Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der am XXXXX geborene Kläger ist Diplom-Ingenieur und steht in den Diensten der
Beklagten, seit dem 31. Mai 2001 als Leitender Baudirektor (BesGr. A 16 BBesO).
Unter dem 07. Februar 1996 wurde über den Kläger aufgrund der ab dem 01.
November 1995 geltenden "Bestimmungen über die dienstliche Beurteilung der
Beamten und Arbeitnehmer im Bundesministerium der Verteidigung" - BRL BMVg -
für den Zeitraum vom 01. Oktober 1994 bis zum 01. November 1995 eine
Regelbeurteilung erstellt. Der Kläger war seit dem 01. Januar 1985 nach BesGr. A 15
BBesO besoldeter Baudirektor. Gemäß der Verfügung des Staatssekretärs vom 02.
November 1995 waren über die nach dieser Besoldungsgruppe besoldeten
Beamtinnen und Beamten im Verteidigungsministerium zum Stichtag 01. November
1995 Regelbeurteilungen zu erstellen. Die Leistungen des Klägers wurden im
Ergebnis mit der Gesamtnote "übertrifft die Anforderungen" und damit um eine
Notenstufe schlechter als in der über ihn zuletzt erstellten Regelbeurteilung bewertet;
es handelte sich um die drittbeste von sechs Notenstufen, wie sie sich aus Nr. 10
Abs. 1 BRL BMVg ergeben. Der Beurteilung beigeheftet war ein Vermerk des
damaligen Referatsleiters und Fachvorgesetzten Dr. S. vom 11. Januar 1996. Darin
ist unter anderem dargelegt, dass er - Herr Dr. S. - den Vordruck der Beurteilung
zwar weisungsgemäß ausgefüllt habe, die über den Kläger gefertigte Beurteilung
seiner Ansicht nach aber zu schlecht ausgefallen sei und die Einzelmerkmale ohne
sachlichen Grund herabgesetzt worden seien.
Die zuletzt über den Kläger erstellte Regelbeurteilung umfasste den Zeitraum bis
einschließlich 31. Oktober 1991. Das Verwaltungsgericht Köln führte in seinem
Beschluss vom 30. Juli 1997 (VG Köln 15 L 942/97) hinsichtlich der sich für die Zeit
bis zum 31. September 1994 ergebende Beurteilungslücke aus, diese Lücke habe
die Rechtswidrigkeit der 1996 erstellten Regelbeurteilung zur Folge. Daraufhin hob
die Beklagte diese Beurteilung mit Bescheid vom 12. August 1997 auf. Das wegen
dieser Beurteilung geführte Klageverfahren VG Köln 15 K 9185/96 ist im Anschluss
daran übereinstimmend als für in der Hauptsache erledigt erklärt und von dem
Gericht eingestellt worden.
Die Beklagte erstellte in der Folgezeit unter dem 30. September 1997 eine neue
Regelbeurteilung, die den Beurteilungszeitraum vom 01. November 1991 bis zum 01.
November 1995 umfasste. Wegen des Zeitraums vom 01. November 1991 bis zum
30. September 1994 wurde im August 1997 ein Beitrag des damals bereits aus dem
Dienst ausgeschiedenen und für den Kläger zuständig gewesenen Referatsleiters Dr.
N. eingeholt. Dieser bezog sich in seinem Beitrag auf die von ihm 1992 erstellte
Beurteilung und sein Schreiben vom 08. September 1997, in dem er auf einen bereits
bei den Personalakten befindlichen und von ihm gefertigten Vermerk Bezug nahm.
Gegenstand dieses Vermerks war ein mit dem Kläger am 23. März 1994 geführtes
Beurteilungsgespräch. Ferner fügte er sein Schreiben vom 15. Mai 1997 bei, in dem
er das Ergebnis der 1992 erstellten Beurteilung für den Folgezeitraum nochmals
bekräftigte und bat, diese Schriftstücke als seinen aktuellen Beitrag zu verwenden.
Der in dem Zeitraum vom 01. Oktober 1994 bis zum 30. September 1995 als
Referatsleiter und Fachvorgesetzter des Klägers tätig gewesene Herr Dr. S.
verfasste unter dem 22. September 1997 einen weiteren Beurteilungsbeitrag, mit
dem sich der im Beurteilungsverfahren als Berichterstatter beauftragte Herr Dr.
I. unter dem 25. September 1997 "einverstanden" erklärte. Herr Dr. I. , der seit
dem 01. Oktober 1994 als dem Kläger vorgesetzter Unterabteilungsleiter tätig war,
füllte unter dem 25. September 1997 den für dienstliche Beurteilungen vorgesehenen
Vordruck aus und formulierte einen Eignungs- und Verwendungsvorschlag. Der
Hauptabteilungsleiter Rüstung, Herr Dr. H. , vergab am 30. September 1997 das
Gesamturteil "übertrifft die Anforderungen" und führte nur noch aus, er unterstütze
die Verwendungsvorschläge und halte eine internationale Verwendung des Klägers
für sinnvoll. Die Beurteilung schloss wie die unter dem 07. Februar 1996 erstellte
Beurteilung mit dem Gesamturteil "übertrifft die Anforderungen".
Unter dem 11. Oktober 1997 beantragte der Kläger die Aufhebung der ihm
zwischenzeitlich eröffneten Beurteilung. Er führte im Wesentlichen aus, die der
Beurteilung zugrunde liegenden Quoten für die Notenverteilung seien unrechtmäßig.
Bereits der Ansatz, Quoten und Notenquerschnitte vorzugeben und daraufhin die
Beurteilungen der Betroffenen zu fertigen, sei falsch; dieser Ansatz widerspreche
logischen und insbesondere statistischen Gesetzmäßigkeiten. Zu Beurteilungen
bestimme das Bundesdatenschutzgesetz, dass Werturteile einer Berichtigung nicht
zugänglich seien, weil sie sich einer Einordnung als richtig oder falsch entzögen. Auf
Einzelmerkmale der Beurteilung wolle er nicht eingehen; allerdings lasse der
Eignungs- und Verwendungsvorschlag wichtige Phasen seines Berufslebens aus und
sei lückenhaft.
Mit Bescheid vom 29.Oktober 1997 wurde der Antrag des Klägers als Antrag auf
Abänderung der Beurteilung gewertet und abgelehnt. Die beanstandete dienstliche
Beurteilung sei nach den Beurteilungsbestimmungen vom 02. November 1995
formell ordnungsgemäß erstellt worden. Es sei nicht festzustellen, dass sachfremde
Erwägungen in die Vergabe des Gesamturteils eingeflossen seien. Die Einführung
von Richtwerten stehe ebenso wie das Beurteilungsverfahren im Einklang mit den
Vorschriften der Bundeslaufbahnverordnung und der verwaltungsgerichtlichen
Rechtsprechung. Auch der Eignungs- und Verwendungsvorschlag sei nicht zu
ändern. Sinn und Zweck dieser Ausführungen sei es, auf der Grundlage des
Leistungs- und Befähigungsbildes Einsatzvorstellungen für zukünftige Aufgaben
aufzuzeigen. Die bisherigen beruflichen Tätigkeiten müssten jedoch nicht vollständig
aufgezählt werden.
Mit Schreiben vom 17. November 1997 legte der Kläger gegen diese
Entscheidung vorsorglich Widerspruch ein.
Im Rahmen des wegen der Óbertragung eines höherwertigen Dienstpostens
geführten einstweiligen Rechtsschutzverfahrens VG Köln 15 L 4065/97 nahm Herr
Dr. H. auf Anfrage des Gerichts unter dem 12. Januar 1998 dahingehend
Stellung, dass er an dem dem Kläger erteilten Gesamturteil festhalte und sich die
ergänzende Stellungnahme des Herrn Dr. I. vom 08. Januar 1998 zu Eigen
mache. Dieser hatte unter auszugsweiser Wiedergabe von an ihn gerichteten Fragen
darin wörtlich ausgeführt:
"Der Beitrag Dr. N. über diesen Zeitraum (Nov. 91 bis Sept. 94)
wurde gewürdigt. Allerdings war dabei zu berücksichtigen, daß dieser
Beitrag im Rahmen eines anderen Beurteilungssystems erstellt und in
diesem Zeitraum noch ohne vergleichbare, maßstabswahrende
Elemente beurteilt wurde.
