VG Frankfurt (Oder), Urteil vom 20.04.2016 - 5 K 795/15
Fundstelle
openJur 2016, 8089
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1. Der Anwendung von glyphosathaltigen Pflanzenschutzmitteln auf Pflasterflächen von Parkplätzen an Bundesautobahnen stehen überwiegende öffentliche Interessen des Schutzes der Gesundheit von Mensch und Tier sowie des Naturhaushaltes entgegen.

2. Im Rahmen der vorzunehmenden Abwägung der öffentlichen Interessen muss der vordringliche Zweck der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln ohne zumutbare Alternative besonderes Gewicht haben, um sich gegenüber dem in § 12 Abs. 2 Satz 1 PflSchG normierten Verbot der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf den dort bezeichneten Freilandflächen und dem damit verfolgten Zweck durchzusetzen.

Tenor

Es wird festgestellt, dass der Bescheid des Beklagten vom 13. März 2015 und sein Widerspruchsbescheid vom 18. Mai 2015 rechtswidrig waren, soweit der Beklagte den Antrag des Klägers zur Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf Pflasterflächen außerhalb von Park- und Rastplätzen an Bundesautobahnen in seinem Zuständigkeitsbereich abgelehnt hatte und der Beklagte insoweit verpflichtet war, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen der Kläger zu ¾ und der Beklagte zu ¼.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem jeweiligen Vollstreckungsschuldner wird nachgelassen, die Vollstreckung des jeweiligen Vollstreckungsgläubigers durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des jeweils beizutreibenden Betrages abzuwenden, wenn nicht der jeweilige vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten über den Einsatz von glyphosathaltigen Pflanzenschutzmitteln im Bereich von Pflasterflächen an Bundesautobahnen.

Der Kläger - und für ihn handelnd der brandenburgische Landesbetrieb Straßenwesen mit den ihm unterstellten Autobahnmeistereien (im Folgenden: Landesbetrieb) - verwaltet und unterhält im Auftrag des Bundes die Bundesautobahnen in Brandenburg.

Am 24. Februar 2015 beantragte der Landesbetrieb - wie in den Jahren zuvor - beim Beklagten die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 12 Abs. 2 Satz 3 des Gesetzes zum Schutz der Kulturpflanzen (Pflanzenschutzgesetz - PflSchG) zur Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf Flächen der Bundesautobahnen im Zuständigkeitsbereich des Landesbetriebs, nämlich auf Flächen an Brückenbauwerken und Betontreppen sowie auf Pflasterflächen und auf Standflächen an Notrufsäulen.

Bereits mit Schreiben vom 27. August 2014 hatte der Beklagte den Landesbetrieb darauf hingewiesen, dass die (bisherige) Genehmigungspraxis geändert werde und zur Unkrautbekämpfung auf Parkplätzen an Bundesautobahnen keine Genehmigungen zum Einsatz von Pflanzenschutzmitteln mehr erteilt würden.

Mit Bescheid vom 13. März 2015 genehmigte der Beklagte die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln zur Unkrautbekämpfung (genehmigte Präparate: Touchdown Quattro, Roundup Ultra/Roundup Roto) auf den Flächen an Brückenbauwerken, auf Betontreppen und auf Standflächen an Notrufsäulen der Bundesautobahnen im Zuständigkeitsbereich des Landesbetriebs unter anderem unter den Auflagen, dass zur Vermeidung eines Eintrages in die Kanalisation in einem Umkreis von mindestens 5 m zu vorhandenen Gullys keine Behandlung mit Herbiziden und wegen der Gefahr der Abschwemmung in die Kanalisation die Anwendung von Herbiziden nicht während oder unmittelbar vor zu erwartenden Niederschlägen erfolgen dürfe (Ziffer 3 Punkt 2 und Punkt 3). Die Genehmigung, die bis zum 30. September 2015 Gültigkeit hatte, bezog sich – anders als vom Kläger beantragt – nicht auf Pflasterflächen (vgl. Ziffer 2 des Genehmigungsbescheides vom 13. März 2015 „Genehmigungsgegenstand“). Für das Ausbringen von Pflanzenschutzmitteln auf Parkplätzen versagte der Beklagte die Genehmigung ausdrücklich (vgl. Ziffer 1 des Genehmigungsbescheides: „Achtung: Die Ausbringung von Pflanzenschutzmitteln auf Parkplätzen wird nicht genehmigt“). Die Anwendung von Herbiziden wurde insoweit nicht genehmigt, weil die Aspekte des Gewässerschutzes höher zu bewerten seien als das Interesse an einer Behandlung der Flächen. An Parkplätzen von Autobahnen seien häufig viele Einläufe vorhanden, und die Flächen seien bewusst so gebaut, dass sie in diese Einläufe entwässerten. Insofern bestehe auch bei sachgerechter Anwendung der Herbizide ein vergleichsweises hohes Risiko, dass von den behandelten Flächen Glyphosat-Rückstände in Gewässer eingetragen würden, zumal sich der Wirkstoff auf befestigten Flächen langsamer abbaue als in natürlichen Böden.

Den gegen die teilweise Ablehnung erhobenen Widerspruch des Klägers vom 07. April 2015 wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 18. Mai 2015 im Wesentlichen mit der Begründung zurück, die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 12 Abs. 2 S. 3 PflSchG seien nicht gegeben.

Der unerwünschte Wuchs von Unkraut auf Parkplätzen sei unstreitig kein schöner Anblick und störe das Erscheinungsbild der Parkplätze. Darin liege jedoch kein vordringlicher Zweck, der den Schutz der Gesundheit von Mensch, Tier und Naturhaushalt erheblich überwiege. Vielmehr würde durch den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln ein Gefährdungspotential eröffnet. Denn auf den Parkplätzen befände sich eine Vielzahl von Einläufen, so dass ein hohes Risiko bestehe, dass auch bei sachgerechter Anwendung von Herbiziden Rückstände dieser Herbizide, hier Glyphosat, in die Gewässer eingetragen würden. Es sei beim Einsatz von Pflanzenschutzmitteln nicht auszuschließen, dass Gesundheitsbeeinträchtigungen bei Mensch und Tier sowie eine Beeinträchtigung des Naturhaushaltes und der natürlichen Lebensgrundlage Boden und Wasser eintreten könnten. Allein dieser möglichen Gefährdung trete § 12 Abs. 2 S. 1 Pflanzenschutzgesetz (PflSchG) entgegen. Der Vortrag des Landesbetriebes, dass eine mechanische Behandlung personell nicht umzusetzen sei und darüber hinaus nicht den dauerhaften Erfolg brächte, sei kein triftiger Grund, die Ausnahmegenehmigung zu erteilen. Dieser Sachverhalt überwiege nicht das nach § 12 Abs. 2 Satz 1 PflSchG zu schützende Gut der menschlichen und tierischen Gesundheit sowie den Schutz des Naturhaushaltes. Auf die Möglichkeit, sich über verschiedene alternative Verfahren zu informieren, sei bereits im Schreiben vom 27. August 2014 hingewiesen worden. Durch die richtige Auswahl eines Verfahrens, wie z. B. dem Heißdampfverfahren oder mehrerer Verfahren in Kombination, könne ein auf den Untergrund abgestimmtes Verfahren gefunden werden. Dass in den zurückliegenden Jahren die Ausnahmegenehmigung erteilt worden sei, begründe keinen Anspruch auf Aufrechterhaltung und Fortführung der bisherigen Verwaltungspraxis. Denn der Verwaltung obliege es, ihre Handlungsweise neuen Erkenntnissen und Regelungen anzupassen und somit auch die bisherige Verwaltungspraxis abzuändern. Das sei vorliegend der Fall gewesen. Aufgrund neuer Erkenntnisse und Funden des Wirkstoffes Glyphosat in der Umwelt seien neue Anwendungsbestimmungen für glyphosathaltige Herbizide erlassen worden. Glyphosathaltige Präparate seien in ihrem Einsatz zu reduzieren, insbesondere der Wirkstoffeintrag im Grundwasser. Ein Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung ergebe sich auch nicht aus § 17 PflSchG, weil diese Vorschrift für den vorliegenden Sachverhalt nicht einschlägig sei.

