OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 17.02.2017 - 4 A 1661/14
Fundstelle
openJur 2017, 571
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Verfahrensgang

1. Gewerbliche Pfandleiher sind gemäß §§ 11 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV verpflichtet, die dem Verpfänder zustehenden Überschüsse aus der Verwertung von Pfandsachen, die nicht drei Jahre nach Ablauf des Jahres, in dem das Pfand verwertet worden ist, an den Verpfänder ausgezahlt worden sind, an den Staat abzuführen mit der Folge des Verfalls, sofern der rechtlichen Verpflichtung folgend entsprechende Vereinbarungen im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV getroffen worden sind.

2. §§ 11 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV beruhen auf den §§ 34 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, 34 Abs. 3 GewO und damit auf einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage.

3. Die Verfallsregelung in § 34 Abs. 3 GewO ist verfassungsgemäß und verletzt als verhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung insbesondere nicht das Grundrecht des Verpfänders aus Art. 14 Abs. 1 GG.

4. Die Verpflichtung der gewerblichen Pfandleiher zur Abführung der Überschüsse besteht mangels Übergangsregelung auch für Pfandverwertungen, denen Verträge zu Grunde liegen, die unter Geltung von § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV in der bis zum 6.5.2016 geltenden Fassung geschlossen worden sind.

Tenor

Die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 4.7.2014 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die für erstattungsfähig erklärt werden.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrags leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin betreibt einen genehmigten Pfandleihbetrieb.

Bis einschließlich 2008 übersandte die Klägerin der Beklagten regelmäßig Abrechnungslisten, aus denen sich die - über die Forderungen der Klägerin gegen den Verpfänder hinausgehenden - Versteigerungsmehrerlöse für das jeweils zwei Jahre zurückliegende Kalenderjahr ergaben. Gleichzeitig zahlte die Klägerin die jeweils errechneten Überschüsse an die Beklagte. Die Beklagte vereinnahmte die Mehrerlöse und leitete diese an die Landeskasse Arnsberg weiter.

Im Februar 2012 erinnerte die Beklagte die Klägerin an die Übersendung der Abrechnungsliste für das Kalenderjahr 2009.

Daraufhin teilte die Klägerin mit, dass sie die Verwertungsüberschüsse für 2009 in Höhe von ca. 22.500,00 EUR nicht überweisen werde. Sie bitte um Erlass eines rechtsmittelfähigen Leistungsbescheids und beantrage vorerst, die Zahlung gemäß § 11 Satz 1 2. Halbsatz PfandlV auszusetzen, zumindest die Zahlungsfrist zu verlängern. Es liege ein wichtiger Grund vor. Die Regelungen zur Abführung und zum Verfall der Verwertungsüberschüsse gemäß §§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, 11 Abs. 1 PfandlV i. V. m. § 34 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 GewO seien verfassungswidrig. Aus den Bestimmungen könne keine Abführungspflicht hergeleitet werden.

Mit Bescheid vom 7.5.2012 lehnte die Beklagte die beantragte Fristverlängerung mit der Begründung ab, ein wichtiger Grund liege angesichts der eindeutigen Rechtslage nicht vor. Der Anspruch der Landeskasse bestehe zum einen kraft Vertrags zugunsten Dritter, indem der Pfandleiher in seinen Vertrag mit dem Verpfänder eine § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV entsprechende Regelung aufnehme. Zum anderen beruhe der Anspruch der Landeskasse auf § 11 Abs. 1 PfandlV.

Die Klägerin hat Klage erhoben, zu deren Begründung sie geltend gemacht hat: Die Vorschriften der §§ 11 Abs. 1, 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV verstießen gegen Art. 14 Abs. 1 und 3 sowie Art. 12 Abs. 1 GG. Sie werde enteignet und gegen ihren Willen gezwungen, einen Vertrag zu Gunsten des Fiskus zu schließen. Auch der Verpfänder werde durch Zeitablauf enteignet. Ferner erhalte sie, die Klägerin, keinen Ausgleich für den Verlust der Mehrerlöse. Die angegriffenen Normen behinderten zudem den Wettbewerb und verteuerten den Markt. Dies widerspreche dem Zweck der Pfandleiherverordnung, Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern. Auch bewirke die Anwendung der Norm eine Verteuerung der erhobenen Leihgebühr. Da sie als Pfandleiherin den Mehrerlös nicht behalten dürfe, trage sie das Risiko negativer Geschäfte allein mit der Folge, dass sie höhere Gebühren als Sicherheit verlangen müsse. Zudem stehe die Pfandleiherverordnung hinsichtlich der angegriffenen Normen nicht im Einklang mit Art. 80 GG, da sie die Grenzen des § 34 Abs. 2 GewO überschreite. Es sei ihr auch nicht zuzumuten, den Erlass eines Leistungsbescheids abzuwarten. Die Notwendigkeit der Klärung der Rechtsfragen ergebe sich auch aus den unterschiedlichen Verjährungsfristen. Während ihre Zahlungsansprüche gegenüber Kunden nach der Schuldrechtsreform in drei Jahren verjährten, sei sie verpflichtet, den Mehrerlös 11 Monate vor Eintritt der Verjährung herauszugeben.

Die Klägerin hat beantragt,

festzustellen, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, Überschüsse gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 2 und § 11 PfandlV an die Beklagte abzuführen.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat unter anderem geltend gemacht: Der angefochtene Bescheid sei rechtmäßig. Sie, die Beklagte, und die Klägerin seien an die angegriffenen Rechtsvorschriften gebunden.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Klage sei als Feststellungklage statthaft und auch im Übrigen zulässig, aber nicht begründet. Die Vorschriften der §§ 5 Abs. 1 Nr. 2, 11 PfandlV begründeten zwischen der Klägerin und der Beklagten ein Rechtsverhältnis, aus dem die Beklagte die Abführung der Überschüsse von der Klägerin verlangen könne. Die Normen verletzten die Klägerin nicht in ihren Grundrechten aus Art. 14 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG. Bezüglich Art. 14 Abs. 1 GG fehle es bereits an einem Eingriff in den Schutzbereich. Dem Pfandleiher werde grundsätzlich nur die Chance genommen, den Mehrerlös nach Eintritt der Verjährung der Ausgleichsansprüche des Verpfänders dauerhaft behalten zu können. Selbst wenn er durch Vermischung des Überschusses mit dem eigenen Geld Eigentum gemäß §§ 947, 948 BGB erworben hätte, wäre dieses von Anfang an mit dem Anspruch des Verpfänders bzw. Pfandgläubigers auf Herausgabe der so erlangten Bereicherung belastet (§§ 951, 812 BGB). Der Pfandleiher könne sich daher bis zum Eintritt der Ablieferungspflicht ohnehin nicht sicher sein, Eigentümer des Überschusses zu bleiben. §§ 5 Abs. 1 Nr. 2, 11 PfandlV zwängen den Eigentümer des Pfandgegenstands dazu, mit dem Verpfänder den Verfall des Mehrerlöses an den Staat zu vereinbaren. Diese Vereinbarung betreffe nicht die Verwendung des möglichen Eigentums des Pfandleihers am überschüssigen Erlös, sondern die Ausgestaltung seiner individuellen Berufstätigkeit als Pfandleiher und damit den Schutzbereich des Art. 12 GG. Der Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG sei auch nicht mit Blick auf das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb eröffnet. Der Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG sei gerechtfertigt, da §§ 5 Abs. 1 Nr. 2, 11 PfandlV als Regelungen einer Rechtsverordnung die Berufsfreiheit einschränken könnten und selbst auch verfassungsmäßig seien. Die Normen verstießen auch nicht gegen Inhalt, Zweck oder Ausmaß der gesetzlichen Ermächtigung des § 34 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 GewO und genügten daher den Anforderungen des § 80 Abs. 1 Satz 2 GG, soweit eigene Rechte der Klägerin betroffen seien. Selbst wenn ein "Verfall" eine "Abführung" im Sinne des § 34 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 GewO überschreite, beträfe diese Überschreitung lediglich die Grundrechte des Verpfänders. §§ 5 Abs. 1 Nr. 2, 11 PfandlV seien verhältnismäßig. Sie dienten vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls. Ein nur teilweiser Verfall oder eine Ablieferungspflicht ohne Eigentumsübergang auf den Staat schützten den Verpfänder weniger effektiv davor, dass der Pfandleiher zur Erzielung eines möglichst hohen Mehrerlöses nur ein niedriges Darlehen gewähre. Im Übrigen sei der Pfandleiher durch die umfassende Haftung des Pfandes für seine Ansprüche gegen den Verpfänder (vgl. § 1210 BGB) weitgehend geschützt. Nach dem Verfall des Mehrerlöses sei er auch vor Ansprüchen des Verpfänders umfassend geschützt. § 5 Abs. 1 Nr. 2 PfandlV gebe die vertragliche Regelung vor, wonach der Pfandleiher zur Abführung des Mehrerlöses berechtigt sei. Eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1 GG unter dem Gesichtspunkt der Vertragsfreiheit scheide aus, weil die Klägerin insoweit bereits ausreichend durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützt sei.