"...welche Gesichtspunkte für die Änderung bzw. Beibehaltung der
Einzelmerkmale bzw. des Gesamturteils maßgeblich waren"
Die Beibehaltung der Einzelmerkmale bzw. des Gesamturteils
ergibt sich aus der Tatsache, daß der formal nachgereichte Beitrag von
Dr. N. inhaltlich aus vorausgegangenen Gesprächen bereits bei der
Erstellung der Beurteilung vom 7. Feb. 1996 bekannt war und somit
keine neuen Erkenntnisse lieferte.
Nach nochmaliger intensiver Betrachtung der Leistungen im
Beurteilungszeitraum und deren Bewertung im Vergleich mit anderen
Beamten der gleichen Besoldungsgruppe kam es zu den geringfügigen
Änderungen in drei Einzelmerkmalen.
"...welche Gesichtpunkte für eine Änderung des
Verwendungsvorschlags maßgeblich waren."
Der neue Verwendungsvorschlag entspricht der geänderten
Situation im Jahre 1996 gegenüber 1992:
Auf die geänderten Beurteilungsbestimmungen mit besonderen
maßstabswahrenden Elementen habe ich bereits hingewiesen. Des
weiteren hat sich zwischenzeitlich im Rahmen von 2 Umorganisationen
der Hauptabteilung Rüstung das Profil der verfügbaren Referatsleiter-
Dienstposten im Ministerium geändert."
Das Verwaltungsgericht führte zur Begründung seines in dem Verfahren 15 L
4065/97 am 11. Februar 1998 ergangenen Beschlusses unter anderem aus, dass die
über den Kläger unter dem 30. September 1997 erstellte dienstliche Beurteilung
unter Berücksichtigung der erhobenen Einwände rechtmäßig sei. Den von dem
Kläger gestellten Antrag auf Zulassung der Beschwerde hat der damals zuständige
12. Senat des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen mit
Beschluss vom 11. Mai 1998 abgelehnt (- 12 B 517/98 -).
Der Kläger hat bereits am 27. November 1997 Klage erhoben.
Zur Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen: Die seiner dienstlichen
Beurteilung zugrunde liegenden Bestimmungen seien rechts- und verfassungswidrig.
Die in Nr. 17 Abs. 2 BRL BMVg vorgesehenen Richtwertempfehlungen seien mit dem
Leistungsprinzip nicht vereinbar. Die Beurteilung nach den streitgegenständlichen
Beurteilungsbestimmungen sei nicht das Ergebnis einer analytischen
Vorgehensweise, nach der das Gesamturteil aus Einzelbewertungen "von unten
nach oben" entwickelt werde. Der Endbeurteiler lege vielmehr zuerst die Gesamtnote
fest und lasse dann die Bewertung der Einzelmerkmale darauf abstimmen. Der
Berichterstatter habe aufgrund der verbindlichen Weisung des Beurteilers die
Einzelbewertungen mit dem Gesamturteil stimmig und die Beurteilung damit
schlüssig zu machen. Der frühere Referatsleiter Dr. S. habe in seinem Vermerk vom
11. Januar 1996 ausgeführt, dass er die Herabstufung in der Beurteilung entgegen
den tatsächlich gezeigten Leistungen des Klägers auf eine solche Weisung hin
vorgenommen habe. Dies und die vorherige Festlegung des Gesamturteils "von oben
nach unten" widerspreche dem Leistungsprinzip.
Die Beurteilungsbestimmungen führten auch zu einem Verstoß gegen die
Begründungspflicht. Da es an einer Erstbeurteilung fehle und der Berichterstatter die
getroffene Entscheidung nur plausibel zu machen habe, fehle es an einer
Abweichungsbegründung des Endbeurteilers. Allein verfassungskonform sei es,
wenn der Endbeurteiler bei einer Abweichung von der Erstbeurteilung eine
Begründung zu fertigen habe. Die Beurteilung werde so nachvollziehbar gemacht,
etwaiger Willkür vorgebeugt. Insgesamt werde der Beamte zum Objekt des
Beurteilungssystems gemacht.
Der Beurteiler sei ferner - wie die übrigen Beurteiler - von einer strikten
Verbindlichkeit der Richtwerte ausgegangen. Dies zeige das Ergebnis der
Beurteilungsrunde. Von den 207 Beamten seien 5,3 % mit "überragend" (Richtwert: 5
%) und 46,4 % mit "übertrifft die Anforderungen deutlich" (Richtwert: 40 %) beurteilt
worden. Der Staatssekretär selbst habe von der "Durchsetzung" einer
"Quotenphilosophie" gesprochen. Insoweit hat der Kläger sein Vorbringen aus dem
Widerspruchsverfahren wiederholt und vertieft, dass die Vorgabe von Noten und
Notenquerschnitten logischen und insbesondere statistischen Gesetzmäßigkeiten
widerspreche. Es werde eine im Sinne des Bundesstatistikgesetzes unerlaubte
Ergebnismanipulation an den erhobenen Daten vorgenommen. Der Kläger hat zu
diesem Themenkreis zwei zu den Gerichtsakten genommene umfangreichere
Arbeiten vorgelegt, auf die Bezug genommen wird (Bl. 71 - 81 und Bl. 95 - 107 der
Gerichtsakte) .
Schließlich sei auch gegen die Beurteilungsrichtlinien selbst verstoßen worden.
Es sei unzulässig gewesen, die Berichterstatterfunktion auf den Unterabteilungsleiter
zu übertragen. Die Voraussetzungen der Nr. 16 der Richtlinien, der in begründeten
Ausnahmefällen eine Delegationsmöglichkeit vorsehe, lägen nicht vor. Da Herr Dr.
I. nur rund ein Jahr sein Vorgesetzter gewesen sei, hätte auch ein weiterer
Beurteilungsbeitrag des früher zuständig gewesenen Unterabteilungsleiters für den
restlichen Zeitraum eingeholt werden müssen. Zudem sei zu vermuten, dass der sehr
positiv ausgefallene Beurteilungsbeitrag des früheren Berichterstatters Dr. N. nur
formal, nicht aber inhaltlich hinreichend berücksichtigt worden sei. Anderenfalls wäre
der Kläger kaum herabgestuft und besser, nämlich mit dem Prädikat "übertrifft die
Anforderungen deutlich" bewertet worden.
Der Kläger hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des
Bundesministeriums der Verteidigung vom 29. Oktober 1997 zu
verpflichten, die streitbefangene Beurteilung vom 25./30. September 1997
aufzuheben und den Kläger erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung
des Gerichts zu beurteilen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie ihr bisheriges Vorbringen wiederholt und vertieft.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 30. November 2000 als
unbegründet abgewiesen und dazu im Wesentlichen ausgeführt: Die
streitgegenständliche Beurteilung vom 25./30. September 1997 lasse keine
Rechtsfehler erkennen. Es sei nicht zu beanstanden, dass gemäß Nr. 17 Abs. 2 BRL
BMVg prozentuale Richtwerte vorgegeben worden seien. Wenn der Dienstherr durch
die Angabe eines in der betreffenden Verwaltung insgesamt erwarteten anteiligen
Verhältnisses der Noten prozentuale Richtwerte vergebe, bestimme er damit den
anzuwendenden Maßstab und konkretisiere den Aussagegehalt der in der
Notenskala umschriebenen Noten. Ferner sei grundsätzlich nicht zu beanstanden,
dass die Beurteilungsnoten aufgrund der Beurteilungskonferenzen festgelegt werden.