Der Kläger hat am 09. Juni 2015 beim Verwaltungsgericht Potsdam Klage erhoben und zugleich einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Regelungsanordnung gestellt. Mit Beschlüssen vom 10. Juni 2015 hat das Verwaltungsgericht Potsdam die Rechtsstreitigkeiten an das erkennende Gericht verwiesen. Mit Beschluss vom 18. September 2015 (VG 5 L 375/15) hat die erkennende Kammer den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Regelungsanordnung mangels Glaubhaftmachung eines Anordnungsgrundes abgelehnt.

Die Klage begründet der Kläger im Wesentlichen wie folgt: Er habe einen Anspruch auf Erteilung der begehrten Ausnahmegenehmigung gem. § 12 Abs. 2 Satz 2 PflSchG. Die Unkrautbekämpfung an Autobahnanlagen sei aus Sicherheitsgründen erforderlich und mit manuellen Methoden weder zweckmäßig noch zumutbar. Das Ausbringen von Pflanzenschutzmitteln auf Pflasterflächen von Parkplätzen und Verkehrsinseln sei genauso erforderlich wie auf anderen Flächen der Bundesautobahnen. Die im Bundesfernstraßengesetz verankerte Verkehrssicherungspflicht erstrecke sich auf alle Bereiche der Bundesautobahn gleichermaßen. Der Beklagte nehme zu Unrecht an, Parkplätzen und Verkehrsinseln komme eine geringere Verkehrsbedeutung zu als den Flächen an Brückenbauwerken, Betontreppen und Notrufsäulen. Parkplätze seien als öffentliche Verkehrsfläche Bestandteil der Bundesautobahn. Sie dienten notwendigen Fahrtunterbrechungen zur Erholung und - sofern bewirtschaftete Rastanlagen vorhanden seien - auch zur Versorgung der Verkehrsteilnehmer auf dem Weg zum Fahrtziel, ermöglichten körperliche Bewegung und stellten Parkraum zur Einhaltung der gesetzlich vorgeschriebenen Lenkzeitunterbrechungen und Ruhezeiten für Fahrpersonal zur Verfügung. Für die Fahrtüchtigkeit und Sicherheit der Straßenverkehrsteilnehmer hätten sie daher eine wichtige Funktion. Um dieser Aufgabe gerecht werden zu können, müssten die Parkplätze sauber gehalten werden. Ungehinderter Gras- und Unkrautbewuchs schränke die Benutzbarkeit der Plätze zur Erholung erheblich ein, was mittelbar zu einer Beeinträchtigung der Sicherheit im Straßenverkehr führen könne. Außerdem würden der bauliche Zustand der Parkplätze und ihre Verkehrssicherheit beeinträchtigt, wenn sich infolge der Verkrautung die Pflasterung anhebe, Stolperstellen entstünden und es zu Schäden durch vermehrten Wassereintritt komme. Auch die gepflasterten Verkehrsinseln an den Anschlussstellen zur Bundesautobahn seien in einem verkehrssicheren Zustand zu erhalten. Unkräuter in diesem Bereich behinderten die Sicht der Verkehrsteilnehmer, sodass Verkehrsschilder und andere Verkehrsteilnehmer nicht mehr rechtzeitig erkannt werden könnten. Um dies zu verhindern, sei der Landesbetrieb auch in diesen Bereichen auf das Ausbringen von Pflanzenschutzmitteln angewiesen. Ermessensfehlerhaft sei auch die Annahme des Beklagten, die Verkehrssicherheit dieser Flächen könne auf andere Art mit zumutbarem Aufwand erzielt werden. Da die vom Beklagten vorgeschlagenen mechanischen und thermischen Methoden der Unkrautbekämpfung die Pflasterung angriffen, stellten diese Methoden keine zumutbare Alternative zum Einsatz von Herbiziden dar. Außerdem bedeute es bei der Vielzahl der Flächen einen unzumutbaren Personaleinsatz, die Unkrautbekämpfung manuell durchzuführen, da dann sämtliche Mitarbeiter des Betriebsdienstes nur noch damit beschäftigt wären, die Parkplätze von Unkraut frei zu halten. Mit den in den vergangenen Jahren angeordneten Auflagen (Mindestabstand von 5 Metern zu Einläufen, kein Einsatz der Pflanzenschutzmittel bei bevorstehenden Niederschlägen) könne sichergestellt werden, dass keine Pestizidrückstände in die Wasserleitungen gelangen würden. Dies gelte für die Parkplätze und Verkehrsinseln genauso wie für die Flächen an Brückenbauwerken, Betontreppen und Notrufsäulen.

Der Kläger hat ursprünglich beantragt,

den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 13. April 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. Mai 2015 zu verpflichten, ihm die beantragte Genehmigung zum Einsatz von Pflanzenschutzmitteln auch für die Pflasterflächen im Zuständigkeitsbereich der Autobahnmeisterei des Landes Brandenburg zu erteilen,

hilfsweise

den Beklagten zu verpflichten, seinen Antrag auf Genehmigung zum Ausbringen von Pflanzenschutzmitteln auf Pflasterflächen der Bundesautobahn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Nachdem sich diese Verpflichtungsanträge wegen der zeitlichen Befristung der begehrten Genehmigung erledigt hatten, hat der Kläger mit Schriftsatz vom 22. März 2016 den Klageantrag auf einen Feststellungsantrag umgestellt. Der Kläger bringt hierzu vor, habe das erforderliche Feststellungsinteresse, weil die Gefahr bestehe, dass der Beklagte auch in Zukunft die Genehmigung zum Ausbringen von Pflanzenschutzmitteln auf Pflasterflächen im Zuständigkeitsbereich der Autobahnmeistereien des Landes Brandenburg versagen werde.

Der Kläger beantragt nunmehr,

festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet war, ihm die beantragte Genehmigung zum Einsatz von Pflanzenschutzmitteln auch für die Pflasterflächen im Zuständigkeitsbereich der Autobahnmeisterei des Landes Brandenburg zu erteilen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt er im Wesentlichen an:

