Der Zweck der Verwesung innerhalb der Ruhezeit kann die Begrenzung der Ansichtsfläche von Pultsteinen für Urnengräber in einer Friedhofssatzung nicht rechtfertigen.
§ 13 Abs. 8 Buchst. d der Friedhofssatzung der Gemeinde Nufringen vom 22.10.2012 in der Fassung vom 08.12.2014 ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Die Antragstellerin wendet sich gegen eine Bestimmung in der Friedhofssatzung der Antragsgegnerin zur Gestaltung von Grabstätten.
Der Friedhof der Antragsgegnerin ist eine öffentliche Einrichtung. Die Errichtung von Grabmalen auf dem Friedhof bedarf der vorherigen schriftlichen Genehmigung der Antragsgegnerin.
Die Friedhofssatzung der Antragsgegnerin (im Folgenden: FS) vom 22.10.2012 bestimmte u.a.:
㤠13Gestaltungsvorschriften
…(8) Auf Grabstätten sind Grabmale bis zu folgenden Größen zulässig:
a) bei Reihengräbern für Verstorbene bis zum vollendeten 6. Lebensjahr:
Höhe einschließlich Sockel60 cm Breite40 cm b) bei Reihengräbern für Verstorbene ab dem vollendeten 6. Lebensjahr:
Höhe einschließlich Sockel100 cmBreite70 cm Pultsteinebis 50 cm Länge und Breitec) bei Wahlgräbern:
Höhe einschließlich Sockel100 cmBreite150 cmPultsteinebis 80 cm Länge und Breited) bei Urnenreihen- und -wahlgräbern:
Höhe einschließlich Sockel80 cm Breite60 cm Pultsteinebis 50 cm Länge und Breite(9) Liegende Grabmale dürfen nur flach oder flach geneigt auf die Grabstätte gelegt werden; sie sind nicht in Verbindung mit stehenden Grabmalen zulässig.….“
Mit der Satzung zur Änderung der Friedhofssatzung vom 08.12.2014 fasste die Antragsgegnerin die Bestimmung des § 13 Abs. 1 FS über die Verwendung von Grabsteinen aus ausbeuterischer Kinderarbeit sowie die Vorschriften über Grabeinfassungen und Grabmale in § 13 Abs. 7, 8 und 9 FS neu. Die Absätze 8 und 9 des § 13 FS lauten nun:
„(8) Auf Grabstätten sind Grabmale bis zu folgenden Größen zulässig:
a) bei Reihengräbern für Verstorbene bis zum vollendeten 6. Lebensjahr:
Höhe einschließlich Sockel60 cm Breite40 cm b) bei Reihengräbern für Verstorbene ab dem vollendeten 6. Lebensjahr:
Höhe einschließlich Sockel100 cmBreite70 cm Pultsteinebis 0,3 m² Ansichtsflächec) bei Wahlgräbern:
Höhe einschließlich Sockel100 cmBreite150 cmPultsteinebis 0,7 m² Ansichtsfläched) bei Urnenreihen- und -wahlgräbern:
Höhe einschließlich Sockel80 cm Breite60 cm Pultsteinebis 0,4 m² Ansichtsfläche(9) Liegende Grabmale dürfen nur flach oder flach geneigt auf die Grabstätte gelegt werden und können aus mehreren Teilen bestehen; sie sind auch in Verbindung mit stehenden Grabmalen zulässig. Die für Pultsteine angegebenen maximalen Ansichtsflächen gelten auch bei liegenden Grabmalen in Verbindung mit stehenden Grabmalen sowie bei mehrteiligen, liegenden Grabmalen als in Summe maximal zulässige, durch Grabmale und sonstige Grabausstattungen abgedeckte Grabflächen.“
In der von der Gemeindeverwaltung erstellten Beschlussvorlage vom 27.11.2014 für die Änderungssatzung (Gemeinderatsdrucksache 088/14) wird zunächst der Änderungsbedarf zu § 13 Abs. 1 FS im Hinblick auf das Urteil des Senats zur Friedhofssatzung der Stadt Kehl vom 29.04.2014 und die Information des Gemeindetags Baden-Württemberg hierzu erläutert und sodann zu den vorgeschlagenen Änderungen des § 13 Abs. 7, 8, 9 FS ausgeführt:
„Im Zuge des vorstehend dargestellten Änderungsbedarfs bei § 13 der Friedhofssatzung schlägt die Verwaltung vor, auch die bestehenden Gestaltungsvorschriften in § 13 Abs. 7-9 teilweise zu ändern.