Denn diese Konferenzen dienten der Gewinnung einer möglichst breiten
Anschauungs- und Vergleichsgrundlage für die Beurteilung der einzelnen Beamten,
da sich der zuständige Beurteiler durch den Vortrag die notwendigen Erkenntnisse
über den zu Beurteilenden verschaffen könne und einen Óberblick über den
Beurteilungsmaßstab in anderen Abteilungen erhalte. Die von dem Kläger
herangezogenen Methoden der Statistik fänden keine Anwendung. Eine
"Beurteilungsstatistik" erschöpfe sich in einer bloßen Notenübersicht. Sinn und
Zweck des Beurteilungsdurchgangs sei es, dem Dienstherrn eine Grundlage für
zukünftige Personalentscheidungen zu schaffen und dem betroffenen Beamten
darüber hinaus Auskunft über den erreichten Leistungsstand zu geben. Es sei auch
nicht ersichtlich, dass der Kläger in der Beurteilungskonferenz in den entscheidenden
Leistungsvergleich nicht ordnungsgemäß einbezogen worden wäre und der
Beurteiler die Richtwerte als zwingend einzuhaltende Obergrenze missverstanden
hätte. Weiterhin begegne es keinen rechtlichen Bedenken, dass nach Nr. 15 Abs. 1
BRL BMVg der jeweilige Abteilungsleiter Beurteiler sei. Die Óbertragung der
Beurteilungskompetenz stehe im weiten Ermessen des Dienstherrn; nicht erforderlich
sei, dass der Beurteiler die Eignung und Leistung des zu beurteilenden Beamten aus
eigener Anschauung kenne. Es genüge, wenn er sich die notwendigen Kenntnisse
durch Dritte - hier durch den Unterabteilungsleiter als Berichterstatter - verschaffen
könne. Es sei auch nicht zu beanstanden, wenn der Berichterstatter im Einzelfall vom
Beurteiler angewiesen werden müsse, den Beurteilungsentwurf im Anschluss an das
Ergebnis der Beurteilungskonferenz abzuändern, wie dies auch anlässlich der 1997
aufgehobenen Beurteilung des Klägers geschehen sei. Insgesamt teile die Kammer
nicht die Ansicht des Klägers, dass das von der Beklagten in ihren
Beurteilungsbestimmungen geregelte System aus grundsätzlichen Erwägungen
rechtlich fehlerhaft sei. Anhaltspunkte, dass Herr Dr. I. den Beurteilungsbeitrag des
Herrn Dr. N. nicht in dem gebotenen Umfang berücksichtigt habe, bestünden
nicht. Die gegenüber der zum Beurteilungsstichtag 01. November 1991 erstellten
Beurteilung erfolgte Herabsetzung des Gesamturteils sei plausibel. Nachdem bei der
letzten Beurteilungsrunde nahezu alle nach BesGr. A 15 BBesO besoldeten Beamten
mit der besten oder zweitbesten Note beurteilt worden seien (71 von 74 der zu
beurteilenden Beamten), habe die Verschärfung des Maßstabes zwangsläufig zur
Folge, dass ein Teil der Beamten bei gleichbleibenden Leistungen schlechter zu
beurteilen waren. Die Beurteilung des Klägers sei auch in sich schlüssig; die
Einzelbewertungen und das Gesamturteil ließen keinen Widerspruch erkennen, und
die Einzelbewertungen würden von dem Kläger auch nicht angegriffen.
Zur Begründung der von dem Senat mit Beschluss vom 06. Juni 2002 zugelassenen
Berufung trägt der Kläger im Wesentlichen vor:
Die aufgrund der Beurteilungsbestimmungen vom 01./02. November 1995
verfassten Beurteilungen seien bereits deshalb rechtswidrig, weil das ihnen zugrunde
liegende Verfahrens- und Denkmodell statistischen bzw. mathematisch-
naturwissenschaftlichen Gesetzmäßigkeiten widerspreche. Ergebnisse seien
demnach aus den erhobenen Daten zu gewinnen; umgekehrt gelte, dass das
gewünschte Ergebnis keinen Einfluss auf die erhobenen Daten haben dürfe. So aber
verfahre die Beklagte, wenn sie das Beurteilungssystem anwende.
Beurteilungsentwürfe ("Bleistiftentwürfe") der Berichterstatter würden im Rahmen der
Beurteilungskonferenz als bloße Diskussionsgrundlage genutzt. Die Beurteiler seien
auf der Abteilungsleiterebene angesiedelt und verfügten über keine hinreichenden
Kenntnisse über die zu Beurteilenden. Auf einer solchen Konferenz werde mit Blick
auf die abteilungsübergreifend zu beachtenden Maßstäbe die dem Beamten zu
erteilende "Gesamt-Beurteilungsnote" vergeben. Werde die vorgegebene Quote - wie
zu erwarten - nicht eingehalten, erfolge in allgemeiner Diskussion eine Reihung der
betroffenen Mitarbeiter in einer Leistungsrangfolge. Sei diese Rangfolge festgelegt,
nutze sie der Beurteiler zur Festsetzung der Beurteilungsnote. Der Beurteiler
veranlasse im Anschluss, dass der Berichterstatter den Beurteilungsentwurf anpasse
und damit die erforderliche Stimmigkeit der Einzelkriterien und der Gesamtnote
herstelle. Dieser Vorgang der Notenbestimmung widerspreche mathematisch-
naturwissenschaftlichen und statistischen Grundsätzen und führe zu einer
Ungleichbehandlung.
Ferner beanstandet der Kläger erneut, dass die Zuständigkeits- und
Verfahrensregelungen nicht eingehalten worden seien. Der für den Entwurf der
Beurteilung regelmäßig zuständige Referatsleiter sei nicht beauftragt worden,
sondern der Unterabteilungsleiter Dr. I. . Dem Referatsleiter habe es nur oblegen,
für den Berichterstatter einen Beitrag zu verfassen. Ein rechtfertigender
Ausnahmefall im Sinne der Nr. 16 BRL BMVg habe entgegen der Auffassung des
Verwaltungsgerichts nicht vorgelegen. Es sei unerheblich, dass sich der frühere
Berichterstatter nicht klaglos in die ihm übertragenen Aufgabe gefügt habe, seinen
Entwurf nach Vorgaben des Beurteilers zu ändern. Denn die alleinige
Beurteilungskompetenz liege beim höheren Vorgesetzten, so dass es auf etwaige
Vorbehalte des Berichterstatters nicht ankomme. Hinzu komme, dass nicht der
zuständige Beurteiler, sondern der Referatsleiter RÓ I 2 den Berichterstatter
bestimmt habe. Der Referatsleiter RÓ I 2 vermittle - etwa ausweislich seiner
Verfügung vom 06. August 1996 - ohnehin den äußeren Anschein, die Beurteilung
erfolge durch ihn. Dies werfe die Frage auf, ob Zuständigkeitsverstöße unterhalb der
Beurteilerebene auf die Rechtmäßigkeit der Beurteilung Auswirkungen haben.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem
erstinstanzlichen Antrag zu erkennen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, dass statistische
Gesetzmäßigkeiten auf dienstliche Beurteilungen nicht angewendet werden könnten
letztere beträfen persönlichkeitsbedingte Werturteile, welche aufgrund dessen auch
nur beschränkt verwaltungsgerichtlicher Kontrolle unterworfen seien. Objektive,
subjektive und prognostische Elemente seien untrennbar miteinander verbunden,
was gegen die Berücksichtigung naturwissenschaftlicher oder statistischer Regeln
spreche. Das Bundesverwaltungsgericht habe Richtwertvorgaben wiederholt als
rechtmäßig erachtet, wenn ein hinreichend großer Verwaltungsbereich mit
vergleichbarer Aufgaben- und Personalstruktur bestehe, die Vergleichsgruppen
hinreichend stark besetzt seien und die Richtwerte keine absolute Verbindlichkeit
beanspruchten. Alle diese Voraussetzungen seien hier erfüllt. Im streitigen
Beurteilungsdurchgang seien nur die nach BesGr. A 15 BBesO besoldeten Beamten
beurteilt worden. Die damals ressortübergreifende Richtwertempfehlung (5 % für die
höchste und 40 % für die zweithöchste Notenstufe) entspreche im Óbrigen in etwa
den späteren Vorgaben der Bundeslaufbahnverordnung (§ 41a BLV). Geringfügige
Abweichungen von den Vorgaben seien in den Beurteilungsbestimmungen
ausdrücklich vorgesehen.