Mit ihrer Berufung macht die Klägerin ergänzend geltend: Ihr Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG sei verletzt. Ihr gesetzlicher Eigentumserwerb nach §§ 947, 948 BGB des grundsätzlich dem Verpfänder zustehenden Erlösanspruchs nach § 1247 Satz 2 BGB sei nicht nur eine bloße Erwerbschance. §§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, 11 PfandlV griffen in eine gesicherte Rechtsposition ein. Sie, die Klägerin, habe aus den Versteigerungen immer einen Überschuss erzielt, an dem sie, sofern sie die Versteigerungserlöse zu ihrem Bargeld gelegt hätte, gemäß §§ 947, 948 BGB Eigentum erlangt habe. Der Verpfänder erlange für den Rechtsverlust erst eine logische Sekunde später einen Entschädigungsanspruch nach § 951 Abs. 1 Satz 1 BGB gegenüber dem Pfandleiher. Auch werde durch die Regelung des § 11 PfandlV die Aufrechnungsmöglichkeit des Pfandleihers gegenüber der Behörde ohne triftigen Grund abgeschnitten. Der Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG sei nicht gerechtfertigt. §§ 5 Abs. 1, 11 PfandlV nähmen dem Pfandleiher und dem Verpfänder die Möglichkeit, die Verjährung des Erlösanspruchs abzubedingen oder die dreijährige Verjährungsfrist zu verlängern. Die Klägerin hätte die in §§ 5 Abs. 1 Nr. 2, 11 PfandlV vorgeschriebene Vertragsgestaltung nie freiwillig gewählt. Im Übrigen zwängen §§ 5 Abs. 1, 11 PfandlV sie, die Klägerin, mit ihren Kunden gesetzeswidrige Verträge zu schließen, da sie verpflichtet werde, die Mehrerlöse vor Ablauf der Verjahrungsfrist abzuführen. Auch sei fraglich, ob ein Kunde, der den Mehrerlös (ggf. irrtümlich) verspätet und damit vergeblich herausverlange, sie, die Klägerin, noch ein weiteres Mal aufsuche. Ferner stünden §§ 5 Abs. 1, 11 PfandlV nicht mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG im Einklang. Gemäß § 34 Abs. 2 GewO dürfe der Verordnungsgeber den Pfandleiher nur zu einer Vereinbarung mit dem Verpfänder verpflichten, dass der nicht abgegoltene Mehrerlös abzuliefern sei. Die Verpflichtung, einen Verfall sowie eine Ablieferung gerade an den Staat zu vereinbaren, sei daher nichtig. Die Unwirksamkeit der §§ 5 Abs. 1, 11 PfandlV könne von jedermann, d. h. auch von der Klägerin, geltend gemacht werden. Ihr sei es nicht zumutbar, nichtige Rechtsgrundlagen zum Inhalt der Verträge mit dem Verpfänder zu machen. Im Übrigen stellten die §§ 5 Abs. 1, 11 PfandlV Regelungen zur Berufsausübung dar, die sich grundsätzlich an den Pfandleiher und nicht an den Verpfänder richteten. Auch seien die Vorschriften nicht verhältnismäßig. Der mit ihnen intendierte Kundenschutz sei keine vernünftige Erwägung des Gemeinwohls. Aufgrund des herrschenden Konkurrenzdrucks sei sie, die Klägerin, wie alle anderen Pfandleihhäuser, gezwungen, möglichst hohe Darlehen zu bewilligen. Davon abgesehen habe auch sie, die Klägerin, grundsätzlich ein Interesse an der Bewilligung eines hohen Darlehens, um einen hohen Umsatz an Zinsen und Gebühren zu erwirtschaften. Grund für den Erlass der Pfandleiherverordnung seien allein fiskalische Interessen, nämlich eine jährliche Bereicherung des Fiskus auf Kosten der Klägerin und ihrer Kunden. Zudem mache sich ein Pfandleiher, der in betrügerischer Absicht ein zu niedriges Darlehen gewähre, indem er über den wahren Wert des Pfandgegenstands täusche, um den nicht abgeforderten Mehrerlös zu behalten, eines vollendeten Betrugs strafbar. Auch sei die Pflicht zur Abführung des Erlösüberschusses an den Fiskus nicht erforderlich. Erfahre die Behörde nach Erlaubniserteilung, dass ein Pfandleiher regelmäßig zu geringe Darlehen gewähre, komme eine Erlaubnisentziehung bzw. eine Gewerbeuntersagung in Betracht. Es sei ihr aber nicht bekannt, dass es in den letzten 20 Jahren hierzu gekommen sei. Überdies könnten die Betriebe aufsichtsbehördlich besichtigt werden. All dies genüge, um das Vertrauen der Allgemeinheit in das Pfandleihgewerbe zu schützen und der Notlage der Verpfänder hinreichend Rechnung zu tragen. Jedenfalls sei es ausreichend, eine Abführungspflicht für die Fälle vorzusehen, in denen ein grobes Missverhältnis zwischen der Höhe des bewilligten Darlehens und dem verpfändeten Sachwert bestehe. Auch sei der Pfandleiher durch die umfassende Haftung des Pfandes für seine Ansprüche gegen den Verpfänder nicht ausreichend durch § 1210 BGB geschützt. Abgesehen davon sei sie, die Klägerin, in ihrem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, weil §§ 5 Abs. 1, 11 PfandlV nur private Pfandleihhäuser beträfen und auf kommunale Leihhäuser nicht anwendbar seien. Im Übrigen verletze das erstinstanzliche Urteil sie, die Klägerin, in ihrer durch Art. I ZP I EMRK gewährleisteten Eigentumsgarantie.

