Öffentlichkeitsanteils an der

Gesamtfinanzierung der Maßnahme zum Bodendenkmalschutz einfließen.

4.2 Vorschriften, mit denen der Klägerin verboten wird, mit der Abgrabung zu

beginnen, ehe die Denkmalbehörde oder das Rheinische Amt für

Bodendenkmalpflege ihrerseits die notwendigen wissenschaftlichen Untersuchungen

vorgenommen haben, sind im Grundsatz zulässig. Derartige Regelungen müssen

aber zeitlich befristet werden. Dabei kann in Betracht kommen, die Fristen für die

einzelnen Fundplätze unterschiedlich beginnen zu lassen und diejenige für die

Fundplätze III und IV länger als die für die übrigen Fundplätze zu bemessen. Wie

lange der Beklagte in einem Planfeststellungsbeschluss insgesamt die Stillhaltezeit

ansetzt, ist in sein Ermessen gestellt. Es kann angemessen sein, die Frist in

Anlehnung an § 14 DSchG auf drei Jahre festzusetzen. Dabei ist zu beachten, dass

die mit dem Prozess verstrichene Zeit nicht ausschließlich dem Risiko der Klägerin

zugeschlagen werden darf, die durch die rechtswidrige Nebenbestimmung mit einer

faktischen Abgrabungssperre überzogen worden ist. Andererseits wird der Beklagte

bei einer Neubescheidung die Frist so bemessen dürfen, dass nach Eintritt der

Rechtskraft des Urteils noch ein Zeitraum zur wissenschaftlichen Untersuchung und

Dokumentation von Bodendenkmälern bleibt, innerhalb dessen sich vernünftige

Ergebnisse erzielen lassen. Nach den Erklärungen der Beteiligten in der mündlichen

Verhandlung erlaubt der Abgrabungsfortschritt und der notwendige Zeitrahmen für

die Maßnahmen der Bodendenkmalerforschung Regelungen, die für alle Beteiligten

mit nur geringen Belastungen verbunden sind.

D) Der Hauptantrag zu 5. ist unzulässig.

Der Antrag, als Feststellungsantrag formuliert, richtet sich gegen den Inhalt des

Schreibens des Beklagten vom 6. Juli 1998. Darin weist der Beklagte darauf hin,

dass er zur Abwägung und zur Vorbereitung der Entscheidung über den

Planfeststellungsantrag eine archäologische Prospektion benötige, die der

Vorhabenträger, also die Klägerin, im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung

durchzuführen habe. Ihrer Rechtsnatur nach ist diese Maßnahme eine Unterrichtung

gemäß § 5 UVPG über die von der Klägerin nach § 6 UVPG beizubringenden

Unterlagen und im weiteren Sinn eine Beweiserhebung zur Ermittlung des

entscheidungserheblichen Sachverhaltes durch Heranziehung des

Verfahrensbeteiligten gemäß §§ 24 Abs. 1, 25 Abs. 2 Satz 1 VwVfG. Es handelt sich

um eine nicht vollstreckbare Verfahrenshandlung innerhalb des

Planfeststellungsverfahrens. Sie ist, wie auch die Anordnung einer

Umweltverträglichkeitsprüfung (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 11. Auflg.,

§ 44a Rdn. 5), nicht isoliert anfechtbar (§ 44a VwVfG). Eine Feststellungsklage ist

ebenso wenig zulässig. § 44 a VwVfG gilt für alle Rechtsbehelfe und damit für alle

Klagearten der Verwaltungsgerichtsordnung (Kopp/Schenke, a.a.O., Rdn. 4).

Aus § 256 Abs. 2 ZPO in Verbindung mit § 173 VwGO lässt sich die Zulässigkeit des

Klageantrages nicht herleiten. Zum einen wird diese Möglichkeit durch § 44a VwGO

ausgeschlossen. Zum anderen liegen die Voraussetzungen der Vorschrift nicht vor.

Selbst wenn durch das Schreiben vom 6. Juli 1998 ein feststellungsfähiges

Rechtsverhältnis begründet worden wäre, ist es im Zeitpunkt der mündlichen

Verhandlung nicht mehr entscheidungserheblich. Die Klägerin hat die

Prospektionsunterlagen beigebracht. Damit hat sich die Sache erledigt. Die

gewonnenen Beweisergebnisse werden im Verwaltungsprozess urkundlich verwertet,

gleich ob die Klägerin sie mit oder ohne Rechtspflicht geliefert hat.

Persönlichkeitsrechte werden dadurch nicht verletzt. Es fehlt nicht einmal an der

Freiwilligkeit der Klägerin im engeren Sinn.

E) Der Hilfsantrag zu 6. ist aus den gleichen Gründen wie der zugehörige

Hauptantrag zu 5. unzulässig.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 VwGO.

Die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 709, 711

ZPO.

Die Berufung wird zugelassen, weil die Rechtssache besondere tatsächliche und

rechtliche Schwierigkeiten aufweist und grundsätzliche Bedeutung hat.