VG Düsseldorf, Urteil vom 25.06.2002 - 17 K 9880/98
Fundstelle
openJur 2011, 18682
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Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Klägerin werden die Kosten des Verfahrens auferlegt.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Den Beteiligten wird nachgelassen, die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abzuwenden, sofern nicht der andere Beteiligte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Berufung zum Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen wird zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin, ein Abfallentsorger, erstrebt, dass einem Abfallerzeuger dessen Entsorgungsnachweis bestätigt wird, bzw. die Feststellung, dass es rechtswidrig war, die Bestätigung abzulehnen. Weiter will sie festgestellt wissen, dass Abfälle der beantragten Art bei ihr verbrannt werden dürfen.

Die Klägerin, eine privatrechtliche Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH), betreibt in xxxxxxxxl eine Müllverbrennungsanlage (im Folgenden: MVA) für Siedlungsabfälle. Gesellschafterinnen sind die xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx, die xxxxxxxxxx xxxxxxxxxxxxxx und die xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx, die ihrerseits wiederum gänzlich in der Hand der jeweiligen Kommune sind.

Nach dem Vortrag der Klägerin geht aus dem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsbescheid der Beklagten vom 14. September 1995 hervor, dass Holzabfälle der Art, um deren Verbrennung es geht, in der MVA verbrannt werden dürfen. Mit Schreiben vom 26. März 1997 reichte die Klägerin bei der Beklagten den Entsorgungsnachweis Nr. xxxxxxxxxxxx des Abfallerzeugers xxxxxxxxxxxxxxxxxx aus xxxxxxxx ein. Die Abfälle werden darin bezeichnet als "teergetränkter Kork". Die Beklagte lehnte die Bestätigung des Entsorgungsnachweises mit Bescheid vom 23. April 1997 ab, weil wegen des Gehaltes an polyzyklischen aromatischen Kohlenwasserstoffen (im Folgenden: PAK) die Holzabfälle in der Anlage der Klägerin nicht verbrannt werden dürften. Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies die Beklagte mit Bescheid vom 14. Oktober 1998, zugestellt am 21. Oktober 1998, zurück.

Am 16. November 1998 hat die Klägerin Klage erhoben.

Sie ist der Auffassung, dass die Klage zulässig ist. Zur Begründung stützt sie sich auf den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 18. Dezember 1998 - 20 B 1388/98, das unter Rückgriff auf Art. 12 Grundgesetz dem Abfallentsorger Klagebefugnis zugebilligt habe. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur fehlenden Grundrechtsfähigkeit von privatrechtlichen Gesellschaften in öffentlicher Hand hält sie für unzutreffend, sofern diese im Wettbewerb stünden. Außerdem hält sie Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz für beeinträchtigt. Die Klägerin meint weiter, die Ablehnung der Bestätigung des Entsorgungsnachweises entfalte ihr gegenüber Feststellungswirkungen. In der Sache meint die Klägerin, dass auch Abfälle mit hohem PAK-Gehalt bei ihr verbrannt werden dürften.

Die Klägerin beantragt zuletzt,

1. die Beklagte unter Aufhebung des Versagungsbescheides vom 23. April 1997 und des hierzu ergangenen Widerspruchsbescheids vom 14. Oktober 1998 zu verpflichten, die Zulässigkeit der Entsorgung gemäß dem Entsorgungsnachweises Nr. xxxxxxxxxxxx zu bestätigen,

2.

hilfsweise

festzustellen, dass die Ablehnung der beantragten Bestätigung des Entsorgungsnachweises Nr. xxxxxxxxxxxx rechtswidrig gewesen ist,

2. festzustellen, dass der Einsatz und die Verbrennung von Abfällen, bei denen ein Wert von 1000 ppm für den Parameter PAK nach EPA im Original überschritten wird, zulässig ist, soweit es sich um Abfälle handelt, die im Abfallartenkatalog für die Anlage der Klägerin (Feststellungsbescheid der Beklagten vom 14. Dezember 2001) enthalten sind.

3.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie begründet ihre Ablehnung damit, dass die Klägerin eine MVA für Siedlungsabfälle betreibe, es sich bei den Holzabfällen aber um industrielle Abfälle handele, die wegen ihrer Schadstoffbelastung mit Siedlungsabfällen nicht vergleichbar seien.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Gründe

Die Klage bleibt ohne Erfolg, weil die gestellten Klageanträge unzulässig sind.