§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV sei auch nach der Neuregelung des § 34 Abs. 3 GewO nicht verfassungsgemäß. Zwar werde der Verfall nunmehr unmittelbar durch § 34 Abs. 3 GewO geregelt. Auch verhalte sich der Pfandleiher nach der Verlängerung der Frist auf drei Jahre nicht mehr vertragsbrüchig. Die Formulierung, wonach der durch die Pfandverwertung erzielte Erlös als Ganzes zu Gunsten des Fiskus verfallen solle, sei aber nicht nachvollziehbar. Auch werde weiterhin in die Rechte der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG eingegriffen.

Die Klägerin beantragt nunmehr,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 4.7.2014 abzuändern und festzustellen, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, Überschüsse gemäß §§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, 11 PfandlV an die Beklagte abzuführen, auch soweit Verträge mit Vereinbarungen nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV in der bis zum 6.5.2016 geltenden Fassung geschlossen worden sind.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie macht geltend, §§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, 11 PfandlV verletzten die Klägerin nicht in ihren Grundrechten. Sie, die Beklagte, habe daher die Vorschriften anzuwenden und könne von der Klägerin die Abführung der Mehrerlöse verlangen.

Der Beigeladene beantragt ebenfalls,

die Berufung zurückzuweisen.

Er macht im Wesentlichen geltend: Die Berufung sei unbegründet. Die Klägerin habe keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung. Sie sei gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV und § 11 PfandlV verpflichtet, Überschüsse aus der Verwertung verpfändeter Sachen zu Händen der Beklagten abzuführen. Die Abführungspflicht verletze nicht das Eigentumsrecht der Klägerin. Der Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG sei nicht betroffen. Art. 14 Abs. 1 GG schütze nicht vor der Auferlegung einer Geldleistungspflicht, da insoweit nur das Vermögen betroffen sei. Auch entziehe die Abführungspflicht der Klägerin keinen Anspruch gegen die Verpfänder. Die Klägerin habe auch ohne Abführungspflicht keinen Anspruch auf Überlassung des Verwertungserlöses. Der Mehrerlös aus der Pfandverwertung stehe gemäß §§ 951, 812 Abs. 1 BGB dem Verpfänder zu. Der Umstand, dass die Klägerin nach Ablauf der Verjährungsfrist die Einrede des § 194 BGB erheben und die Leistung gemäß § 214 Abs. 1 BGB verweigern könne, führe nicht zum Erlöschen des Anspruchs, sondern hindere nur seine Durchsetzbarkeit. Die Chance, dass der Verpfänder den Verwertungsüberschuss nicht rechtzeitig vor Ablauf der Verjährungsfrist herausfordere, unterfalle nicht dem Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG. Auch sei die Klägerin weder Allein- noch Miteigentümerin an dem Verwertungserlös geworden. Zwar hätten Pfandleiher und Verpfänder bei einem Verwertungsüberschuss gemäß § 1247 Satz 2 BGB Miteigentum an dem gesamten Erlös. Wenn die Klägerin von ihrem Teilungsrecht gemäß § 749 Satz 1 BGB Gebrauch mache, gehe der Verwertungsüberschuss in das Alleineigentum des Verpfänders über und werde von der Klägerin nur verwahrt. Auch habe die Klägerin nicht durch Vermischung des Überschusses in der Kasse Alleineigentum gemäß §§ 948 Abs. 1, 947 Abs. 2 BGB erlangt, da diese Vorschriften bei der Vermischung von Geld nicht anwendbar seien. Die §§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, 11 PfandlV verletzten nicht die Berufsfreiheit der Klägerin. Die Vorschriften griffen zwar in den Schutzbereich des Art. 12 GG ein, beruhten aber mit § 34 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 GewO auf einer verfassungsgemäßen Grundlage. Die Vorschrift bestimme entsprechend § 80 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung. Die Beschränkungen der Berufsausübungsfreiheit durch die Vorgaben für die Vertragsgestaltung und die Pflicht zur Ablieferung seien auch verhältnismäßig. Die vom Verwaltungsgericht Hamburg erwogene Verschiebung der Ablieferungsfrist auf mehr als zwei Jahre sei im Übrigen zwischenzeitlich durch die Neufassung des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV erfolgt. Die Beschränkung des Anwendungsbereichs der §§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV und § 11 PfandlV auf gewerbliche Pfandleihhäuser und die damit verbundene Ausnahme der kommunalen Pfandleihhäuser verstoße nicht gegen Art. 3 Abs. GG. Kommunale Pfandleihanstalten und gewerbliche Pfandleiher seien nicht miteinander vergleichbar. Die beiden kommunalen Pfandleiher in Deutschland betrieben kein Gewerbe. Die Verwertungserlöse der kommunalen Pfandleiher dienten gemeinnützigen oder sozialen Zwecken. Schließlich verletzten die streitgegenständlichen Bestimmungen nicht das Eigentumsrecht der Verpfänder. Dies sei aber auch nicht entscheidungserheblich, weil sich die Klägerin darauf nicht berufen könne.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakten, die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie die Auszüge aus den Gerichtsakten 5 E 3936/04 und 5 E 1394/05 des Verwaltungsgerichts Frankfurt a. M. Bezug genommen.

Gründe

Die zulässige Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg.

Die als Feststellungsklage zulässige Klage (I.) ist nicht begründet (II.).

I. Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Nach dieser Vorschrift kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Vorliegend begehrt die Klägerin die Feststellung, dass zwischen ihr und der Beklagten kein Rechtsverhältnis im Sinne des § 11 Abs. 1 PfandlV i. V. m. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV besteht - und zwar weder in der bis zum 6.5.2016 geltenden Fassung noch in der ab dem 7.5.2016 geltenden Fassung -, aufgrund dessen sie verpflichtet ist, nicht abgeholte Pfandüberschüsse des Verpfänders aus Pfandversteigerungen an die Beklagte abzuführen. Da hinsichtlich der Zulässigkeit des Klageantrags auf den Zeitpunkt der Entscheidung über die Berufung abzustellen ist,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23.1.2008 - 8 A 154/06 -, DVBl. 2008, 532 = juris, Rn. 72,

ist das Rechtsverhältnis im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nach dem gestellten Klageantrag bezogen auf die Abführungspflicht für Pfandüberschüsse zu beurteilen, die aus Verwertungen angefallen sind, denen Pfandübernahmen zu Grunde liegen, die unter Geltung des alten und des neuen Rechts vereinbart worden sind.

Soweit die Klägerin in ihrem Klageantrag klar gestellt hat, dass sich die begehrte Feststellung nunmehr auch auf die neue Rechtslage bezieht, liegt darin keine Klageänderung im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO. Bestandteil des in der mündlichen Verhandlung erster Instanz gestellten Feststellungsantrags war von vornherein die begehrte Feststellung, dass die Klägerin nicht zur Abführung der Pfandüberschüsse verpflichtet ist. Es ist nicht ersichtlich und von der Klägerin auch nicht vorgetragen, dass dieses Begehren zeitlich umgrenzt sein und insbesondere nicht konkret vorhersehbare Rechtsänderungen ausschließen sollte. Ungeachtet dessen haben die Beklagte und der Beigeladene in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich ihr Einverständnis mit der geänderten Antragstellung erklärt.

Die Feststellungklage ist nicht subsidiär im Sinne des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Die Beklagte hat keinen Leistungsbescheid erlassen, gegen den sich die Klägerin mit einer (vorrangigen) Anfechtungsklage hätte wenden können. Nachdem die Beklagte die Frist zur Abführung der Pfandüberschüsse auf Antrag der Klägerin nicht verlängert und dabei deutlich gemacht hat, keinen Leistungsbescheid erlassen zu wollen, musste die Klägerin einen solchen Bescheid auch nicht abwarten.