Der Kläger habe keinen Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 12 Abs. 2 Satz 3 PflSchG gehabt. Der Kläger habe schon die erforderliche Vordringlichkeit der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf den Pflasterflächen nicht hinreichend begründet. Ein allgemeiner Hinweis auf Ordnung und Sauberkeit sowie der pauschale Verweis auf fehlendes Personal bzw. fehlende finanzielle Mittel begründeten den geltend gemachten Anspruch nicht. Auch lasse sich aus dem Vortrag, dass die Versagung der Ausnahmegenehmigung Auswirkungen auf die Fahrtüchtigkeit und Sicherheit der Verkehrsteilnehmer haben solle, kein sachlicher Zusammenhang herleiten. Die Vordringlichkeit der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln ergebe sich auch nicht daraus, dass nach Auffassung des Klägers der bauliche Zustand der Parkplätze und ihre Verkehrssicherheit durch die Versagung der Ausnahmegenehmigung beeinträchtigt würden. Hier trage der Kläger lediglich pauschalisierend vor, ohne einen konkreten (möglichen) Schadenseintritt darzustellen. Somit fehle es bereits am Vorliegen eines vordringlichen Zwecks. Dem Kläger sei es auch nicht unzumutbar, dem ungewollten Unkrautbewuchs mit möglichen alternativen Unkrautbekämpfungsmaßnahmen entgegenzutreten. Nach § 3 PflSchG seien die „Grundsätze des integrierten Pflanzenschutzes" und die „Gute fachliche Praxis im Pflanzenschutz" auch für die Durchführung von Pflanzenschutzmaßnahmen auf Nichtkulturland anzuwenden. Es gelte der Grundsatz, dass generell vorbeugende Maßnahmen (z.B. bauliche Anlagen, regelmäßige mechanische Reinigung) und der Einsatz alternativer Verfahren zur Unkrautbekämpfung auch mit höherem Aufwand zumutbar und vorrangig durchzuführen seien. Im Weiteren stünden überwiegende öffentliche Interessen, insbesondere der Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier sowie der Schutz des Naturhaushaltes der Anwendung des Pflanzenschutzmittels entgegen. Beim Einsatz von Herbiziden im Bereich befestigter oder oberflächenversiegelter Nichtkulturlandflächen sei die Umwelt, insbesondere durch eine oberflächliche Abschwemmung von Pflanzenschutzmitteln in die Kanalisation und in Gewässer, gefährdet. In dem erforderlichen und erfolgten Abwägungsprozess für die Entscheidung über einen solchen Genehmigungsantrag sei vorliegend die Frage des Schutzes der Menschen und des Naturhaushaltes vor den Risiken, die vom Pflanzenschutzmitteleinsatz ausgehen können, verstärkt berücksichtigt worden. Das betreffe insbesondere Flächen, die - wie im vorliegenden Fall - öffentlich seien und von jedermann, auch von alten, kranken und behinderten Menschen sowie von Kindern betreten werden könnten. Im Rahmen der Interessenabwägung sei er - der Beklagte - zu dem Ergebnis gelangt, die Genehmigungspraxis, insbesondere hinsichtlich öffentlicher Nichtkulturlandflächen, restriktiver zu gestalten. Der Wirkstoff Glyphosat sei in den letzten Jahren verstärkt in die Kritik geraten, unter anderem auf Grund von Funden in Oberflächengewässern und selbst im Urin von Menschen, die keinen direkten Umgang mit entsprechenden Mitteln gehabt hätten. Bei den befestigten Flächen, die vorliegend Antragsgegenstand seien, sei die Gefahr einer Abschwemmung besonders hoch. Auch aus diesen Gründen seien Konsequenzen für die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen für Herbizide mit diesem Wirkstoff angezeigt und die restriktivere Genehmigungspraxis gerechtfertigt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Gerichtsakte zum Verfahren VG 5 L 375/15 sowie auf den Inhalt des vom Beklagten eingereichten Verwaltungsvorgangs (1 Hefter) verwiesen. Die vorgenannten Akten waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Gründe

Die Klage ist zulässig.

Ein unzulässiger sog. In-sich-Prozess liegt nicht vor. Zwar steht auf beiden Seiten des Verfahrens das Land Brandenburg. Es besteht jedoch keine gemeinsame Entscheidungsspitze, die eine interne Einigung durch Weisung herbeiführen könnte (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 06. März 2015 – OVG 9 S 34.14 – juris, Rn. 4). Denn das Land Brandenburg unterliegt im Rahmen der - hier gegebenen - Auftragsverwaltung den Weisungen des Bundes, Art. 85 Abs. 3 und 4 GG. Eigentümerin der Grundstücke sowie Trägerin der Straßenbaulast für die Autobahn und damit materiell betroffen ist zwar die Bundesrepublik Deutschland. Für diese handelt im Prozess hier aber das Land Brandenburg in gesetzlicher Prozessstandschaft. Denn die Bundesautobahnen werden von den Ländern im Auftrag des Bundes verwaltet, Art. 90 Abs. 2 GG. Dies umfasst sowohl die Hoheitsverwaltung als auch die Vermögensverwaltung der Bundesstraßen. Hierzu zählt die Erfüllung aller Verpflichtungen, die mit der Straßenbaulast im Zusammenhang stehen. In dem durch Art. 90 Abs. 2 GG gezogenen Rahmen erfüllen die Länder zwar Bundesaufgaben; sie tun dies aber - dem Wesen der Auftragsverwaltung entsprechend - aus eigener und selbständiger Verwaltungskompetenz (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. August 2003 - 4 C 9/02 - juris,Rn.7). Dieser Wahrnehmungskompetenz auf der Verwaltungsebene entspricht auf der prozessualen Ebene die Prozessstandschaft (vgl. zum Ganzen auch Thür. OVG, Beschluss vom 23. Februar 2009 - 4 EO 677/08 -, juris, Rn. 4ff. und VG Düsseldorf, Urteil vom 23. April 2015 - 9 K 1359/14 - juris, Rn. 18).

Die Klage ist mit ihrem Fortsetzungsfeststellungsantrag in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft. Diese auf Anfechtungsklagen zugeschnittene Vorschrift ist auf Verpflichtungsklagen entsprechend anwendbar (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2011 - 4 C 10.10 -, juris, Rn. 7, st. Rspr.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 7. Juni 2012 - 2 B 18.11 -, juris, Rn. 38; Gerhardt, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: September 2011, § 113 Rn. 100 m.w.N.). Der Übergang von einer Verpflichtungs- zu einer Fortsetzungsfeststellungsklage stellt dabei keine an den Voraussetzungen des § 91 VwGO zu messende Klageänderung dar (vgl. u. a. BVerwG, Urteil vom 12. September 1989 - 1 C 40.88 -, juris, Rn. 9; Urteil vom 21. Dezember 2010 - 7 C 23.09 -, juris, Rn. 47; Gerhardt, a.a.O., § 113 Rn. 79).

Die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen liegen ebenfalls vor (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 28. April 1999 - 4 C 4.98 -, juris, Rn. 9): Die zulässige Verpflichtungsklage hat sich erledigt. Die Erledigung einer Verpflichtungsklage ist anzunehmen, wenn das Verpflichtungsbegehren nach Klageerhebung aus dem Kläger nicht zurechenbaren Gründen unzulässig oder unbegründet wurde, also das Rechtsschutzziel aus Gründen, die nicht in der Einflusssphäre des Klägers liegen, nicht mehr zu erlangen ist, etwa weil eine nachträgliche Änderung der Sach- und Rechtslage zum Erlöschen des mit der Klage geltend gemachten Anspruchs führt (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2011 - 4 C 10.10 -, juris, Rn. 7 m. w. N.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 7. Juli 2012 - 2 B 18.11 -, juris, Rn. 41). Dies ist hier der Fall. Das Verpflichtungsbegehren des Klägers hat sich mit Ablauf der Geltungsdauer der mit Bescheid vom 13. März 2015 förmlich angeordneten zeitlichen Befristung der erteilten Genehmigung in der Hauptsache erledigt. Ihrem Inhalt nach legalisiert die mit Bescheid vom 13. März 2015 erteilte Genehmigung die Anwendung der in ihr bezeichneten Pflanzenschutzmittel in dem dort bezeichneten (räumlichen) Anwendungsbereich nur innerhalb eines begrenzten Zeitfensters bis zum 30. September 2015 mit der Konsequenz, dass mit Ablauf der Frist jegliche Wirkungen der Zulassungsentscheidung entfallen sind.