Insbesondere bei Urnenerdbestattungen gehen seit geraumer Zeit die Gestaltungswünsche der Hinterbliebenen an die zu erstellenden Grabmale immer mehr in Richtung einer Kombination aus stehenden und liegenden Grabmalen oder auch mehrteiliger, liegender Grabmale.
Diesen Wünschen der Hinterbliebenen könnte mit den nachstehend angepassten Regelungen der Gestaltungsvorschriften in § 13 Abs. 7-9 entsprochen werden, ohne dass dadurch die Würde des Friedhofs oder der Gesamtcharakter des Friedhofs negativ berührt würde…“
Die Antragstellerin ist Nutzungsberechtigte an der Grabstelle ... auf dem Friedhof der Antragsgegnerin. Über die Firma ... Grabmale stellte die Antragstellerin einen Antrag für ein Urnengrabmal für ..., der am 17.04.2015 bei der Antragsgegnerin einging. Die Antragsgegnerin teilte mit Schreiben vom 28.05.2015 an die Firma ... Grabmale mit, der Antrag zur Aufstellung eines Grabmals für die Grabstätte ... könne nicht genehmigt werden, da nach § 13 Abs. 8 Buchst. d FS auf Urnengräbern eine Abdeckungs- bzw. Ansichtsfläche von insgesamt 0,4 m² zulässig sei, hier jedoch eine Ansichtsfläche von 0,48 m² eingereicht sei. Der Prozessbevollmächtigte der Antragstellerin legte mit Schreiben vom 15.06.2015 gegen die Antragsablehnung durch die Antragsgegnerin vom 28.05.2015 Widerspruch ein. Das Landratsamt Böblingen wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 02.02.2016 zurück. Gegen die Ablehnung des Grabmalantrags hat die Klägerin Klage zum Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben, die unter dem Az. 6 K 769/16 noch anhängig ist.
Mit Schreiben vom 16.06.2015, beim Verwaltungsgerichtshof am 17.06.2015 eingegangen, hat die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag gegen § 13 Abs. 8 Buchst. d i.V.m. Abs. 9 FS in der Fassung vom 08.12.2014 gestellt. Sie macht geltend, für den Normenkontrollantrag bestehe ein Rechtsschutzbedürfnis auch angesichts des Umstandes, dass bei einem Erfolg des Normenkontrollantrags gegebenenfalls die Vorgängerregelung der Friedhofssatzung vom 22.10.2012 wiederauflebe, die für die Antragstellerin ungünstigere Regelungen enthalte. Denn das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis fehle nur dann, wenn die Nutzlosigkeit der Rechtsverfolgung eindeutig gegeben sei. Daher liege ein Rechtsschutzbedürfnis vor, wenn bei einer Nichtigerklärung der angegriffenen Regelungen nicht ausgeschlossen werden könne, dass die Antragsgegnerin eine neue, für die Antragstellerin günstigere Regelung treffen werde. Dies sei hier der Fall. Denn für die neue Regelung sei maßgeblich gewesen, den Gestaltungswünschen der Hinterbliebenen insbesondere bei Urnenerdbestattungen mehr Raum geben zu können. Zudem müsse die Antragsgegnerin den Vorgaben des Gerichts bei einem Erfolg des Normenkontrollantrags Folge leisten. Schließlich ergebe sich das Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin auch daraus, dass sie wegen des abgelehnten Grabmalantrags inzwischen Klage beim Verwaltungsgericht Stuttgart eingereicht habe, das die Entscheidung im vorliegenden Normenkontrollverfahren abwarte.