I.

Die Klage ist hinsichtlich der Klageanträge zu 1) unzulässig, weil der Klägerin die Befugnis fehlt, den Erlass einer Bestätigung einzuklagen, die ein Dritter beantragt hat und die nur diesem zu erteilen wäre. Sachurteilsvoraussetzung sowohl der erhobenen Verpflichtungsklage wie der hilfsweise erhobenen Fortsetzungsfeststellungsklage ist, dass der Kläger geltend macht, durch den unterlassenen Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein, § 42 Abs. 2 VwGO. Der Kläger muss vortragen, dass er in einem subjektiv-öffentlichen Recht durch die angegriffene Maßnahme verletzt ist. Dazu muss die als verletzt gerügte Norm zumindest auch dem Schutz der klägerischen Interessen zu dienen bestimmt sein,

vgl. nur Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17. Juni 1993 - 3 C 3/89, in: BVerwGE 92, 313, 317.

Dass mit einem Rechtssatz und einem darauf gestützten Verwaltungsakt Reflexwirkungen zu Gunsten des Klägers verbunden sind, genügt nicht, um die Klagebefugnis zu begründen,

Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 4. Mai 1999 - Az: 5 A 5682/97, in: NVwZ 2000, 335; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 25. März 1998 - 14 E 117/97, in: NZM 1999, 231.

Die Kammer ist sich der tatsächlichen Lage bewusst, in der sich die Klägerin - vermutlich auch in anderen Fällen - befindet. Wenn ein Abfallerzeuger, der bestimmte Abfälle bei einem Abfallentsorger entsorgen will, den begehrten Entsorgungsnachweis nicht erhält, weil nach Auffassung der Beklagten der Entsorgung Gründe entgegenstehen, dient der Abfallerzeuger die Abfälle einem anderen Abfallentsorger an - mit allen damit verbundenen wirtschaftlichen Folgen. Die Ablehnung des Bestätigungsnachweises trifft in ihren wirtschaftlichen Auswirkungen also zuvörderst den Abfallentsorger und nicht den Abfallerzeuger, der sich angesichts der Vielzahl der am Markt tätigen Entsorgungsunternehmen ohne Schwierigkeiten einen anderen Vertragspartner suchen kann. Aus wirtschaftlichen Gründen wird der Abfallerzeuger im Regelfall diesen Weg wählen und kaum je gegen einen Versagungsbescheid den ggfs. langwierigen Klageweg beschreiten. Auf Grund dieser tatsächlichen Gegebenheiten wird sich die Beklagte mit ihrer Rechtsauffassung aus rein faktischen Gründen regelmäßig durchsetzen.

Gleichwohl vermag die Kammer die Auffassung der Klägerin nicht zu teilen, dass es sich beim Entsorgungsnachweisverfahren um ein dreipoliges Verwaltungsverfahren handelt, im dem ihr als Abfallentsorger neben dem Abfallerzeuger eine eigene Rechtsposition eingeräumt ist, die durch eine rechtswidrige Ablehnung der Bestätigung durch die zuständige Behörde verletzt werden könnte,

für eine eigene Rechtsposition des Abfallentsorgers unter nicht weiter begründetem Verweis auf § 6 Abs. 1 NachwV auch Fink/Fluck, in: Fluck, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Kommentar, Loseblatt (Stand Dezember 2001), § 5 NachwV Rn. 93, § 7 NachwV Rn. 12.

Eine solche Auffassung findet in der Verordnung über Verwertungs- und Beseitigungsnachweise vom 10. September 1996 (BGBl I S. 1382, berichtigt BGBl I 1997, S. 2860), zuletzt geändert durch Verordnung zur Änderung abfallrechtlicher Nachweisbestimmungen vom 25. April 2002 (BGBl I, S. 1488) (im Folgenden: NachwV) keine Stütze. Aus Wortlaut und Systematik der §§ 3 ff. NachwV ergibt sich vielmehr, dass die Bestätigungsvorschriften allein den Rechten des Abfallerzeugers zu dienen bestimmt sind. Denn die Pflicht zur Führung des Nachweises, um dessen Bestätigung es geht, obliegt gemäß § 3 Abs. 1 NachwV allein dem Abfallerzeuger,

ebenso zur Vorgängernorm des § 8 Abs. 1 Abfall- und Reststoffüberwachungsverordnung vom 3. April 1990 (BGBl I S. 648) Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 16. Dezember 1997 - 10 S 2599/95, in: DVBl 1998, 601 (LS); Oberverwaltungsgericht für das Land Schleswig- Holstein, Urteil vom 17. Juni 1996 - 4 M 37/96 (juris).