Zudem stellt die Frage, ob der Kläger im Zeitpunkt des Erledigungseintritts einen Anspruch auf erneute Entscheidung über seinen Genehmigungsantrag hatte, ein klärungsfähiges Rechtsverhältnis dar. Streitgegenstand einer Fortsetzungsfeststellungsklage nach erledigter Verpflichtungsklage ist, ob die Verpflichtungsklage im Zeitpunkt der Erledigung Erfolg gehabt hätte (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 7. Juli 2012 - 2 B 18.11 -, juris, Rn. 42; Gerhardt, a.a.O., § 113 Rn. 103, unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 24. Januar 1992 - 7 C 24.91 -). Bei fehlender Spruchreife kann sich die Feststellung auch darauf richten, dass der Beklagte zur Bescheidung verpflichtet war (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 7. Juli 2012, a.a.O; vgl. Gerhardt, a.a.O., Rn. 103).

Der Kläger besitzt auch das nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderliche berechtigte Interesse an der beantragten Feststellung. Es ergibt sich hier schon unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr. Diese setzt die hinreichend bestimmte Gefahr voraus, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen ein gleichartiger Verwaltungsakt ergehen wird (vgl. BVerwG, Urteil 16. Oktober 1989 - 7 B 108/89 - NVwZ 1990, 360). Es müssen im Wesentlichen die gleichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse vorliegen wie in dem für die Beurteilung des erledigten Verwaltungsakts maßgeblichen Zeitpunkt. Ist dies dagegen nicht hinreichend wahrscheinlich, sondern völlig ungewiss, ist keine das Feststellungsinteresse rechtfertigende Wiederholungsgefahr gegeben (OVG Berlin-Branden-burg, Urteil vom 7. Juli 2012, a.a.O, Rn. 43; vgl. Schmidt in Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 113 Rn. 86 a m. w. N.). Dabei ist nicht der Nachweis erforderlich, dass einem zukünftigen behördlichen Vorgehen in allen Einzelheiten die gleichen Umstände zugrunde liegen werden wie vor der Erledigung des Verwaltungsakts. Entscheidend ist die Möglichkeit der Klärung der rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen zukünftigen Verwaltungshandelns unter Anwendung der dafür maßgeblichen Rechtsvorschriften (BVerwG, Beschluss vom 21. Oktober 1999 - 1 B 37.99 -, juris, Rn. 5). Werden sich die Verhältnisse zwar in tatsächlicher Hinsicht in Zukunft teilweise geändert haben, lässt die zuständige Behörde aber ihre Absicht erkennen, an ihrer bisherigen Rechtsauffassung festzuhalten und gleichartige Verwaltungsakte zu erlassen, kann es der Klägerseite unzumutbar sein und ihren Anspruch auf effektiven Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) verletzen, sie auf eine erneute, ihr nachteilige Behördenentscheidung zu verweisen (BVerwG, Beschluss vom 26. April 1993 - 4 B 31/93 - NVwZ 1994, 282/283). Ein solcher Fall ist hier gegeben. Nach derzeitigem Stand der Dinge besteht die hinreichend wahrscheinliche Gefahr, dass der Beklagte auch künftig die vom Kläger jährlich gestellten Anträge zur Genehmigung des Ausbringens von Pflanzenschutzmitteln auf Pflasterflächen im Zuständigkeitsbereich der Autobahnmeisterei des Landes Brandenburg erneut ablehnen wird. Damit ist das notwendige Feststellungsinteresse für die hier zu treffende Entscheidung gegeben.

Der Fortsetzungsfeststellungsantrag ist nur zum Teil begründet.

Soweit sich die Verpflichtungsklage mit ihrem Haupt- und Hilfsantrag auf die begehrte Genehmigung zum Ausbringen von Pflanzenschutzmitteln auf Pflasterflächen von Parkplätzen an Bundesautobahnen im Zuständigkeitsbereich des Landesbetriebes bezieht, war die Klage zum Zeitpunkt des Erledigungseintritts - hier am 1. Oktober 2015 - unbegründet. Insoweit war die Versagung der vom Kläger beantragten Genehmigung rechtmäßig und verletzte den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Der Kläger hatte keinen Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung für den Einsatz von (glyphosathaltigen) Pflanzenschutzmitteln (Präparate: „Touchdown Quattro“ und „Round-up Ultra/Roundup Roto“) auf gepflasterten Flächen von Parkplätzen an Bundesautobahnen. Auch ein Anspruch des Klägers auf (erneute) Bescheidung seines Antrages unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts bestand insoweit nicht (§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO).

Soweit sich die Verpflichtungsklage auf das Ausbringen der zuvor bezeichneten Pflanzenschutzmittel auf Pflasterflächen an und auf Verkehrsinseln außerhalb von Parkplätzen, insbesondere an den Anschlussstellen zu den Bundesautobahnen (als solche vom Kläger in der mündlichen Verhandlung konkretisiert) im Zuständigkeitsbereich der Autobahnmeisterei des Landes Brandenburg bezieht, war sie mit ihrem Hauptantrag mangels Spruchreife unbegründet, mit ihrem Hilfsantrag allerdings begründet. Insoweit waren der Bescheid des Beklagten vom 13. März 2015 und sein Widerspruchsbescheid vom 18. Mai 2015 wegen Ermessensausfall rechtswidrig und verletzten den Kläger in seinen Rechten. Der Kläger hatte insoweit einen Anspruch auf Neubescheidung seines Antrages vom 24. Februar 2015 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

31Eine Erteilung der im Pflanzenschutzrecht vorgesehenen und vom Kläger begehrten Ausnahmegenehmigung für die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf Pflasterflächen an Bundesautobahnen muss sich an § 12 Abs. 2 S. 3 i. V. m. § 12 Abs. 2 S. 1 des Gesetzes zum Schutz der Kulturpflanzen (Pflanzenschutzgesetz - PflSchG) vom 06. Februar 2012 (BGBl. I S. 148, berichtigt S. 281) messen lassen.

§ 12 Abs. 2 S. 1 PflSchG verbietet die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf sogenanntem Nichtkulturland. Nach dieser Vorschrift dürfen Pflanzenschutzmittel nicht auf befestigten Freilandflächen und nicht auf sonstigen Freilandflächen, die weder landwirtschaftlich noch forstwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzt werden, angewendet werden. § 12 Abs. 2 S. 2 PflSchG lautet: „Sie dürfen jedoch nicht in oder unmittelbar an oberirdischen Gewässern und Küstengewässern angewandt werden.“ Nach § 12 Abs. 2 S. 3 PflSchG kann die zuständige Behörde unter bestimmten Voraussetzungen Ausnahmen von den Sätzen 1 und 2 genehmigen.

Die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf Pflasterflächen im Zuständigkeitsbereich der Autobahnmeisterei Brandenburg, insbesondere auf Pflasterflächen von Parkplätzen und Rastanlagen an Bundesautobahnen und auf und an Verkehrsinseln an den Anschlussstellen zu den Bundesautobahnen, unterliegt der Genehmigungspflicht. Die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf diesen Flächen unterfällt dem Verbot des § 12 Abs. 1 S. 1 PflSchG. Denn bei den gepflasterten Flächen von Parkplätzen an Bundesautobahnen und auf und an Verkehrsinseln außerhalb von Parkplätzen an den Anschlussstellen zu den Bundesautobahnen handelt es sich um befestigte Freilandflächen im Sinne des § 12 Abs. 1 S. 1 PflSchG (vgl. zur inhaltlichen Bestimmung des Begriffs „Freilandflächen“ in der Vorgängerregelung des § 6 Abs. 2 Satz 1 PflSchG 1986: BVerwG, Urteil vom 13. Juli 1996 - 3 C 13/95 - juris, Rn. 25 ff.). An die Rechtsprechung des BVerwG anknüpfend definiert § 2 Nr. 15 PflSchG den Begriff „Freilandflächen“. Danach sind Freilandflächen „die nicht durch Gebäude oder Überdachungen ständig abgedeckten Flächen, unabhängig von ihrer Beschaffenheit oder Nutzung; dazu gehören auch Verkehrsflächen jeglicher Art wie Gleisanlagen, Straßen-, Wege-, Hof und Betriebsflächen sowie sonstige durch Tiefbaumaßnahmen veränderte Landflächen“. Unter diese Legaldefinition lassen sich zwanglos auch die gepflasterten Flächen an Bundesautobahnen, insbesondere die von Parkplätzen und Verkehrsinseln, fassen, weil es sich bei ihnen um Verkehrsflächen handelt.