Die Klägerin ist auch klagebefugt. Sie kann geltend machen, durch § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV in ihren Rechten verletzt zu sein. Hierfür reicht ihr Vortrag aus, dass diese Bestimmung mit der Ermächtigungsgrundlage in § 34 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 GewO und mit ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 14 Abs. 1 GG, Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar ist.

Vgl. BVerwG (betr. eine drittschützende Norm), Urteil vom 26.11.2014 - 6 CN 1.13 -, BVerwGE 150, 327 = juris, Rn. 14.

Aufgrund der aus der rechtlichen Verpflichtung aus § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV folgenden Vereinbarung wird die Klägerin durch § 11 Abs. 1 PfandlV zur Abführung der Pfandüberschüsse an den Staat verpflichtet. Es kommt aber nicht in Betracht, eine Rechtspflicht der Klägerin hierauf zu stützen, wenn diese Vorschriften wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unanwendbar sind. Die Unwirksamkeit der entsprechenden Bestimmungen der Pfandleiherverordnung kann von jedermann geltend gemacht werden; im Falle ihrer Unwirksamkeit müssen sie auch vom Pfandleiher nicht beachtet werden.

Vgl. Damrau, Kommentar zur PfandlV, 2. Auflage 2005, § 5 PfandlV, Rn. 29.

Daher kommt es nicht nur darauf an, ob § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV mit den Grundrechten der Klägerin vereinbar ist.

So auch: VG Hamburg, Urteil vom 30.9.2015

- 13 K 3130/15 - , juris, Rn. 32.

Zudem verfügt die Klägerin über das erforderliche berechtigte Feststellungsinteresse (§ 43 Abs. 1, 2. Halbsatz VwGO). Zur Vermeidung von Wiederholungen nimmt der Senat insoweit gemäß §§ 117 Abs. 5 Satz 1, 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO Bezug auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts (UA Seite 6, dritter Absatz).

II. Die Klage hat in der Sache keinen Erfolg.

Die Klägerin ist verpflichtet, Überschüsse aus der Verwertung von Pfandsachen an die Beklagte gemäß § 11 Abs. 1 Satz 1 PfandlV i. V. m. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV abzuführen. Dies gilt sowohl für Überschüsse aus Verträgen, die eine Vereinbarung nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV enthalten (1.), als auch aus Verträgen mit Vereinbarungen nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV in der bis zum 6.5.2016 geltenden Fassung (2.).

1. Die Klägerin muss nach der im für die Feststellung maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung geltenden Rechtslage Überschüsse gemäß § 11 Abs. 1 Satz 1 PfandlV i. V. m. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV an die Beklagte abführen, sofern der rechtlichen Verpflichtung folgend entsprechende Vereinbarungen im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV getroffen worden sind. Gemäß § 11 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 PfandlV hat der Pfandleiher Überschüsse, über die Vereinbarungen nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV abgeschlossen sind, spätestens einen Monat nach Ablauf der in § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV bezeichneten Frist an die zuständige Behörde abzuführen. Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV darf der Pfandleiher das Pfand nur annehmen, wenn er mit dem Verpfänder vereinbart, dass er berechtigt ist, drei Jahre nach Ablauf des Jahres, in dem das Pfand verwertet worden ist, den Teil des Erlöses, der ihm nicht zu seiner Befriedigung gebührt und nicht an den Verpfänder ausgezahlt worden ist, an die zuständige Behörde abzuführen oder sich daraus nach Maßgabe des § 11 Abs. 2 PfandlV zu befriedigen, und dass damit dieser Teil des Erlöses verfällt. Die Vorschrift des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV ist durch Art. 2 Nr. 2 der Verordnung zur Einführung einer Verordnung über Immobiliendarlehensvermittlung und zur Änderung weiterer Verordnungen (ImmVermVEV) ohne Übergangsregelung mit Wirkung vom 7.5.2016 geändert und die bisher zweijährige Frist auf drei Jahre verlängert worden.

§ 11 Abs. 1 Satz 1 PfandlV i. V. m. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV beruhen auf einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage (a). Sie sind auch mit dem Zweck der Verordnungsermächtigung in § 34 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 GewO vereinbar (b).

a) Die Vorschriften in § 11 Abs. 1 Satz 1 PfandlV i. V. m. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV beruhen auf den §§ 34 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, 34 Abs. 3 GewO und damit auf einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage.

aa) Nach § 34 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 GewO kann das zuständige Bundesministerium (ausschließlich) zum Schutze der Allgemeinheit und der Verpfänder eine Rechtsverordnung erlassen (u. a.) über die Ablieferung des sich bei der Verwertung des Pfandes ergebenden Pfandüberschusses.

Ob unter "Ablieferung" nur die (bloße) Abführung des Pfandüberschusses oder auch der Verfall des Auszahlungsanspruchs an den Staat zu verstehen ist,

so schon: VG Hamburg, Urteil vom 30.9.2015 - 13 K 3130/15 -, juris, Rn. 23 ff.,

bedarf keiner Klärung, seitdem das Gesetz selbst mit Wirkung vom 21.3.2016 in§ 34 Abs. 3 GewO den Verfall des abzuliefernden Pfandüberschusses regelt. Nach dieser Vorschrift verfällt der Erlös zugunsten des Fiskus des Landes, in dem die Verpfändung erfolgt ist, wenn nach Ablauf des Jahres, in dem das Pfand verwertet worden ist, drei Jahre verstrichen sind und nicht ein Empfangsberechtigter sein Recht angemeldet hat.

Die Neuregelung dient (lediglich) der Klärung aufgekommener Zweifel an der Wirksamkeit der seit Jahrzehnten bestehenden bisherigen Rechtslage. Den unmittelbaren gesetzlichen Verfallsvorschriften in § 45 Abs. 3, § 88, § 928 Abs. 2, § 981 Abs. 1 und § 1964 BGB entsprechend, sah auch die mittelbare Regelung in § 34 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 GewO i. V. m. § 11 Abs. 1 Satz 2 PfandlV einen Verfall des Pfandüberschusses an den Fiskus vor. Zur Ausräumung von Zweifeln, ob die mittelbare Regelung eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage darstellt, sollte auch bei Pfandleihern eine unmittelbare gesetzliche Bestimmung in der Gewerbeordnung geschaffen werden.

Vgl. BT-Drs. 18/7584, S. 150; BR-Drs. 359/15 (Beschluss), S. 25 f.

Aus der Gesetzesbegründung ergibt sich zugleich, dass mit "Erlös" im Sinne des § 34 Abs. 3 GewO (nur) der Pfandüberschuss gemeint ist.

Mit Blick auf die Regelung in § 34 Abs. 3 GewO sind auch (etwaige) Zweifel an der Bestimmtheit des § 34 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 GewO ausgeräumt. Aus dem Regelungszusammenhang beider Vorschriften und der Gesetzesbegründung ergibt sich eindeutig, dass die Pfandüberschüsse zu Gunsten des Fiskus des Landes verfallen, in dem die Verpfändung erfolgt ist, und an diesen abzuführen sind.

bb) Der Senat hält § 34 Abs. 3 GewO auch nicht für verfassungswidrig, so dass die Voraussetzungen für eine Vorlage des Gesetzes im Sinne von Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG nicht vorliegen. § 34 Abs. 3 GewO verletzt weder den Verpfänder in seinem Recht aus Art. 14 Abs. 1 GG (aaa), noch den Pfandleiher in seinen Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 14 Abs. 1 GG, Art. 2 Abs. 1 GG, Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 1 des 1. Zusatzprotokolls zur EMRK (bbb).

aaa) § 34 Abs. 3 GewO verletzt nicht das Grundrecht des Verpfänders aus Art. 14 Abs. 1 GG. Die Verfallsregelung stellt eine gesetzliche Maßnahme dar, die Inhalt und Schranken des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungsgemäß bestimmt.

Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen, ist nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Sache des Gesetzgebers, dem dabei zwar ein erheblicher Beurteilungs- und Prognosespielraum,

vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, Kommentar zum Grundgesetz, 14. Auflage 2016, Art. 14 GG,

Rn. 36,

aber keine unbeschränkte Gestaltungsfreiheit zusteht. Der Gesetzgeber ist insbesondere verpflichtet, die Interessen der Beteiligten in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen. Eine einseitige Bevorzugung oder Benachteiligung steht mit der verfassungsrechtlichen Vorstellung eines sozial gebundenen Privateigentums nicht in Einklang.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.12.2004 - 1 BvR 1804/03 -, BVerfGE 112, 93 = juris, Rn. 55 m. w. N.

Im Rahmen des Interessenausgleichs sind nicht nur die Privatnützigkeit und die Verfügungsbefugnis als Kern des Eigentumsrechts zu berücksichtigen, sondern auch, dass der Gebrauch des Eigentums "zugleich dem Wohle der Allgemeinheit" dienen soll. Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, das Gebot einer am Gemeinwohl orientierten Nutzung des Eigentums auch im Rahmen privatrechtlicher Normierungen nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zu verwirklichen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.4.1974 - 1 BvR 6/74 u. a. -, BVerfGE 37, 132 = juris, Rn. 22, und

Urteil vom 14.2.1989 - 1 BvR 1131/87 -, BVerfGE 79, 283 = juris, Rn. 20.

Zwar hat der Gesetzgeber die Privatautonomie der Vertragspartner grundsätzlich zu respektieren. Der zum Ausdruck gebrachte übereinstimmende Wille der Vertragsparteien lässt in der Regel auf einen durch den Vertrag hergestellten sachgerechten Interessenausgleich schließen. Andererseits ist es Aufgabe des Rechts, auf die Wahrung der Grundrechtspositionen der beteiligten Parteien hinzuwirken, um zu verhindern, dass sich für einen oder mehrere Vertragsteile die Selbstbestimmung in eine Fremdbestimmung verkehrt.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 26.7.2005 - 1 BvR 80/95 -, BVerfGE 114, 73 = juris, Rn. 61 ff.

Hiervon ausgehend ist die in eine zivilrechtliche Vertragsbeziehung eingreifende Verfallsregelung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, da sie einen sachgerechten Interessenausgleich zwischen den Beteiligten schafft. Mit Blick auf den mit ihr verfolgten Zweck bestehen auch keine durchgreifenden Bedenken an ihrer Verhältnismäßigkeit.

Die Verfallsregelung in § 34 Abs. 3 GewO verfolgt das Ziel, das Interesse des Pfandleihers an dem Pfandüberschuss so gering wie möglich zu halten und die Auszahlung möglichst hoher Darlehen zu erreichen. Der Pfandleiher soll den Pfandüberschuss abliefern, also unter keinen Umständen behalten dürfen, wenn er vom Verpfänder nicht abgeholt wird. Mit der Neuregelung ist eine Änderung der jahrzehntealten Rechtspraxis nicht verbunden.

Vgl. BT-Drs. 18/7584, S. 150; BT-Drs. 3/318, S. 17, und BR-Drs. 402/60, S. 4 und 8 der Begründung.

Wäre es bei den zivilrechtlichen Regelungen verblieben, so würde der Pfandleiher in all den Fällen den Pfandüberschuss behalten können, in denen der Verpfänder ihn nicht vor Ablauf der Verjährungsfrist herausverlangt. Fehlt also ein Interesse des Pfandleihers an einem Pfandüberschuss, weil er diesen an eine öffentliche Kasse abführen muss, dann wird der Pfandleiher bei der Beleihung in der Regel ein möglichst hohes Darlehen gewähren, was im Sinne des Verpfänders liegt.

Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 30.9.2015 - 13 K 3130/15 -, juris, Rn. 29; Damrau, § 5 PfandlV, Rn. 25.

Dieses Ziel ist legitim. Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber nicht auf (etwaige) Selbstregulierungskräfte des Marktes vertraut. Er durfte ausschließen, dass ein Pfandleiher in der Hoffnung auf einen hohen Pfandüberschuss die persönliche Zwangslage eines Verpfänders ausnutzt und diesem, da andere kurzfristige und unbürokratische Finanzierungsalternativen fehlen, ein zu geringes Darlehen gibt. Der Umstand, dass die absichtliche Gewährung eines zu niedrigen Darlehens einen Straftatbestand in Gestalt eines vollendeten Betrugs darstellen könnte, bietet trotz einer möglichen Abschreckungswirkung keinen ausreichenden Schutz. Eine (nachträgliche) strafrechtliche Beurteilung der Darlehensgewährung hilft dem Verpfänder nicht in seiner aktuellen Bedarfslage. Im Übrigen hat die Klägerin selbst dargelegt, dass mit den Pfandüberschüssen auch Verluste aus Vorjahren, die z. B. aufgrund von Goldpreisschwankungen eingetreten sind, ausgeglichen werden sollen, und damit ein erhebliches Interesse an den Pfandüberschüssen eingeräumt. Ein Bedürfnis für die Verfallsregelung entfällt auch nicht deshalb, weil es nach Angaben der Klägerin nur in 10 % der Fälle zu einer Verwertung des Pfands kommen soll. Es ist nicht ausgeschlossen, dass auch insoweit Pfandüberschüsse in erheblicher Höhe entstehen.

Die Verfallsregelung ist zur Erreichung des mit ihr verfolgten Ziels geeignet. Sie verhindert, dass der Pfandüberschuss nach Ablauf der Verjährungsfrist beim Pfandleiher verbleibt und hebt damit sein Interesse an dem Pfandüberschuss auf.

Gegen die Erforderlichkeit der Verfallsregelung bestehen ebenfalls keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Dem Gesetzgeber steht bei - wie hier - wirtschaftsordnenden Maßnahmen, die den Freiheitsraum für die wirtschaftlich tätigen Individuen einengen, hinsichtlich der Auswahl der Mittel ein weiter Bereich des Ermessens zu; nicht jeder einzelne Vorzug einer anderen Lösung gegenüber der vom Gesetzgeber gewählten muss schon zu deren Verfassungswidrigkeit führen. Die sachliche Gleichwertigkeit zur Zweckerreichung muss vielmehr bei dem als Alternative vorgeschlagenen geringeren Eingriff in jeder Hinsicht eindeutig feststehen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1989 - 1 BvL 14/85 u. a., BVerfGE 81, 70 = juris, Rn. 65, m. w. N.