Auch die Adressierung eines Verwaltungsakts kann ein gewichtiges Indiz dafür sein, wer von ihm materiell betroffen ist. Jedenfalls erzeugt sie einen so starken behördlich veranlassten Rechtsschein des Betroffenseins im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO, dass der Adressat eines belastenden Verwaltungsakts stets klagebefugt ist,

Kopp/Schenke, VwGO, 11. Aufl. (1998), § 42 Rn. 69,

Der fehlenden Adressierung des Abfallentsorgers - der Klägerin - kommt deswegen große Bedeutung zu, weil der Verordnungsgeber den Ablauf des Entsorgungsnachweisverfahrens in §§ 3 - 9 NachwV bis in die Einzelheiten geregelt hat und dabei auch immer auf die Stellung des Entsorgers Bedacht genommen hat. Er hat ihn aber ausdrücklich nicht als Adressaten vorgesehen. Er ist vielmehr nur ein sonstiger Beteiligter des Bestätigungsverfahrens, der durch Übersendung einer Kopie (vgl. § 7 NachwV) die tatsächliche Möglichkeit zur Kenntnisnahme erhält, dem aber keine eigene Rechtsstellung eingeräumt wird.

ebenso Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 16. Dezember 1997 - 10 S 2599/95, in: DVBl 1998, 601; Oberverwaltungsgericht für das Land Schleswig-Holstein, Urteil vom 17. Juni 1996 - 4 M 37/96 (juris): nur "reflexartig" betroffen.

Für diese Auslegung spricht weiterhin, dass der Verordnungsgeber trotz Veröffentlichung der diesbezüglichen oberverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung die Nachweisverordnung insofern nicht geändert hat, wiewohl dazu in der jüngst erlassenen Verordnung zur Änderung abfallrechtlicher Nachweisbestimmungen vom 25. April 2002 Gelegenheit gewesen wäre. Die novellierte Nachweisverordnung stützt vielmehr in ihrem neuen § 5 Abs. 4 Satz 2 die hier vertretene Auslegung. § 5 Abs. 4 Satz 2 NachwV lautete bisher: "Der Abfallerzeuger muss den Auflagen nachkommen.". In der geänderten - hier wegen fehlenden Streits um Auflagen nicht unmittelbar anwendbaren - Fassung heißt es jetzt: "Der Abfallerzeuger und der Abfallentsorger müssen den Auflagen nachkommen." Träfe es zu, dass auch der Abfallentsorger Adressat der Bestätigung des Entsorgungsnachweises ist, wäre eine solche Sonderregelung für Auflagen unnötig. Da der Abfallentsorger aber nicht Adressat der Bestätigung ist, muss die Geltung der Auflagen für ihn besonders angeordnet werden. Dies verkennt die Begründung der Bundesregierung zur Änderungsverordnung (Bundestags-Drucksache Nr. 14/8461 vom 8. März 2002), wenn es dort zu § 5 Abs. 4 NachwV n. F. heißt: "Diese nunmehrige Gleichstellung von Abfallerzeuger und Abfallentsorger in § 5 Abs. 4 Satz 2 ist notwendig und gerechtfertigt, da der Abfallentsorger ebenso wie der Abfallerzeuger Adressat der behördlichen Bestätigung ist".

Aus der Formulierung der Begründung lässt sich schließen, dass die Bundesregierung davon ausgeht, dass die Bestätigung des Entsorgungsnachweises auch an den Abfallentsorger gerichtet ist. Im Anschluss daran möchte die Klägerin aus § 5 Abs. 4 NachwV n. F. den Schluss ziehen, dass auch sie als Abfallentsorger Regelungssubjekt bei der Versagung der Bestätigung ist. Dieser Auffassung schließt sich die erkennende Kammer nicht an.