Nach § 12 Abs. 2 S. 3 PflSchG kann die zuständige Behörde - hier der Beklagte -Ausnahmen (u. a.) von dem in Satz 1 normierten Verbot für die Anwendung zugelassener Pflanzenschutzmittel genehmigen, wenn der angestrebte Zweck vordringlich ist und mit zumutbarem Aufwand auf andere Art nicht erzielt werden kann und überwiegende öffentliche Interessen, insbesondere des Schutzes der Gesundheit von Mensch und Tier oder des Naturhaushaltes, nicht entgegenstehen.

Die Entscheidung über die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 12 Abs. 2 Satz 3 PflSchG für die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf Freilandflächen - hier auf Pflasterflächen an Bundesautobahnen - steht im Ermessen des Beklagten. Sie erfordert neben dem Vorliegen des Ausnahmegrundes der Vordringlichkeit des mit der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln angestrebten Zwecks ohne zumutbare Alternative eine vom Beklagten vorzunehmende Abwägung. Im Tatbestandsmerkmal der „überwiegenden öffentlichen Interessen“ kommt der Bilanzierungsgedanke zum Ausdruck, wobei der vordringliche Zweck der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf Freilandflächen ohne zumutbare Alternative besonderes Gewicht haben muss, um sich im Rahmen der Abwägung gegenüber dem in § 12 Abs. 2 S. 1 PflSchG normierten Verbot der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf den dort bezeichneten Freilandflächen und dem damit verfolgten Zweck durchzusetzen. Das sich aus § 12 Abs. 2 S. 3 PflSchG ergebende Abwägungserfordernis ist nach Auffassung der Kammer Bestandteil der der Behörde obliegenden Ermessensentscheidung. Denn § 12 Abs. 2 Satz 3 PflSchG soll Abweichungen von dem generellen Verbot der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf nicht landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich oder nicht gärtnerisch genutzten Freilandflächen in § 12 Abs. 2 Satz 1 PflSchG ermöglichen, die bei einer strikten Anwendung des Verbotes nicht hinreichend berücksichtigt werden könnten.

Die Ermessensentscheidung einer Verwaltungsbehörde unterliegt nach § 114 Satz 1 VwGO nur einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung. Das Gericht kann insoweit nur prüfen, ob die Behörde das ihr eingeräumte Ermessen überhaupt ausgeübt hat, ob sie bei ihrer Entscheidung die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten hat oder ob sie von dem ihr eingeräumten Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat.

Der Beklagte hat die Erteilung der vom Kläger begehrten Ausnahme für die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf Pflasterflächen von Parkplätzen an Bundesautobahnen ermessensfehlerfrei abgelehnt und damit den dem Kläger insoweit allein zustehenden Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung erfüllt (1.). Hingegen war die Ablehnung des Antrages des Klägers ermessensfehlerhaft, soweit dieser das Aufbringen von Pflanzenschutzmitteln auf Pflasterflächen außerhalb von Parkplätzen auf und an Verkehrsinseln an den Anschlussstellen zu den Bundesautobahnen betrifft (2.).

1.

Die Voraussetzungen für die Erteilung der vom Kläger beantragten Genehmigung nach § 12 Abs. 2 S. 3 PflSchG zur Anwendung von Pflanzenmitteln auf Pflasterflächen von Parkplätzen an Bundesautobahnen haben nicht vorgelegen. Soweit nach § 12 Abs. 2 S. 3 PflSchG von dem Anwendungsverbot im Einzelfall eine Ausnahme zugelassen werden kann, ist nach Auffassung der Kammer eine restriktive Auslegung der Ausnahmemöglichkeit entsprechend dem gesetzgeberischen Willen geboten. Die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln soll - der Zielsetzung der Vorschrift entsprechend - auf das unbedingt notwendige Maß beschränkt werden. In der Begründung zum Gesetzesentwurf des Pflanzenschutzgesetzes vom 15. September 1986 (BGBl. I, S. 1505) heißt es zur inhaltsgleichen Vorgängerregelung in § 6 Abs. 3 PflSchG: „Insbesondere aus Gründen des öffentlichen Interesses muss es möglich sein, Pflanzenschutzmittel auch auf anderen als landwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzten Flächen sowie auch in oder an Gewässern anzuwenden. Daher sind unter eng umgrenzten Voraussetzungen behördliche Ausnahmegenehmigungen vorgesehen“ (BT-Drs. 10/1262 S.24).

Hiervon ausgehend ist ein Ausnahmegrund hinsichtlich der vom Kläger angestrebten Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf Pflasterflächen von Parkplätzen an Bundesautobahnen nicht gegeben gewesen.

Der Kläger macht als Ausnahmegrund für die Anwendung der (glyphosathaltigen) Pflanzenschutzmittel auf den hier in Rede stehenden Pflasterflächen die Herstellung und Aufrechterhaltung der Verkehrssicherheit geltend, weil diese durch den Unkrautbewuchs auf den Pflasterflächen im Bereich der Parkplätze an Bundesautobahnen und auf den Pflasterflächen an und auf Verkehrsinseln an den Anschlussstellen zu den Bundesautobahnen beeinträchtigt sei.

41Entgegen der Auffassung des Beklagten ist der vom Landesbetrieb für Straßenwesen mit der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf diesen Pflasterflächen angestrebte Zweck allerdings vordringlich. Unter welchen Voraussetzungen ein angestrebter Zweck der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln vordringlich ist, ist gesetzlich nicht definiert. Ein vordringlicher Zweck im Sinne des § 12 Abs. 2 Satz 3 PflSchG liegt nach Auffassung der Kammer jedenfalls dann vor, wenn öffentlichen Interessen den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln erfordern (siehe Begründung zum Gesetzesentwurf des PflSchG 1986 zu § 6 Abs. 3, BT-Drs 10/1262 S.24). Im öffentliche Interesse liegt (auch) das Verhindern von Gefahren für die menschliche Gesundheit (vgl. nur § 12 Abs. 2 S. 3 PflSchG am Ende: „…öffentliche Interessen, insbesondere des Schutzes der Gesundheit von Mensch und Tier…“). In diesem Sinne wird die Bedeutung des Begriffes „Vordringlichkeit des angestrebten Zwecks“ auch in den (soweit ersichtlich) noch geltenden Ausführungsbestimmungen in den Ländern Bayern und Nordrhein-Westfalen zum Vollzug des § 6 Abs. 3 PflSchG 1986 beschrieben (vgl. die Ausführungsbestimmung des Bayrischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 09. August 1988 zum Vollzug des § 6 Abs. 2 und 3 Pflanzenschutzgesetz, AllMBl 1988, 732 und Gemeinsamer Runderlass des nordrhein-westfälischen Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft und des Ministeriums für Wirtschaft und Mittelstand, Technologie und Verkehr vom 27.03.2000 zur Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf nicht landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzten Freilandflächen - Ministerialblatt - NRW 2000 Nr. 25 S. 447; in Brandenburg existiert lediglich ein vom Beklagten herausgegebenes Merkblatt „zur Beantragung einer Ausnahmegenehmigung nach § 12 (2) des Gesetzes zum Schutz der Kulturpflanzen (Pflanzenschutzgesetz - PflSchG) in der jeweils gültigen Fassung“, in dem die Grundsätze für den Vollzug des § 12 Abs. 2 S. 3 PflSchG festgehalten sind. Eine Definition des „vordringlichen Zwecks“ enthält der Inhalt des Merkblattes allerdings nicht).