Zur Begründung in materiell-rechtlicher Hinsicht führt die Antragstellerin aus, eine Gemeinde sei durchaus berechtigt, eine Friedhofssatzung nach ihren Vorgaben zu entwickeln. Bei einer so genannten Einfelderwirtschaft, wenn die Nutzungsberechtigten gehalten seien, ihre Grabmale so zu gestalten und an die Umgebung anzupassen, dass die Würde des Friedhofs in seinen einzelnen Teilen und seiner Gesamtanlage gewahrt werde, gebe es keine Schwierigkeiten. Wenn sich die Antragsgegnerin dafür entscheide, darüber hinaus eine Reihe von Vorgaben zur Gestaltung zu erlassen, sei dies nur im Rahmen der sog. Zweifelderwirtschaft möglich. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei eindeutig. Der kommunale Friedhofsträger könne strengere Gestaltungsvorschriften, als sie zur Erreichung des Friedhofswecks - einer würdigen, die Totenandacht nicht störenden Grabgestaltung - erforderlich seien, auf Monopolfriedhöfen nur fordern, sofern er auch eine gestaltungsfreie Friedhofsfläche vorsehe. Dort müsse eine von den ästhetischen Vorstellungen des Friedhofsträgers abweichende Grabmalgestaltung zulässig sein. Dem entspreche die angegriffene Satzungsregelung der Antragsgegnerin nicht.
In der mündlichen Verhandlung hat die Antragstellerin nach Hinweis des Gerichts ihr Begehren dahingehend präzisiert, dass sie sich nur gegen § 13 Abs. 8 Buchst. d FS wendet, jedoch nicht gegen § 13 Abs. 9 FS. Sie beantragt:
Die Regelungen in § 13 (8) d der Friedhofssatzung der Antragsgegnerin in der Fassung vom 08.12.2014 sind in der vorliegenden Form unwirksam.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Die Antragsgegnerin bringt vor, dem Antrag fehle das Rechtsschutzbedürfnis. Sie würde im Fall eines etwaigen Erfolgs des Normenkontrollantrags keine günstigere als die geltende, angegriffene Regelung erlassen. Der in der Beschlussvorlage zur Änderung der Friedhofssatzung angeführte Umstand, dass die Antragsgegnerin den Gestaltungswünschen der Hinterbliebenen stärker entgegenkommen wolle, beziehe sich auf die heutigen, streitgegenständlichen Bestimmungen in § 13 Abs. 7 - 9 FS. Hieraus könne daher keine Prognose abgeleitet werden, dass die Antragsgegnerin heute eine Neuregelung treffen werde, die für die Antragstellerin möglicherweise günstiger sei als die derzeit geltende. Die Gemeindeverwaltung der Antragsgegnerin habe aufgrund des vorliegenden Normenkontrollverfahrens in die Sitzung des Gemeinderats der Antragsgegnerin vom 21.03.2016 einen Beschlussantrag eingebracht, dass der Gemeinderat aufgrund des anhängigen Normenkontrollverfahrens grundsätzlich bereit sei, günstigere als die heutigen, streitgegenständlichen Satzungsregelungen in Bezug auf die Gestaltungsvorschriften von Grabmalen und sonstigen Grabausstattungen zu treffen. Diesen Beschlussantrag der Verwaltung habe der Gemeinderat jedoch einstimmig abgelehnt. Er sei demnach nicht bereit, günstigere als die heutigen Regelungen zu erlassen.