Die Zuständigkeits- und Verfahrensregelungen seien eingehalten worden. Der
Leiter des für zentrale Angelegenheiten der Abteilung zuständigen Referates RÓ I 2
habe keine in den Beurteilungsbestimmungen vorgesehen Kompetenz, etwa den
Berichterstatter zu bestimmen. Ein Verfahrensverstoß sei jedoch nicht anzunehmen,
da sein Handeln auf Weisung des Beurteilers erfolgt sei. Der Beurteiler habe die
Aufgabe der Berichterstattung auf den nächsthöheren Vorgesetzten übertragen
können, da eine erneute Bearbeitung durch den originär zuständigen Berichterstatter
keinen Erfolg versprochen habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und Gerichtsakten (sechs
Bände Verwaltungsvorgänge, Gerichtsakten VG Köln 15 K 9185/96, 15 L 942/97, 15
L 4065/97, 15 K 843/97 und 15 K 4486/97) ergänzend Bezug genommen.
Die form- und fristgerecht begründete Berufung hat in der Sache keinen Erfolg.
Die Klage ist nicht bereits wegen fehlenden Rechtsschutzinteresses unzulässig,
nachdem der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausgeführt hat,
dass er "beruflich nichts mehr erreichen" und insbesondere "nicht mehr befördert
werden" wolle und seine Klage auch den - aus seiner Sicht wohlverstandenen -
Interessen der Bundesrepublik Deutschland dienen solle. Für die Klage gegen eine
dienstliche Beurteilung besteht erst dann kein Rechtsschutzinteresse mehr, wenn die
Beurteilung ihre rechtliche Zweckbestimmung verliert, Auswahlgrundlage für künftige
Personalentscheidungen zu sein. So verhält es sich, wenn der beurteilte Beamte in
den Ruhestand getreten, bestandskräftig aus dem Beamtenverhältnis entlassen
worden ist oder bis zum Eintritt in den Ruhestand nicht mehr befördert werden darf.
In diesen Fällen kann die dienstliche Beurteilung unter keinem rechtlichen
Gesichtspunkt noch als Grundlage einer künftigen, die Beamtenlaufbahn des
Beurteilten betreffenden Personalentscheidung dienen.
Vgl. zusammenfassend BVerwG, Urteil vom
19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -, JURIS-Nr:
WBRE410009612 m.w.N.
So liegen die Dinge hier jedoch nicht. Unbeschadet der Frage, wie man die
Beweggründe des Klägers für die Aufrechterhaltung seiner Klage bewerten mag, ist
nicht erkennbar, dass er für eine etwaige weitere Beförderung aus den vorgenannten
Gründen von vornherein nicht mehr in Betracht kommen könnte.
Die Berufung ist indes nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu
Recht abgewiesen. Der Kläger kann nicht beanspruchen, dass der Bescheid des
Bundesministeriums der Verteidigung vom 29. Oktober 1997 und die streitbefangene
Beurteilung vom 30. September 1997 aufgehoben werden und die Beklagte über ihn
für den Zeitraum vom 01. November 1991 bis zum 01. November 1995 unter
Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts eine neue Regelbeurteilung erstellt.
Die ihm unter dem 30. September 1997 erteilte Regelbeurteilung ist rechtlich nicht zu
beanstanden.
Dienstliche Beurteilungen sind verwaltungsgerichtlich nur beschränkt
überprüfbar. Nur der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte
sollen nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung
ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der
Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden -
zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner
Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich
gegenüber dieser Beurteilungsermächtigung darauf zu beschränken, ob die
Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie
sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt
ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde
Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 06. August 2002
- 2 BvR 2357/00 -, ZBR 2003, 31; Beschluss
vom 29. Mai 2002 - 2 BvR 723/99 -, DÖD 2003, 82;
BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01
-, JURIS-Nr. WBRE410009612 m.w.N.
Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen
erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und
ob sie mit den gesetzlichen Regelungen, speziell denen der Laufbahnverordnung
über die dienstliche Beurteilung, und auch sonst mit gesetzlichen Vorschriften im
Einklang stehen.
Gemessen an diesen Maßstäben sind rechtliche Fehler der zum 01. November
1995 über den Kläger erstellten Regelbeurteilung vom 30. September 1997 nicht
festzustellen. Sie ist in Anwendung der "Bestimmungen über die dienstliche
Beurteilung der Beamten und Arbeitnehmer im Bundesministerium der Verteidigung"
- BRL BMVg - vom 02. November 1995, die die Beklagte zur Durchführung der
§§ 40, 41 der Bundeslaufbahnverordnung erlassen hat, von dem nach Nr. 15 Abs. 1
BRL BMVg zuständigen Hauptabteilungsleiter Dr. H. unter Verwendung des den
Beurteilungsbestimmungen als Anlage 1 beigefügten allgemeinen Vordrucks (vgl.
Nr. 2 Satz 2 BRL BMVg) erstellt worden.
Obgleich die Beurteilungsbestimmungen erst mit Wirkung ab dem 01. November
1995 in Kraft getreten sind und während des Beurteilungszeitraums die
Beurteilungsbestimmungen vom 21. August 1991 (VMBl. 1991, 426) galten, war die
dienstliche Beurteilung einheitlich für den gesamten Zeitraum nach den damals neu
gefassten Bestimmungen zu erstellen. Maßgebend ist allein, welches
Beurteilungssystem zum Beurteilungsstichtag gegolten hat. Die dienstliche
Beurteilung mit ihrer auf das übertragene Amt bezogenen Bewertung der Eignung,
Befähigung und fachlichen Leistung des Beamten dient als Auswahlgrundlage für
künftige Personalentscheidungen regelmäßig dem Vergleich unter den für die
Besetzung eines Beförderungsdienstpostens oder für die Verleihung eines
Beförderungsamtes in Betracht kommenden Beamten (Art. 33 Abs. 2 GG, § 8 Abs. 1
BBG, §§ 12, 40 Abs. 1 BLV). Subjektive Rechte des Beamten sind durch eine
Neuregelung der Beurteilungsrichtlinien nicht betroffen. Soweit die Richtlinien einen
anderen Weg zur Gewinnung eines Urteils über Eignung, Befähigung und fachliche
Leistung des zu beurteilenden Beamten - hier etwa die "einstufige" Beurteilung durch
den Abteilungsleiter - vorsehen, wird nicht belastend in Rechtspositionen des
Beamten eingegriffen. Seine Rechts- und Pflichtenstellung ergibt sich nicht aus den
Vorschriften über die dienstliche Beurteilung und dazu ergangenen Richtlinien,
sondern aus dem materiellen Beamtenrecht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 02. März 2000
- 2 C 7.99 -, NVwZ-RR 2000, 621.
Den Dienstherrn zur Beurteilung berechtigender Anlass war die Verfügung des
Staatssekretärs vom 02. November 1995, dass über die nach BesGr. A 15 BBesO
besoldeten und im Bundesverteidigungsministerium tätigen Beamtinnen und
Beamten zum Stichtag 01. November 1995 Regelbeurteilungen im Sinne der Nr. 4
Abs. 1 BRL BMVg zu erstellen sind. Der während des gesamten
Beurteilungszeitraums als Baudirektor nach BesGr. A 15 BBesO besoldete und im
Bundesverteidigungsministerium tätige Kläger gehört zu dieser Gruppe von
Beamten; zum Beurteilungszeitpunkt hatte er auch noch nicht das 60. Lebensjahr
vollendet, was einer Regelbeurteilung entgegen stünde (Nr. 4 Abs. 2 Teilstrich 3 BRL
BMVg). Die ursprünglich unter dem 07. Februar 1996 erstellte Regelbeurteilung hatte
die Beklagte mit Verfügung vom 12. August 1997 aufgehoben. Danach bestand,
obwohl die zum Stichtag 01. November 1995 durchgeführte Beurteilungsrunde im
Wesentlichen seit Anfang 1996 abgeschlossen war, für den Zeitraum vom 01.
November 1991 bis zum 01. November 1995 hinsichtlich des Klägers weiterhin
Bedarf an einer Regelbeurteilung.