Dies zugrunde gelegt, ist die vom Kläger geltend gemachte Sicherstellung und Aufrechterhaltung der Verkehrssicherheit (im Sinne von Sicherheit des Straßenverkehrs) und mittelbar der damit einhergehende Schutz der Gesundheit der Verkehrsteilnehmer als Ziel des angestrebten Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln zur Unkrautvernichtung auf gepflasterten Flächen an Bundesautobahnen in seinem Zuständigkeitsbereich als ein vordringlicher Zweck im Sinne des § 12 Abs. 2 S. 3 PflSchG anzusehen.

Zwar ist die Argumentation des Klägers, ungehinderter Gras- und Unkrautbewuchs auf Pflasterflächen von Parkplätzen an Bundesautobahnen gefährde die Verkehrssicherheit, weil durch diesen Bewuchs die für die Fahrtüchtigkeit der Straßenverkehrsteilnehmer wichtige Erholungsfunktion der Parkplätze eingeschränkt werde, nicht nachvollziehbar. Eine Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit ergibt sich - worauf der Beklagte zutreffend hinweist - nicht allein aus ästhetischen Gründen (Sauberkeit der Parkplätze). Allerdings lässt sich eine Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit mit der vom Kläger angeführten Verletzungsgefahr für Straßenverkehrsteilnehmer begründen. Es lässt sich nicht von der Hand weisen, dass der bauliche Zustand der Pflasterflächen durch ungehinderten Gras- und Unkrautbewuchs derart beeinträchtigt werden kann, dass es zu Anhebungen der Pflasterung kommt und dadurch „Stolperstellen“ entstehen können. Da Parkplätze an Bundesautobahnen auch dazu dienen, den Straßenverkehrsteilnehmern während der notwendigen Fahrtunterbrechungen körperliche Bewegung zu ermöglichen, besteht durchaus die Gefahr, dass sie beim Begehen der Pflasterflächen an den infolge des Unkraut- und Grasbewuchses hervorgerufenen, angehobenen Pflasterstellen stolpern und sich dabei verletzen. Insofern greift der Einwand des Beklagten, die Unfallgefahr durch unerwünschten Bewuchs auf der Verkehrsfläche sei bei Parkplätzen im Vergleich z. B. zu Gehwegen geringer einzuschätzen, nicht. Auch auf den Pflasterflächen der Parkplätze an Bundesautobahnen bewegen sich typischerweise Menschen aller Altersgruppen, einschließlich behinderte Menschen.

44Ein Ausnahmegrund nach § 12 Abs. 2 S. 3 PflSchG liegt indes nur dann vor, wenn der angestrebte Zweck der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln mit zumutbarem Aufwand auf andere Art nicht erreicht („erzielt“) werden kann. Durch das Kriterium der - bedeutungsgleichen - zumutbaren Alternative wird dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung getragen. Die Zumutbarkeitsschwelle ist daher stets im Einzelfall unter Abwägung der jeweils bedrohten Interessen zu ermitteln (vgl. Beschluss der erkennenden Kammer vom 7. Januar 2015 - VG 5 L 289/14, juris Rn. 59 und Schütte/Gerbig in Schlacke, GK - Bundesnaturschutzgesetz § 45 Rn. 38 zur zumutbaren Alternative in der strukturell vergleichbaren Ausnahmeregelung in § 45 Abs. 7 S. 2 BNatSchG). Da bei der Beurteilung der Zumutbarkeit von Alternativen der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten ist, dürfen betriebswirtschaftliche Erwägungen allein nicht ausschlaggebend sein. Auch finanziell aufwändigere Lösungen sind grundsätzlich als zumutbare Alternativen in Betracht zu ziehen.

Der Beklagte ist zu Recht davon ausgegangen, dass für den Kläger ihm zumutbare Alternativen der Unkrautbekämpfung bestehen. Der Kläger hat nicht substantiiert dargelegt, dass er die Bekämpfung des Unkraut- und Grasbewuchses auf den in Rede stehenden Pflasterflächen auf Parkplätzen an Bundesautobahnen nicht auf andere Art mit einem ihm zumutbaren Aufwand erreichen kann. Die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen eines Ausnahmegrundes, also auch für das Fehlen zumutbarer Alternativen zur Unkrautbekämpfung auf den Pflasterflächen an Bundesautobahnen in seinem Zuständigkeitsbereich trifft nach den allgemeinen Darlegungs- und Beweislastgrundsätzen den Kläger. Der Einwand des Klägers, thermische und mechanische Methoden kämen nicht als Alternativen in Betracht, da bei ihrer Anwendung Fugen und Pflasterung angegriffen würden, greift nicht. Denn der Beklagte hat zu Recht auf verschiedene Möglichkeiten der mechanischen und thermischen Unkrautbeseitigung hingewiesen, bei denen eine Beschädigung der gepflasterten Flächen weitestgehend ausgeschlossen ist (z. B. Heißdampf-, Heißwasser- und Heißschaumverfahren). Bei hitzeempfindlichen Belägen, auf denen thermische Verfahren nicht in Frage kommen, stünden mechanische Verfahren, wie etwa verschiedene Formen von Wildkrautbürsten zur Verfügung. Es gebe hier auch technische Lösungen, die mit entsprechendem Schutz vor aufgewirbelten Steinen (Folge: Lackschäden an parkenden Fahrzeugen) ausgestattet seien. Dem ist der Kläger bislang nicht substantiiert entgegengetreten. Zudem ist davon auszugehen, dass der Landesbetrieb, respektive die ihm unterstellte Autobahnmeisterei, zur Umsetzung der in der Vergangenheit regelmäßig erteilten Auflagen zur sachgerechten Anwendung der genehmigten Pflanzenschutzmittel, nach denen - auch auf Pflasterflächen von Parkplätzen - in einem Umkreis von mindestens 5 m zu vorhandenen Gullys keine Behandlung mit Herbiziden erfolgen durfte und zur Beseitigung von Bewuchs in diesem Bereich alternative Maßnahmen (mechanisch oder thermisch) zu nutzen waren, eben solche alternativen Maßnahmen zur Unkrautbekämpfung schon zur Anwendung gebracht hat.

Der Kläger hat auch nicht substantiiert dargelegt, dass der Aufwand für die Unkrautbeseitigung auf den hier in Rede stehenden Pflasterflächen von Bundesautobahnen in seinem Zuständigkeitsbereich mit den zuvor genannten alternativen Methoden für ihn unzumutbar ist. Der in diesem Zusammenhang vom Kläger geltend gemachte unzureichende Personal- und Gerätebestand der zuständigen Autobahnmeistereien für die Durchführung mechanischer und thermischer Unkrautbekämpfungsmaßnahmen reicht zur Substantiierung eines unzumutbaren Aufwandes nicht aus. Hierzu kann der Kläger auf eine gegebenenfalls erforderliche Aufstockung des Personalbestandes und eine Erweiterung des Gerätebestandes verwiesen werden. Dass dem Bund, in dessen Auftrag der Kläger die Bundesautobahnen verwaltet (vgl. Art 90 Abs. 2 GG), und der die aus dieser Auftragsverwaltung sich ergebenden Ausgaben trägt (vgl. Art. 104a Abs. 2 GG), die hierfür erforderlichen finanziellen Mittel nicht zur Verfügung stehen, hat der Kläger nicht geltend gemacht.