Dazu ist zunächst festzustellen, dass Auslegung der Nachweisverordnung durch die Bundesregierung das Gericht nicht bindet. Das Bundesverfassungsgericht stellte bereits kurz nach seiner Gründung Folgendes zum Verhältnis zwischen dem Willen des historischen Gesetzgebers und dem Gesetzestext fest: "Maßgebend für die Auslegung einer Gesetzesbestimmung ist der in dieser zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers."

seit Bundesverfassungsgericht, Beschl. vom 21. Mai 1952 - 2 BvH 2/52, in: BVerfGE 1, 299, 312.

Es kommt also nicht auf den subjektiven Willen des Gesetzesgebers, des Gesetzesverfassers, an. Er bietet nur einen Anhaltspunkt für die Auslegung. Entscheidend ist, welchen Ausdruck der Wille des historischen Gesetzgebers objektiv in der Gesetzesformulierung gefunden hat.

Kritisch steht Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Aufl. (1991) S. 328-333, 344 der historischen Auslegung gegenüber. Er wendet ein, dass es sich bei den Materialien um die Normvorstellungen der an der Vorbereitung und Abfassung des Gesetzes beteiligten Personen (der Ministerien, Ausschüsse, einzelner Abgeordneter) handelt, die aber nicht den Willen des Gesetzgebers darstellen und deswegen für die Auslegung unverbindlich seien.

Objektiv kommt im Normtext des § 5 Abs. 4 Satz 2 NachwV n. F. nur zum Ausdruck, dass Auflagen, die einer Bestätigung beigegeben werden, auch den Abfallentsorger binden. Über die Frage, wer Adressat des Grundverwaltungsakts ist, also der Bestätigung, der die Auflagen beigegeben werden, verhält sich die angeführte Norm nicht. Noch viel weniger geht aus § 5 Abs. 4 Satz 2 NachwV n. F. hervor, welche Rechtswirkungen die Ablehnung der Bestätigung eines abgelehnten Entsorgungsnachweises im Hinblick auf den Abfallentsorger entfaltet. Die Tatsache, dass Auflagen zu einer Bestätigung auch den Abfallentsorger binden und ihm insofern Klagebefugnis verschaffen dürften, lässt nicht den Schluss zu, dass Gleiches für die Ablehnung einer Bestätigung gilt. Denn im Fall der Auflagenerteilung ist eine Bestätigung ergangen. Deswegen wird der Abfallentsorger mit den Abfällen des Abfallerzeugers in Berührung kommen. Es ist in dieser Konstellation sinnvoll, dass nicht nur der Abfallerzeuger, sondern auch der Abfallentsorger an die Auflagen der Bestätigungsbehörde gebunden ist. Hierdurch kann die Behörde ihn unmittelbar - ohne Erlass eines eigenen Verwaltungsakts - zur Einhaltung der Auflagen veranlassen. Eine solche Einwirkungsmöglichkeit ist aber nur bei der Bestätigung des Entsorgungsnachweises vonnöten, nicht bei seiner Ablehnung. Im Fall der Klägerin ist aber gerade keine Auflage erlassen worden, sondern es fehlt an der Bestätigung insgesamt.

Weiterhin hat der an den Abfallerzeuger gerichtete ablehnende Bescheid gegenüber der Klägerin keine feststellende Wirkung, die diese ihr beilegen möchte. Der Regelungsgehalt des Versagungsbescheids erschöpft sich darin, dass der beantragte Verwaltungsakt nicht erlassen wird. Zusammengefasst kommt der Regelungsgehalt im dem Bescheid regelmäßig vorangestellten Entscheidungssatz zum Ausdruck. Was danach folgt, ist die Begründung. Diese entfaltet aber nur insoweit Regelungswirkung, als sie zum Verständnis des Entscheidungssatzes herangezogen werden muss. Wenn in der Begründung des angegriffenen Versagungsbescheides dem Abfallerzeuger erläutert wird, dass dessen Abfälle mit einem bestimmten PAK-Gehalt nicht in der Anlage der Klägerin verbrannt werden dürfen, hat das für sie nur faktische Wirkungen, die rein reflektorisch bleiben. Mit der Begründung des an den antragstellenden Abfallerzeuger gerichteten Versagungsbescheids zielt die Erlassbehörde weder subjektiv noch objektiv auf die Herbeiführung einer für den Abfallentsorger wirkenden Regelungswirkung ab.

Der Auffassung der Kammer, dass der Klägerin die Klagebefugnis fehlt, steht auch nicht der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein- Westfalen vom 18. Dezember 1998 entgegen,

Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschl. vom 18. Dezember 1998 - 20 B 1388/98, in: NVwZ-RR 1999, 731.