Mit Blick darauf erweist sich die Verfallsregelung als erforderlich. Allein der Umstand, dass der Pfandleiher den Verpfänder gemäß § 1241 BGB über die erfolgte Versteigerung zu unterrichten hat, reicht nicht aus. Es geht vorliegend gerade um die Fälle, in denen der Verpfänder den Pfandüberschuss trotz erfolgter Unterrichtung nicht innerhalb der Verjährungsfrist abholt. Die Möglichkeit, im Falle der Gewährung zu niedriger Darlehen die Gewerbeerlaubnis zu entziehen, ist ebenfalls kein gleich geeignetes Mittel. Die Entziehung der Gewerbeerlaubnis greift zu spät ein. Sie setzt ein schon vorliegendes Fehlverhalten des Pfandleihers voraus, während die Verfallsregelung dieses bereits verhindert. Auch soweit in den letzten 20 Jahren keine Erlaubnisentziehung bekannt geworden sein sollte, hindert dies den Gesetzgeber nicht, der durch die wirtschaftliche Abhängigkeit des Verpfänders von der Darlehensgewährung begründeten Gefahrenlage schon im Vorfeld mit einer Verfallsregelung zu begegnen. Ebenso verhindert eine mögliche (punktuelle) Betriebsbesichtigung durch die Aufsichtsbehörde - anders als die Verfallsregelung - nicht von vornherein und generell der Gefahr einer unterwertigen Beleihung der Pfandsache. Der Vorschlag, eine Abführungspflicht nur in den Fällen vorzusehen, in denen ein grobes Missverhältnis zwischen der Höhe des gewährten Darlehens und dem Wert des Pfandgegenstandes gegeben ist, stellt ebenfalls kein gleich geeignetes Mittel dar. Abgesehen davon, dass diese Regelung wesentlich aufwändiger ist als die Verfallsregelung - für jeden Fall einer in Betracht kommenden Abführungspflicht müsste zunächst das Bestehen eines groben Missverhältnisses festgestellt werden -, lässt auch eine derart eingeschränkte Abführungspflicht ein gesteigertes Interesse des Pfandleihers an einem hohen Pfandüberschuss nicht generell entfallen. Genau dies wird aber mit der Verfallsregelung erreicht.

Eine bloße Abführung des Pfandüberschusses an den Staat ohne Verfall stellt ebenfalls kein gleich geeignetes, weniger belastendes Mittel dar. Zwar führt bereits die Abführung des Pfandüberschusses dazu, dass der Pfandleiher den Überschuss nicht behalten darf. Auch ist die bloße Abführung des Pfandüberschusses für den Verpfänder weniger belastend als die mit dem endgültigen Verlust seiner Rechte verbundene Verfallsregelung.

Andererseits ist die (erst) drei Jahre nach Verwertung des Pfands eintretende Verfallsregelung im Ergebnis nicht wesentlich belastender als die bloße Abführungspflicht. Zu diesem Zeitpunkt dürfte der Auszahlungsanspruch des Verpfänders gegen den Pfandleiher aus §§ 951 Abs. 1, 812 Abs. 1 BGB regelmäßig schon verjährt sein. Der Erlös aus dem Pfandverkauf, der höher ist als das Darlehen zuzüglich Zinsen und Unkostenvergütung nebst anteiliger Versteigerungskosten, gehört dem Sacheigentümer/Verpfänder (§ 1247 BGB) und dem Pfandleiher gemeinsam. Durch die Vermischung des Erlöses mit anderem Geld des Pfandleihers, zu der der Pfandleiher berechtigt ist, weil ihm keine gesonderte Aufbewahrung aufgegeben ist, oder mit der Einzahlung des Erlöses auf ein Konto des Pfandleihers endet das Miteigentum des Verpfänders am Erlös.

Vgl. Damrau, § 5 PfandlV, Rn. 23; Damrau, in: Münchener Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, 6. Auflage 2013, § 1247, Rn. 5

Der Verpfänder erlangt durch die Vermischung gemäß §§ 948 Abs. 1, 947 Abs. 1 BGB Miteigentum an dem Kassenbestand. Der Kasseninhaber erwirbt kein Alleineigentum an dem Gesamtbestand, da gerade bei der Vermischung gleichartiger Sachen keine Hauptsache entsteht. Der jeweilige Miteigentumsanteil richtet sich wie bei § 947 Abs. 1 BGB nach dem Wertverhältnis zum Vermischungszeitpunkt.

Vgl. Damrau, in: Münchener Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, 6. Auflage 2013, § 948 Rn. 4.

Der Kasseninhaber erwirbt auch deshalb kein Alleineigentum, weil andernfalls der Regelfall einer Geldvermischung entgegen dem Grundgedanken des Gesetzes gerade in der Insolvenz des Kasseninhabers mit einem dinglichen Rechtsverlust verbunden wäre.

Vgl. BGH, Urteil vom 23.9.2010 - IX ZR 212/09 -, NJW 2010, 3578 = juris, Rn. 13.

Der Verpfänder erhält kraft Gesetzes (§§ 948, 951 BGB) einen Anspruch gegen den Pfandleiher auf Zahlung eines Geldbetrags, der seinem Miteigentumsanteil an dem Kassenbestand entspricht (§ 812 BGB). Dieser Anspruch verjährt gemäß § 195 BGB in drei Jahren.

Vgl. Damrau, § 5 PfandlV, Rn. 23; Damrau, in: Münchener Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, 6. Auflage 2013, § 1247, Rn. 5.

Mit Blick darauf stellt die in Anpassung an die dreijährige Verjährungsfrist getroffene Verfallsregelung in § 34 Abs. 3 GewO sicher, dass der Verpfänder seinen Anspruch regelmäßig noch bis zum Ablauf der Verjährungsfrist gegenüber dem Pfandleiher als seinem Vertragspartner geltend machen kann. Nur die Verfallsregelung schafft die erforderliche Rechtsklarheit, da mit der (bloßen) Abführung des Pfandüberschusses an den Fiskus möglicherweise zeitlich unbegrenzte staatliche Verwahrungspflichten entstehen. Schon den mit einer bloßen staatlichen Verwahrung verbundenen hohen bürokratischen und kostenintensiven Aufwand durfte der Gesetzgeber angesichts dieser Interessenlage als unzumutbar ansehen und sich deshalb für die einen zusätzlichen Verwaltungsaufwand ersparende Verfallsregelung als im Wesentlichen gleichwertige Alternative entscheiden.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1989 - 1 BvL 14/85 u. a. -, BVerfGE 81, 70 = juris, Rn. 66, m. w. N.

Die Verfallsregelung ist auch im engeren Sinne verhältnismäßig. Sie entspricht dem Erfordernis, dass bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze des Zumutbaren gewahrt sein muss.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1989 - 1 BvL 14/85 u. a. -, BVerfGE 81, 70 = juris, Rn. 67, m. w. N.

So liegt der Fall hier, weil die Verfallsregelung einem gerechten Interessenausgleich zwischen Verpfänder und Pfandleiher dient. Zwar verliert der Verpfänder aufgrund des Verfalls der (nicht abgeholten) Pfandüberschüsse an den Staat die Chance, dass sich der Pfandleiher ihm gegenüber gegebenenfalls - etwa aus Unkenntnis oder aufgrund langjähriger geschäftlicher Beziehungen - nicht auf den Eintritt der Verjährung berufen würde. Dieser Nachteil ist aber gegenüber dem weiteren (gewichtigeren) Interesse des Verpfänders an der Auszahlung möglichst hoher Darlehen hinzunehmen. Der Verpfänder wird mit Blick auf die verlängerte und der Verjährungsfrist von drei Jahren entsprechenden Frist zur Abholung des Pfandüberschusses ausreichend geschützt. Ihm bleibt genügend Zeit, seinen Anspruch auf Auszahlung des Pfandüberschusses rechtzeitig beim Pfandleiher geltend zu machen. Die Verfallsregelung gewichtet auch die Interessen des Pfandleihers angemessen. Zwar wäre der ihm gegenüber bestehende Auszahlungsanspruch des Verpfänders nach Ablauf von drei Jahren verjährt mit der Folge, dass er die Auszahlung des Pfandüberschusses verweigern dürfte. Das hieran bestehende wirtschaftliche Interesse hat aber gegenüber dem Zweck der Verfallsregelung zurückzutreten. Im Übrigen liegt dieser Zweck auch im Interesse des Pfandleihers, da ihm bei hoher Darlehensgewährung entsprechend höhere Zinsen und Entgelte zustehen.

bbb) Die Verfallsregelung in § 34 Abs. 3 GewO verletzt auch weder die Rechte des Pfandleihers aus Art. 14 Abs. 1 GG, Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG noch aus Art. 1 des 1. Zusatzprotokolls zur EMRK.