Verfahrensvorschriften sind nicht verletzt. Die von dem Kläger wiederholt gerügte
Verletzung von Zuständigkeitsbestimmungen liegt nicht vor. Daher bedarf es auch
keiner Entscheidung, ob das Tätigwerden eines unzuständigen so genannten
Berichterstatters, der unter anderem in Nr. 3, Nr. 13, Nr. 15 Abs. 3 BRL BMVg
genannt und am Beurteilungsverfahren als Mitwirkender beteiligt ist (Nr. 1 Abs. 2
BRL BMVg), zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung führen kann. Als Berichterstatter
vorgesehen ist, da die Ausnahmevorschrift Nr. 13 Abs. 2 BRL BMVg nicht eingreift,
für alle Beamten der Referatsleiter, Nr. 13 Abs. 1 Satz 1 BRL BMVg. Tätig geworden
ist jedoch der Unterabteilungsleiter der Abteilung "Rüstung", der nächsthöhere
Vorgesetzte des Referatsleiters, in dessen Bereich der Kläger im
Beurteilungszeitraum tätig gewesen ist. Dagegen bestehen keine Bedenken: Der
Beurteiler kann die Aufgabe des Referatsleiters in begründeten Ausnahmefällen
abweichend von Nr. 13 auf dessen Vorgesetzten übertragen, Nr. 16 BRL BMVg.
Wann ein begründeter Ausnahmefall vorliegt, wird in den Beurteilungsbestimmungen
nicht beschrieben. In den zugleich mit den Beurteilungsbestimmungen erlassenen
Durchführungshinweisen heißt es dazu, dass Ausnahmen "insbesondere"
anzunehmen seien, wenn der Berichterstatter entgegen Nr. 13 Abs. 1 BRL BMVg -
die Nennung des Abs. 2 ist ein offensichtliches Redaktionsversehen - die ihm
erteilten Vorgaben bei der Erstellung des Beurteilungsentwurfs nicht beachtet und
die Rückgabe nach Nr. 15 Abs. 3 BRL BMVg zum Zwecke der Berichtigung ernsthaft
keinen Erfolg verspricht. Gemeint ist damit die Situation, dass von einem am
Beurteilungsverfahren beteiligten Berichterstatter nicht mehr erwartet werden kann,
dass er dem Beurteiler einen in sich schlüssigen und die Beurteilungsnote tatsächlich
begründenden Beurteilungsentwurf fertigen werde. Eine so umschriebene
Konfliktlage ist nicht erkennbar; im Ergebnis ist hier aber von einer dem
Grundgedanken der Vorschrift entsprechenden Lage auszugehen, obwohl eine
Rückgabe zum Zwecke der Berichtigung nicht anstand und es in dem ab August
1997 geführten Beurteilungsverfahren nach dem Inhalt der Akten und dem
Vorbringen der Beteiligten zu keinerlei Unstimmigkeiten zwischen dem früheren
Berichterstatter Dr. S. und dem Beurteiler kam. Die Durchführungshinweise nennen
den zuvor beschriebenen Ausnahmetatbestand beispielhaft, ohne zugleich andere,
vergleichbare Fälle ausschließen zu wollen. Vorliegend hat sich die Beklagte
zunächst nur darauf berufen, dass der Unterabteilungsleiter - anders als der erst seit
dem 01. April 1994 tätige Referatsleiter Dr. S. - während des gesamten
Beurteilungszeitraums Vorgesetzter des Klägers gewesen ist. Entscheidend hinzu
kam allerdings, dass es zwischen dem Beurteiler und dem Berichterstatter - Herrn
Dr. S. - anlässlich der Erstellung der aufgehobenen dienstlichen Beurteilung vom
07. Februar 1996 gravierende inhaltliche Differenzen gab, wie sie in dem Vermerk
des Herrn Dr. S. vom 11. Januar 1996 zum Ausdruck gekommen sind. Dieser zu
der damaligen Beurteilung in die Personalakten genommene Vermerk lässt
erkennen, dass Herr Dr. S. weisungsgemäß den Vordruck der damaligen
Beurteilung ausgefüllt hat, diese Weisung aber inhaltlich für falsch hielt. Aus dem
Vermerk lässt sich seine eigene Bewertung entnehmen, dass die über den Kläger
damals gefertigte Beurteilung zu schlecht ausgefallen sei und die Einzelmerkmale
ohne sachlichen Grund herabgesetzt worden seien. Damit verkennt der
Berichterstatter, dass ihm im Rahmen des Beurteilungsverfahrens keine eigene
Kompetenz übertragen ist, Leistung und Befähigung des Beamten insgesamt oder in
Ausschnitten mit dem Anspruch auf Verbindlichkeit zu bewerten und dies etwa
gegenüber der Beurteilung des zuständigen Dienstvorgesetzten auch noch (förmlich)
zu dokumentieren. Der Berichterstatter ist nach den Beurteilungsbestimmungen an
die Festlegung des Gesamturteils durch den Beurteiler gebunden und hat seinen
Entwurf entsprechend dem anderweitig gefundenen Ergebnis zu fertigen, Nr. 13
Abs. 1 Satz 3 BRL BMVg. Die Beurteilung und insbesondere die Gesamtbewertung
obliegt allein dem Beurteiler, dessen Entscheidung der Berichterstatter umzusetzen
hat; dieser trifft keine eigene Beurteilung oder eine Erstbeurteilung, wie dies etwa im
zweistufigen Beurteilungsverfahren vorgesehen ist, sondern wird nach dem Inhalt der
Beurteilungsbestimmungen wie ein Gehilfe des Beurteilers tätig. Der von dem
Berichterstatter gefertigte Entwurf kann von dem Beurteiler zurückgegeben werden,
wenn er offensichtlich "unschlüssig" ist (Nr. 15 Abs. 3 BRL BMVg), sich also das von
dem Beurteiler festgelegte Gesamturteil und die Bewertung der Einzelmerkmale nicht
in Einklang bringen lassen. Der Beurteiler hat für die Schlüssigkeit Sorge zu tragen,
Nr. 15 Abs. 2 Satz 1 BRL BMVg. Der von dem Berichterstatter Dr. S. verfasste
Vermerk stellt, soweit er zur Beurteilung und zur Personalakte genommen wird, einen
Sonderfall der Unschlüssigkeit dar, da er die Beurteilung entgegen der in den
Beurteilungsbestimmungen eindeutig zum Ausdruck kommenden und von Gesetzes
wegen auch gebotenen Zielsetzung - zumindest vermeintlich - als sachlich fehlerhaft
erscheinen lässt. Eine solche gravierende richtlinienwidrige Konfliktsituation stellt
einen hinreichenden Ausnahmefall dar, der die Óbertragung der Aufgaben des
Berichterstatters auf den nächsthöheren Vorgesetzten rechtfertigt. Die Óbertragung
selbst ist durch den Referatsleiter RÓ I 2 - Herrn C. - auf Weisung des Beurteilers
erfolgt. Den Anforderungen der Nr. 16 BRL BMVg ist damit Genüge getan.
Die angegriffene dienstliche Beurteilung leidet auch nicht an einem zu ihrer
Aufhebung führenden (formellen) Begründungsmangel. In der Rechtsprechung ist
geklärt, dass sich Umfang und Intensität einer Begründung im Beurteilungsverfahren
daran auszurichten haben, was angesichts des vorgesehenen
Beurteilungsverfahrens überhaupt möglich und zulässig ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember
1999 - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 266.
Da die Beurteilungsbestimmungen eine aus der Leistungsbeurteilung und den
Erkenntnissen der Befähigungsbeurteilung gebildete Gesamtbewertung vorsehen
(Nr. 11, 12 BRL BMVg), Leistungsbeurteilung und Befähigungsbeurteilung aus der
Bewertung von Einzelmerkmalen abgeleitet werden (Nr. 10, Nr. 9 BRL BMVg i.V.m.
der Anlage 3 der Richtlinien), wird dem Begründungserfordernis in aller Regel durch
das Ausfüllen der auf die vorgenannten Merkmale und die Einzelmerkmale
abgestimmten Vordrucke nebst etwaigen Zusatzerläuterungen (z.B. nach Nr. 10
Abs. 2 BRL BMVg) genügt. Nachdem der Kläger die erfolgte Bewertung der
Einzelmerkmale ausdrücklich nicht angegriffen hat, bedurfte es im anschließenden
Verwaltungs- und Gerichtsverfahren keiner darüber hinaus gehenden Begründung
der Einzelbewertungen und des abgegebenen Gesamturteils. Die bloße
unsubstantiierte Behauptung des Klägers, seine Leistungs- und
Befähigungsbeurteilung sei insgesamt zu schlecht ausgefallen, zieht keinen weiteren
(formellen) Begründungsbedarf nach sich.