Hierin stellt - im summarischen Verfahren - der 20. Senat zunächst klar, dass aus der Nachweisverordnung keine eigene Rechtsstellung des Abfallentsorgers abzuleiten ist, da Zuordnungssubjekt der Nachweispflicht allein der Erzeuger ist. Die Frage, ob die §§ 43 Abs. 1, 46 Abs. 1 KrW-/AbfG die Auslegung der rangniedrigeren Nachweisverordung in der Weise gebieten, dass der Abfallentsorger eine eigene Rechtsposition erhält, hat das nordrheinwestfälische Obergericht ausdrücklich nicht entschieden,

ebenso Beckmann, Entscheidungsanmerkung, in: AbfallPrax 1999, 112, 113.

Es begründete die Antragsbefugnis des Abfallentsorgers vielmehr mit einem Eingriff in dessen Grundrecht der Berufsfreiheit, Art. 12 Grundgesetz (GG). In der Versagung der Bestätigung des Entsorgungsnachweises erblickte der beschließende Senat einen mittelbaren Eingriff mit objektiv berufsregelnder Tendenz.

Ein Eingriff in Art. 12 GG kommt bei der Klägerin indes nicht in Betracht, weil sie keine Grundrechtsträgerin ist. Die Klägerin ist als Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH) zwar eine juristische Person des Privatrechts. Ihre Gesellschafterinnen sind aber (letztlich) sämtlich Gemeinden, also juristische Personen des öffentlichen Rechts. Nach Art. 19 Abs. 3 GG "gelten Grundrechte für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind". Juristische Personen des öffentlichen Rechts können sich nicht auf Grundrechte stützen, da sie keine Rechte, sondern Kompetenzen wahrnehmen. Ihnen fehlt die grundrechtstypische Gefährdungslage. Der Staat (in allen Erscheinungsformen) ist Verpflichteter der Grundrechte, nicht Berechtigter. Beide Rechtsstellungen können vom Staat nicht gemeinsam eingenommen werden. Ausnahmen gelten nur hinsichtlich der Justizgrundrechte sowie solcher juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die unmittelbar dem Lebensbereich der Bürger zugeordnet werden (Rundfunkanstalten, Universitäten; grundrechtsfähig unabhängig von ihrer Organisationsform sind die Kirchen und Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften).

Bei der Klägerin handelt es sich zwar nicht um eine juristische Person des öffentlichen Rechts, gleichwohl kann sie sich nicht auf Individualgrundrechte mit der Begründung berufen, sie sei eine Gesellschaft des Privatrechts. Andernfalls wäre die Frage der Grundrechtsfähigkeit der öffentlichen Hand in nicht geringem Umfang abhängig von der (frei) wählbaren Organisationsform,

vgl. zur fehlenden Grundrechtsfähigkeit einer Gesellschaft des Privatrechts, die vollständig in öffentlicher Hand ist, Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 7. Juni 1977 - 1 BvR 108/73 u. a., in: BVerfGE 45, 63, 78 ff; keine Grundrechtsträgerschaft eines privatrechtlichen Unternehmens, das sogar zu mehr als 20 % in privater Hand ist, Bundesverfassungsgericht, Beschl. vom 16. Mai 1989 - 1 BvR 705/88, in: NJW 1990, 1783.

Das Bundesverfassungsgericht hat weiter festgestellt, dass Grundrechte für juristische Personen des privaten Rechts grundsätzlich nicht gelten, soweit diese öffentliche Aufgaben wahrnehmen.

Bundesverfassungsgericht, Beschl. vom 16. Mai 1989 - 1 BvR 705/88, in: NJW 1990, 1783 mit weiteren Nachweisen der älteren Rechtsprechung des Gerichts.

Bei der Abfallentsorgung handelt es sich um eine öffentliche Aufgabe, wie sich aus § 15 KrW-/AbfG ergibt, in dem diese den öffentlichrechtlichen Entsorgungsträgern zugewiesen wird. Ausdrücklich bestimmt § 16 KrW-/AbfG, dass selbst in Fällen der Drittbeauftragung die Verantwortlichkeit bei den Entsorgungsträgern verbleibt. Der Einwand der Klägerin, dass in diesem Bereich mittlerweile eine Wettbewerbssituation entstanden sei, ist vor diesem Hintergrund unerheblich.