Ein Eingriff in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG scheidet schon deshalb aus, weil die Verfallsregelung kein vermögenswertes Recht des Pfandleihers betrifft. Der Pfandleiher erlangt nach der Versteigerung der Pfandsache kein Alleineigentum an dem Pfandüberschuss. Wie bereits ausgeführt, gehört der Pfandüberschuss dem Verpfänder und dem Pfandleiher gemeinsam (§ 1247 BGB). Im Falle der Vermischung des Geldes mit dem Kassenbestand des Pfandleihers erwirbt der Verpfänder sofort - und nicht erst eine logische Sekunde später - einen Miteigentumsanteil an dem Kassenbestand nach dem Wertverhältnis zum Vermischungszeitpunkt (§§ 948 Abs. 1, 947 Abs. 1 BGB). Die Aussicht, den dem Verpfänder zustehenden Anteil am Pfandüberschuss nach Ablauf der Verjährungsfrist behalten zu dürfen, stellt nur eine (künftige) Erwerbschance des Pfandleihers dar, die von Art. 14 Abs. 1 GG nicht geschützt ist.

Die Eigentumsgarantie des Pfandleihers ist auch dann nicht betroffen, wenn in der Verfallsregelung die staatliche Auferlegung einer Geldleistungspflicht zu sehen wäre. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG schützt (grundsätzlich) nicht vor der Auferlegung von Geldleistungspflichten. Etwas anderes kommt nur dann in Betracht, wenn die Geldleistungspflichten den Betroffenen übermäßig belasten und seine Vermögensverhältnisse so grundlegend beeinträchtigen, dass sie eine erdrosselnde Wirkung haben.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27.7.2000 - 1 BvR 2218/97 -, WM 2000, 2049 = juris, Rn. 19; BVerfG, Beschluss vom 8.4.1997 - 1 BvR 48/94 -, BVerwGE 95, 267 = juris, Rn. 134.

So liegt der Fall hier nicht, weil die Regelung mangels Verletzung bestehender Eigentumsrechte des Pfandleihers schon nicht seine Vermögenslage beeinträchtigt und im Übrigen eine erdrosselnde Wirkung ersichtlich nicht gegeben ist. Mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen ist auch ein Eingriff in Art. 1 des 1. Zusatzprotokolls zur EMRK (Schutz des Eigentums) nicht gegeben.

Die Verfallsregelung in § 34 Abs. 3 GewO verletzt auch nicht das Recht des Pfandleihers auf freie Berufsausübung aus Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG. Zwar ist der Schutzbereich dieses Grundrechts betroffen. Der Pfandleiher wird rechtlich verpflichtet, mit dem Verpfänder Vereinbarungen nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV zu treffen und die dem Verpfänder zustehenden und von diesem nicht fristgerecht geltend gemachten Pfandüberschüsse an den Staat abzuführen mit der Folge des Verfalls der Ansprüche. Die gesetzliche Verfallsregelung in § 34 Abs. 3 GewO ist aber verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Als Regelung der Berufsausübung muss die Verfallsregelung durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sein und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen,

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1989 - 1 BvL 14/85 u. a. -, BVerfGE 81, 70 = juris, Rn. 62 m. w. N.

Das ist mit Blick auf den weiten Gestaltungs- und Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers bereits nach den obigen Ausführungen der Fall.

Angesichts der Verhältnismäßigkeit der Verfallsregelung in § 34 Abs. 3 GewO scheidet auch eine Verletzung der allgemeinen Handlungsfreiheit des Pfandleihers aus Art. 2 Abs. 1 GG aus.

Die Verfallsregelung in § 34 Abs. 3 GewO verstößt auch nicht deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil kommunale Pfandhäuser von ihr nicht betroffen sind. Es sind schon keine vergleichbaren Sachverhalte gegeben, weil der gewerbliche Pfandleiher die Pfandleihe mit Gewinnerzielungsabsicht betreibt, während die beiden kommunalen Pfandhäuser in Augsburg und Mannheim gemeinnützige Ziele verfolgen. Das städtische Leihamt Augsburg ist eine Einrichtung der Stadt Augsburg auf gemeinnütziger Grundlage mit dem Zweck, zur Überbrückung vorübergehender Notstände Darlehen gegen Verpfändung beweglicher Sachen zu gewähren (§ 1 Abs. 1 der Satzung für das städtische Leihamt Augsburg vom 8.1.2001). Das Leihamt Mannheim unterstützt die Tätigkeit des Sozialhilfeträgers durch die Unterstützung Dritter, vornehmlich sozial Bedürftiger, bei der Überwindung eines Liquiditätsengpasses (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 1 der Satzung des Leihamts Mannheim vom 6.6.2008). Die Mittel des Städtischen Leihamts dürfen auch nur für die satzungsmäßigen Zwecke verwendet werden (vgl. § 4 Abs. 1 der Satzung).

b) Mit Blick auf die Neuregelung in § 34 Abs. 3 GewO ist auch ein Verstoß der § 11 Abs. 1 Satz 1 PfandlV i. V. m. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht gegeben. Aus §§ 34 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, 34 Abs. 3 GewO ergeben sich hinreichend deutlich Inhalt (u. a. Ablieferung und Verwertung des Pfandüberschusses), Zweck (u. a. Schutz des Verpfänders vor erheblichen Gewinnen des Pfandleihers auf seine Kosten),

vgl. BT-Drs. 3/318, Seite 17,

und Ausmaß (u. a. Abführung und Verfall des Pfandüberschusses an den Fiskus) der Pfandleiherverordnung. Diese Vorgaben halten § 11 Abs. 1 Satz 1 PfandlV i. V. m. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV ein.

Die nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV zu treffende Vereinbarung der Abführung und des Verfalls der Überschüsse an den Fiskus (vgl. § 11 Abs. 1 PfandlV) ist insbesondere mit dem Zweck der Verordnungsermächtigung in § 34 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 GewO vereinbar, da sie dem Schutz der Verpfänder dient.

§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PfandlV stellt zum Schutz des Verpfänders den Grundsatz der reinen Sachhaftung auf. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV ist im Hinblick auf § 11 PfandlV erforderlich, um etwaige Enteignungstatbestände hinsichtlich des Pfandüberschusses auszuschließen.

Vgl. BR-Drs. 402/60, Begr. Seite 4.