Ergänzender Begründungsbedarf ergab sich auch nicht aus anderweitigen
Besonderheiten des Beurteilungsverfahrens, etwa weil der Beurteilungsentwurf des
Berichterstatters und das Gesamturteil voneinander abgewichen wären. In dem von
der Beklagten geschaffenen Beurteilungssystem sind besondere
Begründungspflichten bei Abweichungen nur in Nr. 15 Abs. 2 Satz 3 BRL BMVg
vorgesehen. Eine Abweichung zwischen der Bewertung des Beurteilers und dem
Entwurf des Berichterstatters ist hier jedoch nicht festzustellen. Anderweitige
Begründungspflichten sind ebenfalls nicht gegeben. Sie bestehen, wenn etwa in
einem zweistufig gestalteten Verfahren die anders lautende Beurteilung des
Endbeurteilenden auf einer abweichenden Bewertung des individuellen Leistungs-
und Befähigungsprofils oder auf einzelfallübergreifenden Erwägungen beruht,
nämlich dem allgemeinen Quervergleich mit den Leistungen der zur
Vergleichsgruppe gehörenden Beamten.
Vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 13. Februar
2001 - 6 A 2966/00 -; Beschluss vom 13. Dezember
1999 - 6 A 3593/98 -, a.a.O.
Derartige Abweichungen sind hier jedoch nicht festzustellen; vielmehr hat die
Beklagte in ihren Beurteilungsbestimmungen ein einstufiges Beurteilungsverfahren
vorgesehen, in dem allein ein Beurteiler für die Bewertung der Beamten zuständig
und berufen ist. Dem Berichterstatter obliegt - wie bereits ausgeführt - keinerlei
Beurteilungskompetenz, und es ist nicht erkennbar, dass der Berichterstatter eine
solche Kompetenz für sich in Anspruch genommen haben könnte.
Das Gesamturteil ist aufgrund einer zutreffend ermittelten Bewertungsgrundlage
getroffen worden. Der Beurteiler hat sich in Óbereinstimmung mit Nr. 20 Abs. 1 BRL
BMVg die für die Beurteilung bedeutsamen Erkenntnisse über den Kläger durch die
Einholung von Beurteilungsbeiträgen verschafft. Der Berichterstatter
- Unterabteilungsleiter Dr. I. - hat in Vorbereitung der Beurteilung förmliche
Beiträge von den jeweils im ersten und im zweiten Teil des Beurteilungszeitraums als
unmittelbare Vorgesetzte des Klägers tätig gewesenen Referatsleitern eingeholt. Der
bis zum 30. September 1994 in dieser Funktion tätig gewesene Herr Dr. N. hat
seinen Beitrag unter dem 08. September 1997 unter Verwendung des für diese
Zwecke vorgesehenen Vordrucks sowie durch ergänzende schriftliche Erläuterungen
in freier Form (vgl. Nr. 20 Abs. 1 Satz 2 BRL BMVg) erbracht. Der Referatsleiter Dr.
S. hat seinen Beitrag unter dem 22. September 1997 formgerecht verfasst;
entsprechend Nr. 21 Satz 2 BRL BMVg hat der Berichterstatter Dr. I. dazu Stellung
genommen. Aus den auf diese Weise verschafften Kenntnissen hat der Beurteiler
unter Beachtung des in der Behörde geltenden Maßstabes - und damit formell
ordnungsgemäß - das Gesamturteil gebildet. Für die - formelle - Rechtmäßigkeit
dieses Bewertungsvorganges kommt es entgegen der Auffassung des Klägers nicht
darauf an, ob die Notenfindung in den Beurteilungskonferenzen (Nr. 18 BRL BMVg)
als solche rechtmäßig ist. Die streitgegenständliche Beurteilung ist nicht in der zum
01. November 1995 durchgeführten Beurteilungsrunde zustande gekommen. Sie ist
insbesondere nicht in der Weise zustande gekommen, dass der Kläger zeitgleich mit
den anderen nach BesGr. A 15 BBesO besoldeten Beamten beurteilt worden wäre
und der für ihn vom Berichterstatter erstellte Beurteilungsentwurf im Anschluss an
eine Beurteilungskonferenz (Nr. 18 BRL BMVg) auf Weisung des Beurteilers (Nr. 13
Abs. 1 Satz 2 BRL BMVg) abgeändert worden wäre. Die über den Kläger damals
unter dem 07. Februar 1996 auf diese Weise erstellte Regelbeurteilung ist vielmehr
mit Verfügung vom 12. August 1997 ersatzlos aufgehoben worden. Die
streitgegenständliche Beurteilung vom 30. September 1997 ist rund zwei Jahre nach
dem Beurteilungsstichtag bezogen auf den Regelbeurteilungszeitraum in einem
individuell ausgestalteten Verfahren neu erstellt worden. In dieser Verfahrenslage
konnte die in Nr. 18 BRL BMVg vorgesehene Beurteilungskonferenz schon aus
tatsächlichen Gründen nicht stattfinden und hatte die früher stattgefundene
Beurteilungskonferenz keine unmittelbaren Auswirkungen. Da andererseits die
Regelbeurteilung noch zu erstellen war, konnte - etwa in entsprechender Anwendung
der Nr. 19 BRL BMVg - wie bei der Erstellung einer individuellen Anlassbeurteilung
verfahren werden.
Materielle Beurteilungsfehler sind nicht feststellbar. Insbesondere ist nicht
erkennbar, dass der Beurteiler den anzuwendenden Maßstab verkannt haben
könnte. Das Bundesverwaltungsgericht hat zu diesem Maßstab in Bekräftigung der
von dem Verwaltungsgericht zutreffend wiedergegebenen Rechtsprechung jüngst
zusammenfassend nochmals ausgeführt, dass der Dienstherr innerhalb der durch
das einschlägige Gesetzes- und Verordnungsrecht gezogenen Grenzen Verfahren
und den Inhalt dienstlicher Beurteilungen weitgehend durch
Beurteilungsbestimmungen festlegen und nach den Erfordernissen in den einzelnen
Verwaltungsbereichen unterschiedliche Beurteilungssysteme einführen, Notenskalen
aufstellen und festlegen kann, welchen Begriffsinhalt die einzelnen
Notenbezeichnungen haben. Dienstliche Beurteilungen dienen der Verwirklichung
des mit Verfassungsrang ausgestatteten Gebots, Beamte nach Eignung, Befähigung
und fachlicher Leistung einzustellen, einzusetzen und zu befördern (Art. 33 Abs. 2
GG). Sie tragen zugleich dem berechtigten Anliegen der Beamten Rechnung, in ihrer
Laufbahn entsprechend ihrer Eignung, Befähigung und Leistung angemessen
voranzukommen. Beurteilungen haben entscheidende Bedeutung bei der
Auswahlentscheidung des Dienstherrn und der dabei erforderlichen "Klärung einer
Wettbewerbssituation". Ihre Aussagekraft erhalten sie erst auf Grund ihrer Relation
zu anderen dienstlichen Beurteilungen. Um die Vergleichbarkeit der beurteilten
Beamten zu gewährleisten, muss - soweit möglich - gleichmäßig verfahren werden.
Die Beurteilungsmaßstäbe müssen gleich sein und gleich angewendet werden. Dies
erfordert, dass der Begriffsinhalt der Noten mit demselben Aussagegehalt verwendet
wird, und das Gesamturteil muss für die Dienstbehörde und für den Beamten
zuverlässig Aufschluss geben, welchen Standort der einzelne Beamte im
Leistungswettbewerb einnimmt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2003
- 2 C 16.02 -, JURIS-Nr. WBRE410009770.