Im Übrigen erlaubt sich die Kammer den Hinweis auf die Verwaltungspraxis in Nordrhein-Westfalen zum Vollzug des § 12 Abs. 2 S. 3 PflSchG. Nach dem bereits benannten Gemeinsamen Runderlass des nordrhein-westfälischen Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft und des Ministeriums für Wirtschaft und Mittelstand, Technologie und Verkehr vom 27.03.2000 zur Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf nicht landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzten Freilandflächen, dort Ziff. 2.2.1.4, ist in der Regel die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf Rast- und Parkplätzen nicht genehmigungsfähig. Dies lässt den Schluss zu, dass in der nordrhein-westfälischen Genehmigungspraxis trotz der dort bekanntermaßen vorherrschenden Dichte des Bundesautobahnnetzes mit einem weitaus höheren Bestand an Rast- und Parkplätzen als in Brandenburg der Aufwand für den Einsatz alternativer Unkrautbekämpfungsmethoden auf Rast- und Parkplätzen an Bundesautobahnen als zumutbar erachtet wird.

48Der Beklagte ist auch zu Recht davon ausgegangen, dass der Anwendung von (glyphosathaltigen) Pflanzenschutzmitteln auf Pflasterflächen von Parkplätzen an Bundesautobahnen überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen. Bei der Frage, ob überwiegende öffentliche Interessen einer Anwendung zugelassener Pflanzenschutzmittel auf Freilandflächen nicht entgegenstehen, bedarf es - wie bereits dargelegt - einer Abwägungsentscheidung, wobei der vordringliche Zweck der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln ohne zumutbare Alternative besonderes Gewicht haben muss, um sich im Rahmen der Abwägung gegenüber dem in § 12 Abs. 2 Satz 1 PflSchG normierten Verbot der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf den dort bezeichneten Freilandflächen und dem damit verfolgten Zweck durchzusetzen. § 1 Nr. 3 PflSchG bezeichnet es als Zweck des Gesetzes, Gefahren abzuwenden, die durch die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln oder durch andere Maßnahmen des Pflanzenschutzes, insbesondere für die Gesundheit von Mensch und Tier und für den Naturhaushalt, entstehen können. Der Verwirklichung dieses Schutzes dient auch die hier in Rede stehende Bestimmung des § 12 Abs. 2 Satz 1 PflSchG (vgl. BVerwG Urteil vom 13.06.1996 - 3 C 13/95 - juris, zur Regelung des § 6 Abs. 3 PflSchG 1986).

Der Beklagte ist ausweislich der Gründe in dem angefochtenen Genehmigungsbescheid und seines Widerspruchsbescheides zu dem Abwägungsergebnis gelangt, dass der vom Kläger angestrebten Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf Pflasterflächen von Parkplätzen an Bundesautobahnen überwiegende öffentliche Interessen, insbesondere der Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier sowie der Schutz des Naturhaushaltes entgegenstehen, weil eine Gefährdung der Umwelt beim Einsatz von Herbiziden im Bereich befestigter oder oberflächenversiegelter Nichtkulturlandflächen bestehe, insbesondere durch eine oberflächliche Abschwemmung von Pflanzenschutzmitteln in die Kanalisation und Gewässer. Vorliegend sei die Frage des Schutzes der Menschen und des Naturhaushaltes vor den Risiken, die vom Pflanzenschutzmitteleinsatz ausgehen können, verstärkt berücksichtigt worden. Das betreffe insbesondere Flächen, die - wie Parkplätze an Bundesautobahnen - öffentlich seien und von jedermann, auch von alten, kranken und behinderten Menschen sowie Kindern betreten werden könnten. Im Rahmen der Interessenabwägung sei er, der Beklagte, zu dem Ergebnis gelangt, die Genehmigungspraxis insbesondere auf öffentlichen Nichtkulturlandflächen restriktiver zu gestalten. Zwar seien in der Vergangenheit Ausnahmegenehmigungen erteilt worden, welche das Aufbringen von Pflanzenschutzmitteln auf gepflasterte Flächen von Parkplätzen mit eingeschlossen hätten. Diese seien unter der Auflage erteilt worden, dass um Gullys und Einläufe ein Abstand von 5 m einzuhalten sei, der unbehandelt bleiben musste. Hier seien alternative Methoden zur Beseitigung von unerwünschtem Bewuchs anzuwenden gewesen. Gerade bei den Parkplätzen habe sich aber gezeigt, dass hier eine Vielzahl von Einläufen vorhanden sei. Die Parkplätze seien in der Regel so gebaut, dass sie in diese Einläufe entwässern, sodass es nach heutigem Kenntnisstand fraglich erscheine, ob selbst bei sachgerechter Anwendung der Herbizide und trotz der vorgeschriebenen Abstände eine ausreichende Sicherheit vor einem Abschwemmen der Wirkstoffe in die Einläufe durch nachfolgende Niederschläge gewährleistet werden könne. Die Aspekte des Gewässerschutzes seien in diesem Fall höher zu bewerten als das Interesse des Klägers an einer Beseitigung des unerwünschten Bewuchses mit Herbiziden. Hier liege der entscheidende Grund dafür, die Anwendung von Herbiziden auf Parkplätzen nicht mehr zu genehmigen.

Dieses Abwägungsergebnis ist nicht zu beanstanden.

Zu Recht hat der Beklagte darauf hingewiesen, dass Pflanzenschutzmittel nicht angewendet werden dürfen, soweit der Anwender damit rechnen muss, dass ihre Anwendung im Einzelfall schädliche Auswirkungen auf die Gesundheit von Mensch oder Tier, auf das Grundwasser oder sonstige erhebliche schädigende Auswirkungen, insbesondere auf den Naturhaushalt, hat (vgl. § 13 Abs. 1 Nr. 2 PflSchG). Nach der Legaldefinition des § 2 Nr. 6 PflSchG umfasst der Naturhaushalt seine Bestandteile Boden, Wasser, Luft, Tier- und Pflanzenarten sowie das Wirkungsgefüge zwischen ihnen. Wegen seiner schädigenden Auswirkungen auf das Schutzgut Wasser ist der in den vom Kläger für die Unkrautbekämpfung vorgesehenen Präparaten Touchdown Quattro und Round-up enthaltene Wirkstoff Glyphosat gemäß der Verordnung über Anwendungsverbote für Pflanzenschutzmittel (Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung) vom 10. November 1992 (BGBl I, S. 1887) - PflSchAnwV 1992 - in seiner Anwendung beschränkt. Gem. § 3 Abs. 1 Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung dürfen Pflanzenschutzmittel, die aus einem in Anlage 3 Abschnitt A aufgeführten Stoff bestehen oder einen solchen Stoff enthalten, nicht angewendet werden, soweit dies nach Spalte 3 verboten ist. In Anlage 3 (i. d. F. des Art. 1 Nr. 3 der Verordnung vom 23. Juli 2003 – BGBl. I S. 1533 -), Abschnitt A ist unter Nummer 4 der Stoff Glyphosat und unter Nummer 5 der Stoff Glyphosat-Trimesium aufgeführt, deren Anwendung verboten ist auf oder unmittelbar an Flächen, die mit Beton, Bitumen, Pflaster, Platten und ähnlichen Materialien versiegelt sind (Wege, Plätze und sonstiges Nichtkulturland), von denen die Gefahr einer unmittelbaren oder mittelbaren Abschwemmung in Gewässer oder in Kanalisation, Drainagen, Straßenabläufe sowie Regen- und Schmutzwasserkanäle besteht, es sei denn, die zuständige Behörde schreibt mit der Genehmigung ein Anwendungsverfahren vor, mit dem sichergestellt ist, dass die Gefahr der Abschwemmung nicht besteht. Entgegen der Auffassung des Klägers war es nicht ermessensfehlerhaft, dass der Beklagte bei Pflasterflächen von Autobahnparkplätzen davon abgesehen hat, dem Kläger die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln unter Vorgabe eines bestimmten Anwendungsverfahrens, zu genehmigen, mit dem sichergestellt ist, dass die Gefahr der Abschwemmung nicht besteht. Diese Entscheidung des Beklagten ist unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden. Die Versagung der Genehmigung zur Anwendung von (glyphosathaltigen) Pflanzenschutzmitteln auf Pflasterflächen von Parkplätzen war erforderlich, um die Gefahr der Abschwemmung von Herbizidrückständen auszuschließen. Der Beklagte hat nachvollziehbar dargelegt, dass wegen der üblicherweise gegebenen Vielzahl der Einläufe und Gullys auf Parkplätzen an Bundesautobahnen die Gefahr der Abschwemmung des Wirkstoffs Glyphosat durch Niederschläge in die Kanalisation, Drainagen, Straßenabläufe oder Regenwasserkanäle nicht beseitigt werden kann. Insofern greift der Einwand des Klägers, mit den angeordneten Auflagen könne auf den Parkplätzen das Eindringen von Herbizidrückständen in die (Regen-)Wasserleitungen ebenso wirksam verhindert werden wie auf den anderen Flächen der Bundesautobahn, nicht.