Zur Verwendung des Begriffs der öffentlichen Aufgabe in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und der Literatur s. Schulte, Rettungsdienst durch Private (1999), S. 62-71.

Weiterhin erstrebt die Klägerin die Begünstigung eines Dritten, sodass die abwehrrechtliche Schutzfunktion des Art. 12 GG ihr gegenüber höchstens mittelbar betroffen sein kann. Die für mittelbare Eingriffe erforderliche berufsregelnde Tendenz oder Schwere - die Klägerin hat eine Existenzbedrohung, die der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen zu Grunde lag, weder behauptet noch Anhaltspunkte dafür vorgelegt - liegt nicht vor.

Die Klagebefugnis ebenfalls verneinend: Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Urteil vom 25. April 2002 - 8 K 5290/97.

Der von der Klägerin vorgetragene Eingriff in das von Art. 28 GG garantierte Recht der kommunalen Selbstverwaltung scheidet offensichtlich aus. Die Aufgaben, die den Gemeinden aus den in § 35 Abs. 1 Landesabfallgesetz (LAbfG) NRW näher bezeichneten Vorschriften erwachsen, nehmen diese gemäß § 35 Abs. 2 LAbfG NRW als Sonderordnungsbehörden im Sinne des § 12 Ordnungsbehördengesetz (OBG) NRW, also als Aufgaben der Gefahrenabwehr (§ 35 Abs. 3 LAbfG NRW) wahr. Als solche fallen sie nicht in den Schutzbereich des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG.

Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschl. vom 23. Juni 1987 - 13 B 826/87, in: NVwZ 1988, 740, 741 hat zum Verhältnis von Ordnungsverwaltung und kommunaler Selbstverwaltung Folgendes ausgeführt: "Die Ordnungsverwaltung, soweit sie Angelegenheit der Kommunalverwaltung ist, gehört ... nicht zur kommunalen Selbstverwaltung (vgl. BVerfGE 6, 104, 116). Bei Eingriffen in den übertragenen Wirkungskreis wird der Kreis oder die kreisfreie Stadt in der Regel ... nicht rechtserheblich betroffen (vgl. BVerwG, NVwZ 1983, 610; ferner OVG Münster, OVGE 13. 356; ZfW 1982, 366 sowie VerfGH, DVBl 1976, 395)".

In seinem wenig später ergangenen Rastede-Beschluss hat das Bundesverfassungsgericht, Beschl. vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619/83 u. a., in: NVwZ 1989, 347, 351 zur Abfallbeseitigung festgestellt: "Da die Aufgabe der Abfallbeseitigung im engeren Sinne [also nicht das Einsammeln und Befördern, Anm. der Kammer] ... nicht mehr als Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft erscheint, ist sie aus dem Gewährleistungsbereich von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG herausgewachsen."

Eine wehrfähige eigene Rechtsposition der Klägerin - eines Abfallentsorgers - ergibt sich auch nicht aus denjenigen Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes, die dem Abfallentsorger eine Nachweisführungs- und -vorlagepflicht auferlegen. Diese Pflichten sind zwar in den §§ 43 Abs. 1 und 46 Abs. 1 KrW-/AbfG statuiert. Hieraus folgt aber noch nicht, dass ein Abfallentsorger in seinen Rechten verletzt ist, wenn die zuständige Behörde die Bestätigung eines Entsorgungsnachweises ablehnt. In diesen Fällen treffen den (beabsichtigten) Abfallentsorger nämlich gar keine Pflichten, da er weder beseitigen noch verwerten darf. Die (durchgeführte) Beseitigung oder Verwertung ist aber tatbestandliche Voraussetzung dafür, dass die Nachweis- und -vorlagepflichten nach §§ 43 Abs. 1 und 46 Abs. 1 KrW-/AbfG überhaupt entstehen. Im Übrigen erhält der Anfallentsorger Kopien von allen Bescheiden, die an den Abfallerzeuger gerichtet sind, sodass er ohne weiteres in der Lage ist, evtl. aus §§ 43 Abs. 1, 46 Abs. 1 KrW-/AbfG folgende Pflichten zu erfüllen. Schließlich ist die Klägerin als Entsorgungsfachbetrieb durch bloße Stellung eines Freistellungsantrags gemäß § 13 Abs. 1, 2 NachwV in der Lage, den Pflichten der §§ 43 Abs. 1, 46 Abs. 1 KrW-/AbfG - ohne Vorlage der Bestätigungsverfügungen - nachzukommen.