Gemessen an diesen Voraussetzungen ist nicht erkennbar, dass die Beklagte
den Maßstab verkannt haben könnte. Die von den früheren Referatsleitern
eingeholten Beurteilungsbeiträge sind von dem Beurteiler im Hinblick auf die
nunmehr geltenden Beurteilungsbestimmungen und die aus ihnen zu entnehmenden
Anforderungen gewürdigt worden. Dies ergibt sich aus der im einstweiligen
Rechtsschutzverfahren VG Köln 15 L 4065/97 vorgelegten Stellungnahme des
Beurteilers vom 12. Januar 1998, in der er sich die Ausführungen des
Berichterstatters Dr. I. zu Eigen gemacht hat. Das Verwaltungsgericht hat in
seinem Urteil vom 30. November 2000 auf den Seiten fünfzehn und sechzehn des
amtlichen Abdrucks ausgeführt, dass der Beurteilungsbeitrag des Herrn Dr. N.
sachgerecht berücksichtigt worden ist; darauf wird zur Vermeidung von
Wiederholungen entsprechend § 117 Abs. 5 VwGO Bezug genommen. Ergänzend ist
auszuführen, dass es wegen der Bezugnahme des früheren Referatsleiters auf die
1992 erstellte Beurteilung, die aufgrund früherer Beurteilungsbestimmungen erstellt
wurde, einer zusätzlichen - ergänzenden - Bewertung des Beurteilers bedurfte.
Dieser hatte - durch Bezugnahme auf den Vermerk des Unterabteilungsleiters -
ausgeführt, diese Unterschiede seien erkannt und beachtet worden. Dabei sei der
Umstand zum Tragen gekommen, dass in dem früheren Beurteilungszeitraum noch
keine maßstabswahrenden Elemente - gemeint sind die nach Nr. 17 Abs. 2 BRL
BMVg zu beachtenden Richtwerte - gegolten hätten. Auch darüber hinaus ist nicht
erkennbar, dass die Vorgaben der Nr. 17 Abs. 1 BRL BMVg missachtet worden
wären oder ungleiche Maßstäbe angewendet worden wären. Der Beurteiler hat dazu
wörtlich ausgeführt,
"Nach nochmaliger intensiver Betrachtung der
Leistungen im Beurteilungszeitraum und deren
Bewertung im Vergleich mit anderen Beamten der
gleichen Besoldungsgruppe kam es zu den
geringfügigen Änderungen in drei
Einzelmerkmalen."
und damit zu erkennen gegeben, dass er die zutreffend gebildete
Vergleichsgruppe der nach BesGr. A 15 BBesO besoldeten Beamten im
Verteidigungsministerium in den Blick genommen und die Leistung und Befähigung
des Klägers im Beurteilungszeitraum mit denen der Beamten dieser
Vergleichsgruppe abgewogen hat. Er hat damit den sich aus Nr. 17 Abs. 1 BRL
BMVg und den sich aus dem Gleichheitssatz ergebenden Anforderungen genügt.
Aus der Bewertung der Einzelmerkmale lässt sich das Gesamturteil schlüssig
ableiten. Die Leistungen des Klägers sind überwiegend mit der Stufe "C" der
sechsstufigen Bewertungsskala (= "übertrifft die Leistungserwartungen") bewertet
worden. Die von dem Beurteiler als für die Leistungsbeurteilung gewichtig
eingestuften Einzelmerkmale sind zweimal mit der Stufe "B" (= "übertrifft die
Leistungserwartungen erheblich") und dreimal mit der Stufe "C" bewertet worden.
Einer näheren Begründung der Beurteilung hat es aufgrund des Umstandes, dass
der Kläger zu den Einzelmerkmalen nichts Substantiiertes vorgetragen hat, nicht
bedurft. Sein Vorbringen zu der Fehlerhaftigkeit der Richtwerteempfehlungen und der
Beurteilung "von oben nach unten" sind insoweit nicht beachtlich. Der Kläger
verkennt, dass sich seine individuell erteilte Beurteilung an dem bereits festgestellten
Leistungsgefüge und der vorgefundenen Notenstruktur der Vergleichsgruppe zu
orientieren hatte, die sich aufgrund der Beurteilungsrunde zum 01. November 1995
ergeben hatte.
Die gegenüber der dem Kläger zuletzt erteilten Regelbeurteilung erfolgte
Herabstufung um eine Notenstufe bei gleichbleibender Leistung ist nicht zu
beanstanden. Die Herabstufung beruht im Ergebnis auf der Anwendung eines
strengeren Beurteilungsmaßstabes, der in den Richtwertempfehlungen zum
Ausdruck kommt. Diese in Nr. 17 Abs. 2 BRL BMVg vorgesehenen
Richtwertempfehlungen, die die Beklagte in der Weise umgesetzt hat, dass
grundsätzlich nur 5 % der Beurteilungen innerhalb der Vergleichsgruppe die höchste
Notenstufe (= "überragend") und 40 % die zweithöchste Notenstufe (= "übertrifft die
Anforderungen deutlich") erreichen sollen, sind rechtlich nicht zu beanstanden.
Derartige Richtwerte begegnen unter den von dem Verwaltungsgericht genannten
einschränkenden, hier erfüllten Voraussetzungen - unter anderem der hinreichenden
Größe der Vergleichsgruppe und der relativen (durch das im Klageverfahren
eingeführte Zahlenwerk des Klägers bestätigten) Unverbindlichkeit der Richtwerte -
keinen Bedenken. Der Dienstherr darf durch die Angabe eines in der Verwaltung
insgesamt erwarteten anteiligen Verhältnisses der Noten den von ihm gewollten
Inhalt der Noten und damit die anzuwendenden Maßstäbe näher bestimmen. Auch
eine an den Gegebenheiten des Haushalts und der Stellenplanbewirtschaftung
orientierte Skala wäre denkbar, wenn etwa die Quote der besten Notenstufe im
Wesentlichen an der Menge der zu erwartenden Beförderungsplanstellen orientiert
wird, so dass der Dienstherr im Anschluss an die Beurteilungsrunde bereits den Kreis
der potentiell zu befördernden Beamten bestimmen kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980
- 2 C 13.79 -, DÖD 1980, 224; Urteil vom 13.
November 1997 - 2 A 1.97 - DVBl. 1998, 638;
Schnellenbach, Richtwertvorgaben bei dienstlichen
Beurteilungen, DÖD 1999, 1 (3) m.w.N.
Durch Richtwerte, deren Bestimmung von dem Bundesverwaltungsgericht nicht
als - personalvertretungsrechtlich - mitwirkungsbedürftiger Erlass von (weiteren)
Beurteilungsrichtlinien bewertet wird, verdeutlicht und konkretisiert der Dienstherr
darüber hinaus den Aussagegehalt, den er den einzelnen Noten des Gesamturteils
beilegen will. Durch diese Form der Konkretisierung des Beurteilungsmaßstabs
erleichtert der Dienstherr den bei Auswahlentscheidungen anzustellenden Vergleich
zwischen mehreren nach den selben Bestimmungen beurteilten Beamten, schon um
der Tendenz entgegenzuwirken, dass auch schlechtere und durchschnittliche
Leistungen mit einer der in der Notenskala vorgesehenen Notenbezeichnung
bewertet werden, die für überragende oder überdurchschnittliche Leistungen
vorgesehen sind.
BVerwG, Urteil vom 13. November 1997
- 2 A 1.97 -, DVBl. 1998, 638.