Der Antrag sei auch unbegründet. Die streitgegenständlichen Festsetzungen in der Friedhofssatzung fänden ihre Grundlage in § 14 BestattG. Es handele sich um allgemeine Gestaltungsvorschriften, die durch den Friedhofszweck begründet seien. Dieser lasse es nicht zu, dass der Benutzer nach seinem Belieben ohne Rücksicht auf andere handele. Verboten werden könnten Grabmale, die im Rahmen der Totenehre unwürdig seien, durch Übergröße störten oder dem Zweck des Friedhofs abträglich seien. Maßgebend seien nicht bestimmte künstlerische oder besonders strenge ästhetische Auffassungen einzelner, sondern die Durchschnittsauffassung aller Friedhofsbesucher. Die Regelungsbefugnis des Friedhofsträgers zum Erlass von Vorschriften für die Grabgestaltung finde ihre Grenze nur dort, wo schutzwürdige Belange der Nutzungsberechtigten entgegenstünden. Insofern überschreite eine Gemeinde nicht den ihr im Hinblick auf die Beachtung des Friedhofszwecks eingeräumten gesetzgeberischen Ermessensspielraum, wenn sie zur Sicherstellung einer Verwesung der Leiche innerhalb der Ruhezeiten der Friedhofssatzung bestimme, dass bei Grabstätten für Erdbestattungen die Grabbeete nur bis zur Hälfte mit Platten und sonstigen wasserundurchlässigen Materialien abgedeckt werden dürften. Ein Verbot von Grababdeckplatten über 0,35 m² sei daher rechtmäßig. In Abweichung hiervon habe die Antragsgegnerin eine größere Ansichtsfläche mit 0,4 m² bei Urnengräbern zugelassen, da hier naturgemäß eine Sicherstellung der Verwesung nicht erforderlich sei. Bei den streitigen Festsetzungen der Friedhofssatzung handele es sich nicht um subjektive ästhetische oder künstlerische Auffassungen, die über das durchschnittliche Maß hinausgingen, welches im Rahmen einer Friedhofssatzung durchgesetzt werden solle. Die Begrenzung der Grabmale sowohl ihrer Höhe, ihrer Breite und ihrer Ansichtsfläche nach betreffe keine solchen subjektiven besonderen Auffassungen, sondern lediglich die Durchschnittsauffassung aller Friedhofsbesucher. Sie diene dazu, in lediglich allgemeiner Hinsicht die Gestaltungsfreiheit durch den allgemeinen Friedhofszweck einzugrenzen. Insofern sei die zulässige Ansichtsfläche im Vergleich zu sonstigen Wahlgräbern von 0,3 m² auf 0,4 m² bei Urnengräbern erhöht. Gleiches gelte für die Erstreckung auf liegende Grabmale gemäß § 13 Abs. 9 FS. Da es sich lediglich um allgemeine Gestaltungsvorschriften handele, bestehe gerade keine Verpflichtung der Antragsgegnerin, auf einer bestimmten Fläche des Friedhofs alternative Gestaltungsmöglichkeiten vorzuhalten. Es handele sich folglich nicht um einen Monopolfriedhof im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, da keine besonderen oder besonders strengen Gestaltungsvorschriften in die Satzung aufgenommen worden seien.
Dem Senat liegt die Akte der Antragsgegnerin (1 Hefter) und die Akte des Verwaltungsgerichts Stuttgart zum Az. 6 K 769/16 vor.
Der Antrag ist zulässig (1) und begründet (2). § 13 Abs. 8 Buchst. d der Friedhofssatzung der Antragsgegnerin vom 22.10.2012 in der Fassung vom 08.12.2014 ist daher für unwirksam zu erklären (§ 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 1 VwGO).
1. a) Der gegen die Friedhofssatzung der Antragsgegnerin gerichtete Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthaft. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von einem Jahr ist gewahrt. Denn die angegriffene Norm des § 13 Abs. 8 Buchst. d FS wurde durch die Satzung vom 08.12.2014 geändert, der Normenkontrollantrag ging am 17.06.2015 ein.
b) Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Die Antragsbefugnis gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hat jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Es genügt dabei, wenn die geltend gemachte Rechtsverletzung möglich erscheint. Die Antragsbefugnis fehlt deshalb nur dann, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt werden können (vgl. Senatsurteile vom 28.07.2009 - 1 S 2200/08 - ESVGH 60, 65 = VBlBW 2010, 29, und - 1 S 2340/08 - ESVGH 60, 125 = VBlBW 2010, 33).
Daher ist hier die Antragsbefugnis gegeben. Die Antragstellerin kann, wie die Ablehnung des Grabmalantrags zeigt, durch die angegriffene Norm in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG verletzt sein, die den Wunsch naher Angehöriger eines Verstorbenen schützt, des Toten nach eigenen Vorstellungen zu gedenken und hierzu auch Grabmale nach eigener Gestaltung zu errichten (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 13.05.2004 - 3 C 26.03 -BVerwGE 121, 17).
c) Für den Normenkontrollantrag besteht ein Rechtsschutzinteresse. Dieses fehlt, wenn der Antragsteller seine Rechtsstellung mit der begehrten gerichtlichen Entscheidung derzeit nicht verbessern kann. Das ist der Fall, wenn der Antrag, selbst wenn er (im Übrigen) zulässig und begründet wäre, dem Antragsteller keinen Nutzen bringen könnte. Am fehlenden Rechtsschutzinteresse scheitert ein Normenkontrollantrag ferner dann, wenn es einen anderen einfacheren Weg zu dem erstrebten Ziel gibt (st. Rspr., vgl. nur BVerwG, Beschl. v. 28.08.1987 - 4 N 3.86 - BVerwGE 78, 85; Beschl. v. 23.01.1992 - 4 NB 2.90 - BauR 1992, 187; Beschl. v. 04.06.2008 - 4 BN 13.08 - BauR 2008, 2031).
Die Inanspruchnahme des Gerichts ist für den Antragsteller in diesem Sinne nutzlos, wenn bei einer Ungültigkeit der angegriffenen Norm die Vorgängerregelung wieder auflebt und der Antragsteller nach dieser den gleichen Verboten und Beschränkungen unterliegt oder die Vorgängerregelung für den Antragsteller ungünstiger ist und er seine Rechtsposition daher verschlechtert (vgl. BVerwG, Beschl. v. 19.11.2007 - 4 BN 49.07 - juris Rn. 2; Senatsbeschl. v. 27.12.1999 - 1 S 1226/99 - NVwZ 2000, 457; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 18.12.1992 - 5 S 173/91 - NuR 1993, 323; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl., § 47 Rn. 142). Es ist für ein Rechtsschutzinteresse nicht erforderlich, dass die begehrte Nichtigerklärung unmittelbar zum eigentlichen Rechtsschutzziel führt. Zur Bejahung des Rechtsschutzinteresses genügt es, wenn - im Sinne einer tatsächlichen Prognose - zu erwarten ist, dass die Gemeinde eine neue Regelung mit möglicherweise für den Antragsteller günstigeren Vorschriften aufstellen wird. Unnütz wird das Normenkontrollgericht nur dann in Anspruch genommen, wenn der Antragsteller unabhängig vom Ausgang des Normenkontrollverfahrens keine reale Chance hat, sein eigentliches Ziel zu erreichen, und daher unzweifelhaft ist, dass der Antragsteller seinem Rechtsschutzziel selbst dann auf unabsehbare Zeit nicht näherkommen kann, wenn die Norm für nichtig erklärt wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.03.1998 - 4 CN 6.97 - NVwZ 1998, 732; Urt. v. 23.04.2002 - 4 CN 3.01 - NVwZ 2002, 1126; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.07.2012 - 10 S 406/10 - NVwZ-RR 2012, 939). Dabei ist allein die "subjektive" Erklärung des Normgebers, die Belange des Antragstellers auch bei einer Neuregelung nicht berücksichtigen zu wollen, für die Verneinung des Rechtsschutzinteresses bei einem Bebauungsplan jedenfalls dann nicht ausreichend, wenn objektiv ein Normierungserfordernis vorliegt (so BVerwG, Beschl. v. 23.09.1997 - 4 BN 17.97 - NVwZ 1998, 613, zu einem Planungserfordernis im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB).
Nach diesem Maßstab besteht hier ein Rechtsschutzbedürfnis. Hat der gegen § 13 Abs. 8 Buchst. d FS in der Fassung vom 08.12.2014 gerichtete Normenkontrollantrag Erfolg, lebt zwar die Vorgängerregelung der Friedhofssatzung in der Fassung vom 22.10.2012 wieder auf, die für die Antragstellerin ungünstiger ist. Denn diese Vorgängerreglung gestattete - bei identischer Regelung zu Höhe und Breite des Grabmals - mit der Beschränkung von Pultsteinen auf 50 cm Länge und Breite nur eine Ansichtsfläche von 0,25 m², während die angegriffene Regelung in § 13 Abs. 8 Buchst. d FS als zulässige Größe von Pultsteinen nun bis zu 0,4 m² Ansichtsfläche erlaubt und Länge und Breite des Pultsteins im Übrigen nicht regelt.
Aber es ist in tatsächlicher Hinsicht möglich, dass die Antragsgegnerin bei einem Erfolg des Normenkontrollverfahrens trotz der Erklärung des Gemeinderats, keine günstigere Regelung erlassen zu wollen, eine für die Antragstellerin günstigere Neuregelung erlassen wird. Zwar sieht das Bestattungsrecht - anders als dies im Baurecht bei § 1 Abs. 3 BauGB der Fall sein kann - keine Pflicht zu einer Änderung der nicht angegriffenen Vorgängerregelung im Fall eines Obsiegens der Antragstellerin vor. Jedoch folgt aus einer Unwirksamerklärung der angegriffenen Norm, dass die Vorgängerregelung, da sie die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Handlungsfreiheit von Grabnutzungsberechtigten noch stärker einschränkt, denselben rechtlichen Bedenken unterliegt, was in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren auch nach Ablauf der Jahresfrist in § 47 Abs. 2 VwGO noch inzident berücksichtigt werden kann. Im Hinblick auf den noch anhängigen Rechtsstreit der Antragstellerin gegen die Antragsgegnerin vor dem VG Stuttgart wegen ihres abgelehnten Grabmalantrags ist es daher denkbar, dass die Antragsgegnerin - und sei es nur aus Gründen der Ersparnis von Prozesskosten - die Vorgängerregelung zugunsten der Interessen der Antragstellerin ändert. Auch ist möglich, dass die Antragsgegnerin zur Vermeidung von zukünftigen Prozessrisiken im Verhältnis zu anderen Grabnutzungsberechtigten eine Neuregelung vornimmt.
2. Der Antrag ist begründet. Die angegriffene Regelung in § 13 Abs. 8 Buchst. d FS ist wegen Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht unwirksam, da sie gegen Art. 2 Abs. 1 GG verstößt.
a) Die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG schützt den Wunsch naher Angehöriger eines Verstorbenen, des Toten nach eigenen Vorstellungen zu gedenken und hierzu auch Grabmale nach eigener Gestaltung zu errichten (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 13.05.2004, a.a.O.).Die Gestaltungsfreiheit der Friedhofsbenutzer findet ihre Grenzen von vornherein in solchen Gestaltungsvorschriften, die dem allgemeinen Zweck des Friedhofs nach § 2 Abs. 1 Satz 1, § 14 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1, § 15 Abs. 1 Satz 2 BestattG dienen, eine geordnete und würdige Bestattung der Toten und ein ungestörtes Totengedenken zu gewährleisten (vgl. Senat, Urt. v. 29.03.2007 - 1 S 2118/05 - VBlBW 2007, 473, m.w.N.; ebenso: BVerwG, Urt. v. 08.11.1963 - VII C 148.60 - BVerwGE 17, 119 <121>; Urt. v. 26.09.1986 - 7 C 27.85 -NVwZ 1987, 679; Beschl. v. 07.12.1990 - 7 B 160.90 - juris Rn. 4; Beschl. v. 29.09.2000 - 3 B 156.00 - juris Rn. 7; Urt. v. 23.05.2004, a.a.O.). Zu den allgemeinen Friedhofszwecken, die Art. 2 Abs. 1 GG begrenzen können, gehören zudem die Gewährleistung einer ungehinderten Leichenverwesung innerhalb der Ruhezeiten (§ 6 Abs. 1 BestattG) und die Verkehrssicherheit, insbesondere die Standsicherheit der Grabausstattungen (§ 14 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 BestattG) (vgl. Senat, Urt. v. 29.03.2007, a.a.O.; ebenso BVerwG, Urt. v. 23.05.2004, a.a.O., m.w.N., zu vergleichbaren, bundesrechtlich unbedenklichen Friedhofszwecken in NRW). Für die Zwecke, die der kommunale Friedhofsträger mit Vorschriften verfolgt, die die allgemeine Handlungsfreiheit der Angehörigen eines Verstorbenen nach Art. 2 Abs. 1 GG einschränken, ist der Friedhofsträger darlegungs- und ggfs. beweispflichtig.
Über die genannten zulässigen Friedhofszwecke hinausgehende besondere Gestaltungsvorschriften sind im Hinblick auf Art. 2 Abs. 1 GG nur zulässig, wenn der Friedhofsbenutzer die Gelegenheit hat, seine von derartigen Vorschriften abweichenden Vorstellungen an anderer Stelle - bei einem sog. Monopolfriedhof in einem eigenen Feld oder bei mehreren Friedhöfen in einer Gemeinde auf einem anderen Friedhof der Gemeinde - zu verwirklichen. Danach bleiben den Gemeinden strengere, über die genannten zulässigen Friedhofszwecke hinausgehende Gestaltungsanforderungen auf Monopolfriedhöfen verwehrt, sofern sie nicht eine gestaltungsfreie Friedhofsfläche vorsehen, wo auch eine von den ästhetischen Vorstellungen des Friedhofsträgers abweichende Grabmalgestaltung zulässig ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 08.11.1963, Urt. v. 26.09.1986, Beschl. v. 07.12.1990, Beschl. v. 29.09.2000, Urt. v. 13.05.2004, je a.a.O.; Beschl. v. 20.11.2007 - 7 BN 5.07 - juris Rn. 7; Senat, Urt. v. 16.10.1996 - 1 S 3164/95 - VBlBW 1997, 69; HessVGH, Urt. v. 22.11.1988 - 11 UE 218/84 - NVwZ-RR 1989, 505, juris Rn. 22; OVG NRW, Urt. v. 26.05.2000 - 19 A 2015/99 - juris Rn. 35 ff., 49ff.; Seeger, Bestattungsrecht in Baden-Württemberg, 2. Aufl. 1984, § 14; Goertz, in: Kurze/Goertz, Bestattungsrecht in der Praxis, 2. Aufl. 2016, § 12 Rn. 1 ff.; Faiß/Ruf, Bestattungsrecht Baden-Württemberg, 2012, § 14).
Einer würdigen Bestattung und einem ungestörten Totengedenken stehen Grabmale, die aufdringlich, effektheischend oder sonst objektiv geeignet wären, Ärgernis zu erregen und den allgemeinen Friedhofszweck des Totengedenkens zu beeinträchtigen, entgegen (vgl. HessVGH, Urt. v. 22.11.1988, a.a.O., Rn. 23; OVG NRW, Beschl. v. 28.01.2003 - 19 A 4301/01 - juris; Seeger, a.a.O., § 14, unter 4.; Gaedke, Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 11. Aufl., 12. Kap. Rn. 6), ebenso unwürdige und wegen ihrer Übergröße störende Grabmale (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.04.1968 - VII C 154.66 - UA S. 7 f., LS in DÖV 1968, 847). Vorschriften, die solche Grabmale verhindern, können daher auch auf Monopolfriedhöfen zulässig sein. Gründe der Sicherheit können es rechtfertigen, die Breite von Grabmälern so zu begrenzen, dass ein ungehinderter Durchgang zwischen den Grabstellen auch bei größeren Pflege- und Instandhaltungsarbeiten gewährleistet ist (vgl. BayVGH, Beschl. v. 08.01.2014 - 4 ZB 13.1928 - BayVBl. 2014, 435). Dem Zweck der Verwesung innerhalb der Ruhezeit dienen zulässigerweise bei Erdbestattungen, wenn die geologischen Verhältnisse es erfordern, Verbote von Grababdeckplatten (Senat, Urt. v. 13.12.1993 - 1 S 428/93 - NVwZ 1994, 793; OVG NRW, Urt. v. 30.10.1978 - VIII A 1033/77 - BWGZ 1980, 55, und Beschl. v. 11.04.1997 - 19 A 1211/96 - NVwZ 1998, 869; NdsOVG, Beschl. v. 09.06.2010 - 8 ME 125/10 - juris Rn. 9 ff. und Beschl. v. 17.11.2011 - 8 LA 54/11 - juris Rn. 6).
b) Nach diesem Maßstab ist die von der Antragstellerin angegriffene Begrenzung der Ansichtsfläche von Pultsteinen in § 13 Abs. 8 Buchst. d FS auf 0,4 m² eine unzulässige Einschränkung von Art. 2 Abs. 1 GG. Im Gebiet der Antragsgegnerin ist ein Friedhof oder ein Friedhofsfeld ohne Gestaltungsvorschriften nicht vorhanden. Die Einschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit der Angehörigen nach Art. 2 Abs. 1 GG kann daher nur rechtmäßig sein, wenn sie zulässigerweise einem der genannten Friedhofszwecke dient. Das ist jedoch nicht der Fall.
Dem Zweck der Verwesung innerhalb der Ruhezeit kann die Begrenzung der Ansichtsfläche von Pultsteinen in § 13 Abs. 8 Buchst. d FS nicht dienen. Denn für Urnengräber stellt sich die Frage der Verwesung nicht. Auf diesen Gesichtspunkt kann daher eine Größenbegrenzung von Abdeckplatten für Urnengräber nicht gestützt werden (vgl. VG Freiburg, Urt. v. 19.02.2003 - 1 K 776/02 - juris Rn. 24; Seeger, a.a.O.). Die Antragsgegnerin beruft sich für die behauptete Rechtmäßigkeit von § 13 Abs. 8 Buchst. d FS auch nicht auf die Sicherstellung der Verwesung.
Die Beschränkung der Ansichtsfläche von Pultsteinen in § 13 Abs. 8 Buchst. d FS ist auch nicht unter anderen Gesichtspunkten gerechtfertigt. Die Antragsgegnerin macht insoweit allein geltend, es handele sich um eine zulässige allgemeine Gestaltungsvorschrift, die keine besonderen ästhetischen Vorstellungen regele, sondern lediglich allgemeine, dem Empfinden des Durchschnittsbetrachters entsprechende Vorstellungen über die Grabgestaltung wiedergebe. Solche Vorschriften können nach dem oben dargelegten Maßstab jedoch nur rechtmäßig sein, wenn sie einem zulässigen Friedhofszweck dienen. In Betracht kommt insoweit nur der Schutz des würdigen Totengedenkens dadurch, dass objektiv unwürdige, z.B. übergroße Grabmale vermieden werden. Dafür, dass ein Urnengrab mit einem Pultstein mit einer größeren Ansichtsfläche unwürdig wirkt und zu einem unruhigen Gesamtbild des Friedhofs führt, ist jedoch nichts ersichtlich. Die Antragsgegnerin trägt hierfür auch keinerlei Anhaltspunkte vor.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
Beschluss vom 28. Juni 2016
Der Streitwert für das Normenkontrollverfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 15.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit auf 2.500,-- EUR festgesetzt.
Der Beschluss ist unanfechtbar.