II.

Die Klage ist auch hinsichtlich des zu 2) erhobenen Feststellungsantrags unzulässig, weil der Klägerin aus unter Ziffer I. dargelegten Gründen die Klagebefugnis fehlt.

Zwar ist das in § 43 Abs. 1 VwGO geforderte berechtigte Interesse des Feststellungsklägers an der erstrebten Feststellung nicht gleich bedeutend mit einem rechtlichen Interesse, sondern schließt über ein solches Interesse hinaus jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse auch wirtschaftlicher oder ideeller Art ein. Daraus folgt aber nicht, dass jeder in diesem Sinne Interessierte auch ohne eigene Rechtsbetroffenheit Feststellungsklage erheben kann. Vielmehr ist - wie das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung annimmt -

vgl. u.a. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 6. Februar 1986 - 5 C 40.84, in: BVerwGE 74, 1, 4; Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 30. Juli 1990 - 7 B 71.90, in: Buchholz 310 § 43 Nr. 109 mit weiteren Nachweisen -

auf die Feststellungsklage nach § 43 VwGO zur Vermeidung der dem Verwaltungsprozess fremden Popularklage die Vorschrift des § 42 Abs. 2 VwGO über die Klagebefugnis entsprechend anzuwenden. Dies bedeutet, dass auch die auf die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses gerichteten Klagen gemäß § 43 Abs. 1 VwGO nur zulässig sind, wenn es dem Kläger dabei um die Verwirklichung seiner Rechte geht, sei es, dass er an dem festzustellenden Rechtsverhältnis selbst beteiligt ist, sei es, dass von dem Rechtsverhältnis immerhin eigene Rechte des Klägers abhängen;

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 29. Juni 1995 - 2 C 32/94, in: BVerwGE 99, 64; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13. November 1996 - 16 A 4461/95; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 1. Dezember 1981 - 12 A 689/91, in: UPR 1982, 203; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 9. Mai 1989 - 10 A 2580/86, in: NVwZ 1989, 1081; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof München, Urteil vom 14. Juni 1994 - 24 B 93.3620, in: DVBl 1995, 162; Pietzcker, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Loseblatt (Stand: Januar 2001), § 43 Rn. 31.

Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Die Klägerin ist an dem zwischen der Beklagten und dem Abfallerzeuger bestehenden Rechtsverhältnis, das die Bestätigung des beantragten Entsorgungsnachweises zum Inhalt hat, nicht beteiligt, wie bereits unter Ziffer I. des Urteils dargelegt ist. Auch hängen nicht eigene Rechte der Klägerin von dem zwischen dem Abfallerzeuger und der Beklagten bestehenden Rechtsverhältnis ab. Es hat allein (faktische) Reflexwirkungen auf die wirtschaftlichen Interessen der Klägerin. Wollte man in diesen Fällen die Feststellungsklage zulassen, wäre das System des verwaltungsgerichtlichen subjektiven Rechtsschutzes durchlöchert. Auch ergäben die strengen Zulässigkeitsvorschriften für die Anfechtungs- und Verpflichtungsklage keinen Sinn mehr, wenn sie durch das Ausweichen auf einen Feststellungsantrag ohne Weiteres umgangen werden könnten.

III.

Die Berufung war gemäß §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn sie eine im betreffenden Rechtsmittelverfahren klärungsbedürftige und für die Entscheidung dieses Verfahrens erhebliche Frage des materiellen oder formellen Rechts aufwirft, die über ihre Bedeutung für den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Auslegung und Anwendung oder für die Weiterentwicklung des Rechts hat.

Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27. Juni 1997 - 11 B 1136/97, in: NVwZ 1998, 306; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12. Februar 1998 - 18 B 286/98.

Die Frage, ob der Abfallentsorger neben dem Abfallerzeuger befugt ist, gegen die Versagung der Bestätigung des Entsorgungsnachweises vorzugehen, ist für die Zulässigkeit der Klage entscheidend und kann über den Einzelfall hinaus in verallgemeinerungsfähiger Form beantwortet werden. Eine obergerichtliche Klärung der Frage hat - wie dargelegt - erhebliche wirtschaftliche Bedeutung für die Abfallentsorger.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 und 1 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.