Dagegen sind die von dem Kläger im Berufungsverfahren erneut angeführten
mathematischnaturwissenschaftlichen Regeln und die Vorschriften des
Bundesstatistikgesetzes schon im Ansatz nicht geeignet, die vorgenannten
Grundsätze in Frage zu stellen oder gar die Rechtswidrigkeit der über ihn erstellten
Beurteilung zu begründen. Sie beruhen allem Anschein nach auf der Annahme, ein
gerechtes oder richtiges Gesamturteil lasse sich durch eine naturwissenschaftlich-
exakte Behandlung einzelner Befunde - etwa der einzelnen Leistungsmerkmale -
gewinnen. Wie der Kläger in der mündlichen Verhandlung zu Protokoll erklärt hat,
müsse der Beurteiler bei einer durch Richtwerte gesteuerten Festlegung der
Beurteilungsnote und entsprechender Anpassung der Einzelmerkmale das
"Messobjekt - das ist hier der Mitarbeiter - entsprechend formen oder er muss den
Messwert fälschen". Die diesem Gedankengang zugrunde liegenden Annahmen des
Klägers werden dem Beurteilungswesen in keiner Weise gerecht. Sie sind bei
Anwendung auf mechanische Vorgänge wohl grundsätzlich zutreffend, wenn etwa
die von ihm beispielhaft erwähnten Messwerttoleranzen in der Waren- und
Produktionskontrolle in Rede stehen. Auch ist es zutreffend, dass nach § 1 des
Bundesstatistikgesetzes für die Statistik gilt, dass sie Daten zu erheben, zu sammeln,
aufzubereiten, darzustellen und zu analysieren hat und dabei die Grundsätze der
Neutralität, Objektivität und wissenschaftlichen Unabhängigkeit zu wahren sind. Der
Kläger verkennt jedoch, dass bereits die Entscheidung, welches Bewertungs-
und/oder Erkenntnismodell zutreffend ist und auf das Beurteilungswesen
anzuwenden sein soll, eine dem Dienstherrn vorbehaltene (subjektive)
Wertentscheidung darstellt. Selbst wenn man etwa dem "naturwissenschaftlichen"
Ansatz des Klägers weiter folgen wollte, stellte sich die weitergehende Frage, was
man an dem Beamten mit welchen Maßstäben messen wollte und woran bemessen
man etwas als "gut" oder "schlecht" oder als "verfälscht" oder "verformt" verstehen
sollte. Sogar das von ihm immer wieder herangezogene Bundesstatistikgesetz
verlangt eine Datenerhebung nach den "jeweils sachgerechten Methoden" (§ 1
BStatG), verlangt also vor der Messung zu treffende wertende Entscheidungen. Das
von dem Kläger gemeinte Modell beruht auf der falschen Hypothese, es gebe
entsprechend der "naturwissenschaftlichen" Tatsachenfeststellung mehr oder
weniger objektive oder objektiv zu behandelnde zwingende Einzelmerkmale, die in
dem Gesamtvorgang der Beurteilung als unumstößliche Tatsachen zu behandeln
und zu bewerten seien. Der Beurteiler habe diese Befunde nicht zu berichtigen und
daraus ein Gesamturteil zu entwickeln, dürfe jedenfalls nicht das Datenmaterial
ergebnisorientiert manipulieren. Jedoch sind bereits die Festlegung der
Einzelmerkmale und deren "Bemessung" ein Akt wertender Erkenntnis, der allein
dem Dienstherrn vorbehalten ist.
Erst recht gilt dies für das abschließende Gesamturteil. Insoweit verlangt § 41
Abs. 2 BLV sprachlich und inhaltlich eindeutig, dass die Bewertung nach "Eignung
und Leistung des Beamten" (§ 40 Abs. 1 Satz 1 BLV) in einem einheitlichen
Gesamturteil zum Ausdruck kommt. Die Bildung des Gesamturteils ist ein
ausschließlich dem Dienstherrn anvertrauter Akt der Gesamtwürdigung. Nach der
ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts darf das Gesamturteil
nach § 41 Abs. 2 BLV nicht aus dem arithmetischen Mittel der Einzelnoten ermittelt
werden. Das schließt zwar nicht aus, dass die zugrunde liegenden einzelnen
Werturteile das arithmetische Mittel weiterer Einzelmerkmale sein können. Daher
stünde es grundsätzlich im Beurteilungsermessen des Dienstherrn, bei Bildung eines
Gesamturteils die Teilnoten für einzelne Bereiche aufgrund arithmetischer Wertung
von Einzelmerkmalen zu gewinnen. Der Dienstherr muss dann allerdings bei dem
zusammenfassenden Werturteil in besonderer Weise die unterschiedliche Bedeutung
der einzelnen Bewertungsmerkmale berücksichtigen und diese gewichten, um ein
Korrektiv zu der arithmetischen Ermittlung der Teilnoten zu schaffen und ein aus sich
heraus aussagekräftiges Gesamturteil zu gewährleisten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 1994
- 2 C 21.93 -, BVerwGE 97, 128 (131) m.w.N.
Dementsprechend gibt es keine davon unabhängige oder objektive oder nur von
einem "Erstbeurteiler" zu bewertende Leistung des Beamten; die Leistungsmerkmale
und deren Inhalte werden vielmehr ausschließlich von dem Dienstherrn festgelegt, so
dass bereits die Bewertung des Einzelmerkmals nicht als ein von einem
Beurteilungssystem losgelöster "objektiver" Akt verstanden werden kann. Es ist dem
Dienstherrn unbenommen, Tatsachen bzw. tatsächliche Feststellungen - etwa die
Anzahl der von dem Beamten erledigten Vorgänge - seiner Beurteilung zugrunde zu
legen. Er muss dies jedoch nicht. Bereits die dem Art. 33 Abs. 2 GG zu
entnehmenden unbestimmten Begriffe "Eignung, Befähigung und fachliche Leistung"
eröffnen dem Dienstherrn einen Beurteilungsspielraum, der schon allein wegen der
darin enthaltenen prognostischen Elemente gerichtlich nur beschränkt überprüfbar
ist. Dies steht zwar im Spannungsverhältnis zu Art. 19 Abs. 4 GG, zumal
Beurteilungen auch allein auf Werturteile (nicht: Tatsachen) gestützt sein können und
Werturteile ohnehin einer beweismäßigen Prüfung entzogen sind. Dies ist jedoch von
der Materie vorgegeben und hinzunehmen. Die unbestimmten (grundgesetzlichen)
Rechtsbegriffe können so komplex, dynamisch oder vage sein, dass die behördliche
Entscheidung im Einzelfall kaum noch nachvollzogen werden kann und die
gerichtliche Kontrolle an ihre Funktionsgrenzen stößt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Mai 2002
- 2 BvR 723/99 -, DÖD 2003, 82 (83).
Dieser von dem Kläger in der mündlichen Verhandlung - unzutreffend - unter
anderem als "Philosophie" bezeichnete Befund steht dem von ihm verfochtenen
Anspruch auf Beurteilung nach Maßgabe von - aus seiner Sicht - "objektiven" oder
"objektivierten" Tatsachenfeststellungen entgegen.
Im Rahmen des von der Beklagten geschaffenen einstufigen
Beurteilungssystems ist es nicht zuletzt deshalb unbedenklich, wenn - wie hier - von
den Berichterstattern gefertigte so genannte "Bleistiftentwürfe" der Beurteilungen von
den Beurteilern in der Beurteilungskonferenz eigenständig bewertet, in Abstimmung
untereinander der Maßstab und die einzelnen Gesamturteile festgelegt und der
Berichterstatter im Bedarfsfall aufgefordert oder angewiesen wird, einen dazu
stimmigen neuen Beurteilungsentwurf zu fertigen. Ein Beurteilungsvorschlag kann im
Verlaufe des Verfahrens jederzeit geändert werden. Das folgt für das mehrstufige
Verfahren bereits daraus, dass mehrere Beurteiler Einfluss auf Inhalt und Ergebnis
der Beurteilung haben und zu einem einheitlichen Ergebnis gelangen müssen.
Gleiches gilt für das einstufige Verfahren, in dem der Berichterstatter nur als Gehilfe
des Beurteilers tätig wird und insbesondere keine so genannte Erstbeurteilung fertigt.
Ebenso nicht zu beanstanden ist weiterhin, dass sich die Beurteiler in einer
Konferenz zunächst auf ein Gesamturteil festgelegen und danach die bisher
vorgeschlagenen Einzelbewertungen überprüft werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002
- 2 C 31.01 -, JURIS-Nr. WBRE410009612
Die in solchen Konferenzen stattfindende Diskussion über die Gesamtbeurteilung
der einzelnen betroffenen Beamten dient im Rahmen des
Entscheidungsbildungsprozesses ebenso wie die Richtwerte der Wahrung eines
einheitlichen Beurteilungsmaßstabes (vgl. Nr. 18 Abs. 1 und Abs. 2 BRL BMVg).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür (§ 132 Abs. 2
VwGO, § 127 BRRG) nicht gegeben sind.