Im Übrigen rechtfertigt der Umstand, dass der Beklagte in den vergangenen Jahren die Genehmigung zur Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auch auf Pflasterflächen von Autobahnparkplätzen erteilt hat, nicht automatisch die Erteilung einer entsprechenden Genehmigung in den Folgejahren. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Fortführung dieser Verwaltungspraxis. Der Verwaltung obliegt es grundsätzlich, ihre Handlungsweise neuen Erkenntnissen, Sachverhalten und Regelungen anzupassen. Diese Anpassung ist vorliegend erfolgt und dem Kläger mit Schreiben vom 27. August 2014 durch den Beklagten (rechtzeitig) angekündigt worden.

Nach alledem ist insoweit eine fehlerhafte Ausübung des Ermessens durch den Beklagten nicht erkennbar.

2.

Anders verhält es sich dagegen bei der Versagung der Genehmigung zur Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf Pflasterflächen an Bundesautobahnen außerhalb von Parkplätzen, insbesondere auf Pflasterflächen an und auf Verkehrsinseln an den Anschlussstellen zu den Bundesautobahnen im Zuständigkeitsbereich des brandenburgischen Landesbetriebes. Soweit der Beklagte die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf Pflasterflächen außerhalb von Parkplätzen an Bundesautobahnen abgelehnt hat, ist seine Entscheidung ermessensfehlerhaft. Es fehlt an der erforderlichen Abwägungsentscheidung. Weder der Begründung in dem Genehmigungsbescheid des Beklagten vom 13. März 2015 noch der Begründung in seinem Widerspruchsbescheid vom 18. Mai 2015 ist zu entnehmen, dass insoweit überhaupt eine Abwägung - im Sinne einer bilanzierenden Gegenüberstellung des vom Kläger angestrebten Zwecks und dessen Folgen - stattgefunden hat. Der Beklagte hat die Versagung der beantragten Genehmigung allein damit begründet, dass an Parkplätzen von Autobahnen sich häufig eine Vielzahl von Einläufen befände, so dass ein hohes Risiko bestehe, dass auch bei sachgerechter Anwendung von Herbiziden Rückstände dieser Herbizide - hier des vom Kläger für die Anwendung vorgesehenen Glyphosats, in die Gewässer eingetragen werden. Ob und inwieweit ein solches Risiko auch bei den Pflasterflächen außerhalb von Parkplätzen an Bundesautobahnen auf und an Verkehrsinseln, insbesondere an den Anschlussstellen zu den Bundesautobahnen besteht, hat der Beklagte ebenso nicht in den Blick genommen wie auch die Prüfung, ob der mit dem Einsatz von Pflanzenschutzmitteln auf gepflasterten Flächen an und auf Verkehrsinseln angestrebte Zweck ein vordringlicher ist und ob dieser Zweck mit zumutbarem Aufwand auf andere Art nicht erreicht werden kann.

Eine Vordringlichkeit des vom Kläger mit der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln angestrebten Zwecks ist nach Auffassung der Kammer hinsichtlich der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf gepflasterten Flächen auf und an Verkehrsinseln, insbesondere an den Anschlussstellen zu den Bundesautobahnen unter dem Aspekt der Sicherstellung und Aufrechterhaltung der Verkehrssicherheit gegeben. Diese Verkehrsinseln befinden sich in der Regel an Einmündungen zu den (Anschluss-) Straßen, an denen eine besondere Aufmerksamkeit der Straßenverkehrsteilnehmer gefordert ist. Zudem befinden sich auf den Verkehrsinseln häufig Verkehrsschilder. Ein ungehinderter Bewuchs mit Unkraut und Gräsern kann zu Sichtbehinderungen der Verkehrsteilnehmer und damit zu einer erhöhten Unfallgefahr und einer damit einhergehenden Gefährdung von Leib und Leben der Verkehrsteilnehmer, mithin zu einer Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit führen. Dass die Bekämpfung von Unkraut und Gräsern auf Verkehrsinseln auf andere Art mit thermischen oder mechanischen Methoden grundsätzlich möglich ist, ergibt sich aus den vorstehenden Darlegungen. Ob diese Alternativen zur Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf Verkehrsinseln von den Autobahnmeistereien mit zumutbarem Aufwand durchgeführt werden können, erscheint wegen der Vielzahl von Verkehrsinseln im Zuständigkeitsbereich des Landesbetriebs zumindest als fraglich. Nach Auffassung der Kammer stehen der vom Kläger mit der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf den Pflasterflächen von Verkehrsinseln bezweckten Aufrechterhaltung der Verkehrssicherheit jedenfalls keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegen. Ein vergleichbar hohes Risiko des Eintrags von Herbiziden und Rückständen dieser Herbizide - hier des vom Kläger für die Anwendung vorgesehenen Glyphosats - in die Gewässer wie bei der Anwendung von (glyphosathaltigen) Pflanzenschutzmitteln auf Pflasterflächen von Parkplätzen dürfte bei der Anwendung der vom Kläger vorgesehenen Pflanzenschutzmittel auf Pflasterflächen an und auf Verkehrsinseln nicht bestehen, weil sich an und auf Verkehrsinseln - die in der Regel mittig auf einer Straße angelegt sind - selten Einläufe in die Kanalisation oder Gullys befinden. Zudem werden Verkehrsinseln aufgrund ihrer Lage eher selten von Menschen, die durch den Wirkstoff Glyphosat gefährdet werden könnten, betreten, so dass das Gefährdungspotenzial bei einer Anwendung von Herbiziden auf den Pflasterflächen an und auf Verkehrsinseln bei einer sachgerechten Anwendung von Pflanzenschutzmitteln gering sein dürfte.

Da insoweit die Ablehnung der beantragten Ausnahmegenehmigung wegen des Ermessensausfalls rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt war, war durch das Gericht die Feststellung auszusprechen, dass der Beklagte insoweit verpflichtet war, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden, weil die Sache noch nicht spruchreif war (§ 113 Abs. 5 Satz 24 VwGO)

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Gründe, die Berufung nach §§ 124, 124 a VwGO zuzulassen, liegen nicht vor.