Die Pflicht zur Abführung und der Verfall des Pfandüberschusses an einen Dritten, eine öffentliche Kasse, soll - wie dargelegt - das Interesse des Pfandleihers an dem Pfandüberschuss so gering wie möglich halten. Die Frage, ob der Verfall für den Verpfänder nachteilig ist, weil dieser alle Rechte an dem Pfandüberschuss verliert, und ob die Verfallsregelung insoweit noch mit dem Zweck der Pfandleiherverordnung vereinbar ist,

vgl. VG Hamburg, Urteil vom 30.9.2015 - 13 K 3130/15 -, juris, Rn. 29 und 30; Damrau, § 5 PfandlV, Rn. 27 und 29,

stellt sich nicht mehr. Da der Verfall nunmehr unmittelbar in der - verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden - gesetzlichen Vorschrift des § 34 Abs. 3 GewO geregelt ist und (gerade) nicht mehr auf der Grundlage der Pfandleiherverordnung vereinbart wird, hat die rechtliche Verpflichtung in § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV zur Vereinbarung (auch) einer Verfallsregelung nur noch deklaratorischen Charakter und dient lediglich der Umsetzung der gesetzlichen Regelung. Sie erweist sich damit als eine für den Verpfänder günstige Regelung, da dieser bereits in der Vereinbarung auf die bestehende Rechtslage hingewiesen wird. Damit ist ihm schon zu diesem Zeitpunkt bewusst, dass er den Anspruch auf den Pfandüberschuss endgültig verliert, wenn er ihn nicht fristgemäß geltend macht. Eines weitergehenden Schutzes des Verpfänders bedarf es nicht. Der Verpfänder wird bereits nach den zivilrechtlichen Vorschriften (ausreichend) darüber informiert, dass der Verkauf der Pfandsache im Wege der öffentlichen Versteigerung bevorsteht und mit welchem Ergebnis diese durchgeführt wurde (§§ 1234, 1235 Abs. 1, 1241 BGB).

Mit Blick auf den Verordnungszweck bestehen auch keine Bedenken gegen die in § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV bestimmte - und der gesetzlichen Regelung des § 34 Abs. 3 GewO entsprechende - dreijährige Frist zur Abführung und zum Verfall des Pfandüberschusses. Die Länge der Frist ist - wie bereits ausgeführt - interessengerecht und dient (gerade) dem Schutz des Verpfänders, da dieser die Möglichkeit erhält, Ansprüche auf Auskehr der Pfandüberschüsse ein Jahr länger geltend zu machen.

Vgl. BR-Drs. 113/16, S. 28; BT-Drs. 18/7584, Seite 150 unter Bezugnahme auf BR-Drs. 359/15 (Beschluss), S. 25 f.

Mit der Neuregelung des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV sind auch die Bedenken, die gegen § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV in der bis zum 6.5.2016 geltenden Fassung mit Blick auf die Pflicht zur Abführung und den Verfall des Pfandüberschusses (bereits) nach zwei Jahren und damit vor Ablauf der dreijährigen Verjährungsfrist des Anspruchs aus §§ 951, 812 BGB geltend gemacht wurden,

vgl. etwa VG Hamburg, Urteil vom 30.9.2015 - 13 K 3130/15 - juris, Rn. 29 und 30,

ausgeräumt.

2. Die Klägerin ist gemäß § 11 Abs. 1 Satz 1 PfandlV i. V. m. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV auch verpflichtet, Pfandüberschüsse aus unter Geltung des alten Rechts geschlossenen Verträgen an den Fiskus - hier über die Beklagte - abzuführen. Gemäß § 11 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 PfandlV hat der Pfandleiher Überschüsse, über die Vereinbarungen nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV abgeschlossen sind, spätestens einen Monat nach Ablauf der in § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV genannten Frist an die zuständige Behörde abzuführen. Diese Voraussetzungen liegen auch vor, soweit die Klägerin unter Geltung des alten Rechts gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV in der bis zum 6.5.2016 geltenden Fassung mit dem Verpfänder vereinbart hat, dass sie berechtigt ist, zwei Jahre nach Ablauf des Jahres, in dem das Pfand verwertet worden ist, den Teil des Erlöses, der ihm nicht zu seiner Befriedigung gebührt und nicht an den Verpfänder ausgezahlt worden ist, an die zuständige Behörde abzuführen oder sich daraus nach Maßgabe des § 11 Abs. 2 PfandlV zu befriedigen, und dass damit dieser Teil des Erlöses verfällt. Eine solche Vereinbarung entsprach der seinerzeit maßgeblichen Verordnungsfassung und enthält - wie nach § 11 Abs. 1 Satz 1 PfandlV i. V. m. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV in der seit dem 7.5.2016 geltenden Fassung erforderlich - inhaltlich erst recht die Berechtigung der Klägerin, den Pfandüberschuss erst später, nämlich drei Jahre nach Ablauf des Jahres, in dem das Pfand verwertet worden ist, an die zuständige Behörde abzuführen. Da die Neuregelung des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV ohne Übergangsregelung mit Wirkung vom 7.5.2016 in Kraft getreten ist, ist die Regelung auch auf Altfälle anwendbar. Die (ausschließliche) Anwendung einer Neuregelung auf Altfälle ergibt sich aus dem Fehlen einer Übergangsvorschrift.

Vgl. zu Änderungen des Prozessrechts ohne Übergangsregelungen: BVerwG, Beschluss vom 25.2.2005 - 6 PB 9.04 u. a. -, NJW 2005, 1449 = juris, Rn. 8 m. w. N.

Die damit verbundene Rückwirkung war verfassungsrechtlich zulässig. Bis zum Inkrafttreten der Neuregelung bestimmte § 11 Abs. 1 Satz 1 PfandlV i. V. m. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV in der bis zum 6.5.2016 geltenden Fassung eine Abführungspflicht bereits nach zwei Jahren. Aufgekommene Zweifel, ob diese Regelung auf einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage beruht, hat der Gesetz- und Verordnungsgeber - wie ausgeführt - durch die dem Schutz des Verpfänders dienende und für ihn günstigere Neuregelung beseitigt. Damit lagen die Voraussetzungen für eine rückwirkende "Heilung" der nur insoweit möglicherweise fehlerhaften Rechtsgrundlage vor.

Die Klägerin konnte während des Bestehens der alten Regelung kein schutzwürdiges Vertrauen dahingehend entwickeln, sie werde von den Verpfändern nicht zurückgeforderte Überschüsse aus Pfandverwertungen dauerhaft für sich behalten können. Der Verordnungsgeber hatte schon durch die frühere Regelung dokumentiert, dass er Pfandüberschüsse den gewerblichen Pfandleihern nicht belassen möchte. Mit der ohne Übergangsvorschrift und damit rückwirkend in Kraft getretenen Neuregelung wurden lediglich die Geltungszweifel beseitigt, ohne am Charakter und der grundlegenden Struktur der Abführungspflicht etwas zu ändern. Auch wird die Klägerin durch die Neuregelung nicht schlechter gestellt, weil die Abführungspflicht der Höhe nach unverändert geblieben ist und ihr die Pfandüberschüsse drei Jahre nach Verwertung des Pfandes und damit so lange belassen worden sind, bis zumindest grundsätzlich die Rückzahlungsansprüche der Verpfänder verjährt sind. Dies war ein wesentliches Anliegen der Klägerin in diesem Verfahren.

Vgl. zur Zulässigkeit rückwirkender "Heilung" fehlerhafter Normen BVerfG, Beschluss vom 3.9.2009 - 1 BvR 2384/08 -, NVwZ 2010, 313 = juris, Rn. 25 ff.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, weil er einen Antrag gestellt und sich damit einem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision wird wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen.