1. Art. 1 § 8 Abs. 3 Satz 2 des Gesetzes zur Neugliederung der Hochschulregion Lausitz ist wegen Verstoßes gegen Art. 31 Abs. 1 der Verfassung des Landes Brandenburg nichtig.
2. Art. 1 § 15 Abs. 3 des Gesetzes zur Neugliederung der Hochschulregion Lau-sitz in der bis zum 29. April 2014 geltenden Fassung war mit Art. 31 Abs. 1 der Verfassung des Landes Brandenburg unvereinbar.
3. Art. 1 § 20 des Gesetzes zur Neugliederung der Hochschulregion Lausitz ist wegen Verstoßes gegen Art. 32 Abs. 1 der Verfassung des Landes Brandenburg nichtig.
4. Art. 1 §§ 1, 2 Abs. 2, § 3 Abs. 1, §§ 5, 7, 8 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1, § 9 Abs. 1-3, Abs. 4 Satz 2, Abs. 5, § 12 Abs. 1-3, § 15 Abs. 1, 2, § 17 Abs. 2, § 21, Art. 2 Nr. 1 sowie der durch Art. 4 Nr. 1 des Gesetzes zur Neugliederung der Hochschulregion Lausitz eingeführte § 3a Abs. 3 - 5 Lehrverpflichtungsverordnung sind mit der Verfassung des Landes Brandenburg vereinbar.
5. Im Übrigen wird der Antrag verworfen.
A.
I.
Die ursprünglich 19 Antragsteller, die zum Zeitpunkt der Antragstellung Abgeordnete des Brandenburger Landtags waren, begehren im Wege des Normenkontrollverfahrens die verfassungsgerichtliche Überprüfung, ob Art. 1 §§ 1, 2, 3, 5, 7, 8, 9, 12, 15, 17, 20, 21, Art. 2 Nr. 1 und Art. 4 Nr. 1 des Gesetzes zur Neustrukturierung der Hochschulregion Lausitz (GNHL) vom 11. Februar 2013 (GVBl I Nr. 4) mit der Verfassung des Landes Brandenburg vereinbar sind. Einer der Abgeordneten ist inzwischen verstorben.
Die Vorschriften betreffen die Fusion der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus (nachfolgend Universität Cottbus) mit der Hochschule Lausitz (FH) (nachfolgend Fachhochschule) zur Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus - Senftenberg (nachfolgend Universität Cottbus-Senftenberg). Neben der Entscheidung über die Fusion einschließlich der Auflösung der zentralen Selbstverwaltungsorgane der bisherigen Hochschulen und der Beendigung der Amtszeiten der beiden Hochschulleitungen sowie der Bezeichnung der neuen Einrichtung enthalten die zur Überprüfung gestellten Vorschriften Vorgaben für die Struktur der fusionierten Hochschule, Regelungen zu ihrer übergangsweisen Leitung bis zur Ernennung eines Gründungspräsidenten und Regelungen zur Zusammensetzung der neuen zentralen Selbstverwaltungsorgane in der neuerrichteten Universität. Außerdem betreffen die Vorschriften die Übertragung einer Universitätsprofessur auf Hochschullehrer der Fachhochschule, die Schwerpunktprofessuren, die Betreuung von Dissertationen sowie die Mitwirkungsrechte bei Berufungen, Habilitationen und der Entscheidung über die Bewährung auf einer Juniorprofessur. Zudem umfasst das Gesetz Regelungen zur dezentralen Selbstverwaltung, zur angestrebten Neuordnung sowie der Möglichkeit der Ersatzvornahme durch das Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kultur (nachfolgend: Ministerium). Schließlich enthält Art. 4 Nr. 1 des Gesetzes eine Änderung der Lehrverpflichtungsverordnung, die im Hinblick auf die teils von den herkömmlichen Strukturen abweichende Ausgestaltung der neuen Universität Änderungen der Lehrverpflichtung der Professoren durch die Hochschulleitung ermöglichen.
Die Vorschriften haben im Einzelnen folgenden Inhalt:
Artikel 1Gesetz zur Weiterentwicklung der Hochschulregion Lausitz
§ 1Errichtung
(1) Mit Wirkung zum 1. Juli 2013 ist die Brandenburgische Technische Universität Cottbus-Senftenberg mit den Standorten Cottbus und Senftenberg errichtet.
(2) Die Fakultäten, Einrichtungen und Studiengänge der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus und der Hochschule Lausitz (FH) sind mit ihrer Errichtung solche der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg. Die sich auf sie beziehenden Studien- und Prüfungsordnungen und sonstigen Satzungen gelten bis zum Erlass neuer Satzungen sinngemäß als Satzungen der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg weiter.
(3) Die Verwaltungen der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus und der Hochschule Lausitz (FH) bilden die Hochschulverwaltung der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg.
(4) Für die Brandenburgische Technische Universität Cottbus-Senftenberg gelten die Vorschriften des Brandenburgischen Hochschulgesetzes, soweit dieses Gesetz nichts Abweichendes bestimmt.
§ 2Organisatorische Grundeinheiten
(1) Bei der Einrichtung der organisatorischen Grundeinheiten für Lehre und Forschung soll die Brandenburgische Technische Universität Cottbus-Senftenberg die in der Anlage beigefügten Empfehlungen der Kommission zur Weiterentwicklung der Hochschulregion Lausitz vom Januar 2012 in der Fassung des Abschlussberichts der Hochschulstrukturkommission des Landes Brandenburg berücksichtigen. Die Brandenburgische Technische Universität Cottbus-Senftenberg soll demgemäß organisatorische Grundeinheiten für ein stärker anwendungsbezogenes und für ein stärker theoriegeleitetes Angebot in Forschung und Lehre einrichten sowie solche, die miteinander verschränkte Elemente aufweisen. Abweichungen sind im Rahmen der staatlichen Zielsetzungen der Hochschulentwicklung möglich.
(2) Abweichend von Absatz 1 kann sich die Brandenburgische Technische Universität Cottbus-Senftenberg in die drei in § 3 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 bis 4 genannten Schools als organisatorische Grundeinheiten für Lehre und Forschung gliedern. In diesem Fall gilt:
1. Die Schools nehmen nach Maßgabe der Grundordnung der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg die Aufgaben, Rechte und Pflichten von Fachbereichen nach dem Brandenburgischen Hochschulgesetz sowie die Aufgaben nach § 3 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 bis 4 wahr. Sie untergliedern sich fachbezogen. § 69 Absatz 2 des Brandenburgischen Hochschulgesetzes findet auf die Schools keine Anwendung.
2. Die Schools werden jeweils von einer Dekanin oder einem Dekan geleitet. Die Grundordnung kann vorsehen, dass die Dekanin oder der Dekan eine andere Bezeichnung führt. Die Schools müssen über mindestens ein von den Mitgliedern und Angehörigen gewähltes Kollegialorgan verfügen, das über die Dekanin oder den Dekan Aufsicht führt und dazu ein umfassendes Informationsrecht hat.
3. Die Mitglieder der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg nehmen ihre Rechte in der Undergraduate School und mindestens in einer weiteren School wahr. Studierende in Bachelorstudiengängen nehmen ihre Rechte ausschließlich in der Undergraduate School wahr, Promotionsstudierende ausschließlich in der Graduate Research School. Das Nähere zur Ausübung der Mitgliedschaftsrechte regelt die Grundordnung. Sie soll vorsehen, dass die Ausübung der Mitgliedschaftsrechte in der Graduate Research School für Hochschullehrerinnen und Hochschullehrer eine Mindestqualifikation voraussetzt.
4. Promotionsordnungen und Habilitationsordnungen der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg werden von der Graduate Research School im Benehmen mit der Undergraduate School und der Professional School erlassen.
5. Die Entscheidung nach § 44 Absatz 2 des Brandenburgischen Hochschulgesetzes trifft die Präsidentin oder der Präsident, in der Gründungsphase die Gründungspräsidentin oder der Gründungspräsident, im Einvernehmen mit der Graduate Research School und im Benehmen mit den anderen Schools. Sie oder er bestellt die Gutachterinnen und Gutachter nach § 44 Absatz 2 Satz 2 des Brandenburgischen Hochschulgesetzes auf Vorschlag der Graduate Research School.
6. In Berufungskommissionen muss mindestens ein Mitglied der Gruppe der Hochschullehrerinnen und Hochschullehrer auch der Graduate Research School angehören.
§ 3Zentrale wissenschaftliche Einrichtungen
(1) Zur Unterstützung der Aufgabenerfüllung im Bereich von Lehre, Forschung, Studium und Weiterbildung und zur Verfolgung der Ziele des Bologna-Prozesses werden folgende zentrale wissenschaftliche Einrichtungen gebildet:
ein Zentrum für Studierendengewinnung und Studienvorbereitung (College),eine „Undergraduate School“,eine „Professional School“ als Zentrum für Weiterbildung undeine „Graduate Research School“.
Sie wirken an der Profilbildung der Hochschule mit und bieten fakultätsübergreifende Vernetzungs-, Service- und Qualifizierungsangebote an. Ihre Aufgaben können im Rahmen der staatlichen Zielsetzungen der Hochschulentwicklung regelmäßig aktualisiert werden. Die Einrichtungen werden von einem Beirat, bestehend aus für die Zielsetzung des College und der Schools relevanten externen Expertinnen und Experten beratend unterstützt. Die Organisation und Benutzung der genannten Einrichtungen wird durch Satzung geregelt. Die Hochschullehrerinnen und Hochschullehrer nehmen Lehre in mindestens zwei Schools wahr.
(2) Das College fördert die Studierfähigkeit von Bewerberinnen und Bewerbern an der Schnittstelle zwischen Schule und Hochschule sowie die Studierneigung insbesondere in technischen Studiengängen. Es fördert die Durchlässigkeit zwischen beruflicher und tertiärer Bildung und unterstützt Studierende in der Studieneingangsphase.
(3) Die Undergraduate School fördert die Internationalität und Interdisziplinarität des Studiums, die Anerkennung von Leistungen, die Mobilität der Studierenden und die Vermittlung notwendiger Schlüsselkompetenzen im Bachelorbereich.
(4) Die Professional School fördert die hochschulische Weiterbildung, die Berufsqualifizierung und Beschäftigungsfähigkeit der Studierenden, den Praxisbezug des Studiums und die Verankerung der Hochschule in der Region. Die Professional School fördert die Vermittlung und Anerkennung berufsbezogener Kompetenzen und das Lebenslange Lernen.
(5) Die Graduate Research School fördert das interdisziplinäre und international ausgerichtete Arbeiten und Forschen, die Promotionsphase, die Verbindung mit dem internationalen und insbesondere Europäischen Forschungsraum und die Vermittlung forschungsbezogener Schlüsselkompetenzen.
(6) Die Qualifizierungsangebote der unter Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 bis 4 genannten Einrichtungen sind als integrale Bestandteile des Studiums in die Studien- und Prüfungsordnungen aufzunehmen. Die Präsidentin oder der Präsident, in der Gründungsphase die Gründungspräsidentin oder der Gründungspräsident, weisen diesen Einrichtungen angemessene Mittel und Personal zur Bewirtschaftung zu. Die Angebote und die Zusammenarbeit zwischen den Schools und den organisatorischen Grundeinheiten werden miteinander abgestimmt.
(…)
§ 5Hochschulpersonal, Studierende, korporationsrechtliche Stellung
(1) Die im Landesdienst stehenden Beamtinnen und Beamten, Beschäftigten und Auszubildenden, die am 30. Juni 2013 an der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus und der Hochschule Lausitz (FH) tätig waren, sind Beamtinnen, Beamte, Beschäftigte oder Auszubildende im Landesdienst an der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg, es sei denn, das Dienst-, Beschäftigungs- oder Ausbildungsverhältnis endete mit diesem Tag.
(2) Das nebenberufliche wissenschaftliche und künstlerische Personal, das am 30. Juni 2013 an der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus und der Hochschule Lausitz (FH) tätig war, ist nebenberufliches Personal an der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg, es sei denn, das Dienst- oder Beschäftigungsverhältnis endete mit diesem Tag. Absatz 1 bleibt unberührt.
(3) Die an der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus und an der Hochschule Lausitz (FH) eingeschriebenen Studierenden einschließlich Juniorstudierenden und Promotionsstudierenden, Zweithörerinnen und Zweithörer sowie Gasthörerinnen und Gasthörer sind an der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg eingeschrieben.
(4) Die bisherige mitgliedschaftsrechtliche und dienstrechtliche Stellung der Hochschulmitglieder und -angehörigen und Funktionsträgerinnen und Funktionsträger bleibt unberührt, soweit in diesem Gesetz nichts Abweichendes bestimmt wird.
(…)
§ 7Haushaltsrechtliche Zuweisung der Stellen und Mittel
Die für Hochschulen zuständige oberste Landesbehörde weist die der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus und der Hochschule Lausitz (FH) zugewiesenen Planstellen, Stellen und Mittel der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg nach den einschlägigen haushaltsrechtlichen Bestimmungen zu.
§ 8Leitung der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg
(1) Die Amtszeit der Präsidenten sowie ihrer Vertreterinnen oder Vertreter und weiterer Mitglieder der zentralen Leitung der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus und der Hochschule Lausitz (FH) ist zum 1. Juli 2013 beendet.
(2) Die Brandenburgische Technische Universität Cottbus-Senftenberg wird für die Dauer von sechs Jahren von einer Gründungspräsidentin oder einem Gründungspräsidenten geleitet. Bis zu ihrer oder seiner Bestellung wird die Brandenburgische Technische Universität Cottbus-Senftenberg von einer oder einem oder mehreren durch das für Hochschulen zuständige Mitglied der Landesregierung zu bestellenden Beauftragten geleitet.
(3) Die Gründungspräsidentin oder der Gründungspräsident wird vertreten durch eine hauptberufliche Vizepräsidentin oder einen hauptberuflichen Vizepräsidenten. Die Bestellung erfolgt nach Anhörung des Gründungssenats durch die Gründungspräsidentin oder den Gründungspräsidenten. Amtszeit und Dienstverhältnis bestimmen sich nach § 64 des Brandenburgischen Hochschulgesetzes.
§ 9Gründungspräsidentin, Gründungspräsident
(1) Die Gründungspräsidentin oder der Gründungspräsident wird nach öffentlicher Ausschreibung der Stelle auf Vorschlag einer Findungskommission durch das für die Hochschulen zuständige Mitglied der Landesregierung im Einvernehmen mit dem erweiterten Gründungssenat bestellt.
(2) Die Findungskommission setzt sich aus je einer Vertreterin oder einem Vertreter der Mitgliedergruppen der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus und der Hochschule Lausitz (FH), die von dem für die Wahl der Präsidentin oder des Präsidenten zuständigen Organ dieser Hochschulen gewählt werden, sowie einer Vertreterin oder einem Vertreter der für die Hochschulen zuständigen obersten Landesbehörde zusammen. Die zentralen Gleichstellungsbeauftragten der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus und der Hochschule Lausitz (FH) wirken mit beratender Stimme mit. Die Vertreterin oder der Vertreter der für die Hochschulen zuständigen obersten Landesbehörde führt den Vorsitz in der Findungskommission.
(3) Der Vorschlag der Findungskommission kann bis zu drei Personen umfassen. Er bedarf der Mehrheit ihrer Mitglieder und der Zustimmung der Vertreterinnen und Vertreter aus der Mitgliedergruppe der Hochschullehrerinnen und Hochschullehrer sowie der oder des Vorsitzenden.
(4) Die Gründungspräsidentin oder der Gründungspräsident muss die Einstellungsvoraussetzungen für Präsidentinnen oder Präsidenten nach dem Brandenburgischen Hochschulgesetz erfüllen. Sie oder er soll nicht Mitglied oder Angehörige oder Angehöriger der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus oder der Hochschule Lausitz (FH) gewesen sein.
(5) § 63 des Brandenburgischen Hochschulgesetzes findet, soweit sich aus diesem Gesetz nichts Abweichendes ergibt, auf die Gründungspräsidentin oder den Gründungspräsidenten mit der Maßgabe Anwendung, dass es zu ihrer oder seiner Abwahl einer Mehrheit von drei Vierteln der Mitglieder des nach der Grundordnung zuständigen Organs bedarf.
(…)
§ 12Gründungssenat, erweiterter Gründungssenat
(1) Mit der Errichtung der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg sind die Senate oder die an ihre Stelle getretenen zentralen Organe der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus und der Hochschule Lausitz (FH) aufgelöst. Die Brandenburgische Technische Universität Cottbus-Senftenberg wählt unverzüglich, spätestens bis zum 31. Oktober 2013, einen Gründungssenat und einen erweiterten Gründungssenat. Eine Doppelmitgliedschaft ist zulässig.
(2) Stimmberechtigte Mitglieder des Gründungssenats sind insgesamt 14 Vertreterinnen oder Vertreter der Mitgliedergruppen gemäß § 59 Absatz 1 Satz 3 des Brandenburgischen Hochschulgesetzes, von denen acht der Mitgliedergruppe der Hochschullehrerinnen und Hochschullehrer und je zwei den weiteren Mitgliedergruppen angehören. Die Vertreterinnen oder Vertreter der Mitgliedergruppe der Hochschullehrerinnen und Hochschullehrer werden dabei je zur Hälfte von den Mitgliedern dieser Mitgliedergruppe aus der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus und der Hochschule Lausitz (FH) getrennt gewählt. Wahlberechtigte in der Mitgliedergruppe der Hochschullehrerinnen und Hochschullehrer, die am 30. Juni 2013 noch nicht Mitglied der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus oder der Hochschule Lausitz (FH) waren, können selbst bestimmen, innerhalb welcher Teilgruppe der getrennt wählenden Mitglieder der Hochschullehrerinnen und Hochschullehrer sie die Stimme abgeben.
(3) Stimmberechtigte Mitglieder des erweiterten Gründungssenats sind insgesamt 31 Vertreterinnen oder Vertreter der Mitgliedergruppen gemäß § 59 Absatz 1 Satz 3 des Brandenburgischen Hochschulgesetzes, von denen 16 der Mitgliedergruppe der Hochschullehrerinnen und Hochschullehrer und je fünf den weiteren Mitgliedergruppen angehören. Hinsichtlich der Vertreterinnen und Vertreter der Mitgliedergruppe der Hochschullehrerinnen und Hochschullehrer gilt Absatz 2 Satz 2 und 3. Von den fünf Vertreterinnen und Vertretern der weiteren Mitgliedergruppen waren mindestens je zwei Vertreterinnen und Vertreter am 30. Juni 2013 Mitglieder der Hochschule Lausitz (FH).
(4) Das Nähere zur Wahl und zur Stellvertretung der gewählten Vertreterinnen oder Vertreter der Mitgliedergruppen regelt eine Wahlordnung, die die Leitung der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg erlässt.
(5) Der Gründungssenat und der erweiterte Gründungssenat wählen jeweils aus ihrer Mitte eine Vorsitzende oder einen Vorsitzenden.
(6) Die Vorsitzenden der Personalräte und die zentralen Gleichstellungsbeauftragten gehören dem Gründungssenat und dem erweiterten Gründungssenat mit beratender Stimme an.
(7) Die Amtszeiten des Gründungssenats und des erweiterten Gründungssenats enden mit der Wahl und Konstituierung der zentralen Organe der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg nach Maßgabe der neuen Grundordnung gemäß § 15 Absatz 2.
(…)
§ 15Vorläufige Grundordnung, Grundordnung
(1) Die für die Hochschulen zuständige oberste Landesbehörde erlässt für die Brandenburgische Technische Universität Cottbus-Senftenberg unverzüglich eine Vorläufige Grundordnung.
(2) Der erweiterte Gründungssenat beschließt auf Vorschlag des Gründungssenats bis zum 31. Dezember 2014 eine neue Grundordnung, auf deren Grundlage die Organe der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg mit Ausnahme ihrer Leitung, die Gremien und Kommissionen sowie die Funktionsträgerinnen und Funktionsträger unverzüglich zu wählen oder zu bestellen sind.
(3) Die Grundordnungen treffen Regelungen, wie die Mehrheit der Professorinnen und Professoren in den Fällen des § 59 Absatz 1 Satz 6 des Brandenburgischen Hochschulgesetzes in den Organen und Gremien der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg sichergestellt wird.
(…)
§ 17Weitere Gremien, Kommissionen und Funktionen;Rechtswirksamkeit von Entscheidungen bei fehlerhafter Wahl
(1) Die übrigen Gremien, Kommissionen und Funktionsträgerinnen und Funktionsträger der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus und der Hochschule Lausitz (FH) sind Gremien, Kommissionen und Funktionsträgerinnen und Funktionsträger der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg und bleiben bis zu ihrer jeweiligen Neuwahl infolge der Neuordnung der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg gemäß § 14 oder der neuen Grundordnung gemäß § 15 Absatz 2 im Amt, es sei denn, die Gründungspräsidentin oder der Gründungspräsident trifft nach Anhörung des Gründungssenats aus Gründen, die in der Errichtung der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg liegen, eine abweichende Regelung.
(2) Ist eine Wiederholungs- oder Neuwahl eines Organs oder Gremiums der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg oder einzelner Mitglieder eines Organs oder Gremiums der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg aufgrund einer rechtskräftigen Entscheidung erforderlich, so führt dieses Organ oder Gremium in der bisherigen Zusammensetzung die Geschäfte bis zum Zusammentreten des aufgrund der Wiederholungs- oder Neuwahl neugebildeten Organs oder Gremiums weiter. Die Rechtswirksamkeit der Tätigkeit dieser Mitglieder bleibt vom Erfordernis der Wiederholungs- oder Neuwahl unberührt. Satz 2 gilt bei einer fehlerhaften Besetzung von Organen oder Gremien entsprechend.
(…)
§ 20Ersatzvornahme
Soweit Entscheidungen oder Maßnahmen der zuständigen Organe, Gremien, Kommissionen oder Funktionsträgerinnen und Funktionsträger nach diesem Gesetz nicht oder nicht fristgemäß getroffen werden, kann die für die Hochschulen zuständige oberste Landesbehörde anstelle der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg nach deren Anhörung entscheiden oder anstelle der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg das Erforderliche veranlassen.
§ 21Rechtsnachfolge
(1) Zum 1. Juli 2013 gehen die Brandenburgische Technische Universität Cottbus und die Hochschule Lausitz (FH) mit den Standorten Cottbus und Senftenberg in der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg auf.
(2) Die Brandenburgische Technische Universität Cottbus-Senftenberg ist ab dem Zeitpunkt ihrer Errichtung Rechtsnachfolgerin der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus und der Hochschule Lausitz (FH).
(3) Der Sitz der Verwaltung der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg im Sinne von § 17 der Zivilprozessordnung ist in Cottbus.
(…)
Artikel 2Änderung des Brandenburgischen Hochschulgesetzes
Das Brandenburgische Hochschulgesetz vom 18. Dezember 2008 (GVBl. I S. 318), das zuletzt durch das Gesetz vom 26. Oktober 2010 (GVBl. I Nr. 35) geändert worden ist, wird wie folgt geändert:
1. § 2 Absatz 1 Satz 1 wird wie folgt geändert:
a) In Nummer 1 werden die Wörter „Technische Universität Cottbus“ durch die Wörter „Brandenburgische Technische Universität Cottbus-Senftenberg“ ersetzt.
b) In Nummer 3 wird das Wort „Lausitz,“ gestrichen.
(…)
Artikel 4Änderung der Lehrverpflichtungsverordnung
Die Lehrverpflichtungsverordnung vom 6. September 2002 (GVBl. II S. 568), die durch Artikel 2 des Gesetzes vom 18. Dezember 2008 (GVBl. I S. 318, 352) geändert worden ist, wird wie folgt geändert.
1.
Nach § 3 wird folgender § 3a eingefügt:
㤠3a
Lehrverpflichtung an der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg
(1) Für Professoren an der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg gelten die Regellehrverpflichtungen gemäß § 5 Absatz 1, wenn sie
1.bis zum 30. Juni 2013 als Professor an der Hochschule Lausitz (FH) berufen waren und die Dienstaufgaben nicht nach § 6 Absatz 2 des Gesetzes zur Weiterentwicklung der Hochschulregion Lausitz angeglichen worden sind oder
2. als Professor mit Schwerpunkt in der Forschung nach § 6 Absatz 4 des Gesetzes zur Weiterentwicklung der Hochschulregion Lausitz eingestellt sind.
(2) Bei Professorinnen und Professoren für anwendungsbezogene Studiengänge im Sinne des § 39 Absatz 3 Satz 2 des Brandenburgischen Hochschulgesetzes, die nach § 6 Absatz 3 des Gesetzes zur Weiterentwicklung der Hochschulregion Lausitz berufen werden und die Einstellungsvoraussetzungen nach § 39 Absatz 1 Nummer 4 Buchstabe a und b des Brandenburgischen Hochschulgesetzes erfüllen, beträgt die Regellehrverpflichtung 9 bis 12 LVS.
(3) An der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg kann die Regellehrverpflichtung im Einzelfall oder für bestimmte Gruppen von Lehrpersonen durch den Gründungspräsidenten oder den Präsidenten im Benehmen mit dem Dekan abweichend festgelegt werden. Der Gründungspräsident oder der Präsident erlässt dazu im Benehmen mit dem in der Grundordnung bestimmten Organ der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg eine Richtlinie, die die Grundsätze für die Festlegung der Lehrverpflichtung bestimmt. Die Richtlinie bedarf der Genehmigung der für die Hochschulen zuständigen obersten Landesbehörde.
(4) Bei der Festlegung der Regellehrverpflichtung nach Absatz 3 sind die Leistungen von Lehrpersonen in der Lehre, in der Forschung und im Wissens- und Technologietransfer zu berücksichtigen, die sie an der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg erbringen sowie der besondere Einsatz in den in § 3 Absatz 1 des Gesetzes zur Weiterentwicklung der Hochschulregion Lausitz genannten zentralen wissenschaftlichen Einrichtungen.
(5) Die Festlegungen nach Absatz 3 können zeitlich befristet getroffen werden. Die Regellehrverpflichtung nach § 3 Absatz 1 darf nicht unterschritten werden. § 7 Absatz 1 gilt entsprechend. § 6 bleibt unberührt.“
Der Landtag hat Art. 1 § 15 Abs. 3 GNHL durch Art. 2 des Gesetzes vom 28. April 2014 (GVBl. I Nr. 18) geändert. Die am 30. April 2014 in Kraft getretene Neufassung hat folgenden Wortlaut:
„(3) Bei Entscheidungen in Organen oder Gremien der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg, die
1. Habilitationen,
2. die Berufung von Hochschullehrerinnen und Hochschullehrern, die die Voraussetzungen nach § 41 Absatz 1 Nummer 4 Buchstabe a des Brandenburgischen Hochschulgesetzes erfüllen müssen, oder
3. die Bewährung von Juniorprofessorinnen und Juniorprofessoren als Hochschullehrerinnen und Hochschullehrer gemäß § 46 Absatz 1 Satz 2 und § 46 Absatz 2 des Brandenburgischen Hochschulgesetzes
unmittelbar betreffen, müssen die Professorinnen und Professoren, die die Einstellungsvoraussetzungen nach § 41 Absatz 1 Nummer 4 Buchstabe a des Brandenburgischen Hochschulgesetzes erfüllen und dies in einem Berufungsverfahren nachgewiesen haben, sowie die Juniorprofessorinnen und Juniorprofessoren, welche sich nach § 46 Absatz 1 Satz 2 und § 46 Absatz 2 des Brandenburgischen Hochschulgesetzes bewährt haben, über die Mehrheit der Stimmen verfügen. Das Nähere bestimmen die Grundordnungen.“
II.
Die Antragsteller haben am 13. März 2013 das Normenkontrollverfahren eingeleitet. Sie beantragen festzustellen,
dass die Regelungen des Art. 1 §§ 1, 2, 3, 5, 7, 8, 9, 12, 15, 17, 20, 21, Art. 2 Nr. 1, Art. 4 Nr. 1 des Gesetzes zur Neustrukturierung der Hochschulregion Lausitz mit der Verfassung des Landes Brandenburg unvereinbar und nichtig sind.
Das Gesetz zur Neustrukturierung der Hochschulregion Lausitz verstoße in mehrfacher Hinsicht gegen die Landesverfassung. Der Gesetzgeber habe Inhalt und Reichweite der Gewährleistungen aus Art. 31 Abs. 1 und Art. 32 Abs. 1 Landesverfassung (LV) verkannt.
1. In formeller Hinsicht genüge das Gesetzgebungsverfahren nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen, denn der Gesetzgeber habe der Anhörungspflicht nicht genügt.
Art. 32 Abs. 1 LV enthalte einen verfassungsrechtlichen Anspruch der Hochschulen auf institutionelle Wahrung eines Kernbereichs akademischer Selbstverwaltung. Damit seien nur solche Organisations- und Strukturentscheidungen zu vereinbaren, die Interessen des allgemeinen Wohls dienten und den grundsätzlichen Vorrang der Selbstverwaltung respektierten. Die Hochschulen dürften nicht bloßes Objekt staatlichen Handelns werden. Insofern vermittele Art. 32 Abs. 1 LV einen grundrechtlichen Abwehranspruch, nur durch einen willkürfreien, das heißt auf eine sachliche Begründung gestützten und das Recht der Einrichtungen auf Beteiligung am Verfahren wahrenden Rechtsakt aufgelöst zu werden. Zudem ergebe sich das Anhörungsgebot auch aus dem in Art. 2 Abs. 1 LV verankerten Rechtsstaatsprinzip. Ein Anhörungsdefizit führe dazu, dass die Belange der anzuhörenden Hochschulen nicht angemessen in die Entscheidung des Gesetzgebers und die ihr zugrunde liegende Abwägung hätten einfließen können, was die Nichtigkeit des Umstrukturierungsgesetzes zur Folge habe.
a) Die danach gebotene Anhörung habe nur unzureichend stattgefunden. Zwar habe der Ausschuss für Wissenschaft, Forschung und Kultur des Landtages (nachfolgend: Ausschuss) die Präsidenten der beiden bisherigen Einrichtungen sowie die Senatsvorsitzende der Universität Cottbus angehört, doch berücksichtige dieses Verfahren nicht alle Anhörungsberechtigten. Hinzu komme, dass die durchgeführte Anhörung an erheblichen Mängeln gelitten habe. Die Frist für die Vorbereitung einer Stellungnahme sei zu kurz bemessen gewesen. Zudem habe es im Landtag keine Offenheit für andere Argumente insbesondere zur Frage gegeben, ob eine Auflösung der beiden bisherigen Einrichtungen tatsächlich geboten sei. Ein zur Nichtigkeit des Gesetzes führendes, gravierendes Anhörungsdefizit bestehe auch deshalb, weil nicht alle zu berücksichtigenden Belange in die Entscheidung des Gesetzgebers eingeflossen seien.
Der Ausschuss habe weder die Fakultäten noch die Studierenden, die Lehrenden und das nichtwissenschaftliche Personal angehört, obwohl diesen ein Recht auf Anhörung unmittelbar aus der Landesverfassung zustehe. Entstehungsgeschichte und Wortlaut des Art. 32 Abs. 1 LV belegten, dass der Verfassungsgeber über Art. 5 Abs. 3 Grundgesetz (GG) hinaus eine besondere Beteiligung der Lehrenden und Studierenden an der Hochschulselbstverwaltung habe garantieren wollen. Zur Wahrung des Kerngehalts dieses gruppenbezogenen Teilhaberechts sei vor einer staatlichen Strukturentscheidung eine gruppenbezogene Anhörung geboten, um die von der Verfassung geschützte Verfolgung von Gruppeninteressen zu respektieren. Insofern entsprächen die Anforderungen an Struktur- und Organisationsentscheidungen des Gesetzgebers denjenigen, die verfassungsrechtlich an kommunale Gebiets- und Funktionalreformen zu stellen seien. Dem genüge das Gesetzgebungsverfahren nicht.
b) Zudem seien in Art. 31, 32 LV enthaltene konkrete Anforderungen an die Durchführung der Anhörungen unbeachtet geblieben. Es liege ein Anhörungsdefizit vor. Der Ausschuss habe das Anhörungsrecht verfahrensfehlerhaft gehandhabt, indem er durch zu kurze Fristen nicht sichergestellt habe, dass sich die Selbstverwaltungsorgane, Fakultäten und Fachbereiche mit dem Gesetzentwurf hätten befassen können. Entsprechend den Vorschriften zu kommunalen Funktional- und Gebietsreformen müsse eine Frist so bemessen sein, dass die Einbeziehung der Betroffenen möglich sei. Eine Frist von lediglich drei Wochen sei dafür offensichtlich zu kurz bemessen gewesen. Dabei müsse berücksichtigt werden, dass der vom Ausschuss versandte Fragebogen derart komplex gewesen sei, dass eine Stellungnahme eine mehrwöchige Vorbereitung erfordert habe. Nichts anderes gelte, wenn die vorangegangene öffentliche Diskussion berücksichtigt werde. Zwar möge eine Grundentscheidung getroffen gewesen sein, doch sei die konkrete Ausgestaltung der Hochschullandschaft in Südbrandenburg noch offen gewesen.
c) Es liege zudem ein verfassungswidriges Abwägungsdefizit vor. Die Anhörung sei auch deshalb unzureichend gewesen, weil die Regierungsfraktionen sich bereits vor der Anhörung in der Sache festgelegt gehabt hätten. Sie seien nicht mehr für alternative Modelle und wissenschaftsbezogene Sachargumente offen gewesen. Einen Beleg für diese Festlegung biete der Beschluss zur Ablehnung der Volksinitiative „Hochschulen erhalten“ (LT-Ds 5/6235) vom 15. November 2012. Danach sei die Ausschussanhörung nur reine Formsache gewesen. Das werde durch internes Material der SPD-Fraktion vom Oktober 2012 bestätigt. Auch der übermittelte Fragenkatalog des Ausschusses zeige die fehlende Offenheit. Über das „Ob“ einer Fusion habe im Ausschuss nicht diskutiert werden sollen, obwohl bekannt gewesen sei, dass die Universität Cottbus eine Kooperation bevorzugt habe. Deren Position finde sich dann auch nicht im Ausschussbericht (LT-Ds 5/6692) wieder. Demzufolge habe der Gesetzgeber weder umfassend den maßgeblichen Sachverhalt ermittelt, noch die Vor- und Nachteile der Regelungen an Hand eines objektiven Maßstabes abgewogen.
d) Die Anhörungsmängel entfielen auch nicht durch umfangreich vom Ministerium vor der Beschlussfassung des Gesetzes geführte Gespräche. Auch wenn es keine konkreten Vorgaben zur Form der Anhörung gebe und es einige Verfassungsgerichte zuließen, dass die Ergebnisse solcher Anhörungen dem Landtag vermittelt würden, genüge das vorliegend nicht. Weder der Gesetzentwurf noch die Ausschussempfehlung ließen nämlich erkennen, welche Positionen die Hochschulen zum Gesetzentwurf eingenommen hätten. Zudem fehle jede Äußerung zum Modell der Universität vom 7. Mai 2012 oder den in der Stellungnahme der Universität Cottbus vom 3. August 2012 zum Referentenentwurf vorgebrachten Bedenken gegen eine Fusion.
e) Die Anhörung durch das Ministerium sei auch deshalb unzureichend, weil die konkreten Regelungen seinerzeit noch gar nicht festgestanden hätten. Die im Vorfeld befassten Kommissionen hätten andere Aufgaben gehabt und eine Fusion nicht vorgeschlagen. Der vom Ministerium bestellte Lausitzbeauftragte habe die Hochschulleitung nicht einbezogen. Auch die Möglichkeit zur Stellungnahme zum Referentenentwurf sei unzureichend gewesen. Zum einen habe die konkrete Ausgestaltung der Regelungen noch nicht festgestanden. Der Entwurf habe noch die sogenannte Holding-Struktur enthalten. Zu der später verfolgten Neugründungskonzeption habe keine Anhörung mehr stattgefunden. Ausgehend von den Maßstäben der Rechtsprechung zur Gemeindegebietsreform genüge das nicht. Zudem verschweige der Gesetzentwurf das Motiv des Ministeriums. Dieses habe keine hinreichende Chance für die Umsetzung der von der Lausitz - Kommission als notwendig erachteten Maßnahmen durch die Selbstverwaltung der Universität Cottbus gesehen.
2. Materiell-rechtlich sei das Gesetz insgesamt nicht mit Art. 31, 32 LV in Einklang zu bringen. Der Gesetzgeber habe den durch diese Normen gesetzten verfassungsrechtlichen Rahmen durch die Verfolgung evident fehlerhafter Ziele verletzt. Zudem setze sich das Gesetz in Widerspruch zur verfassungsmäßigen Ordnung im Übrigen, denn der Gesetzgeber zeige nicht auf, dass die Umsetzung der Kommissionsempfehlungen notwendig die Auflösung der bestehenden Hochschulen bedeutet habe.
a) Grundrechtseinschränkungen bedürften immer eines verhältnismäßigen Gesetzes, das auch im Übrigen verfassungsgemäß sei. Soweit Art. 32 Abs. 1 LV Einschränkungen im Rahmen der Gesetze zulasse, müssten auch diese im Hinblick auf die Hochschulen geeignet und erforderlich sein, um den verfolgten Zweck zu erreichen. Bei Neugliederungsentscheidungen dürfe das Verfassungsgericht die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme unter Berücksichtigung der mit ihr verfolgten Zwecke überprüfen. Insofern gebe es keinen Unterschied zu kommunalen Neugliederungen. Diesen Maßstäben genüge das Gesetz nicht. Es leide an einem Abwägungsausfall. Die Landesregierung sei bereits ab Februar 2012 nicht mehr für andere Lösungen als die Auflösung der Universität Cottbus aufgeschlossen gewesen. Nicht anders sei es beim Landtag und dem zuständigen Ausschuss gewesen. Die Entscheidung sei letztlich bereits vor Beginn der Diskussion getroffen gewesen.
Das Misstrauen des Ministeriums gegenüber den Hochschullehrern zeige eine obrigkeitliche, nicht mit Art. 31, 32 LV in Einklang zu bringende Auffassung von universitärer Selbstverwaltung. Alleine Zweifel an der Effektivität der Hochschulselbstverwaltung rechtfertigten die Auflösung beider Einrichtungen nicht. Die Lausitz-Kommission habe eine Blockade der von ihr für notwendig erachteten Reform durch die Selbstverwaltungsorgane der bestehenden Einrichtungen nicht erwartet. Die Festlegung auf die Neugründung einer Einrichtung beruhe letztlich nicht auf fachlichen Gründen, die jedes andere Vorgehen als unverantwortlich erscheinen ließen. Vielmehr belegten die verschiedenen Kommissionsempfehlungen gerade die damit verbundenen besonderen Risiken.
b) Nach dem zur Prüfung heranzuziehenden Text der Gesetzesbegründung sei die wesentliche Zielstellung des Gesetzgebers evident fehlerhaft. Die Fusion beruhe nicht auf Kommissionsempfehlungen und genüge auch nicht verfassungsrechtlichen Anforderungen. Art. 32 Abs. 1 LV schütze die Hochschulselbstverwaltung im Rahmen der Gesetze durch eine institutionelle Garantie. Ziel sei es, die Wissenschaft und die Leistungsfähigkeit der Hochschulen vor dem staatlichen Zugriff zu schützen. Das werde durch den besonderen Schutz der Hochschule als institutionellen Grundrechtsträger bekräftigt. Der Gesetzgeber habe vor der Organisationsentscheidung die Interessen der betreffenden Hochschulen einschließlich ihrer Untergliederungen und der in veränderten Bereichen tätigen Wissenschaftler untereinander und mit den Belangen der Allgemeinheit gerecht abzuwägen. Das setze voraus, dass die von der Neuregelung betroffenen Belange wissenschaftsbezogen ermittelt würden. Nur das stelle sicher, dass eine von staatlichen Eingriffen freie wissenschaftliche Betätigung nicht durch staatliche Organisationsakte ausgehöhlt werde, sondern sich im Einzelfall auch durchsetzen könne gegenüber sonstigen Allgemeinwohlbelangen. Insofern liege ein evidentes Abwägungsdefizit vor, denn die Annahmen des Gesetzgebers seien eindeutig widerlegbar. Falsch sei bereits, wenn der Gesetzentwurf annehme, der Entwurf gehe letztlich auf Kommissionsempfehlungen zurück. Die Hochschulstrukturkommission habe zwar eine Holding unter einheitlicher Leitung, nicht aber die Beendigung der Selbstverwaltung der bestehenden Hochschulen vorgeschlagen. Der Entwurf lasse auch nicht deutlich werden, dass er auf etwas anderes als die Kommissionsempfehlung hinauslaufe. In der Gesetzesbegründung gebe es keinen Hinweis auf den Unterschied zwischen der noch im Referentenentwurf verfolgten ursprünglichen Holding-Lösung und der nun vorgeschlagenen Neugründungslösung. Der Entwurf erläutere auch nicht, warum er entgegen der Kommissionsempfehlung ein anderes Modell vorschlage. Ebenso wenig zeige er Alternativen auf. Tatsächlich habe die Ministerin bereits Ende August 2012 im Ausschuss erklärt, das Holding-Modell werde nicht weiter verfolgt. Die Entwurfsbegründung stelle hingegen anderes dar, als der Gesetzestext tatsächlich enthalte. Der Gesetzgeber werde so daran gehindert, die Reichweite seiner eigenen Entscheidung und die davon betroffenen Grundrechtsträger überhaupt zu erkennen. Tatsächlich habe die Landesregierung den Gesetzgeber getäuscht.
c) Evident fehlerhaft sei auch das nicht offen ausgesprochene Ziel des Gesetzgebers, befürchtete Hemmnisse bei der Umsetzung der Empfehlungen der Lausitz- und der Hochschulstrukturkommission durch Auflösung und Neuerrichtung der beiden Einrichtungen zu beseitigen. Die konkrete Ausgestaltung der neu zu wählenden Selbstverwaltungsorgane mit der Parität der Vertreter der beiden Einrichtungen zeige, dass es dem Gesetzgeber gerade darauf angekommen sei, die Durchsetzungsmehrheit der Universitätsprofessoren zu verhindern. Art. 1 § 12 Abs. 2, 3 GNHL stünden damit offensichtlich im Widerspruch zur Wissenschaftsfreiheit. Erfolge die Auflösung der bisherigen Einrichtungen, um eine verfassungswidrige Selbstverwaltungsorganisation zu errichten, werde auch die Auflösungsentscheidung vom Schicksal der verfassungswidrigen, weil wissenschaftsinadäquaten neu geschaffenen Selbstverwaltungsorganisation erfasst. Der Gesetzgeber habe sicherzustellen, dass die Durchsetzung der Gruppeninteressen der Hochschullehrer nicht durch andere Mitgliedergruppen verhindert werden könnten. Die organisationsrechtlichen Regelungen müssten der Sicherung der Wissenschaftsfreiheit dienen und den bestimmenden Einfluss der materiellen Hochschullehrer sicherstellen. Deren im Konfliktfall ausschlaggebender Einfluss müsse bei Fragen der Forschung oder der Berufung neuer Professoren gesichert bleiben. Demzufolge dürften Universitäts- und Fachhochschulprofessoren nicht in der Hochschullehrergruppe zusammengefasst werden. Das Gesetz verkenne die unterschiedliche Qualifikation und fehlende Homogenität innerhalb der Gruppe der Professoren. Nur Universitätsprofessoren seien Hochschullehrer im materiellen Sinne. Der Gesetzgeber schlage hier einen offensichtlich fehlerhaften Weg ein. Der Gesetzentwurf lasse zudem nicht erkennen, warum die Auflösung der bisherigen Hochschulen erforderlich sei, um die Selbstverwaltungsorgane in die Lage zu versetzen, die Kommissionsempfehlungen umzusetzen. Tatsächlich werde gerade die gewählte paritätische Konstruktion in die Blockade führen bzw. den maßgeblichen Einfluss anderer als der Gruppe der materiellen Hochschullehrer befördern.
d) Art. 1 § 17 Abs. 2 GNHL zeige, dass der Landesregierung die verfassungswidrige Zusammensetzung des Gründungssenats bewusst sei. Die Vorschrift bewirke, dass Organe und Gremien der Universität Cottbus-Senftenberg ungeachtet einer gerichtlichen Feststellung ihrer verfassungswidrigen Zusammensetzung geschäftsführend bis zu einer Neuwahl im Amt blieben und von ihnen getroffene Entscheidungen nicht durch eine Wiederholungs- oder Neuwahl berührt würden. Die Heilungsvorschrift diene letztlich dazu, die verfassungsrechtlich gebotene Durchsetzungsmacht der Hochschullehrer zu brechen. Sie weiche vom Grundsatz ab, dass Beschlüsse fehlerhaft zusammengesetzter Willensbildungsorgane keine Anerkennung erführen. Das ermögliche eine zeitlich unbeschränkte Geschäftsführung durch verfassungswidrig bestimmte Organe. Zudem werde dadurch der Rechtsschutz beschnitten.
e) Das Gesetz sei auch deshalb verfassungswidrig, weil der Gesetzgeber nach Lage der Dinge nicht das in die Entscheidung eingestellt habe, was objektiv einzustellen gewesen wäre. Auch insoweit könne auf die Maßstäbe der Rechtsprechung zur kommunalen Gebietsreform zurückgegriffen werden. Der Gesetzgeber habe keine Alternativen-Betrachtung vorgenommen und auch nicht erwogen, ob es weniger einschneidende Maßnahmen zur Umsetzung der Kommissionsempfehlungen gebe. Zudem sei die Abwägung fehlerhaft. Eine Fusion sei nach der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung dann nicht erforderlich, wenn die vorhandenen Alternativen gleich geeignet seien und einen geringeren Eingriff bedeuteten. Insofern bestehe eine besondere Begründungspflicht. Hier habe die Landesregierung im Gesetzentwurf schon verborgen, dass die Kommissionen die Auflösung der Universität gerade nicht empfohlen hätten. Das gesamte Verfahren leide unter dem Mangel, dass der Landtag irrig davon ausgegangen sei, Empfehlungen fachkundiger Kommissionen zu folgen.
Die Entscheidung des Gesetzgebers zur Fusion der Hochschulen sei auch unverhältnismäßig. Als milderes Mittel sei etwa das Konzept der Universität vom 7. Mai 2012 in Betracht gekommen, das die Bereitschaft zeige, die von der Lausitz-Kommission als richtig erkannten Ziele als eigene zu übernehmen. Dennoch sei der Senat der Universität Cottbus nicht vom Ministerium aufgefordert worden, über weitergehende Vorschläge zu beraten oder solche zu formulieren. Weder der Landtag noch die Landesregierung hätten sich überhaupt mit dem Konzept der Universität Cottbus auseinandergesetzt. Dass sich die Fachhochschule an der Erarbeitung der Konzeption nicht beteiligt habe, überrasche nicht, denn das Ministerium habe von ihr keine Beteiligung an einer gemeinsamen Planung zur Zusammenarbeit beider Hochschulen verlangt.
Die Landtagsmehrheit habe sich keine Gedanken über die Vorschläge der Universität zur Entwicklung der freiwilligen Kooperation beider Einrichtungen gemacht. Darin liege ein Aufklärungsmangel. Da der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit universell und auch bei Eingriffen in die Wissenschaftsfreiheit gelte, führten freiwillige Umstrukturierungsvorschläge, die nicht erkennbar ungeeignet seien, dazu, dass eine zwangsweise Auflösung von Einrichtungen ausgeschlossen sei. Das Konzept der Universität sei geeignet gewesen. Im Übrigen dürfe der Gesetzgeber nicht auf der Position verharren, dass grundsätzlich keine Bestandsgarantie für einzelne Hochschulen bestehe, sondern müsse alle Vorkehrungen treffen, Gefahren für den Kernbereich der Wissenschaftsfreiheit zu vermeiden. Die Eignung des Konzepts vom 7. Mai 2012 dränge sich etwa im Hinblick auf Überlappungen im Lehrangebot beider Einrichtungen auf, die ohnehin keine Notwendigkeit zu einer Auflösung beider Einrichtungen belegten. Tatsächlich würden die bestehenden Studienangebote unverändert in die neue Einrichtung übernommen. Eine Überprüfung und Anpassung der Angebote sei in den bestehenden Einrichtungen einfacher vorzunehmen gewesen. Überhaupt sei der Fortbestand der beiden Einrichtungen auch vorteilhaft im Hinblick auf deren Verankerung in der regionalen Wirtschaft. Auch werde die Fusion nicht zur Verbesserung der Durchlässigkeit von Studienangeboten führen. § 22 Brandenburgisches Hochschulgesetz (BbgHG) enthalte auch in internationaler Perspektive hinreichende normative Vorgaben. Der Fortbestand beider Einrichtung stehe der Umsetzung der Kommissionsempfehlungen auch nicht im Hinblick auf die Einführung der sogenannten „School-Verfassung“ im Weg, die im Vorschlag der Universität Cottbus vom 7. Mai 2012 berücksichtigt sei.
f) Überhaupt habe der Gesetzgeber eine Ermittlung von Chancen und Risiken der Neuordnung unterlassen. Nach der Anhörung vom 5. Dezember 2012 habe sich dem Gesetzgeber die Gefahr einer nachhaltigen Fehlentwicklung aufdrängen müssen, die in Richtung auf eine Gesamthochschule weise. Dem bisherigen Brandenburgischen Hochschulrecht liege die Unterscheidung zwischen Universität und Fachhochschule zugrunde. Zwar sei es nicht verboten, eine Gesamthochschule zu gründen. Doch müsse diese auch so bezeichnet und müssten die Abschlüsse daran angepasst werden. Der Gesetzgeber habe sich dann aber mit den Gründen für das Scheitern der Gesamthochschulmodelle anderer Bundesländer auseinanderzusetzen. Wenn Art. 32 Abs. 1 LV die umfassende Ermittlung der wissenschaftsbezogenen Belange vor einer Strukturentscheidung fordere, dürfe der Gesetzgeber nicht ohne Grund und Begründung eine solche Fusion unterschiedlicher Hochschultypen anordnen. Das gelte umso mehr, als vergleichbare Modelle der Vergangenheit gescheitert seien. Der Entwurf behaupte in nicht zutreffender Weise die Übereinstimmung der Fusion mit den Entwicklungen des Bologna-Prozesses. Zudem habe eine besondere Prüfungs- und Begründungspflicht wegen der Abweichung von den Kommissions-Empfehlungen und den strukturellen Annahmen des Bologna-Prozesses bestanden.
g) Ein weiterer Mangel liege darin, dass im Gesetzgebungsverfahren nicht hinreichend über die Finanzierung der (von vornherein ungeeigneten) Organisationsform nachgedacht und nur unzureichende finanzielle Mittel für die Entstehungsphase und die Zukunft bereitgestellt worden seien. Soweit die Ministerin eine zusätzlich Finanzierung von 10% der bisherigen Mittel angekündigt habe, sei dies nicht untersetzt gewesen. Die konkreten Angaben der Ministerin ließen erkennen, dass die Ausstattung nicht ausreichend sei. Das gelte umso mehr, als Mittel nur bis zur Landtagswahl 2014 angekündigt gewesen seien. Eine Verteilungsdiskussion sei innerhalb der Hochschule vorhersehbar, zumal bei gleichrangiger Beteiligung der Fachhochschul- und der Universitätsprofessoren in den Selbstverwaltungsorganen. Es bestehe die Gefahr einer „Kannibalisierung“ einzelner Forschungsbereiche.
h) Ein weiterer Aufklärungsmangel liege darin, dass die Kommissionen die Tatsachengrundlage nicht wissenschaftsbezogen ermittelt und bewertet hätten. Annahmen, Methoden, Hypothesen und Empfehlungen seien nicht wissenschaftsbezogen diskutiert worden. Im Gesetzentwurf finde sich kein Hinweis auf die Stellungnahmen der Hochschulen. Ebenso wenig sei auf den Landeshochschulrat zurückgegriffen worden, der die Landesregierung gerade bei strategischen Fragen der Landeshochschulplanung beraten solle. Insofern sei die Anhörung unvollständig. Schließlich sei das Gesetz trotz eines Beschlusses des Senats der Universität Cottbus und eines offenen Briefs von 70 Hochschullehrern beschlossen worden, die die Neugliederung ausdrücklich abgelehnt hätten. Zwar komme diesen Beschlüssen keine Sperrwirkung zu, doch sei für eine Neugliederungsentscheidung Akzeptanz erforderlich. Auch insoweit sei eine Abwägung erforderlich, ob die Neugliederung eine „sprengende" Wirkung entfalte.
3. Die einzelnen zur Überprüfung gestellten Vorschriften zur Neustrukturierung verstießen gleichfalls gegen die Wissenschaftsfreiheit und die Selbstverwaltungsgarantie:
a) Der in Art. 1 § 12 Abs. 1 GNHL enthaltene vorübergehende Verzicht auf ein zentrales Willensbildungsorgan verstoße gegen Art. 32 Abs. 1 LV. Dass aufgrund dieser Regelung mehr als drei Monate kein zentrales Vertretungsorgan existiere, verletze den Kerngehalt der verfassungsrechtlichen Gewährleistung. Eine Selbstverwaltung existiere in dieser Phase nicht. Zudem stehe die Vorschrift auch nicht mit Art. 31 Abs. 1 LV in Einklang, denn in diesem Zeitraum sei keine Mitwirkung der Träger akademischer Wissenschaftsfreiheit an der Selbstverwaltung möglich. Der Zeitraum selbst sei auch nicht zu vernachlässigen und weise zudem unter dem Aspekt demokratischer Legitimation erhebliche Probleme auf.
b) Die in Art. 1 § 12 Abs. 2 GNHL geregelte Zusammensetzung des Gründungsse-nats verstoße gegen Art. 31 Abs. 1 LV. Die Regelung verhindere einen bestimmenden Einfluss der Universitätsprofessoren auf die Gestaltung der neuen Universität und sei verfassungswidrig. Sie verkenne die unterschiedliche Qualifikation der Professoren von Universität und Fachhochschule. Das werde auch nicht durch Art. 1 § 15 Abs. 3 GNHL abgemildert, wonach die neue Grundordnung Regelungen zur Sicherstellung der Mehrheit der Professoren in den Fällen von § 59 Abs. 1 Satz 6 BbgHG zu treffen habe. Offen bleibe, welche Bestimmungen gemeint seien. Der Gesetzgeber selbst habe die hier in Rede stehenden Fragen nicht entschieden, sondern trotz deren Wesentlichkeit auf die Grundordnung verwiesen. Er sei aber verpflichtet, diese Fragen zum Schutz der Wissenschaftsfreiheit selbst zu regeln und konkrete Mehrheitserfordernisse vorzugeben. Eine Differenzierung und Gruppenbildung innerhalb der Hochschullehrergruppe versäume Art. 1 § 12 Abs. 2 GNHL. Zudem verletze die Vorschrift Grundsätze demokratischer Repräsentation der Teilgruppe. Keineswegs lägen lediglich nicht gravierende Größenunterschiede beider Gruppen vor, sondern stünden diese im Verhältnis 7:5 zueinander. Die gleichrangige Repräsentation der Fachhochschulprofessoren räume diesen einen unverhältnismäßig hohen Einfluss in der Selbstverwaltung ein. Das gelte auch, soweit neue Professoren nach Art. 1 § 12 Abs. 2 Satz 3 GNHL selbst entscheiden könnten, in welcher Gruppe sie abstimmen wollten. Dass diese Vorschrift verfassungswidrig sei, sei dem Gesetzgeber auch bewusst gewesen, wie sich aus Art. 1 § 17 Abs. 2 GNHL ablesen lasse. Dasselbe gelte für die Vorschriften zum erweiterten Gründungssenat in Art. 1 § 12 Abs. 3 GNHL.
c) Die Regelung zum Gründungsbeauftragten in Art. 1 § 8 Abs. 2 Satz 2 GNHL verletze gleichfalls die Selbstverwaltungsgarantie und die Wissenschaftsfreiheit, denn eine Beteiligung der Gruppen sei dabei nicht vorgesehen. Durch einen ohne zeitliche Begrenzung bestellten staatlichen Beauftragten könne eine beteiligungsfördernde Selbstverwaltung nicht verwirklicht werden.
d) Auch die Stellung und Bestellung des Gründungspräsidenten (Art. 1 § 8 Abs. 2 Satz 1, § 9 GNHL) weiche in verfassungswidriger Weise von den allgemeinen Regelungen des Brandenburgischen Hochschulgesetzes ab. Dass der Gründungspräsident auf sechs Jahre bestellt und seine Abwahl durch ein verändertes Quorum erschwert werde, verletze Art. 31 Abs. 1 LV. Dadurch werde der Einfluss der Hochschullehrer auf die Wahrnehmung der Selbstverwaltungsangelegenheiten unverhältnismäßig beschränkt. Zwar solle ein Quorum von zwei Dritteln grundsätzlich nicht zu beanstanden sein, doch könne dies für einen derart langen Zeitraum nur dann gelten, wenn besonders gewichtige Gründe von Verfassungsrang dafür sprächen. Solche fehlten. Auch sichere das Auswahlverfahren nicht den ausschlaggebenden Einfluss der Hochschullehrer im materiellen Sinne auf die Bestellung des Gründungspräsidenten. Insbesondere bestehe kein Mehrheitserfordernis zugunsten der „materiellen“ Hochschullehrer. Die Besetzung der Findungskommission und das vorgesehene Verfahren zeigten, dass die Besetzung der Stelle grundsätzlich auf einen Kompromiss angelegt sei, vermittle aber keine gruppendemokratische Legitimation. Die Universitätsprofessoren könnten letztlich die Bestellung eines Kandidaten nicht verhindern, wenn die Fachhochschulvertreter sich mit anderen Gruppen verbündeten. Auch die in Art. 1 § 9 Abs. 4 Satz 2 GNHL vorgenommene Beschränkung des Bewerberkreises für die Gründungspräsidentschaft verstoße gegen den verfassungsrechtlich gebotenen gleichen Zugang zu öffentlichen Ämtern im Sinne von Art. 21 Abs. 2 LV bzw. Art. 33 Abs. 2 GG. Diese Beschränkung sei nicht durch überwiegende Gründe des Verfassungsrechts geboten. Im Übrigen werde Akzeptanz dadurch sichergestellt, dass eine Bestellung nur im Einvernehmen mit dem Gründungssenat möglich sei.
e) Die Regelung über die Bestellung eines hauptamtlichen Vizepräsidenten in Art. 1 § 8 Abs. 3 GNHL verletze gleichfalls Art. 31 Abs. 1 LV. Soweit das Gesetz lediglich die Anhörung des Gründungssenats vorsehe, genüge dies nicht zur Vermittlung der erforderlichen demokratischen Legitimation. Es stehe dem Präsidenten nämlich frei, eine umstrittene Person für diese Position zu bestellen, ohne dass die Hochschullehrergruppe dagegen geschützt sei.
f) Auch Art. 1 § 15 Abs. 1 GNHL verstoße gegen Art. 32 Abs. 1 LV, indem darin dem Ministerium die Befugnis eingeräumt werde, die erste Grundordnung der neuen Universität zu erlassen. Dabei handele es sich um ein wirklich elementares Instrument der akademischen Selbstverwaltung. Das gesetzlich vorgesehene Vorgehen lasse die Satzungsautonomie der neuen Universität leerlaufen, was auch für einen vorübergehenden Zeitraum nicht hinnehmbar sei. Darüber hinaus gebe es dafür auch keinen zwingenden Grund.
g) Die Vorschrift über die Ersatzvornahme in Art. 1 § 20 GNHL beinhalte eine gegenüber den allgemeinen Bestimmungen und damit gegenüber allen anderen Hochschulen des Landes verschärfte Regelung. Hier sei eine Ersatzvornahme ohne vorhergehende Beanstandung oder Anordnung möglich. Das dränge die Universität in die Position eines Weisungsempfängers und sei mit ihrem Selbstverwaltungsrecht nicht vereinbar.
h) Auch die Ergänzung der Lehrverpflichtungsverordnung, Artikel 4 Nr. 1 GNHL, stehe mit Art. 31 Abs. 1 LV nicht in Einklang. Die Regellehrverpflichtung könne danach abweichend von allgemeinen Regeln durch den Präsidenten festgelegt werden. § 3a Abs. 3 Lehrverpflichtungsverordnung (LVVO) eröffne die Möglichkeit, Universitätsprofessoren zusätzliche Lehrverpflichtungen aufzubürden, während bei Fachhochschulprofessoren Entlastungen geplant seien. Das ermögliche obrigkeitliche Sanktionsmöglichkeiten, die zur Einschränkung freier Forschung führen könnten. Darin liege wegen der in § 3a Abs. 4 LVVO vorgesehenen besonderen Anrechnungsmöglichkeit zudem die Gefahr, dass die Lehre in Studiengängen erzwungen werde, für die die Professoren in keiner Weise qualifiziert seien. Die Anrechnung von Leistungen in den Schools lasse befürchten, dass dort auch ungeeignete Personen tätig würden und das erstrebte Ziel des Gesetzgebers verfehlt werde.
i) Schließlich stünden auch Art. 1 § 2 Abs. 2, § 3 Abs. 1 GNHL selbst nicht im Einklang mit Art. 32 Abs. 1 LV. Die Einrichtung von sogenannten Schools als organisatorischen Grundeinheiten nehme der Universität die Möglichkeit, diese selbst nach dem tatsächlichen Bedarf einzurichten und auszugestalten. Parallel entziehe dies anderen Untergliederungen der Universität Mittel, ohne dass die Auslastung der neuen Einrichtungen absehbar sei. Im Übrigen seien die Vorschriften nicht widerspruchsfrei, insgesamt zu unbestimmt und deshalb nichtig.
4. Im Hinblick auf den nach Einleitung dieses Verfahrens ergangenen Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Mai 2015 (1 BvR 1501/13, 1 BvR 1682/13, NVwZ 2015, 1370), der die Fusionsentscheidung und die Regelungen zur Parität innerhalb der einheitlichen Gruppe der Hochschullehrer gebilligt, die Bestellung eines Gründungsbeauftragten jedoch als Verstoß gegen den Wesentlichkeitsgrundsatz beurteilt hat, haben die Antragsteller darauf hingewiesen, dass im vorliegenden Verfahren letztlich andere Maßstäbe als nach dem Grundgesetz Anwendung fänden. Insofern könne die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nicht uneingeschränkt übertragen werden. Dass das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich offen gelassen habe, welche Anforderungen die Landesverfassung an die Beteiligung der Gremien im Gesetzgebungsverfahren stelle, lasse eine andere Bewertung denkbar, wenn nicht sogar naheliegend erscheinen.
Nach der Landesverfassung sei von einem umfassenderen Anhörungsrecht der Fakultäten, Professoren und sonstigen Untergliederungen einer Hochschule vor einer die Wissenschaftsfreiheit berührenden konstitutiven Entscheidung auszugehen. Art. 32 Abs. 1 LV gehe mit der Festschreibung des Selbstverwaltungsrechts der Hochschule über Art. 5 Abs. 3 GG hinaus. Das verbürgte Selbstverwaltungsrecht erstrecke sich nach dem Wortlaut von Art. 32 Abs. 1 LV nicht nur auf die Hochschulen, sondern erfasse auch deren zugeordnete Mitglieder. Das Selbstverwaltungsrecht der Hochschulen und ihrer Untergliederungen erfahre damit eine dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden entsprechende Verbürgung als Einrichtungsgarantie. Handele es sich bei der Gewährleistung aber um eine Einrichtungsgarantie, liege das Bundesverfassungsgericht mit dem Hinweis auf die fehlende Parallelität mit dem Gemeinderecht falsch. Richtig sei vielmehr, dass ein Beteiligungsrecht der Untergliederungen und Mitglieder der Selbstverwaltungskörperschaft Universität bei konstitutiven Entscheidungen des Gesetzgebers in Anlehnung an die für kommunale Neugliederungen geltenden Grundsätze bestehe.
III.
Der Landtag Brandenburg und die Regierung des Landes Brandenburg haben Gelegenheit zur Äußerung erhalten.
Die Landesregierung hält die zur Überprüfung gestellten Normen für verfassungsgemäß. Das Gesetz verletze die Universität Cottbus nicht in deren durch Artikel 31 Abs. 1, Art. 32 Abs. 1 LV gewährleisteten Grundrechten. Auch die Regelungen zur inneren Ordnung der neuen Universität wahrten die verfassungsrechtlichen Anforderungen.
1. Es sei schon unverständlich, warum die Antragsteller, die im Gesetzgebungsverfahren selbst handelnde Personen gewesen seien, die Verletzung von Anhörungs-, Aufklärungs- und Abwägungspflichten des Landtags aus der Sicht der Universität Cottbus rügten, obwohl diese Pflichten auch ihnen als Abgeordneten oblegen hätten. Das gelte umso mehr, als ein Teil der Antragsteller sogar Mitglieder des federführenden Ausschusses gewesen seien. Dass sie die von ihnen behaupteten Fehler bereits im parlamentarischen Verfahren erkannt und der den gesetzgeberischen Beschluss tragende Wille trotz deren Benennung in verfassungswidriger Weise zustande gekommen sei, sei nicht dargelegt. Tatsächlich hätten die Antragsteller das Gesetz ausweislich der Redebeiträge im Parlament aus ganz anderen Gründen abgelehnt.
2. a) Der Schutzbereich der Wissenschaftsfreiheit nach Art. 31 Abs. 1 LV entspreche dem des Art. 5 Abs. 3 GG. Die Garantie der Wissenschaftsfreiheit enthalte neben dem individuellen Freiheitsrecht eine objektive, das Verhältnis von Wissenschaft, Forschung und Lehre zum Staat regelnde Grundsatznorm. Es sei Aufgabe des Staates, für funktionstüchtige Institutionen eines freien Universitäts- und Wissenschaftsbetriebs zu sorgen und durch geeignete organisatorische Maßnahmen sicherzustellen, dass das Individualgrundrecht freier wissenschaftlicher Betätigung soweit unangetastet bleibe, wie es unter Beachtung anderer legitimer Aufgaben der Wissenschaftseinrichtungen und der Grundrechte der verschiedenen Beteiligten möglich sei. Die Grundrechtsträger hätten daraus ein Abwehr- sowie ein Teilhaberecht. Die Teilhabe an der Organisation des Wissenschaftsbetriebs sei indes kein Selbstzweck, sondern solle dem Schutz vor wissenschaftsinadäquaten Entscheidungen dienen und sei nur im dafür erforderlichen Umfang grundrechtlich garantiert. Prüfungsmaßstab für Organisationsnormen sei demzufolge, ob diese die freie wissenschaftliche Betätigung und Aufgabenerfüllung strukturell gefährdeten. Solange der Gesetzgeber in hinreichendem Maße die organisatorische Selbstbestimmung der Grundrechtsträger sicherstelle, sei er frei, den Wissenschaftsbetrieb nach seinem Ermessen zu regeln, um die Aufgaben der Einrichtungen und die Interessen der daran Beteiligten zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen. An überkommene Strukturen sei er dabei nicht gebunden. Auch neue Gestaltungsmodelle dürften entwickelt und erprobt werden. Tatsächlich sei der Gesetzgeber sogar umgekehrt verpflichtet, bisherige Organisationsformen auf ihre Tauglichkeit zu überprüfen und gegebenenfalls zeitgemäß zu reformieren. Insofern bestehe ein Einschätzungs- und Prognosespielraum, ob eine andere Organisationsform zur Grundrechtsverwirklichung sachdienlicher sei. Die durch Art. 31 Abs. 1 LV gewährleistete Wissenschaftsfreiheit verlange demzufolge, dass die notwendigen organisatorischen Bedingungen geschaffen würden, die zur Betätigung des Grundrechts erforderlich seien. Das Land müsse funktionsfähige Einrichtungen für einen freien Wissenschaftsbetrieb zur Verfügung stellen und durch geeignete organisatorische Maßnahmen dafür sorgen, dass eine freie wissenschaftliche Betätigung möglich sei. Art. 31 Abs. 1 LV fordere ebenso wie Art. 5 Abs. 3 GG, dass die Hochschulorganisation so ausgestaltet sei, dass dort freie Wissenschaft möglich sei und ungefährdet betrieben werden könne. Dafür gebe es einen erheblichen gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum. Der Grundrechtsschutz reiche nur soweit, als organisatorische Entscheidungen die Aufgabe gefährden könnten, freie Wissenschaft zu ermöglichen. Ein darüber hinausgehender Anspruch auf Mitgestaltung gesetzgeberischer Leitentscheidungen bestehe nicht. Ebenso wenig biete das Grundrecht eine Bestandsgarantie für einzelne Hochschulen. Dasselbe müsse auch für die Zusammenlegung von Hochschulen gelten.
b) Art. 32 Abs. 1 LV ergänze mit der Gewährleistung der Hochschulselbstverwaltung Art. 31 LV. Die aus der Wissenschaftsfreiheit folgende Organisationsstruktur der Hochschulen werde präzisiert und eigenständig normativ abgesichert. Insofern beinhalteten Art. 31 Abs. 1, Art. 32 Abs. 1 LV eine institutionelle Garantie des Selbstverwaltungsrechts der Hochschulen, um die Aufgabe freier Wissenschaft, Forschung und Lehre in organisatorischer Hinsicht erfüllen zu können.
Der Zusatz in Art. 32 Abs. 1 LV, wonach die verschiedenen Gruppen an der Selbstverwaltung teilhaben sollten, zeige die Binnenorientierung der Selbstverwaltung an, die einen Bereich autonomer Willensbildung und Entscheidungsfindung innerhalb der Hochschule garantiere, nicht aber ein Existenzrecht der Einrichtung sicherstelle oder gar die Gewährleistung beinhalte, an hochschulpolitischen Strukturentscheidungen beteiligt zu werden. Art. 32 Abs. 1 LV betreffe die organisatorische Verfasstheit, in der sich Wissenschaft, Forschung und Lehre vollzögen und verweise auf dafür erforderliche organisatorische Funktionsbedingungen. Insofern sei die Selbstverwaltung der Hochschulen institutionell gewährleistet. Damit genieße die Rechtseinrichtung Hochschule eine institutionelle Subjektsgarantie, die über die objektive Institutsgarantie den Schutz ihrer speziellen Aufgaben und ihrer speziellen Verhaltensweisen beanspruchen und ungerechtfertigte Eingriffe in ihrem Rechtsbestand abwehren könne. Die grundrechtlichen Vorschriften garantierten, dass es Hochschulen als solche mit dem besonderen Charakter als Selbstverwaltungseinrichtungen in Brandenburg geben müsse. Den Fortbestand einzelner Hochschulen umfasse das aber nicht. Das Grundrecht wirke institutionell, nicht individuell, einen Schutz vor Auflösung oder Zusammenlegung biete es nicht. Auch insoweit knüpfe die Gewährleistung an Art. 5 Abs. 3 GG an, auch wenn der Wortlaut von Art. 32 Abs. 1 LV ausdrücklich eine Bestimmung über die Rechtsstellung der Hochschulen beinhalte. Tatsächlich ergebe die Entstehungsgeschichte, dass der Verfassungsgeber keinesfalls über den Gewährleistungsinhalt von Art. 5 Abs. 3 GG habe hinausgehen wollen. Art. 5 Abs. 3 GG gewähre Autonomie nur im Rahmen der zugewiesenen Aufgaben und beschränkt auf die für die funktionsgerechte Wahrnehmung der Aufgaben erforderlichen Umstände. Das sei abhängig von deren Fortbestand und sichere gerade nicht die Aufrechterhaltung der Aufgabenzuweisung selbst. Nichts anderes gelte für Art. 32 Abs. 1 LV, der die Existenz der individuellen Hochschule voraussetze, jedoch nicht garantiere. Eine Initiative, die bereits bestehenden Universitäten ausdrücklich in der Landesverfassung zu verankern, um deren Existenz im Hinblick auf die seinerzeit erwartete Fusion mit dem Land Berlin abzusichern, sei abgelehnt worden. Daraus ergebe sich, dass der Verfassungsgeber den Bestand einzelner Einrichtungen nicht habe garantieren wollen. Im Übrigen gebe es auch weiterhin eine Universität in Cottbus.
c) Schutz gegen hochschulorganisatorische Entscheidungen sei nur insoweit möglich, als diese die Aufgabenerfüllung, nämlich die Gewährleistung freier Wissenschaft, gefährden könnten. Nur insofern könnten sich die Hochschulen gegen die Auflösung wenden, als dadurch bestimmte Forschungen oder Lehrmeinungen unterdrückt werden sollten oder die Wissenschaftsfreiheit in ähnlicher Weise strukturell gefährdet werde. Dafür gebe es vorliegend keinen Anhaltspunkt. Zwar verlören die Universität Cottbus und die Fachhochschule ihre Rechtspersönlichkeit, doch würden alle wissenschaftlichen Einrichtungen, das gesamte Personal und die Studierenden als integrale Bestandteile in die neue Universität Cottbus-Senftenberg übernommen. Es wechsele lediglich die Grundrechtsträgerschaft; die Freiheit der Wissenschaft bleibe unbeschränkt. Das berühre die institutionelle Garantie nicht. Demzufolge beinhalte das Gesetz weder eine Beschränkung der Wissenschaftsfreiheit noch einen Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Universität Cottbus.
3. Die Universität Cottbus könne allenfalls einen Anspruch auf willkürfreie Entscheidung des Gesetzgebers haben. Das Willkürverbot sei jedoch nicht verletzt. Soweit dies verfassungsrechtlich durch ein Recht auf Anhörung gesichert werde, habe der Gesetzgeber dem genügt. Wenn teilweise darüber hinausgehend gefordert werde, dass der Gesetzgeber den Sachverhalt vollständig ermitteln und die Vor- und Nachteile einer solchen Maßnahme abzuwägen habe, könne offen bleiben, ob solches tatsächlich aus der Wissenschaftsfreiheit folge. Jedenfalls habe der Gesetzgeber diese ihm obliegende Aufgabe erfüllt. Hingegen werde eine strikte Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht gefordert. Ein Prüfungsmaßstab, nach dem die Auflösung einer Einrichtung nur ultima ratio sei, vertrage sich nicht mit der Freiheit des Gesetzgebers zur Ausgestaltung des Wissenschaftsbetriebs. Die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers betreffe nicht nur das Organisationsrecht, sondern auch die Errichtung und den Fortbestand von Einrichtungen.
Die Maßstäbe für kommunale Neugliederungen könnten auf die Neustrukturierung von Hochschulen von vornherein nicht angewendet werden. Die kommunale Selbstverwaltung und die Hochschulselbstverwaltung seien keineswegs vergleichbar. Das ergebe sich bereits aus der gemeindlichen Allzuständigkeit und Ortsgebundenheit. Deswegen würden in Art. 98 LV ausdrücklich besondere verfassungsrechtliche Anforderungen an Gebietsneugliederungen aufgestellt, aus denen sich der Grundsatz relativen Bestandsschutzes kommunaler Gebietskörperschaften ergebe. Schon grundsätzlich lasse sich dies nicht auf die Zusammenführung zweier Hochschulen übertragen. Darüber hinaus führe eine Gebietsänderung zu einem Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung, während das vorliegende Gesetz in den Schutzbereich von Art. 31 Abs. 1, Art. 32 Abs. 1 LV gerade nicht eingreife. Im Übrigen habe das Verfassungsgericht bislang bei kommunalen Neugliederungen auch gar nicht deren Verhältnismäßigkeit geprüft, sondern vielmehr, ob das Ergebnis der Neugliederung zur Zweckerreichung nicht offenkundig ungeeignet, unnötig oder zu den erstrebten Zielen deutlich außer Verhältnis gestanden habe und frei von willkürlichen Erwägungen sei. Daran gehe die Argumentation der Antragsteller vorbei.
4. Im Übrigen genüge das Verfahren der Gesetzgebung den prozeduralen Erfordernissen. Eine Anhörung der Einrichtungen sei erfolgt. Es sei schon offen, ob der Universität Cottbus ein dem Art. 98 Abs. 3 LV vergleichbares Recht auf Anhörung überhaupt zustehen könne. Jedenfalls habe der Gesetzgeber die Universität einbezogen, und zwar bereits weit im Vorfeld, um allen Beteiligten ausreichend Möglichkeit zu geben, ihre Positionen darzulegen. Zu Art. 98 Abs. 3 Satz 3 LV habe das Verfassungsgericht den Zweck der Anhörung darin gesehen, dem Gesetzgeber eine umfassende Entscheidungsgrundlage zu vermitteln und die Gemeinden nicht zum bloßen Objekt gesetzgeberischen Handelns werden zu lassen, jedoch keine näheren Vorgaben zu den Modalitäten der Anhörung gemacht. Insofern sei eine rechtzeitige Information über die beabsichtigten Regelungen einschließlich deren wesentlichen Inhalts und die maßgebliche Begründung ausreichend. Unterstelle man ein Anhörungsrecht aufgrund der Grundrechtsträgerschaft der Einrichtungen, könne nichts anderes gelten. Hier sei die Universität Cottbus rechtzeitig informiert gewesen und habe sachlich Stellung nehmen können. So sei sie zunächst entsprechend den Regeln der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Landesregierung zum Referentenentwurf angehört worden. Dieser habe bereits die Auflösung der beiden bestehenden Einrichtungen vorgesehen. Darüber hinaus seien der Präsident und die Vorsitzende des akademischen Senats der Universität Cottbus im Ausschuss angehört worden.
Alle einzelnen Gruppen und Untergliederungen der Universität anzuhören, verlange Art. 32 Abs. 1 LV hingegen nicht. Wortlaut und Entstehungsgeschichte ergäben gerade keine Beteiligungsgarantie für alle Mitgliedergruppen. Grundrechtsträgerin sei allein die Universität, die nach außen durch den Präsidenten vertreten werde. Die Norm selbst verankere lediglich die Gruppenuniversität verfassungsrechtlich. Die Ausgestaltung der Selbstverwaltung müsse durch Gesetz erfolgen. Bei der Universität Cottbus sei der Senat das zentrale Hochschulgremium, das nach außen durch die Vorsitzende vertreten werde. Auch diese sei gehört worden.
Die Vorbereitungsfrist für die Ausschussanhörung sei hinreichend gewesen. Der Zeitraum vom 19. November bis zum 5. Dezember 2012 sei zwar kurz, doch sei die konkrete Entwicklung seit Zuleitung des Gesetzentwurfs an den Landtag am 17. Oktober 2012 bekannt gewesen. Normierte Fristen gebe es zudem nicht. Der Verweis auf bisherige verfassungsgerichtliche Rechtsprechung gehe fehl. Im Übrigen seien die Vertreter der Universität Cottbus durch den ihnen zuvor bekannt gegebenen Referentenentwurf mit dem Gesetzesvorhaben vertraut gewesen. Auf die dazu vorhandenen Vorarbeiten habe deshalb aufgebaut werden können und eine Befassung der Gremien sei möglich gewesen. Zudem habe auch nachträglich Gelegenheit bestanden, Stellung zu nehmen, zumal der Entwurf nur wenige Änderungen gegenüber dem Referentenentwurf aufgewiesen habe, der bereits die Auflösung der Brandenburgischen Technischen Universität vorgesehen habe. Soweit im Referentenentwurf noch von einer Holding-Struktur die Rede gewesen sei, habe das gerade nicht die fortbestehende Selbständigkeit der beiden Hochschulen festschreiben sollen. Das Verfahren der Anhörung im Ausschuss habe der üblichen Vorgehensweise entsprochen.
Die von den Antragstellern angemahnte Ergebnisoffenheit sei kein Kriterium einer verfassungsmäßigen Anhörung im Gesetzgebungsverfahren, denn bereits der Gesetzentwurf manifestiere den politischen Willen der Landesregierung, an dessen Bildung die Hochschulen beteiligt gewesen seien. Es handele sich nicht um ein Verwaltungsverfahren. Vielmehr sei Art. 56 LV maßgeblich und der Gesetzgeber habe politisch zu entscheiden, was er im Einzelnen für richtig halte. Darüber sei ein politischer Diskurs zu führen und keine wägende Sachentscheidung unter Darlegung einzelner Argumente und Begründungen zu treffen. Die Anhörung habe den Abgeordneten umfassende Informationen verschaffen sollen, um eine eigenverantwortliche Entscheidung treffen zu können. Deren Offenheit oder Unbefangenheit werde nicht gefordert. Im Übrigen könne nicht übersehen werden, dass sich die Universität Cottbus der Einbindung in den Neustrukturierungsprozess immer wieder verweigert habe.
Der Hinweis auf die Volksinitiative trage gleichfalls nicht. Art. 76, 77 LV ließen entweder eine vollständige Zustimmung oder Ablehnung einer Volksinitiative zu. Tatsächlich habe sich ein differenziertes Bild bei der Behandlung der Initiative im Landtag ergeben und sei inhaltlich auf die Forderungen eingegangen worden. Formelle Mängel der Gesetzesbegründung gebe es nicht. Die Landesverfassung enthalte keine generelle Pflicht zur Begründung von Gesetzentwürfen. Eine solche folge allein aus § 44 Geschäftsordnung des Landtags. Dies führe jedoch nicht zu dem Zwang, ins Einzelne gehende genaue Erläuterungen zu den Vorschriften geben zu müssen. Im Übrigen sei die Begründung des Gesetzentwurfs, zu der auch die Ausschussprotokolle des AWFK gehörten, nachvollziehbar und vertretbar. Ebenso wenig gebe es eine Pflicht darzulegen, warum andere Reformmöglichkeiten nicht ergriffen worden seien. Es müsse nicht dokumentiert werden, weshalb der Landtag schließlich die getroffene Entscheidung in dieser Weise gefasst habe. Das betreffe auch den Umgang mit dem Konzept der Universität Cottbus vom 7. Mai 2012.
5. Auch materiell seien die Vorschriften verfassungsgemäß. Maßstab sei allein das Willkürverbot unter Berücksichtigung der Ausstrahlungswirkungen der Art. 31 Abs. 1, Art. 32 Abs. 1 LV. Die Entscheidung des Gesetzgebers zur Neustrukturierung der Hochschulen basiere auf einer sachlichen Grundlage. Bei den betroffenen Hochschulen habe es über Jahre hinweg Defizite gegeben, die einen erheblichen Handlungsbedarf ausgelöst hätten, um die Attraktivität der Standorte zu sichern. Der Gesetzgeber habe die Fusion als am besten geeignet angesehen, um die Ziele der Reform zu erreichen. So sollten das Studienangebot besser aufeinander abgestimmt und ergänzt, Redundanzen abgebaut und Synergien genutzt werden. Die Kooperation innerhalb einer Hochschule sei einfacher als zwischen zwei selbständigen Einrichtungen. Die vorgegebenen Schwerpunkte beruhten auf dem Bericht der Lausitz-Kommission. Die Errichtung einer neuen Technischen Universität sei sachlich gerechtfertigt. Die Einschätzung, dass die bisherigen Strukturen die Ziele der Programmuniversität nicht oder nur sehr langsam erreichen würden, seien durch den bisherigen Verlauf untermauert. Aus den Stellungnahmen des Wissenschaftsrates, der Hochschulstrukturkommission und der Lausitz - Kommission ergebe sich, dass die Universität Cottbus reformunwillig gewesen sei. Die Einschätzung, dass der verfolgte Zweck nicht in gleicher Weise bei einer freiwilligen Zusammenarbeit beider Hochschulen gefördert werden könne, sei mindestens vertretbar. Zudem gehe es auch nicht darum, die Durchsetzungsmehrheit von Universitätsprofessoren zu verhindern oder die Selbstverwaltung der Universität zu beseitigen. Dass der Abbau überlappender Studienangebote lediglich vorgeschoben sei, sei evident unzutreffend.
Der Gesetzgeber sei auch hinreichend informiert gewesen, zumal Ausschussmitglieder sehr frühzeitig über alle relevanten Umstände unterrichtet worden seien und sich auch selbst informiert hätten. Dass die Abgeordneten daraus unterschiedliche Schlüsse gezogen hätten, sei Teil demokratischer Willensbildung. Im Zuge der Vorbereitung des Gesetzgebungsverfahrens seien die Alternativen geprüft worden. Dabei sei auch das Konzept der Universität Cottbus vom 7. Mai 2012 bewertet worden. Das sei auch in der Hochschulstrukturkommission geschehen. Die Abgeordneten seien weder falsch noch unvollständig informiert worden. Der Gesetzentwurf behaupte auch nicht, der Fusionsvorschlag beruhe auf Empfehlungen der Kommissionen. Im Gesetzentwurf werde der Befund der beiden Kommissionen dargestellt und zu eigener Bewertung zusammengefasst. Dasselbe gelte hinsichtlich der Ziele der Bologna-Reform sowie der Finanzierung. Der Landeshochschulrat sei einbezogen gewesen. Eine verfassungsrechtliche Pflicht zu dessen förmlicher Beteiligung bestehe nicht. Ebenso wenig müssten Sachverständigengutachten neuerlich wissenschaftsbezogen diskutiert werden. Im Übrigen sei dies aber auch geschehen, wie sich aus den Darstellungen des Vorsitzenden der Lausitz - Kommission im Ausschuss ergebe.
Es liege auch kein evidenter Abwägungsmangel vor. Der Gesetzgeber habe nicht auf ein nicht zukunftsfähiges Modell gesetzt. Die neue Universität sei keine Gesamthochschule. Vielmehr solle die neue Universität Programmuniversität mit deutlich erkennbarem Profil werden, deren Erfolgsaussichten erheblich gesteigert würden, indem sie wissenschafts- und ausbildungsbezogene Studiengänge anbiete und die gleichberechtigte Zusammenarbeit der Hochschullehrer verbindlich festgeschrieben werde. Insoweit bestehe ein weites Ermessen des Gesetzgebers. Ein Abwehrrecht der Universität Cottbus gebe es nicht. Auch die paritätische Beteiligung von Universitäts- und Fachhochschulprofessoren in der Selbstverwaltung sei beanstandungsfrei. In der neuesten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei anerkannt, dass auch Fachhochschulprofessoren Träger des Grundrechts der Wissenschaftsfreiheit seien. Es komme indes nicht auf die Einrichtung an, an der sie tätig seien. Die geänderten Zugangsvoraussetzungen zum Status eines Universitätsprofessors, die die Bedeutung der Habilitation relativierten, dürften nicht vernachlässigt werden. Hinzu kämen Eigenheiten der Gründungsphase und der letztlich zu vernachlässigende Unterschied in der Größe der beiden Teilgruppen, was auch im Hinblick auf die demokratische Legitimation des Vertretungsorgans beachtlich sei. Im Übrigen seien sowohl vom Ministerium als auch innerhalb des Parlaments Alternativen zu der vorgenommenen Fusion der beiden Einrichtungen geprüft und andere Fusionsbeispiele betrachtet worden. Es gebe insoweit eine Einschätzungsprärogative und einen Prognosespielraum des Gesetzgebers. Das Konzept der Universität Cottbus sei hingegen schon mangels Abstimmung mit der Fachhochschule nicht tragfähig gewesen. Die regionale Verankerung der Einrichtung werde durch die Fusion nicht gefährdet. Der offene Brief der Hochschullehrer habe keinen Anlass zu erneuter wissenschaftsbezogener Abwägung geboten, denn er enthalte keine neuen Aspekte.
6. Die Regelungen zur Organisationsstruktur in der Anfangsphase der neuen Einrichtung seien nicht verfassungswidrig.
a) Es sei eine typische Folge der Neugliederung und geradezu unvermeidbar, dass erst im Anschluss an die Neugründung die für die Ausübung der Selbstverwaltung erforderlichen Strukturen geschaffen werden könnten. Die viermonatige Übergangsfrist ohne neues Kollegialorgan sei hinnehmbar. Die Frist sei zur Wahlvorbereitung notwendig, aber auch erforderlich gewesen. Die Zusammenführung sei in die vorlesungsfreie Zeit gefallen. Es habe jedoch ein hohes Interesse an der Teilnahme möglichst vieler Wahlberechtigter an der Wahl bestanden. Im Übrigen hätten wissenschaftsbezogene Entscheidungen in dieser Zeit nicht getroffen werden dürfen. Neugliederungsentscheidungen seien dem Gesetz zufolge erst nach Konstituierung der Organe möglich. Die dafür vorgesehene Fristsetzung verfolge das Ziel, die Partizipation der Grundrechtsträger möglichst schnell sicherzustellen. Auf Fakultätsebene sei die Mitwirkung der Träger der Wissenschaftsfreiheit ohnehin weiterhin sichergestellt gewesen.
b) Auch die Bestellung eines Gründungsbeauftragten sei nicht zu beanstanden. Dies sei durch die Besonderheiten der Gründungsphase gerechtfertigt. Das Gesetz eröffne dem Gründungsbeauftragten keine Befugnisse zu wissenschaftsrelevanten Entscheidungen.
c) Ebenso sei der Erlass einer vorläufigen Grundordnung durch die oberste Landesbehörde erforderlich gewesen. Wegen der abweichenden Typik der neuen Einrichtung habe nicht auf eine der beiden bisherigen Grundordnungen zurückgegriffen werden können. Der Übergangscharakter dieser Regelung werde durch die Vorgabe einer Frist zum Erlass einer neuen Grundordnung durch die Selbstverwaltungsorgane verdeutlicht.
d) Die Regelungen zum Gründungssenat seien ebenfalls verfassungsgemäß. Eine Verletzung des Homogenitätsgebots hinsichtlich der Gruppe der Hochschullehrer liege nicht vor. Die vorgesehene Parität zwischen Universitäts- und Fachhochschulprofessoren sei unproblematisch. Zudem sei sichergestellt, dass akademische Leistungen nur von solchen Personen beurteilt würden, die mindestens die durch die Prüfung festzustellende Qualifikation aufwiesen, was in der vorläufigen Grundordnung abgesichert werde. Der Wahlmodus sei zudem erforderlich, um die unterschiedlichen Interessenlagen im Bereich der Professoren aus den bisherigen Hochschulen ausgleichen und dafür Sorge tragen zu können, dass sich beide Partner gleichrangig in der Start- und Gründungsphase wiederfänden. Im Übrigen sei die durch das Gesetz bewirkte Beeinträchtigung des Erfolgswerts nur sehr geringfügig und im Hinblick auf das damit verfolgte Ziel hinzunehmen. Die in der Antragsschrift genannten Zahlen gingen von einem falschen Bezugspunkt aus, denn sie berücksichtigten nicht die Wählbarkeit der Professoren. Eine bloß abstrakt denkbare Blockademöglichkeit gefährde die Funktionsfähigkeit des Hochschulbetriebs nicht. Vielmehr löse die Parität Einigungsdruck zwischen den Teilgruppen aus. Dass dies auch für neuberufene Professoren gelte, sei sachgerecht.
e) Die Heilungsvorschrift in Art. 1 § 17 Abs. 2 GNHL sei erforderlich, um die Arbeitsfähigkeit der Gremien zu ermöglichen. Daran bestehe ein gewichtiges Interesse, zumal Wahl- und Verfahrensfehler gerade in der Neuordnungsphase nicht auszuschließen seien.
f) In Bezug auf den Gründungspräsidenten verletze das Vorschlagsrecht der Findungskommission Art. 32 Abs. 1 LV nicht. Die Besetzung der Präsidentenstelle sei eine Kondominialangelegenheit. Es sei in Bezug auf den Landeshochschulrat verfassungsgerichtlich anerkannt, dass eine ministerialfreie Organisationsform gewählt werden dürfe, die die Unabhängigkeit sichere. Die Findungskommission sei überwiegend mit Mitgliedern aus Universität und Hochschule besetzt, denen deshalb ein signifikanter Einfluss auf den Vorschlag verbleibe. Dass eine Mehrheit der Gruppe der Hochschullehrer dabei nicht gegeben sei, spiele keine Rolle. Insofern sei entscheidend, dass die maßgebliche Mitwirkung des Kollegialorgans mit seiner Professorenmehrheit sichergestellt sei. Gegen den Willen der Professoren sei eine Bestellung des Gründungspräsidenten nicht möglich. Zudem erweitere Art. 1 § 9 Abs. 2, 3 GNHL die Rechte der Universität gegenüber der allgemeinen gesetzlichen Regelung in § 63 Abs. 2 BbgHG a. F., da hier kein externer Vorschlag vorgesehen sei.
Die Abwahlregelung sei ebenfalls verfassungsgemäß. Das Quorum betrage in § 63 Abs. 4 BbgHG a. F. zwei Drittel der Stimmen. Hier werde es sogar auf drei Viertel erhöht, um in besonderem Maße die Kontinuität in der Person des Gründungspräsidenten zu wahren. Anhaltspunkte für eine Unverhältnismäßigkeit dieser Regelung bestünden nicht. Im Übrigen habe dies im Hinblick auf die Größe des erweiterten Gründungssenats nur sehr geringe zahlenmäßige Auswirkungen. Dass der Präsident nicht aus den beiden zusammengeschlossenen Einrichtungen kommen solle, sei mit Art. 21 Abs. 2 LV bzw. Art. 33 Abs. 2 GG vereinbar. Diese Einschränkung finde ihre sachliche Rechtfertigung in der Integrationsfunktion, die dem neuen Präsidenten zukomme, und diene letztlich der Sicherung und Funktionsfähigkeit der Einrichtung. Zentrales Anliegen des Gesetzgebers sei es, hier ein neutrales Element im Prozess der Neustrukturierung zu installieren. Nach Einschätzung des Gesetzgebers komme dem Gründungspräsidenten eine Schlüsselstellung für den Erfolg des Vorhabens zu. Dessen Integrationskraft sei voraussichtlich größer, wenn eine außenstehende Person Präsident werde. Im Übrigen handele es sich um eine Sollvorschrift.
g) In Bezug auf den hauptamtlichen Vizepräsidenten (Art. 1 § 8 Abs. 3 GNHL) gehe die gesetzliche Anordnung über die in § 64 BbgHG vorgesehene optionale Bestellung hinaus. Das gefährde die Wissenschaftsfreiheit nicht strukturell. Im Hinblick auf die hohen Anforderungen, die an den Gründungspräsidenten gestellt würden, sei eine stabile und professionelle Vertretung erforderlich. Auswahl und Bestellung fänden ohne Mitwirkung des Landes statt. Insofern liege ein unzulässiger staatlicher Eingriff nicht vor. Der Senat sei zudem anzuhören.
h) Auch die Vorgabe organisatorischer Grundeinheiten sei nicht verfassungswidrig. Damit werde eine Option für eine weitergehende Umgestaltung verbunden. Dies sei mit den Vorgaben aus Art. 31 Abs. 1, Art. 32 Abs. 1 LV vereinbar. Die Regelung halte sich im Rahmen der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers und seines Prognosespielraums. Die Reform der Binnenstruktur der Universität habe sachliche Gründe. Deren Struktur solle an den Bedarf angepasst werden, der sich aus der Umsetzung der Bologna-Reform ergebe. Dadurch würden die Aufgaben, die sich aus § 3 BbgHG ergäben, ergänzt und die Profilbildung gefördert. Die Vorgaben zur Binnenstruktur griffen gleichwohl nicht in Art. 32 Abs. 1 LV ein; die Selbstverwaltung sei schließlich nur im Rahmen der Gesetze gewährleistet. Der Staat könne auf die Ausrichtung der Hochschulen Einfluss nehmen und den Rahmen für die Selbstverwaltung setzen. Dies finde seine Grenze im Kernbereich der grundrechtlichen Gewährleistung. Allerdings bedürfe die Organisation der Hochschule stets einer gesetzlichen Regelung, denn sie sei wesentlich. Demzufolge bedürfe es einer gesetzlichen Regelung für organisatorische Vorgaben, die dann jedoch keinen Eingriffscharakter haben könnten. Jedenfalls sei die vorgenommene Strukturierung gemeinwohlorientiert, durch sachliche Gründe gerechtfertigt und auch sonst verhältnismäßig. Die Regelung in Art. 1 § 2 Abs. 2 GNHL sei lediglich optional und stelle der neuen Hochschule weitere Organisationsmöglichkeiten über die allgemeine Regelung des § 69 BbgHG hinaus frei. Darin könne kein Eingriff liegen.
i) Das in Art. 1 § 20 GNHL enthaltene Recht der Ersatzvornahme gehe über das Aufsichtsrecht aus § 5 BbgHG wegen des nicht zu vernachlässigenden Blockaderisikos in der Neustrukturierungssituation hinaus. Jede getroffene Maßnahme selbst sei gegebenenfalls gerichtlich überprüfbar.
j) Auch die Neufassung der Lehrverpflichtungsverordnung berge keine verfassungsrechtlichen Probleme. § 3a LVVO solle den quantitativen Rahmen der Lehrverpflichtung an die Leistungsfähigkeit binden. Damit sei keine strukturelle Gefährdung der Wissenschaftsfreiheit und insbesondere der Forschungsfreiheit verbunden. Es gebe keine starre Untergrenze für die Lehrverpflichtung aus Art. 31 LV. Diese müsse lediglich so bemessen werden, dass den Trägern der Wissenschaftsfreiheit ein ausreichender zeitlicher Freiraum für ihre Forschung verbleibe. Die Vorschrift selbst biete keinen Anhaltspunkt, dass Professoren dadurch zur Lehre in Studiengängen gezwungen werden könnten, für die sie nicht qualifiziert seien. Tatsächlich gehe es allein um den zeitlichen Umfang der Lehre, nicht deren Inhalt.
B.
Der nur teilweise zulässige Normenkontrollantrag führt zu den aus dem Tenor hervorgehenden Feststellungen.
I.
Der Normenkontrollantrag ist nur zum Teil zulässig, Art. 113 Nr. 2 LV, § 39 Nr. 1 Verfassungsgerichtsgesetz Brandenburg (VerfGGBbg). Danach ist ein Normenkontrollantrag nur zulässig, wenn die Landesregierung oder ein Fünftel der Mitglieder des Landtages Landesrecht wegen seiner förmlichen oder sachlichen Unvereinbarkeit mit der Verfassung für nichtig hält.
1. Die ursprünglich 19 Antragsteller erfüllen das erforderliche Quorum von einem Fünftel der Mitglieder des Landtags, dem in der 5. Wahlperiode 88 Mitglieder angehört haben. Dabei ist ohne Belang, dass ein Antragsteller zwischenzeitlich verstorben und einige Antragsteller aus dem Landtag ausgeschieden sind. Die einmal gegebene Zulässigkeit des Normenkontrollantrags besteht fort, auch wenn Antragsteller ihre Stellung als Landtagsabgeordnete verlieren (vgl. Urteil vom 12. Dezember 2014 - VfGBbg 31/12 -, www.verfassungsgericht.brandenburg.de, st. Rspr.).
2. Die verfahrensgegenständlichen Vorschriften des Landesrechts sind tauglicher Prüfungsgegenstand einer abstrakten Normenkontrolle. Gegenstand des Verfahrens sind insoweit Art. 1 §§ 1, 2, 3, 5, 7, 8, 9, 12, 15, 17, 20, 21, Art. 2 Nr. 1 und Art. 4 Nr. 1 GNHL vom 11. Februar 2013 (GVBl I Nr. 4), nicht aber die Neufassung, die Art. 1 § 15 Abs. 3 GNHL durch Art. 2 des Gesetzes vom 28. April 2014 (GVBl. I Nr. 18) erfahren hat. Mangels ausdrücklicher Erklärung der Antragsteller bleibt es dabei, dass nur die bisherige Rechtslage zur Überprüfung gestellt wird, da sich der Inhalt von Art. 1 § 15 Abs. 3 GNHL erheblich geändert hat. Mit der Neufassung sind wesentliche Fragen zum Verfahren der Anerkennung der wissenschaftlichen Befähigung und der Berufung von Professoren nunmehr unmittelbar im Gesetz geregelt und nicht mehr allein der noch zu erlassenden Grundordnung vorbehalten worden.
3. Der Antrag ist jedoch hinsichtlich Art. 1 § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 2 - 6, § 9 Abs. 4 Satz 1, § 12 Abs. 4 - 7, § 15 Abs. 2, § 17 Abs. 1 GNHL sowie des durch Art. 4 Nr. 1 GNHL eingeführten § 3a Abs. 1, 2 LVVO unzulässig, denn das Begehren genügt nicht dem auch im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle geltenden Begründungserfordernis, § 20 Abs. 1 Satz 2 VerfGGBbg (zum Bundesrecht: BVerfGE 128, 1, 32 m. w. Nachw.). Die Antragsteller legen nicht substantiiert dar, aus welchen rechtlichen Erwägungen sie diese angegriffenen Normen mit welcher höherrangigen Norm für unvereinbar halten. Insoweit fehlt es an einer Begründung.
4. Den Antragstellern fehlt zudem teilweise das objektive Klärungsinteresse. Das Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ist ein objektives Überprüfungsverfahren, dessen Zulässigkeit von subjektiv-rechtlichen Elementen unabhängig ist. Maßgeblich ist allein, ob ein besonderes objektives Interesse an der Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit der Vorschriften besteht, das in der Regel durch die Antragstellung indiziert wird, geben doch die Antragsteller damit zu erkennen, dass sie von der Unvereinbarkeit der Vorschriften mit höherrangigem Landesrecht überzeugt sind (zum Bundesrecht: BVerfGE 97, 133, 137; 119, 394, 409; 127, 293, 319; st. Rspr.). Das besondere objektive Interesse fehlt hingegen, wenn von der zur Prüfung gestellten Vorschrift unter keinem denkbaren Gesichtspunkt mehr Rechtswirkungen ausgehen können (vgl. etwa BVerfGE 119, 394, 410; Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, Stand: 46. EL April 2015, § 76 Rn. 59; M. Graßhof, in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl., § 76 Rn. 18), der erstrebten verfassungsgerichtlichen Entscheidung mithin keine Bedeutung zukommen kann. Das kann auch der Fall sein, wenn eine zur Überprüfung gestellte Vorschrift zwischenzeitlich aufgehoben oder in wesentlicher Hinsicht geändert worden ist (vgl. BVerfGE 110, 33, 45; 113, 167, 193 f).
a) Das objektive Klarstellungsinteresse ist in Bezug auf die inzwischen wesentlich geänderte Vorschrift des Art. 1 § 15 Abs. 3 GNHL a. F. nicht entfallen. Maßgeblich ist insoweit, ob die ursprüngliche Regelung noch Auswirkungen im Hinblick auf unter ihrer Geltung betriebene Verfahren im Sinne von § 59 Abs. 1 Satz 6 BbgHG a. F. (neu: § 61 Abs. 1 Satz 7 BbgHG) und damit etwa im Zusammenhang stehende Rechtsschutzverfahren haben kann (vgl. BVerfGE 110, 33, 45). Obwohl die lediglich im Zeitraum vom 1. Juli 2013 bis zum 29. April 2014 geltende Norm zeitlich und sachlich nur einen sehr eng begrenzten Anwendungsbereich hatte, kann nicht ausgeschlossen werden, dass die die Frage betreffende Vorschrift, wie die Mehrheit der (Universitäts-)Professorinnen und Professoren in den Organen und Gremien der neuen Universität bei Habilitationen, Berufungen von Professoren und der Beurteilung der Bewährung von Juniorprofessoren als Hochschullehrer sicherzustellen war, noch Rechtswirkungen haben kann. Denn die etwa in Verfahren über die Bewährung von Juniorprofessoren (§ 44 Abs. 2 Satz 1 BbgHG a. F./ § 46 Abs. 2 BbgHG) oder in Berufungsverfahren (§ 38 Abs. 2 BbgHG a. F./ § 40 Abs. 2 BbgHG) maßgeblich mitwirkenden universitären Gremien könnten möglicherweise nicht ordnungsgemäß besetzt gewesen sein, was wiederum im Konfliktfall Auswirkungen haben könnte.
b) Hingegen fehlt ein objektives Klärungsinteresse hinsichtlich des Art. 1 § 8 Abs. 2 Satz 2 GNHL. Hat das Bundesverfassungsgericht bereits die Unvereinbarkeit einer Vorschrift mit dem Grundgesetz festgestellt, können objektiv keine Zweifel an der Vereinbarkeit der Vorschrift mit der Landesverfassung mehr bestehen. Denn damit steht zugleich fest, dass die Norm nicht Bestandteil der verfassungsmäßigen Ordnung des Landes Brandenburg ist. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss vom 12. Mai 2015 mit Gesetzeskraft (§ 31 Abs. 2 Satz 1 Bundesverfassungsgerichtsgesetz (BVerfGG)) festgestellt, dass Art. 1 § 8 Abs. 2 Satz 2 GNHL mit Art. 5 Abs. 3 GG unvereinbar ist. Ein objektives Interesse an der neuerlichen Klärung derselben – nunmehr hypothetisch gewordenen – Frage im vorliegenden Verfahren besteht nicht.
c) Das objektive Klärungsinteresse entfällt hingegen nicht, soweit das Bundesverfassungsgericht weitere Vorschriften des Gesetzes als mit dem Grundgesetz vereinbar angesehen hat, denn das beinhaltet nicht notwendig die Aussage, dass die betreffenden Vorschriften (auch) mit der Landesverfassung vereinbar sind.
II.
Der Normenkontrollantrag führt zu der Feststellung, dass die zur Überprüfung gestellten Vorschriften überwiegend mit der Landesverfassung in Einklang stehen.
1. Das Gesetz zur Neuregelung der Hochschulregion Lausitz ist formell verfassungsgemäß. Es ist in einem den Anforderungen der Landesverfassung entsprechenden Gesetzgebungsverfahren zustande gekommen. Weder aus der in Art. 31 Abs. 1 LV verbürgten Wissenschaftsfreiheit noch aus der Gewährleistung der Hochschulselbstverwaltung in Art. 32 Abs. 1 LV oder einem Rückgriff auf die für kommunale Neugliederungen geltenden Grundsätze ergeben sich besondere Anhörungs- und Beteiligungsrechte der fusionierten Hochschulen, ihrer Untergliederungen oder der sie tragenden Gruppen.
a) Das Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit aus Art. 31 Abs. 1 LV begründet keine besonderen Anhörungsrechte für die Träger der Wissenschaftsfreiheit. Nach Art. 31 Abs. 1 LV sind Wissenschaft, Forschung und Lehre frei. Die Garantie der Wissenschaftsfreiheit entspricht wörtlich der grundgesetzlichen Verbürgung in Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG, der sie im Prozess der Verfassungsgebung nachgebildet worden ist (dazu im Einzelnen Iwers, Entstehung, Bindungen und Ziele der materiellen Bestimmungen der Landesverfassung Brandenburg, S. 512). Der Verfassungsgeber wollte damit trotz des Schrankenvorbehalts in Art. 31 Abs. 2 LV nicht hinter der bundesrechtlichen Garantie zurückbleiben, wie die Erörterungen zur Rechtsnatur des Schrankenvorbehalts im Unterausschuss I des Verfassungsausschusses des Landtags zeigen (vgl. Ausschussprotokolle VA/UA I/11, S. 4 und VA/UA I/18, S. 10; abgedruckt in: Landtag Brandenburg, Dokumentation Verfassung des Landes Brandenburg, Bd. 2, S. 646 und 752; dazu im Einzelnen Mitzner/Wolnicki, Forschungsfreiheit und Anspruch auf Finanzausstattung nach der Brandenburgischen Verfassung, in: Macke, Verfassung und Verfassungsgerichtsbarkeit auf Landesebene, S. 93, 98f m. w. Nachw.). Insofern kann zur Auslegung von Art. 31 Abs. 1 LV auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Wissenschaftsfreiheit zurückgegriffen werden (Beschluss vom 21. November 1996 - VfGBbg 26/96 -, LVerfGE 5, 94, 112; v. Brünneck, in: v. Brünneck/Peine, Staats- und Verwaltungsrecht für Brandenburg, S. 43; Ernst, in: Lieber/Iwers/Ernst, Verfassung des Landes Brandenburg, Art. 31 Rn. 1.2; Mitzner/Wolnicki, Forschungsfreiheit, S. 93, 99).
Das Bundesverfassungsgericht hat in Bezug auf die hier zu beurteilenden Vorschriften entschieden, dass sich Art. 5 Abs. 3 GG gerade keine gesonderten Beteiligungsrechte der Hochschulen, Fakultäten oder einzelnen Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler beim Zustandekommen eines Gesetzes zur Fusion zweier Hochschulen entnehmen lassen (BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 2015 - 1 BvR 1501/13, 1 BvR 1682/13 -, juris Rn. 56). Insofern gilt für Art. 31 Abs. 1 LV nichts anderes.
Dass der Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin zu dem gleichfalls mit Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG übereinstimmenden Art. 21 Satz 1 Verfassung von Berlin angenommen hat, dieser erfordere eine den Anforderungen der Wissenschaftsfreiheit genügende Ermittlung der durch die gesetzliche Regelung betroffenen Wissenschaftsbelange, wozu im entschiedenen Einzelfall auch die Möglichkeit einer angemessenen Anhörung der betroffenen Hochschulen nach fundierter Vorbereitung gehörte (LVerfGE 5, 37, 47 f), führt zu keinem anderen Ergebnis. Die Entscheidung gründet maßgeblich auf der Überlegung, die einfachgesetzlich vorgeschriebene Beteiligung der Hochschule bei der Aufhebung eines Studienganges dürfe nicht allein durch ein Ausweichen in das Gesetzgebungsverfahren entfallen (LVerfGE 5, 37, 47). So liegt der Fall hier aber nicht.
b) Auch aus Art. 32 Abs. 1 LV folgen keine besonderen verfahrensrechtlichen Pflichten des Gesetzgebers. Danach haben die Hochschulen im Rahmen der Gesetze das Recht auf Selbstverwaltung, an der Lehrende, andere Beschäftigte und Studierende beteiligt sind. Mit dieser über das Grundgesetz hinausgehenden Garantie sichert Art. 32 Abs. 1 LV ausdrücklich die bereits im Zeitpunkt der Verfassungsgebung einfachgesetzlich vorgesehene Selbstverwaltung der Hochschulen verfassungsrechtlich ab. Art. 32 Abs. 1 LV knüpft an den objektiven Gewährleistungsinhalt des Art. 31 Abs. 1 LV an, der die Pflicht begründet, für funktionsfähige Institutionen eines freien universitären Wissenschaftsbetriebs zu sorgen, und verdichtet diese objektive staatliche Verpflichtung, indem er im Interesse der organisatorischen Verwirklichung der Wissenschaftsfreiheit institutionell das Selbstverwaltungsrecht der Hochschulen gewährleistet (so auch Ernst, in: Lieber/Iwers/Ernst, Verfassung des Landes Brandenburg, Art. 32 Rn. 1). Dabei ist die Gewährleistung der Hochschulautonomie aus Art. 32 Abs. 1 LV schon ihrem Wortlaut zufolge („im Rahmen der Gesetze“) auf die Ausgestaltung durch den Gesetzgeber angewiesen, dem dafür ein weiter Spielraum zur Verfügung steht.
Das Verfassungsgericht hat bereits im Urteil zur Privatschulfinanzierung (vom 12. Dezember 2014 - VfGBbg 31/12 -, www.verfassungsgericht.brandenburg.de) entschieden, dass den Gesetzgeber im Bereich einer gesetzlicher Ausgestaltung bedürfenden verfassungsrechtlichen Institutsgarantie keine über die Anforderungen aus Art. 75 ff LV hinausgehenden besonderen verfahrensbezogenen Vorgaben zur Sachverhaltsermittlung einschließlich der Anhörung, Gesetzesbegründung und Abwägungsentscheidung treffen. Dies für den Bereich der gleichfalls ausformungsbedürftigen institutionell garantierten Hochschulselbstverwaltung abweichend zu beurteilen, besteht kein Anlass. Grundsätzlich geht die Landesverfassung davon aus, dass es allein Sache des Gesetzgebers ist zu erwägen, welche Auskünfte und Stellungnahmen er im parlamentarischen Meinungsbildungsprozess benötigt, um in Erfüllung seiner Verantwortung sicherzustellen, dass ein Gesetz auch unter Berücksichtigung der von ihm verfolgten legitimen politischen Zielsetzungen die Interessen der verschiedenen von der Neuregelung betroffenen Akteure bzw. aller Einwohner zu einem angemessenen Ausgleich bringt und auf diese Weise seinen (auch) grundrechtlichen Bindungen genügt (vgl. BVerfGE 136, 338, 363). Regelmäßig ist deshalb davon auszugehen, dass besondere von der Verfassung gebotene Anhörungspflichten gegenüber Betroffenen oder der Bevölkerung von der Landesverfassung ausdrücklich normiert werden. Dessen eingedenk hat der Gesetzgeber den beiden auch sonst im Verfahren verschiedentlich beteiligten Hochschulen ausreichend Gelegenheit geboten, zu dem Gesetzentwurf durch eine Anhörung im federführenden Ausschuss des Landtages Stellung zu nehmen. Hierbei hätte es den beiden Einrichtungen als Ausdruck ihrer Autonomie freigestanden, sich durch Personen ihrer Wahl im Rahmen der vom Landtag gebotenen Äußerungsmöglichkeit vertreten zu lassen.
Demzufolge ergeben sich aus Art. 32 Abs. 1 LV von Verfassungs wegen keine weitergehenden Vorgaben für die Gestaltung des Gesetzgebungsverfahrens, als sie sich aus den Vorgaben der Art. 75 ff LV entnehmen lassen. Hierfür spricht auch, dass Bestrebungen, Art. 32 LV dahin auszugestalten, explizit den Fortbestand bereits bestehender Hochschulen in der Verfassung zu garantieren, in den Beratungen des Verfassungsausschusses keine Mehrheit fanden (dazu Iwers, Entstehung, S. 521). Sollte aber nach der Vorstellung des Verfassungsgebers eine gesteigerte verfassungsrechtliche Absicherung vorhandener Hochschulen gerade vermieden werden, wäre kaum verständlich, wenn der Gesetzgeber dann gegenüber anderen Fällen grundrechtsrelevanter Gesetzgebungstätigkeit gesteigerte formelle Anforderungen an das Gesetzgebungsverfahren einzuhalten hätte.
Aus der weiteren Vorgabe des Art. 32 Abs. 1 LV, dass verschiedene Gruppen an der Hochschulselbstverwaltung beteiligt sind, lässt sich ebenfalls kein Anhaltspunkt für ein besonderes Anhörungsrecht der Gruppen im Gesetzgebungsverfahren entnehmen. Trägerin des Grundrechts aus Art. 32 Abs. 1 LV ist die Hochschule. Die Rechtsstellung der verschiedenen Gruppen leitet sich insoweit von dieser ab (Beschluss vom 18. Oktober 2013 - VfGBbg 25/13 -, www.verfassungsgericht.bran-denburg.de). Folgt aber schon aus der originären Grundrechtsträgerschaft kein Anspruch auf Anhörung, so kann für Inhaber derivativer Rechte nichts anderes gelten.
c) Art. 32 Abs. 1 LV ist auch nicht unter entsprechendem Rückgriff auf die für kommunale Neugliederungen geltenden verfassungsrechtlichen Grundsätze auszulegen. Insofern ist der Gesetzgeber nicht gehalten, die Fusion zweier bestehender Hochschulen zu einer neuen Hochschule nur aus Gründen des öffentlichen Wohls und nach Anhörung der betroffenen Körperschaften vorzunehmen (so aber Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 1, 6. Aufl., Art. 5 Abs. 3 Rn. 381; Löwer, in: Löwer/Tettinger, Kommentar zur Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, Art. 16 Rn. 28; vgl. auch NdsStGH, Urteil vom 22. Oktober 2010 - StGH 6/09-, juris, Rn. 28). Anders als die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung, die letztlich einen kompetenzrechtlichen Hintergrund hat (Scholz, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, Bd. I, Stand: 73. EL Dezember 2014, Art. 5 Abs. 3 Rn. 133) und eine Allzuständigkeit der Gemeinden im örtlichen Wirkungskreis begründet, handelt es sich bei der Hochschulselbstverwaltung um eine nur partikulare Gewährleistung ohne örtlichen Bezug, die ihre Wurzel in dem Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit findet, auf die sie funktional bezogen ist (vgl. StGH BW NVwZ 1982, 32, 33; BayVerfGH NVwZ 2009, 177, 179). Für die Ausgestaltung dieses Bereichs funktionaler Selbstverwaltung unterliegt der Gesetzgeber vor allem den aus der individuell garantierten Wissenschaftsfreiheit folgenden materiell-rechtlichen Bindungen, denen er im Ergebnis genügen muss. Insofern bedarf es – anders als im Hinblick auf die unmittelbar keiner grundrechtlichen Gewährleistung zugeordnete kommunale Selbstverwaltung – keiner weitergehenden formellen Anforderungen zum Schutz der Wissenschaftsfreiheit im Gesetzgebungsverfahren.
Hinzu kommt, dass die besonderen Anforderungen an das Gesetzgebungsverfahren bei Eingriffen in die kommunale Selbstverwaltung nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Bestandteil des historisch gewachsenen Kernbereichs der Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 Abs. 2 GG sind (vgl. BVerfGE 50, 50; 50, 195, 202; 86, 90, 107; dazu: Engels, Die Verfassungsgarantie kommunaler Selbstverwaltung, 2014, S. 277 f), während sich eine vergleichbare Kernbereichszuordnung für die Hochschulselbstverwaltung nicht ohne weiteres feststellen lässt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 2015 – 1 BvR 1501/13, 1 BvR 1682/13 -, juris, Rn. 59; StGH BW NVwZ 1982, 32, 33). Das bildet sich letztlich auch im Wortlaut der Verfassung des Landes Brandenburg ab. Während der Verfassungsgeber die Anforderungen bei Eingriffen in die kommunale Selbstverwaltung durch Gebietsneugliederungen ausdrücklich in der Ausnahmevorschrift des Art. 98 LV verankert hat (vgl. dazu etwa Beschluss vom 15. September 1994 - VfGBbg 3/93 -, LVerfGE 2, 143, 155 f), der deshalb auch einschränkend auszulegen ist, finden sich für die Neugliederung der Hochschulen keine vergleichbaren Vorschriften in der Landesverfassung. Das lässt erkennen, dass der Verfassungsgeber die Ausgestaltung der Hochschulautonomie nicht an dieselben formellen Voraussetzungen hat binden wollen, wie sie im Bereich der kommunalen Neugliederung ausdrücklich normiert sind.
d) Wollte man hingegen den Gesetzgeber in dem von den Antragstellern für richtig erachteten Sinne in weiterem Umfang an besondere verfahrensmäßige Vorgaben in Bezug auf Sachverhaltsermittlung, Begründung und Abwägung binden, wie sie beispielsweise aus dem Planungsrecht bekannt sind (für diesen Anknüpfungspunkt: Geis, in: Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 5. Aufl., Art. 108 Rn. 24 a. E.), würde das Verfahren der Gesetzgebung, an dem die Antragsteller vorliegend ebenso wie die Hochschulen neben einer Vielzahl weiterer Akteure beteiligt waren (dazu eingehend BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 2015 – 1 BvR 1501/13, 1 BvR 1682/13 -, juris, Rn. 55-58), einem Verwaltungsverfahren angenähert werden, in dem der Raum für die für das Wesen der parlamentarischen Demokratie gerade typische politische Kompromissfindung ohne Not eingeengt und einer weitergehenden Verrechtlichung bei gleichzeitiger Ausdehnung der gerichtlichen Kontrollbefugnis Vorschub geleistet würde. Anders als etwa im Fall einer nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässigen Fachplanung durch Gesetz, die stets mit besonderen Anhörungs- und Abwägungspflichten einhergeht (vgl. BVerfGE 95, 1, 23), handelt es sich hier gerade nicht um einen Verwaltungsakt in Gesetzesform, denn schon § 2 Abs. 2 BbgHG fordert eine Entscheidung des Gesetzgebers. Vielmehr dient das Gesetz zur Neustrukturierung der Hochschulregion Lausitz der Erreichung von hochschul-, struktur- und regionalpolitischen Zielen, die im politischen Diskurs definiert und ausgehandelt worden sind (vgl. dazu etwa die zusammenfassende Darstellung in der Stellungnahme des Wissenschaftsrates zum Neuordnungskonzept der Hochschulregion Lausitz vom 15. April 2016, S. 7, 20 ff, Drs. 5257-16, abrufbar unter http://www.wissenschaftsrat.de/download/archiv/5257-16.pdf). Wollte man hingegen auch hier auf aus dem Verwaltungsverfahren bekannte Grundsätze zurückgreifen, würde der dem Gesetzgeber verbleibende Bereich eigener Verfahrensgestaltung, der zum Kern seiner verfassungsrechtlichen Kompetenzen zählt, in einem Maße reduziert, das nicht zuletzt auch im Hinblick auf Demokratieprinzip und Gewaltenteilung (Art. 2 Abs. 4, Abs. 5 Satz 2 LV) bedenklich, wenn nicht sogar unzulässig wäre.
e) Auch dass das Gesetz, bei dem es sich nicht um ein Einzelfallgesetz im Sinne des Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG handelt (BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 2015 – 1 BvR 1501/13, 1 BvR 1682/13 -, juris, Rn. 53), lediglich zwei Hochschulen betrifft, begründet aus rechtlicher Sicht keine gesteigerten Anhörungspflichten gegenüber den betroffenen Einrichtungen. Allein die Zahl möglicher Adressaten eines Gesetzes wirkt sich nicht auf die im Gesetzgebungsverfahren einzuhaltenden Anforderungen aus.
2. Die zu überprüfenden Vorschriften des Gesetzes zur Neuregelung der Hochschulregion Lausitz stehen materiell überwiegend im Einklang mit der Landesverfassung.
a) Die Auflösung der beiden ursprünglich bestehenden Einrichtungen und die Errichtung der neuen Universität durch Art. 1 §§ 1, 5, 7, 21, Art. 2 Nr. 1 GNHL stehen mit der Landesverfassung in Einklang.
Die als Einheit zu begreifenden Vorschriften sehen im Einzelnen vor, dass die Universität Cottbus -Senftenberg zum 1. Juli 2013 errichtet wird (Art. 1 § 1 Abs. 1 GNHL). Zugleich hören die Universität Cottbus und die Fachhochschule auf zu existieren (Art. 1 § 21 Abs. 1 GNHL). Die Fakultäten, Einrichtungen und Studiengänge der beiden alten Einrichtungen werden nunmehr solche der neuen Universität Cottbus -Senftenberg (Art. 1 § 1 Abs. 2 GNHL). Diese ist Rechtsnachfolgerin der beiden Vorgängereinrichtungen (Art. 1 § 21 Abs. 2 GNHL). Auf sie wird das vorhandene Personal der beiden früheren Einrichtungen ebenso wie die Studierenden (Art. 1 § 5 GNHL), aber auch die Haushaltsmittel (Art. 1 § 7 GNHL) übergeleitet.
aa) Maßstab der verfassungsgerichtlichen Überprüfung ist zunächst die Gewährleistung des Art. 31 Abs. 1 LV, zu deren Auslegung auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Wissenschaftsfreiheit zurückgegriffen werden kann (vgl. B.II.1.a)).
aaa) Indem die Landesverfassung in Art. 31 Abs. 1 LV bestimmt, dass Wissenschaft, Forschung und Lehre frei sind, gewährleistet sie das individuelle Grundrecht auf Wissenschaftsfreiheit, das auf den Schutz einer geistigen Tätigkeit gerichtet ist, die das Ziel verfolgt, in methodischer, systematischer und nachprüfbarer Weise neue Erkenntnisse zu gewinnen und diese Erkenntnisse – seien es eigene oder fremde – wissenschaftlich fundiert zu vermitteln (vgl. BVerfGE 35, 79, 113). Damit ist zugleich eine objektive Dimension des Art. 31 Abs. 1 LV verknüpft, aus der sich die Verpflichtung des Staates ergibt, für funktionsfähige Einrichtungen eines freien universitären Wissenschaftsbetriebs zu sorgen, denn nur auf diese Weise kann der Staat seiner Verantwortung für die Gewährleistung freier Wissenschaft gerecht werden (vgl. BVerfGE 35, 79, 115; 136, 338, 362). Aus der objektiven Verpflichtung des Staates, für funktionsfähige Institutionen eines freien universitären Wissenschaftsbetriebs zu sorgen und durch geeignete organisatorische Maßnahmen sicherzustellen, dass das individuelle Grundrecht der freien wissenschaftlichen Betätigung so weit unangetastet bleibt, wie das unter Berücksichtigung der anderen legitimen Aufgaben der Wissenschaftseinrichtungen und der Grundrechte der verschiedenen Beteiligten möglich ist (vgl. BVerfGE 127, 87, 114; 136, 338, 362), folgt schließlich im Hinblick auf den besonderen Charakter der Wissenschaft als grundsätzlich von Fremdbestimmung freier Bereich autonomer Verantwortung die Garantie für die in der Wissenschaft Tätigen, am Wissenschaftsbetrieb teilhaben zu können (vgl. BVerfGE 35, 79, 115 f; 136, 338, 363). Auf diese Weise sollen wissenschaftsinadäquate Entscheidungen vermieden werden (vgl. BVerfGE 35, 79, 114 ff; 127, 87, 115; 130, 263, 299 f; 136, 338, 363).
bbb) Um den Wissenschaftsbetrieb mit Blick auf die unterschiedlichen Aufgaben von wissenschaftlichen Einrichtungen und auf die Interessen aller daran Beteiligten in Wahrnehmung seiner gesamtgesellschaftlichen Verantwortung zu regeln, verfügt der Gesetzgeber über einen weiten Gestaltungsspielraum. Er ist nicht an überkommene Modelle der Hochschulorganisation gebunden (vgl. BVerfGE 35, 79, 116; 127, 87, 116 f; 136, 338, 363) und darf zur Verwirklichung seiner hochschulpolitischen Auffassungen die Anforderungen an eine effiziente Organisation, gute Haushaltsführung und klare Verantwortungszuweisung unterschiedlich gewichten (vgl. BVerfGE 136, 338, 363). Die Sicherung der Wissenschaftsfreiheit durch organisatorische Regelungen verlangt aber in jedem Fall, dass die Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler durch ihre Vertretung in Hochschulorganen bei allen wissenschaftsrelevanten Entscheidungen Gefährdungen der Wissenschaftsfreiheit abwehren und ihre fachliche Kompetenz zur Verwirklichung der Wissenschaftsfreiheit in die Organisation einbringen können. Der Gesetzgeber muss für die Organisation der Wissenschaftsfreiheit ein Gesamtgefüge schaffen, in dem Entscheidungsbefugnisse und Mitwirkungsrechte, Einflussnahme, Information und Kontrolle so beschaffen sind, dass Gefahren für die Freiheit von Lehre und Forschung vermieden werden (vgl. BVerfGE 127, 87, 116 ff). Wissenschaftsrelevante Entscheidungen betreffen nicht nur konkrete Forschungsvorhaben oder Lehrangebote, sondern erstrecken sich auch auf die Planung der weiteren Entwicklung einer Einrichtung und auf die Ordnungen, die für die eigene Organisation gelten sollen (vgl. BVerfGE 35, 79, 123). Wissenschaftsrelevant sind zudem alle den Wissenschaftsbetrieb prägenden Entscheidungen über die Organisationsstruktur und den Haushalt (vgl. BVerfGE 136, 338, 364 m. w. Nachw.).
ccc) Nicht vom Grundrechtsschutz der Wissenschaftsfreiheit umfasst ist hingegen die gesetzgeberische Entscheidung über die Errichtung und den Fortbestand einer konkreten wissenschaftlichen Einrichtung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 2015 - 1 BvR 1501/13, 1 BvR 1682/13 -, juris Rn. 63; BVerfGE 85, 360, 384 f; BayVerfGH NVwZ 2009, 177, 179; Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 1, 6. Aufl., Art. 5 Abs. 3 Rn. 367, 381; Britz, in Dreier, GG, Bd. 1, 3. Aufl., Art. 5 Abs. 3 (Wissenschaft) Rn. 82). Dies gilt auch für die Fusion zweier Einrichtungen, die zum Untergang der ursprünglichen Hochschulen und der Kreation einer neuen Hochschule führt. Denn der durch Art. 31 Abs. 1 LV vermittelte Grundrechtsschutz setzt den Bestand einer konkreten Einrichtung voraus, sichert diesen aber nicht.
ddd) Davon ausgehend, berühren Art. 1 §§ 1, 5, 7, 21, Art. 2 Nr. 1 GNHL, durch die die beiden ursprünglich bestehenden Hochschuleinrichtungen aufgelöst und zu einer neuen Universität unter Übernahme des Personals, der Studierenden und der Sach- und Finanzmittel der beiden bisherigen Einrichtungen zusammengeführt werden, bereits nicht den Schutzbereich der durch Art. 31 Abs. 1 LV geschützten Wissenschaftsfreiheit. Die Regelung verlangt vom Gesetzgeber lediglich, Einrichtungen zu schaffen, die geeignet sind, den vorbeschriebenen materiellen Anforderungen der Wissenschaftsfreiheit zu genügen, ohne selbst den Fortbestand einer konkreten Einrichtung zu garantieren. Ohne an überkommene Organisationsformen gebunden zu sein, ist es damit Sache des Gesetzgebers, hochschulpolitische Strukturentscheidungen zu treffen, (BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 2015 - 1 BvR 1501/13, 1 BvR 1682/13 -, juris Rn. 65, m. w. Nachw.), sofern nur die dieser Gestaltungsfreiheit durch die individuelle Garantie der Wissenschaftsfreiheit in Art. 31 Abs. 1 LV gezogene Grenze gewahrt bleibt. Im Hinblick darauf, dass der Gesetzgeber in Art. 1 § 6 Abs. 1 GNHL aber ausdrücklich angeordnet hat, dass das übergeleitete Lehrpersonal seine bisherigen Dienstaufgaben unverändert – also unter Einschluss der jeweiligen Betätigung in Forschung und Lehre – fortzuführen habe, was mit Rücksicht auf die übergeleiteten Mittel (Art. 1 § 7 GNHL) auch tatsächlich möglich ist, kann die Wissenschaftsfreiheit der Hochschullehrer nicht allein dadurch berührt werden, dass der Gesetzgeber vorliegend zwei bestehende Einrichtungen zu einer zusammengeschlossen hat. Bildlich gesprochen, hat der Gesetzgeber mit diesen Vorschriften nur das „Dach“ ausgewechselt, unter dem die Grundrechtsbetätigung stattfinden kann. Insofern ist auch nicht zu erkennen, dass mit der gesetzgeberischen Strukturentscheidung eine strukturelle Gefährdung der Wissenschaftsfreiheit einherginge.
bb) Die Fusionsentscheidung steht auch mit der auf Art. 31 Abs. 1 LV bezogenen Gewährleistung in Art. 32 Abs. 1 LV in Einklang. Danach haben die Hochschulen im Rahmen der Gesetze das Recht auf Selbstverwaltung, an der Lehrende, andere Beschäftigte und Studierende beteiligt sind.
aaa) Art. 32 Abs. 1 LV setzt nach seinem Wortlaut zunächst die Existenz von Hochschulen voraus, denen das Selbstverwaltungsrecht gewährleistet werden soll. Muss es mithin ein Zuordnungssubjekt für das Selbstverwaltungsrecht geben, enthält die Verfassung damit eine institutionelle Garantie der Hochschulselbstverwaltung (Ernst, in: Lieber/Iwers/Ernst, Verfassung des Landes Brandenburg, Art. 32 Rn. 2; Sachs, in: Simon/Franke/Sachs, Handbuch der Verfassung des Landes Brandenburg, § 5 Rn. 13, 18; so zu den vergleichbaren Regelungen anderer Landesverfassungen etwa: Lindner, in: Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, Art. 138 Rn. 15; Geis, in: Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 5. Aufl., Art. 108 Rn. 23, Art. 138 Rn. 12; Braun, Kommentar zur Verfassung des Landes Baden-Württemberg, Art. 20 Rn. 13; Löwer, in: Löwer/Tettinger, Kommentar zur Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, Art. 16 Rn. 21; Magiera, in: Grimm/Caesar, Verfassung für Rheinland-Pfalz, Art. 39 Rn. 1; kritisch allgemein zur institutionellen Sichtweise etwa Fehling, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblatt, Stand: Juni 2015, Art. 5 Abs. 3 (Wissenschaftsfreiheit) Rn. 29 ff; Groß, DVBl 2006, 721, 727).
bbb) Art. 32 Abs. 1 Halbs. 1 LV verbürgt den Hochschulen im Verhältnis zum Staat das Recht auf Selbstverwaltung verfassungsrechtlich, und zwar ausgehend von der tatsächlich vorgefundenen einfachgesetzlichen Rechtslage bei Inkrafttreten der Verfassung (vgl. § 58 Abs. 1 Satz 2 Hochschulrahmengesetz in der Fassung vom 9. April 1987). Damit knüpft Art. 32 Abs. 1 LV an den vorbeschriebenen objektivrechtlichen Gehalt des Art. 31 Abs. 1 LV an und enthält eine spezifisch organisationsrechtliche Vorgabe. Der Gesetzgeber ist durch Art. 32 Abs. 1 LV nicht nur aufgrund einfachen Gesetzes, sondern von Verfassungs wegen verpflichtet, die Hochschulen in einer Weise zu konstituieren, die diese in die Lage versetzt, die Freiheit von Forschung und Lehre für ihre Mitglieder zu ermöglichen und durchzusetzen (vgl. Lindner, in: Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, Art. 138 Rn. 14; Magiera, in: Grimm/Caesar, Verfassung für Rheinland-Pfalz, Art. 39 Rn. 17). In welcher Weise der Gesetzgeber die sich daraus ableitende Pflicht zur konkreten rechtlichen Ausgestaltung der Hochschulen wahrnimmt, wird durch die Verfassung selbst mit Ausnahme der Beteiligung der verschiedenen Gruppen (Art. 32 Abs. 1 Halbs. 2 LV) nicht näher vorgegeben und liegt daher in seinem Ermessen, anders als in einzelnen anderen Bundesländern (vgl. etwa Art. 7 Abs. 3 Satz 1 Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern: „…in der Regel Körperschaften des öffentlichen Rechts.“). Dieses Ermessen, das seinen Ausdruck darin findet, dass die Hochschulselbstverwaltung nur „im Rahmen der Gesetze“ gewährleistet wird, findet seine Grenzen einerseits im Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit aus Art. 31 Abs. 1 LV, das der Gesetzgeber nicht durch Organisationsregeln strukturell gefährden darf (vgl. BVerfGE 111, 333, 355), andererseits aber auch in dem durch Art. 32 Abs. 1 LV selbst verbürgten Schutzgehalt der institutionellen Garantie.
In diesem Zusammenhang bestimmt Art. 32 Abs. 1 LV durch die Verwendung des Begriffs Selbstverwaltung weiter, dass den Hochschulen im Verhältnis zum sie tragenden und einrichtenden Staat ein Bereich eigenverantwortlich wahrzunehmender, von Weisungen freier Angelegenheiten garantiert ist, deren konkreter Inhalt letztlich unter Rückgriff auf die sich aus Art. 31 Abs. 1 LV, aber auch anderen kollidierenden Gütern von Verfassungsrang ergebenden materiellen Anforderungen zu bestimmen ist (vgl. Geis, in: Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 5. Aufl., Art. 138 Rn. 12; Strauch, in: Linck/Baldus/Lindner/Poppenhäger/Ruffert, Die Verfassung des Freistaats Thüringen, Art. 28 Rn. 8) und wiederum der konkreten Ausformung durch den Gesetzgeber bedarf. Darüber hinaus enthält Art. 32 Abs. 1 Halbs. 2 LV mit der Vorgabe, dass an der Selbstverwaltung Lehrende, andere Beschäftigte sowie Studierende beteiligt sind, eine die Binnenstruktur der Hochschule betreffende Regelung, die letztlich das Modell der Gruppenuniversität verfassungsrechtlich verankert (Beschluss vom 18. Oktober 2013 - VfGBbg 25/13 -, www.verfassungsgericht. brandenburg.de) und den Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der inneren Struktur der Hochschulen über den durch Art. 31 Abs. 1 LV gezogenen Rahmen hinaus bindet.
Mit der Wendung, Hochschulen hätten das Recht auf Selbstverwaltung, stellt Art. 32 Abs. 1 LV über die organisatorisch-strukturelle Bedeutung der Norm hinaus klar, dass sich auch die Hochschulen selbst unmittelbar auf die Wissenschaftsfreiheit berufen können (Beschluss vom 19. Juni 2013 - VfGBbg 3/13 EA -, NVwZ 2013, 1149). Die Verwirklichung der Wissenschaftsfreiheit aus Art. 31 Abs. 1 LV erfordert – wie vorstehend dargestellt – besondere organisatorische Vorschriften, die auf eine durch Gesetz auszuformende Mitwirkung der Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler an allen wissenschaftsrelevanten Entscheidungen angelegt sind. Damit bedarf es einfachgesetzlicher Regelungen, die einen Bereich autonomer Entscheidung über wissenschaftsrelevante Fragestellungen schaffen. Art. 32 Abs. 1 LV stellt in dieser Hinsicht durch die verfassungsrechtliche Garantie der Selbstverwaltung sicher, dass die Hochschulen sich subjektiv-rechtlich, obgleich auch Glieder der staatlichen Verwaltung, auf die grundrechtliche Gewährleistung berufen können, wenn der Gesetzgeber den Gewährleistungsinhalt von Art. 31 Abs. 1 LV ausgestaltet. Insofern besteht nämlich ein verfassungsrechtlicher Anspruch der Einrichtungen auf eine Struktur, die gerade die eigenverantwortliche Erledigung der ihnen obliegenden Aufgaben ermöglicht. In diesem Sinne enthält Art. 32 Abs. 1 LV auch eine institutionelle Rechtsstellungsgarantie, deren Reichweite jedoch durch den objektiv-rechtlichen Schutzgehalt der Einrichtungsgarantie begrenzt wird, indem der durch Art. 32 Abs. 1 LV vermittelte Schutz der einzelnen Hochschule nur soweit reicht, als das, was sie beeinträchtigt, auch das institutionell geschützte Ganze bedroht (allgemein dazu Stern, Staatsrecht, Bd. III/1 S. 875 m. Nachw.). Demzufolge kann sich die einzelne Hochschule zur Wehr setzen, wenn der Gesetzgeber versuchen sollte, durch einfachgesetzliche Maßnahmen die Existenz von staatlichen Hochschulen und ihre öffentlich-rechtlich organisierte Selbstverwaltung unter Beteiligung der Gruppen im Land Brandenburg durch ein andersgeartetes Wissenschaftsmodell abzulösen. Unterhalb dieser Schwelle eröffnet Art. 32 Abs. 1 LV dem Gesetzgeber jedoch weitreichende organisationsrechtliche Gestaltungsfreiheit, die materiell-rechtlich jedoch den Anforderungen der Wissenschaftsfreiheit aus Art. 31 Abs. 1 LV genügen muss.
ccc) Diese Auslegung, die trotz der besonderen Hervorhebung der akademischen Selbstverwaltung in Art. 32 Abs. 1 LV nur partiell im Hinblick auf die Gruppenuniversität zu einem über den grundgesetzlichen Schutz der Wissenschaftsfreiheit in seiner objektiv-rechtlichen Ausprägung als Gewährleistung eines autonomen Sachbereichs freier Wissenschaft hinausgehenden Grundrechtsschutz führt (so auch Ernst, in: Lieber/Iwers/Ernst, Verfassung des Landes Brandenburg, Art. 32 Rn. 1), steht im Einklang mit der Entstehungsgeschichte der Norm, deren sachlicher Schutzbereich während der Verfassungsberatungen nicht diskutiert wurde (Iwers, Entstehung, S. 522). Das lässt den Schluss zu, dass der Verfassungsgeber nicht davon ausging, durch Art. 32 Abs. 1 LV eine wesentliche Erweiterung des Grundrechtsschutzes gegenüber der grundgesetzlichen Gewährleistung zu schaffen.
ddd) Wird die Hochschulselbstverwaltung durch die Landesverfassung in Art. 32 Abs. 1 LV im vorbeschriebenen Umfang institutionell gesichert, berührt die durch Art. 1 §§ 1, 5, 7, 21, Art. 2 Nr. 1 GNHL bewirkte Errichtung einer neuen Universität unter Zusammenführung zweier Einrichtungen schon nicht die grundrechtliche Gewährleistung. Denn die institutionelle Garantie der Hochschulselbstverwaltung garantiert nicht den Fortbestand einer einzelnen Einrichtung, sondern ist darauf gerichtet, die Existenz staatlicher Hochschulen als solcher und deren öffentlich-rechtlich organisierte Selbstverwaltung unter Beteiligung der Gruppen grundsätzlich zu sichern (Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 1, 6. Aufl., Art. 5 Abs. 3 Rn. 367, 381; Stern, Staatsrecht, Bd. IV/2, S. 757, 817; Scholz, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, Bd. I, Stand: 73. EL Dezember 2014, Art. 5 Abs. 3 Rn. 135; Löwer, in: Löwer/Tettinger, Kommentar zur Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, Art. 16 Rn. 28; Kohl, in: Classen/Litten/Wallerath, Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, 2. Aufl., Art. 7 Rn. 25; Lindner, in: Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, Art. 108 Rn. 57; Geis, in: Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 5. Aufl., Art. 108 Rn. 24; Braun, Kommentar zur Verfassung des Landes Baden-Württemberg, Art. 20 Rn. 14; Magiera, in: Grimm/Caesar, Verfassung für Rheinland-Pfalz, Art. 39 Rn. 7). Dass Hochschulen mit Selbstverwaltung als solche aber auch nach der Fusion der Universität Cottbus mit der Fachhochschule zur Universität Cottbus-Senftenberg in Brandenburg fortbestehen und auch die Universität Cottbus-Senftenberg eine Hochschule mit Selbstverwaltung ist, steht außer Frage.
cc) Die Fusion der beiden Hochschulen steht auch mit Art. 12 Abs. 1 Satz 2 LV in Einklang; sie sind nicht willkürlich. Das in Art. 12 Abs. 1 Satz 2 LV enthaltene Verbot jeder Willkür setzt als fundamentales Rechtsprinzip auch dem Gesetzgeber Grenzen. Dieser handelt jedoch erst dann willkürlich, wenn sich ein sachgerechter Grund für die gesetzliche Bestimmung nicht finden lässt. Ob es sich bei der gesetzgeberischen Lösung hingegen um die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste handelt, ist unmaßgeblich (BVerfGE 55, 72, 89 f; 78, 232, 248). Dem Gesetzgeber, der den Wissenschaftsbetrieb unter Berücksichtigung der organisatorischen Selbstbestimmung der Grundrechtsberechtigten nach seinem Ermessen regeln darf, ohne an überkommene hochschulorganisatorische Strukturmodelle gebunden zu sein, steht es grundsätzlich frei, seine hochschulpolitischen Auffassungen in dem durch die Art. 31 Abs. 1, Art. 32 Abs. 1 LV gezogenen Rahmen zu verwirklichen. Nimmt man hinzu, dass eine Garantie des Fortbestandes einer bestimmten Wissenschaftseinrichtung nicht gewährleistet ist, überschreitet die hochschulpolitische Strukturentscheidung des Gesetzgebers, die Universität Cottbus und die Fachhochschule zu einer neuen Universität zu fusionieren, nicht die Grenzen des ihm eröffneten Ermessens (so bereits BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 2015 – 1 BvR 1501/13, 1 BvR 1682/13 -, juris, Rn. 64 f).
b) Auch die Vorschriften, die die „Startphase“ der neuen Universität betreffen (Art. 1 § 8 Abs. 1, § 12 Abs. 1, § 15 Abs. 1 GNHL), stehen mit der Landesverfassung in Einklang.
Der Gesetzgeber hat neben der – als verfassungswidrig bereits feststehenden – staatlichen Einsetzung eines Leitungsorgans (Gründungsbeauftragter, Art. 1 § 8 Abs. 2 Satz 2 GNHL) ausdrücklich angeordnet, dass die Amtszeiten der beiden bisherigen Präsidenten, ihrer Vertreter und weiterer Mitglieder der zentralen Leitung zum 1. Juli 2013 endeten (Art. 1 § 8 Abs. 1 GNHL) und die Senate der beiden fusionierten Hochschulen mit der Errichtung der neuen Universität aufgelöst sind (Art. 1 § 12 Abs. 1 Satz 1 GNHL). Weiter hat er geregelt, dass eine Wahl der neuen Vertretungsorgane bis zum 31. Oktober 2013 vorzunehmen ist (Art. 1 § 12 Abs. 1 Satz 2 GNHL) sowie der obersten Landesbehörde in Art. 1 § 15 Abs. 1 GNHL die Befugnis eingeräumt, vorübergehend eine Vorläufige Grundordnung zu erlassen, die nach der Konstituierung der neuen Vertretungsorgane innerhalb eines vorgegebenen Zeitraums (31. Dezember 2014) durch eine von den Vertretungsorganen zu erarbeitende und beschließende endgültige Grundordnung abgelöst werden sollte. Die – inzwischen faktisch gegenstandslosen – Vorschriften halten sich, soweit sie hier Verfahrensgegenstand sind, sowohl bei isolierter Betrachtung als auch im Hinblick auf ihr Zusammenwirken innerhalb der von der Landesverfassung gezogenen Grenzen.
aa) Dass die Vertretungsorgane der beiden früheren Hochschulen mit der Errichtung der neuen Universität Cottbus-Senftenberg aufgelöst sind (Art. 1 § 12 Abs. 1 Satz 1 GNHL), berührt weder die Wissenschaftsfreiheit noch die Garantie der Hochschulselbstverwaltung. Vielmehr handelt es sich um die unmittelbare Folge der – gleichfalls außerhalb des grundrechtlich geschützten Bereichs liegenden – Fusionsentscheidung.
Vorliegend hat der Gesetzgeber in Art. 1 § 21 Abs. 1 GNHL angeordnet, dass die beiden bestehenden Hochschulen zum 1. Juli 2013 in der neuen Universität Cottbus-Senftenberg aufgehen sollten. Damit hat er formal die beiden bisherigen Einrichtungen geschlossen (vgl. § 2 Abs. 2 BbgHG) und zugleich eine Nachfolgeeinrichtung errichtet. Wird aber eine Hochschule geschlossen, endet zugleich notwendigerweise auch deren Selbstverwaltung, während für die neue Einrichtung eine eigenständige Selbstverwaltung entsteht. Demzufolge geht mit der Schließung einer Einrichtung regelmäßig die Auflösung ihrer Selbstverwaltungsorgane einher, die ohne die Einrichtung grundsätzlich nicht fortbestehen können. In diesem Sinne beinhaltet Art. 1 § 12 Abs. 1 Satz 1 GNHL keine konstitutive Regelung, sondern lediglich die deklaratorische Feststellung einer mit der Schließung der beiden Hochschulen verbundenen Folge. Hätten die Selbstverwaltungsorgane hingegen über die Schließung der Hochschulen hinaus fortbestehen sollen, so hätte es umgekehrt dafür einer ausdrücklichen gesetzlichen Anordnung bedurft. Dass der Gesetzgeber die in diesem Lichte gleichsam unnötig erscheinende Regelung getroffen hat, dürfte letztlich seinen Grund in der Klarstellungsfunktion des Gesetzes finden. Dieses enthält nämlich in Art. 1 § 17 Abs. 1 GNHL die Anordnung, dass in den früheren Hochschulen existierende Gremien als Gremien der neuen Universität fortbestehen sollen. Dies könnte ohne Klarstellung auch – fehlerhaft – so interpretiert werden, dass der Gesetzgeber ein (zeitweiliges) Fortbestehen auch der Vertretungsorgane hätte anordnen wollen.
bb) Im Hinblick auf die in Art. 1 § 8 Abs. 1 GNHL enthaltene Beendigung der Amtszeit der zentralen Leitungen der beiden bisherigen Einrichtungen gilt das vorstehend ausgeführte. Auch dies berührt als unmittelbare Folge der außerhalb des grundrechtlich geschützten Bereichs liegenden Fusionsentscheidung weder die Wissenschaftsfreiheit noch die Garantie der Hochschulselbstverwaltung.
cc) Weiter wirft auch die in Art. 1 § 12 Abs. 1 Satz 2 GNHL bestimmte Frist zur Durchführung der Wahlen zu den Vertretungsgremien, die längstens vier Monate beträgt, keinerlei verfassungsrechtliche Probleme auf.
aaa) Prüfungsmaßstab ist zunächst Art. 31 Abs. 1 LV. Ausgehend von den vorstehenden Ausführungen zum Schutzbereich der Wissenschaftsfreiheit (vgl. B.II.2.a)aa)) sind Organisationsnormen nur dann mit der Wissenschaftsfreiheit unvereinbar, wenn durch sie ein Gesamtgefüge geschaffen wird, das die freie wissenschaftliche Betätigung und Aufgabenerfüllung strukturell gefährdet. Der Gesetzgeber muss zur Wahrung seiner grundrechtlichen Bindungen vielmehr Entscheidungsbefugnisse und Mitwirkungsrechte, Einflussnahme, Information und Kontrolle in einer Weise ausbalancieren, dass Gefahren für die Freiheit von Forschung und Lehre vermieden werden und die Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler durch ihre Vertretung ihre fachliche Kompetenz in die Organisation einbringen können (BVerfGE 136, 338, 363). Gefordert sind insoweit Regelungen, die ein hinreichendes Maß an organisatorischer Selbstbestimmung der Grundrechtsträger sicherstellen.
Das Zusammenspiel von Auflösung der alten Vertretungsgremien zum 1. Juli 2013 und Neuwahl der neuen Gremien bis spätestens zum 31. Oktober 2013 führt trotz des damit verbundenen Aussetzens der Beteiligungsmöglichkeiten während dieser – höchstens viermonatigen – Übergangszeit nicht zu einer die Wissenschaftsfreiheit verletzenden Einschränkung der organisatorischen Selbstbestimmung der Grundrechtsträger, denn dies führte aus der für die verfassungsgerichtliche Entscheidung allein maßgeblichen Sicht des Zeitpunkts der mündlichen Verhandlung nicht zu einem verfassungsrechtlich problematischen Ungleichgewicht zwischen Hochschulleitung und Selbstverwaltung.
Allerdings bestand auf Ebene der Universität – anders als auf Fakultätsebene, wo die Gremien der beiden früheren Hochschulen (Dekanate, Fachbereichsräte) fortbestanden – in dieser Übergangszeit keine gesetzlich geregelte Möglichkeit für die Träger der Wissenschaftsfreiheit, auf potentiell wissenschaftsrelevante Entscheidungen der zunächst staatlich eingesetzten Hochschulleitung Einfluss zu nehmen, obwohl es dem Gesetzgeber ohne weiteres möglich gewesen wäre, beispielsweise den Fortbestand der Senate der beiden untergegangenen Hochschulen anzuordnen und diesen in der Übergangsphase etwa Informations- und Kontrollbefugnisse gegenüber der staatlich eingesetzten Hochschulleitung zuzuweisen oder den Wahltermin etwa auf den Tag der Fusion selbst zu legen.
Dennoch entsteht dadurch kein verfassungsrechtlich problematisches Ungleichgewicht zwischen Hochschulleitung und Selbstverwaltung. Das wäre nur dann der Fall, wenn die Hochschulleitung in der Übergangsphase bis zur Konstituierung der Vertretungsorgane überhaupt befugt gewesen wäre, wissenschaftsrelevante Strukturentscheidungen zu treffen. Durfte die Hochschulleitung hingegen in der Übergangsphase bis zur Neuwahl des zentralen Vertretungsorgans selbst keine potentiell wissenschaftsrelevanten Entscheidungen von auch nur nennenswerter Bedeutung treffen, konnte das vorübergehende Fehlen des zentralen Selbstverwaltungsorgans noch keine Verletzung der Wissenschaftsfreiheit nach sich ziehen.
Vorliegend ergibt sich aus der für die verfassungsgerichtliche Entscheidung maßgeblichen Perspektive des Zeitpunkts der gerichtlichen Entscheidung durch das von Art. 1 § 12 Abs. 1 Satz 2 GNHL bewirkte vorübergehende Fehlen eines zentralen Vertretungsorgans kein mit Art. 31 Abs. 1 LV unvereinbares Gesamtgefüge. Die freie wissenschaftliche Betätigung und Aufgabenerfüllung war noch nicht strukturell gefährdet, denn die Vorschrift führte in ihrem Regelungszusammenhang nicht zu einem erheblichen Ungleichgewicht zu Lasten der Träger der Wissenschaftsfreiheit. Soweit ein solches Ungleichgewicht bis zum Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Mai 2015 (1 BvR 1501/13, 1 BvR 1682/13, juris, Rn. 68-75) gegeben gewesen sein mag, weil dem Gründungsbeauftragten zwar nicht durch das Gesetz selbst, wohl aber durch die vom Ministerium erlassene Vorläufige Grundordnung umfassende Befugnisse übertragen worden waren, ohne dass dem wegen des vorübergehenden Fehlens des zentralen Selbstverwaltungsorgans entsprechende Mitwirkungsmöglichkeiten der Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler gegenübergestanden hätten, hat sich dies durch den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts maßgeblich geändert. Der Beschluss hat das die unmittelbare Gründungsphase der Universität Cottbus-Senftenberg betreffende Normgefüge insoweit verändert, als das Bundesverfassungsgericht die Vorschrift zur staatlichen Bestellung des Leitungsorgans in Art. 1 § 8 Abs. 2 Satz 2 GNHL für mit dem Grundgesetz unvereinbar erklärt hat. Erklärt das Bundesverfassungsgericht eine Vorschrift für mit dem Grundgesetz unvereinbar, darf diese in dem sich aus dem Tenor der Entscheidung ergebenden Umfang von Gerichten und Verwaltungsbehörden nicht mehr angewendet werden (Heusch, in: Umbach/Clemens/ Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl., § 31 Rn. 82). Dies gilt mit Blick auf die Gesetzeskraft der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts auch für das Landesverfassungsgericht. Ist die Vorschrift über die Bestellung des Leitungsorgans in Art. 1 § 8 Abs. 2 Satz 2 GNHL demnach ausweislich des Tenors des genannten Beschlusses von Anfang an mit dem Grundgesetz unvereinbar und damit im vorliegenden Verfahren weder anwendbar noch auch nur gedanklich zugrunde zu legen, führt das dazu, dass im aufgrund Art. 1 § 12 Abs. 1 Sätze 1, 2 GNHL bewirkten „vertretungslosen“ Übergangszeitraum infolge der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts kein Durchentscheiden der Hochschulleitung ohne hinreichende Beteiligung der Träger der Wissenschaftsfreiheit möglich gewesen wäre. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts führt vielmehr dazu, dass ein Gründungsbeauftragter mangels anwendbarer Rechtsgrundlage schon nicht hätte bestellt werden dürfen und infolge der Unwirksamkeit von Art. 1 § 8 Abs. 2 Satz 2 GNHL zunächst ein leitungsloser Schwebezustand eingetreten wäre, in dem bis zur Konstituierung der neuen zentralen Vertretungsgremien und der nachfolgenden Bestellung des Gründungspräsidenten keinerlei Entscheidungen auf der Ebene der Universität hätten getroffen werden können.
Damit ist ein im Hinblick auf die beschränkte Dauer unter dem Aspekt der Wissenschaftsfreiheit letztlich unbedenklicher rechtlicher Schwebezustand eingetreten. In dieser Phase des Übergangs wäre es nicht möglich gewesen, einseitig Strukturentscheidungen ohne Beteiligung der Trägerinnen und Träger der Wissenschaftsfreiheit zu treffen. Umgekehrt hätte allein der mit vier Monaten recht kurze Zeitraum, in dem zentrale Organe der Universität Cottbus-Senftenberg vollkommen gefehlt hätten, noch nicht die Gefahr in sich geborgen, selbst zu einem Eingriff in die Wissenschaftsfreiheit zu führen. Während die zur wissenschaftlichen Betätigung wie der Ausbildung erforderlichen sächlichen Voraussetzungen während dieses Zeitraums nämlich vorhanden waren – neben den auf die Universität Cottbus-Senftenberg übergehenden Ressourcen und dem Fortbestand der Universitätsverwaltung (vgl. Art. 1 § 10 GNHL) galten auch die diversen Ordnungen der verschiedenen Fachbereiche fort –, wären strukturelle, gegebenenfalls wissenschaftsrelevante Änderungen auf dem Weg hin zu einer Neuordnung (Art. 1 § 14 GNHL) der Universität Cottbus-Senftenberg insgesamt wegen der fehlenden zentralen Organe zunächst noch nicht möglich gewesen.
Wenn sich die Bestellung des Gründungsbeauftragten nicht ohnehin infolge Zeitablaufs erledigt hätte, wäre es Sache des Gesetzgebers gewesen, diesen Schwebezustand durch eine Neufassung der Vorschriften zu beenden, indem die Gewichte zwischen den Trägern der Wissenschaftsfreiheit und ihrem Anspruch auf Mitwirkung in der Selbstverwaltung einerseits und der Notwendigkeit einer Übergangsleitung bis zur Findung eines neuen Präsidenten andererseits neu auszutarieren gewesen wären.
Im Übrigen ist es unter dem Aspekt einer gesteigerten demokratischen Legitimation des zentralen Selbstverwaltungsorgans nachvollziehbar, wenn der Gesetzgeber im Hinblick auf die zum Zeitpunkt der Fusion (1. Juli 2013) beginnende vorlesungsfreie Zeit eine Übergangsfrist einräumt, die eine deutlich höhere Beteiligung an diesen ersten wichtigen Gremienwahlen in der neuen Hochschule erwarten lässt (vgl. LT-Ds 5/6180, S. 41).
bbb) Die Vorschrift des Art. 1 § 12 Abs. 1 Satz 2 GNHL beeinträchtigt auch nicht die institutionelle Garantie der Hochschulselbstverwaltung aus Art. 32 Abs. 1 LV. Denn sie beinhaltet keinen Verzicht des Gesetzgebers auf ein zentrales Vertretungsorgan und damit auf die Möglichkeit der Selbstverwaltung der Trägerinnen und Träger der Wissenschaftsfreiheit. Der Gesetzgeber hat die Universität Cottbus-Senftenberg trotz des infolge des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Mai 2015 zu Grunde zu legenden Schwebezustands grundsätzlich in einer Weise konstituiert, die es ihr ermöglicht, für ihre Mitglieder die Freiheit von Forschung und Lehre sicherzustellen. Dies war nach den vorstehenden Ausführungen auch während der viermonatigen Übergangsphase der Fall.
dd) Die vom Gesetzgeber in Art. 1 § 15 Abs. 1 GNHL der obersten Landesbehörde zugewiesene Befugnis, zunächst eine Vorläufige Grundordnung zu erlassen, steht mit der Gewährleistung der universitären Selbstverwaltung aus Art. 32 Abs. 1 LV und der Wissenschaftsfreiheit ebenso wie mit dem Demokratieprinzip in Einklang.
aaa) Art. 1 § 15 Abs. 1 GNHL hält sich innerhalb des dem Gesetzgeber durch Art. 32 Abs. 1 LV eröffneten Ausgestaltungsermessens. Die Vorschrift greift weder in den Kernbereich der institutionell geschützten Hochschulselbstverwaltung ein, noch gefährdet sie strukturell die durch Art. 31 Abs. 1 LV gewährleistete Wissenschaftsfreiheit.
Art. 1 § 15 Abs. 1 GNHL greift nicht in den Kernbestand des Selbstverwaltungsrechts der Hochschule ein. Zum Kernbestand der im Rahmen der Gesetze gewährleisteten Selbstverwaltungsgarantie gehört die Befugnis, die eigenen Angelegenheiten durch den Erlass von Satzungen zu regeln, die die Ausübung der verliehenen Autonomie überhaupt erst ermöglichen (Geis, in: Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 5. Aufl., Art. 138 Rn. 21; vgl. auch BVerfG DVBl. 2015, 1192, 1193 zu Prüfungsordnungen). Dazu gehört nicht zuletzt die Grundordnung, deren Zweck es ist, Organisation und Verfahren innerhalb der Hochschule festzulegen. Ordnet der Gesetzgeber diese an sich der Hochschule selbst zustehende Befugnis (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 2 BbgHG) einer staatlichen Behörde zu, greift er in das verfassungsrechtlich geschützte Recht der neuen Universität zur Selbstorganisation ein. Einen derartigen Eingriff bewirkt die in Art. 1 § 15 Abs. 1 GNHL enthaltene Ermächtigung der obersten Landesbehörde zum Erlass einer Vorläufigen Grundordnung jedoch nicht. Die Vorschrift entzieht der Universität Cottbus-Senftenberg gerade nicht die Befugnis zum Erlass einer Grundordnung. Vielmehr ergibt sich umgekehrt aus Art. 1 § 15 Abs. 2 GNHL, dass die Selbstverwaltungsgremien der neuen Universität entsprechend der für alle Hochschulen in Brandenburg geltenden gesetzlichen Vorgaben gerade verpflichtet waren, eine Grundordnung für die neue Universität zu erarbeiten und zu beschließen. Die Gremien der neuen Universität hatten es von Anfang an in der Hand, die zunächst staatlich gesetzte Vorläufige Grundordnung zügig durch eine eigene Grundordnung abzulösen. Hinzu kommt, dass die oberste Landesbehörde neben der vorläufigen, auf ihre eigene Überholung angelegten Grundordnung keine weiteren, typischerweise durch Satzung zu treffenden, Regelungen für die neue Universität erlassen durfte. Vor diesem Hintergrund lässt die der obersten Landesbehörde in Art. 1 § 15 Abs. 1 GNHL eingeräumte Befugnis zum Erlass einer nur übergangsweise geltenden Regelung die Satzungsautonomie keinesfalls „völlig“ „leer laufen“ (so aber Umbach/Palsherm, Fusion und Auflösung von Universitäten und Fakultäten nach Länder- und Bundesrecht, in: Verfassungsgerichtsbarkeit im Land Brandenburg, S. 165, 178).
Greift Art. 1 § 15 Abs. 1 GNHL demnach nicht in den Kernbereich der Hochschulselbstverwaltung ein, hält sich die Vorschrift auch innerhalb der dem Gesetzgeber eröffneten weitreichenden organisationsrechtlichen Ausgestaltungsbefugnis und genügt materiell-rechtlich den Anforderungen der Wissenschaftsfreiheit aus Art. 31 Abs. 1 LV. Die Regelung erweist sich auch unter Berücksichtigung des grundsätzlichen Vorrangs der Selbstverwaltung als verhältnismäßig. Der Gesetzgeber hat mit der Übergangsregelung in Art. 1 § 15 Abs. 1 GNHL das Ziel verfolgt, die neue Einrichtung bereits in der Anfangsphase der Fusion von Universität Cottbus und Fachhochschule sofort auch intern handlungsfähig sein zu lassen. Dass der bei der Neubildung der Universität Cottbus-Senftenberg auch nach dem Errichtungsgesetz ihr selbst obliegende Erlass einer Grundordnung für eine Übergangszeit durch die oberste Landesbehörde gewissermaßen interimistisch wahrgenommen werden sollte, ist geeignet, um die Handlungsfähigkeit der Selbstverwaltung der Universität Cottbus-Senftenberg unmittelbar und kurzfristig sicherzustellen. Dem Gesetzgeber stand insoweit auch kein milderes Mittel zur Verfügung. Der insoweit naheliegende Gedanke, auf die alten Grundordnungen einer der beiden Vorgängerhochschulen zurückzugreifen, berücksichtigt nicht in hinreichendem Maße, dass die beiden untergegangenen Hochschulen schon strukturell ganz wesentliche Unterschiede zur neuen Universität Cottbus-Senftenberg aufwiesen. Bei diesen Unterschieden, die naturgemäß nicht in den alten Grundordnungen hatten berücksichtigt werden können, handelt es sich um wesentliche, mit der Entscheidung für die Fusion verbundene Strukturentscheidungen des Gesetzgebers. So gibt das Errichtungsgesetz neben der Bildung des Gründungssenats die Bildung eines erweiterten Gründungssenats und eines besonderen Organs zur Bewertung der wissenschaftlichen Befähigung der früheren Fachhochschulprofessoren (Art. 1 § 6 Abs. 2 GNHL) vor, sieht einen hauptamtlichen Vizepräsidenten vor und enthält Vorgaben zur Einrichtung besonderer zentraler wissenschaftlicher Einrichtungen, die an beiden Vorgängerhochschulen gänzlich ohne Vorbild waren. Mit Blick darauf, dass diese – nicht einmal vollständig aufgezählten – Veränderungen zwingend zu Regelungsbedarf in der Grundordnung führen, wären die alten Grundordnungen in einem Maße lückenhaft gewesen, dass sie zur Gestaltung der internen Organisation ungeeignet, ja ausgeschlossen gewesen wären. Im Hinblick auf die aus Art. 31 Abs. 1 LV folgende objektiv-rechtliche Verpflichtung des Gesetzgebers, funktionsfähige Institutionen für einen freien Wissenschaftsbetrieb zu schaffen (vgl. BVerfGE 35, 79, 115; 93, 85, 95), erscheint die in Rede stehende vorübergehende Beschränkung des Selbstverwaltungsrechts im Interesse der Handlungsfähigkeit der neuen Einrichtung und damit letztlich auch im Blick auf die grundrechtlich gebotene Verwirklichung der Wissenschaftsfreiheit ihrer Mitglieder als angemessen, wenn nicht sogar als geboten. Das gilt umso mehr, als es die neu gewählten Selbstverwaltungsorgane der Universität Cottbus-Senftenberg in der Hand hatten, die Fortgeltung der oktroyierten Grundordnung zeitlich strikt zu begrenzen. Der Übergangscharakter dieser Regelung wird zudem dadurch unterstrichen, dass Art. 1 § 15 Abs. 2 GNHL vorgibt, dass auf der Grundlage der vom Vertretungsorgan zu beschließenden neuen Grundordnung alle Organe, Gremien und Kommissionen der neuen Universität unverzüglich neu zu wählen bzw. zu bestellen sind.
Dass die gewählten Selbstverwaltungsorgane der Universität Cottbus-Senftenberg der Ablösung der Vorläufigen Grundordnung keine hohe Priorität eingeräumt haben – die gesetzliche Vorgabe, bis zum 31. Dezember 2014 eine erste eigene Grundordnung zu beschließen, haben sie verstreichen lassen – bestätigt, dass die Befugnis zum Erlass der Vorläufigen Grundordnung kein besonders schwerer und damit gerechtfertigter Eingriff in die Wissenschaftsfreiheit darstellt. Tatsächlich ist die vom Ministerium erlassene Vorläufige Grundordnung erst mit der Grundordnung vom 8. Januar 2016 abgelöst worden, auf deren Grundlage zwischenzeitlich die Hochschulgremien neu gewählt worden sind.
bbb) Auch unter dem Blickwinkel des Demokratieprinzips (Art. 2 Abs. 1, 2 LV) erweist sich die Entscheidung des Gesetzgebers als unproblematisch. Die demokratische Legitimation der obersten Landesbehörde ist mit Blick auf die parlamentarische Verantwortlichkeit der Fachministerin als deren Leiterin hinreichend gegeben. Zudem bleibt es auch insoweit dabei, dass es der erweiterte Gründungssenat in der Hand hatte, unmittelbar nach seiner Konstituierung eine eigenständige Grundordnung zu schaffen.
c) Die angegriffenen Vorschriften über die Ausgestaltung der neuen Universität, die teils erheblich von den zum Zeitpunkt ihres Inkrafttretens allgemein für Hochschulen im Land Brandenburg geltenden Vorschriften (BbgHG a. F.) abweichen, stehen nur teilweise im Einklang mit der Landesverfassung.
Der Gesetzgeber sieht in Art. 1 § 12 Abs. 2, 3 GNHL die Bildung eines Gründungs- sowie eines erweiterten Gründungssenats als zentrale Selbstverwaltungsorgane vor. Beide sind dadurch gekennzeichnet, dass die jeweils die Mehrheit bildenden Mitglieder aus der Gruppe der Hochschullehrer je zur Hälfte von den Hochschullehrern der früheren Universität Cottbus und der Fachhochschule gewählt werden, wobei nach dem 30. Juni 2013 neu an die Universität Cottbus-Senftenberg kommende Hochschullehrer wählen können sollten, in welcher Teilgruppe sie ihre Stimme abgeben wollten.
Den zentralen Selbstverwaltungsorganen stellt der Gesetzgeber in Art. 1 § 9 GNHL den auf sechs Jahre zu bestellenden Gründungspräsidenten gegenüber, der nicht Mitglied einer der beiden bisherigen Hochschulen gewesen sein soll und der durch ein im Errichtungsgesetz näher geregeltes Verfahren ausgewählt wird. Der Gründungspräsident kann nur durch eine (gegenüber allgemeinen Regeln erhöhte) Mehrheit von drei Vierteln des nach der Grundordnung zuständigen Organs abgewählt werden. Dem Gründungspräsidenten wird durch Art. 1 § 8 Abs. 3 GNHL ein hauptamtlicher Vizepräsident an die Seite gestellt, der nach Anhörung des Gründungssenats vom Gründungspräsidenten bestellt wird.
Der Gesetzgeber sieht weiter in Art. 1 § 3 Abs. 1 GNHL die Bildung spezieller zentraler wissenschaftlicher Einrichtungen vor und eröffnet der Universität Cottbus-Senftenberg in Art. 1 § 2 Abs. 2 GNHL die Möglichkeit, diese zentralen wissenschaftlichen Einrichtungen zu organisatorischen Grundeinheiten auszubauen. Neben diesen Regelungen hatte der Gesetzgeber in Art. 1 § 15 Abs. 3 GNHL a. F. eine Vorschrift zur Sicherstellung der Professorenmehrheit bei Habilitations- und Berufungsverfahren sowie Bewährungsentscheidungen bei Juniorprofessuren geschaffen, in Art. 1 § 17 Abs. 2 GNHL eine Fehlerfolgenregelung im Hinblick auf mögliche Wahlfehler eingeführt und in Art. 1 § 20 GNHL das staatliche Aufsichtsrecht verschärft. Schließlich enthält Art. 4 Nr. 1 GNHL eine Änderung der Lehrverpflichtungsverordnung (LVVO), die es der Hochschulleitung ermöglicht, von der Regellehrverpflichtung abweichende Festlegungen zu treffen.
aa) Die in Art. 1 § 12 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 2 GNHL geregelte Zusammensetzung des Gründungs- und des erweiterten Gründungssenats ist auch im Hinblick auf die darin vorgesehene Zusammenfassung von Universitäts- und Fachhochschulprofessoren in der Gruppe der Hochschullehrer mit der Garantie der Wissenschaftsfreiheit in Art. 31 Abs. 1 LV vereinbar. Da der Gewährleistungsumfang des Art. 31 Abs. 1 LV nach den vorstehenden Ausführungen demjenigen des Art. 5 Abs. 3 GG entspricht, wovon auch die Antragsteller ausgehen, stehen die Vorschriften über die Zusammensetzung der zentralen Selbstverwaltungsorgane mit Art 31 Abs. 1 LV in Einklang. Ein Verstoß gegen Art. 5 Abs. 3 GG liegt insoweit nicht vor (BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 2015 – 1 BvR 1501/13, 1 BvR 1682/13 -, juris, Rn. 76-85). Das Verfahren der abstrakten Normenkontrolle wirft insoweit keine über den vorzitierten Beschluss des Bundesverfassungsgerichts hinausgehenden, allein aus der Anwendung der Landesverfassung zu beantwortenden Fragen auf. Das gilt auch im Hinblick auf die nicht im Grundgesetz enthaltene Garantie der Hochschulselbstverwaltung, denn Art. 1 § 12 Abs. 2, 3 GNHL halten an der Gruppenuniversität fest und gestalten diese lediglich unter Beachtung der sich aus Art. 31 Abs. 1 LV ergebenden Anforderungen aus.
Nicht anders liegt es im Hinblick auf die von den Antragstellern weiter thematisierte Frage, ob die gesetzlich vorgesehene Parität zwischen Universitäts- und Fachhochschulprofessoren trotz unterschiedlicher Größenverhältnisse der Professorengruppen mit dem Gebot demokratischer Repräsentation der Teilgruppen vereinbar ist (hierzu wiederum BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 2015 – 1 BvR 1501/13, 1 BvR 1682/13 -, juris, Rn. 86-90).
Vor dem Hintergrund der Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zur Grundrechtsträgerschaft der Fachhochschulprofessoren begegnet schließlich auch die Regelung des Art. 1 § 12 Abs. 2 Satz 3 bzw. Abs. 3 Satz 3 GNHL keinen Bedenken. Danach können nach dem 30. Juni 2013 neu hinzugetretene Professoren wählen, ob sie ihre Stimme bei der Wahl des Gründungs- und des erweiterten Gründungssenats in der Gruppe der Professoren der früheren Universität oder in der Gruppe der Professoren der früheren Fachhochschule abgeben wollen. Dies ist eingedenk der vorstehend in Bezug genommenen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts unter dem Aspekt der Homogenität unbedenklich; im Übrigen hat die von den Antragstellern für verfassungswidrig gehaltene Vorschrift keine Bedeutung gehabt. Nach den öffentlich zugänglichen Mitteilungen der Universität Cottbus-Senftenberg haben im Zeitraum vom 1. Juli bis zum Wahltag, dem 17. Oktober 2013, gerade einmal ein Juniorprofessor, eine habilitierte Professorenstellvertreterin und vier Vertretungsprofessoren – alle zum 1. Oktober 2013 – den Dienst aufgenommen (https://www-docs.b-tu.de/presse/public/BTU-Zeitung/Ausgaben_2013/140117_btunews_online.pdf, dort S. 65). Demzufolge hat keine der sechs Personen – ihre grundsätzliche Wahlberechtigung einmal unterstellt – wählen dürfen, denn die dafür erforderliche Eintragung in das Wählerverzeichnis war nur für diejenigen möglich, die bei Schließung der Wahlverzeichnisse drei Wochen vor dem Wahltag wahlberechtigt waren (§§ 11, 13 Vorläufige Wahlordnung der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg vom 14. August 2013). Das traf auf die zu diesem Zeitpunkt noch nicht an der Universität Cottbus-Senftenberg tätigen Personen nicht zu.
bb) Das in Art. 1 § 9 Abs. 1-3 GNHL geregelte Verfahren zur Findung und Bestellung eines Präsidenten ist ebenso wie die gegenüber der allgemeinen gesetzlichen Regelung in § 63 Abs. 4 BbgHG a. F. (nunmehr § 65 Abs. 4 BbgHG) durch ein geändertes Quorum erschwerte Möglichkeit der Abwahl des Gründungspräsidenten (Art. 1 § 9 Abs. 5 GNHL) verfassungsgemäß.
aaa) Die Regelungen lassen keine strukturelle Gefährdung der Wissenschaftsfreiheit besorgen.
Organisationsnormen sind nur dann mit der Wissenschaftsfreiheit nicht vereinbar, wenn durch sie ein Gesamtgefüge geschaffen wird, das die freie wissenschaftliche Betätigung und Aufgabenerfüllung strukturell gefährdet. Der Gesetzgeber muss vielmehr Entscheidungsbefugnisse und Mitwirkungsrechte, Einflussnahme, Information und Kontrolle in einer Weise ausbalancieren, dass Gefahren für die Freiheit von Forschung und Lehre vermieden werden und die Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler ihre fachliche Kompetenz durch ihre Vertretung in die Organisation einbringen können (vgl. BVerfGE 136, 338, 363). Das Recht, die Hochschulleitung ausschließlich selbst bestimmen zu können, umfasst die Wissenschaftsfreiheit jedoch nicht (vgl. BVerfGE 111, 333, 365; 136, 338, 365). Vielmehr ist die Besetzung der Hochschulleitung eine Kondominialangelegenheit von Hochschule und Staat, deren Wissenschaftsrelevanz dadurch Rechnung zu tragen ist, dass ein hinreichender Einfluss der Träger der Wissenschaftsfreiheit gewahrt werden muss (vgl. BVerfGE 111, 333, 362 f). Insofern ist es Sache des Gesetzgebers, verfahrensrechtliche Vorkehrungen zu treffen, die der Hochschule einen wesentlichen Einfluss auf die Auswahl des Gründungspräsidenten ermöglichen. Dabei muss der Gesetzgeber die Rechte der Kollegialorgane umso stärker ausgestalten, je umfangreicher die dem Leitungsorgan eingeräumten Befugnisse sind (vgl. BVerfGE 127, 87, 117f). Das umfasst neben der Mitwirkung bei der Bestellung des Leitungsorgans auch die Befugnis zu dessen Abwahl. Dem genügen die hier in Rede stehenden Regelungen.
(1) Der Gesetzgeber hat in Ansehung der besonderen Bedeutung, die der Person des Gründungspräsidenten im Prozess des Zusammenwachsens und der Profilierung der neuen Universität zukommt, mit Art. 1 § 9 Abs. 1-3 GNHL ein Verfahren etabliert, das in erheblichem Umfang von dem zu diesem Zeitpunkt noch im Brandenburgischen Hochschulgesetz für die Bestellung von Hochschulpräsidenten vorgesehenen Verfahren abwich, zugleich aber geeignet erscheint, die gemeinsame Verantwortung von Hochschule und Staat für die Auswahl und Besetzung dieser für den Erfolg der neuen Einrichtung wesentlichen Leitungsposition zu betonen. Anders als nach § 75 Abs. 2 Nr. 4 BbgHG a. F., der ein Vorschlagsrecht des Landeshochschulrates für Hochschulpräsidenten vorsah, für das im Findungsverfahren lediglich ein Benehmen mit den zuständigen Organen der Hochschule herzustellen war (vgl. dazu BVerfGE 111, 333, 363 f), entfällt hier die Beteiligung des Landeshochschulrates. An dessen Stelle tritt vorliegend eine aus Mitgliedern der beiden bisherigen Hochschulen sowie der obersten Landesbehörde bestehende Findungskommission, deren Vorschlag der Mehrheit ihrer Mitglieder, zugleich aber auch der Zustimmung sowohl der Vertreter der Gruppe der Hochschullehrer wie auch der obersten Landesbehörde bedurfte. Damit ist entgegen der Ansicht der Antragsteller schon im Verlauf des Findungsverfahrens ein maßgeblicher Einfluss der Hochschullehrer sichergestellt. Gegen deren Willen konnte kein Vorschlag für einen Gründungspräsidenten zustande kommen. Durch die erforderliche Zustimmung der Hochschullehrer in der Findungskommission ist zudem indirekt auch der Einfluss der Teilgruppe der Universitätsprofessoren sichergestellt, die in diesem Verfahrensstadium nicht majorisiert werden kann und deren Vertreter dem Vorschlag der Findungskommission – anders als die Vertreter der anderen Mitgliedsgruppen – zustimmen muss. Auf diese Weise hat der Gesetzgeber die zahlenmäßig fehlende Mehrheit der Hochschullehrer in der Findungskommission angemessen kompensiert. Dies stärkt die Befugnisse der Hochschule im Auswahlverfahren gegenüber dem (damaligen) gesetzlichen Regelfall deutlich.
Dass der Gesetzgeber eine Bestellung der Mitglieder der Findungskommission noch durch die ursprünglichen Vertretungsgremien von Universität Cottbus und Fachhochschule vorgesehen hatte, begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Es erscheint nachvollziehbar, dass der Gesetzgeber bestrebt war, die Kandidatensuche möglichst ohne zeitlichen Verzug beginnen zu lassen, weswegen die Vorschriften über den Gründungspräsidenten anders als die übrigen Normen des Errichtungsgesetzes bereits am Tag nach der Bekanntmachung in Kraft traten (Art. 6 Abs. 1 GNHL). Zu diesem Zeitpunkt konnte naturgemäß noch kein neues Selbstverwaltungsorgan gebildet worden sein. Da nichts gegen die Annahme des Gesetzgebers spricht, das Personal der Universität Cottbus-Senftenberg werde weitgehend mit dem der beiden bisherigen Einrichtungen übereinstimmen (vgl. LT-Ds 5/6180, S. 40), sind die verschiedenen Teilgruppen in der Findungskommission angemessen repräsentiert.
Dass es im Ergebnis gegebenenfalls eines Kompromisses über einen vorzuschlagenden Kandidaten mit dem Ministerium bedarf, führt nicht zu einer strukturellen Gefährdung der Wissenschaftsfreiheit. Es steht dem Gesetzgeber frei, auf ein kooperatives Verfahren zu setzen (vgl. BVerfGE 111, 333, 364 f), das Einigungsdruck erzeugt. Dieser Druck ist letztlich nur die Konsequenz der kondominialen Verschränkung von staatlicher und Selbstverwaltungszuständigkeit bei der Auswahl des Gründungspräsidenten.
Die Position der Hochschule wird im weiteren Verfahren hinreichend dadurch gesichert, dass die Bestellung des Gründungspräsidenten nur im Einvernehmen mit dem erweiterten Gründungssenat vorgenommen werden darf. Der zu bestellende Kandidat muss dabei von der Findungskommission vorgeschlagen worden sein, was wiederum – wie vorstehend bereits erläutert – auch die Zustimmung der Vertreter der Gruppe der Professoren – aus der ehemaligen Universität wie aus der ehemaligen Fachhochschule – voraussetzt. Damit haben es die Hochschullehrer letztlich durch die Versagung des Einvernehmens in der Hand, einen aus ihrer Sicht ungeeigneten Kandidaten zu verhindern, denn sie verfügen nach Art. 1 § 12 Abs. 3 Satz 1 GNHL im erweiterten Gründungssenat über eine Mehrheit. Einer darüber hinausgehenden verfahrensmäßigen Sicherung des Einflusses der Hochschullehrer bedarf es im Hinblick auf die Gewährleistung aus Art. 31 Abs. 1 LV nicht. Der Einwand der Antragsteller, die Universitätsprofessoren dürften nicht überstimmt werden, beruht letztlich auf der überholten Annahme, der Gesetzgeber müsse den beherrschenden Einfluss nur der Universitätsprofessoren sicherstellen und übergeht die eigenständige grundrechtliche Position der Fachhochschulprofessoren. Im Übrigen kennt das Landesrecht auch sonst für die Wahl eines Hochschulpräsidenten kein besonderes Hochschullehrerquorum (§ 63 Abs. 2 BbgHG a. F. / § 65 Abs. 2 BbgHG).
(2) Eine strukturelle Gefährdung der Wissenschaftsfreiheit tritt auch nicht dadurch ein, dass der Gesetzgeber in Art. 1 § 9 Abs. 5 GNHL die Abwahl des Gründungspräsidenten gegenüber den allgemeinen Regeln erschwert hat, indem er eine 3/4-Mehrheit anstelle der sonst allgemein vorgesehenen 2/3-Mehrheit vorgesehen hat. In Anbetracht der erweiterten Mitwirkungsbefugnisse der Hochschule bei der Auswahl des Gründungspräsidenten hält es sich im Rahmen des gesetzgeberischen Ausgestaltungsermessens und bringt das hochschulorganisatorische Gesamtgefüge nicht aus dem Gleichgewicht, wenn dem gerade in der Anfangsphase der neuen Einrichtung in besonderem Maße bestehenden Kontinuitätsinteresse (vgl. dazu LT-Ds. 5/6180, S. 40) und damit letztlich der Funktionsfähigkeit des Wissenschaftsbetriebes (vgl. dazu BVerfGE 35, 79, 124; 126, 1, 25) durch eine erschwerte Abwahlmöglichkeit des Leitungsorgans besonders Rechnung getragen wird. Die Regelung ist Ausdruck des Bemühens, dem Gründungspräsidenten eine Ausgangsposition zu verschaffen, die es diesem ermöglicht, trotz der im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens zu Tage getretenen teils heftigen Konflikte zwischen verschiedenen an der Hochschulselbstverwaltung beteiligten Akteuren den Neuordnungsprozess (Art. 1 § 14 GNHL) voranzutreiben, ohne vorschnell zum Spielball der Konfliktparteien zu werden. Gleichzeitig ermöglicht sie aber nach wie vor im Falle gravierender Fehlentwicklungen eine vorzeitige Trennung.
bbb) Dass der Gründungspräsident weder Angehöriger der früheren Universität noch der Fachhochschule gewesen sein soll (Art. 1 § 9 Abs. 4 Satz 2 GNHL), begegnet unter dem Blickwinkel von Art. 21 Abs. 2 LV keinen Bedenken. Danach hat jeder nach Maßgabe der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung das gleiche Recht auf Zugang zu öffentlichen Ämtern. Die Art. 33 Abs. 2 GG entsprechende Vorschrift dient dem öffentlichen Interesse der bestmöglichen Besetzung des öffentlichen Dienstes. Insofern ist der Gesetzgeber befugt, die Kriterien der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung in Bezug auf den Aufgabenbereich eines konkreten Amtes durch die Festlegung eines Anforderungsprofils bereits im Vorfeld zu konkretisieren und auf diese Weise von Anfang an Einfluss auf den in Betracht kommenden Kreis der Bewerber zu nehmen. Die dabei angelegten Kriterien müssen wegen der damit verbundenen teilweisen Vorwegnahme der Auswahlentscheidung durch eine Einengung des Bewerberkreises auf sachlichen Erwägungen beruhen und dem Grundsatz der Bestenauslese gerecht werden (vgl. BVerfG NVwZ 2011, 746, 747), denn es handelt sich dabei um eine antizipierte Teilentscheidung, die der Auswahlentscheidung vorangeht (vgl. OVG NW, Beschluss vom 16. September 2003 - 6 B 721/03 -, juris, Rn. 32).
Dem genügt die hier zur Überprüfung gestellte Regelung. Abgesehen davon, dass der Gesetzgeber einer Bewerbung von Angehörigen einer der beiden Ausgangskörperschaften keineswegs von vornherein ausgeschlossen hat, indem er durch die Verwendung des Begriffs „soll“ ein Abweichen von diesem (negativen) Kriterium zugelassen hat, ist auch das Anforderungsprofil selbst sachgerecht. Der Gesetzgeber hat sich maßgeblich von der Erwartung leiten lassen, dass eine externe Persönlichkeit am besten das Vertrauen und die Akzeptanz zu erlangen vermag, die erforderlich sind, um die konfligierenden Interessen der aus zwei verschiedenen Hochschulen stammenden Angehörigen der neuen Universität zu einem Ausgleich zu bringen (vgl. LT-Ds 5/6180 S. 40). Das zeigt, dass es ihm mit der Regelung, die die Integrationsfunktion des Gründungspräsidenten betont, gerade um die gleichfalls verfassungsrechtlich verankerte Funktionsfähigkeit der neuen Universität geht, die das Gelingen der Hochschulfusion voraussetzt.
cc) Hingegen steht Art. 1 § 8 Abs. 3 GNHL nicht im Einklang mit der Landesverfassung. Zwar ist die Vorgabe des Gesetzgebers, dass der Gründungspräsident durch einen hauptberuflichen Vizepräsidenten vertreten wird (Art. 1 § 8 Abs. 3 Satz 1 GNHL), verfassungsgemäß. Anders liegt es jedoch im Hinblick auf das dafür vorgesehene Bestellungsverfahren, wonach der hauptberufliche Vizepräsident durch den Gründungspräsidenten nach Anhörung des Gründungssenats bestellt wird (Art. 1 § 8 Abs. 3 Satz 2 GNHL).
aaa) Art. 1 § 8 Abs. 3 Satz 1 GNHL verletzt nicht das durch Art. 32 Abs. 1 LV garantierte Recht der Hochschulselbstverwaltung. Das Selbstverwaltungsrecht besteht nur im Rahmen der Gesetze und bedarf der gesetzlichen Ausgestaltung. Soweit der Gesetzgeber mit der Vorgabe, es müsse ein hauptberuflicher Vizepräsident bestellt werden, das ansonsten in § 64 BbgHG a. F. (neu § 66 BbgHG) vorgesehene Ermessen der Hochschulen zur Bestellung eines hauptberuflichen Vizepräsidenten ausgeschlossen und zudem ein konkretes Verfahren zur Bestellung vorgegeben hat, stellt das für sich genommen keinen Eingriff in Art. 32 Abs. 1 LV dar. Die Ausformung der Organisation der Hochschule bedarf stets eines Gesetzes (NdsStGH, Urteil vom 22. Oktober 2010 – StGH 6/09 -, juris Rn. 31). Errichtet der Gesetzgeber – wie hier – eine neue Hochschule, muss dies durch Gesetz erfolgen (vgl. § 2 Abs. 2 BbgHG), das die wesentlichen Fragen auch der Binnenorganisation der neuen Hochschule selbst regelt. Dabei ist es zunächst Sache des Gesetzgebers zu beurteilen, ob die durch das Brandenburgische Hochschulgesetz allgemein vorgegebene Ausgestaltung der Hochschulselbstverwaltung auch für eine neu geschaffene Einrichtung geeignet ist oder ob es in Ansehung der Besonderheiten der Neugründung einer ganz oder in Teilen abweichenden Ausgestaltung der Binnenorganisation bedarf. Dieser weite Spielraum zur Ausgestaltung des wissenschaftsorganisatorischen Gesamtgefüges findet seine Grenze erst dann, wenn der Gesetzgeber eine Struktur schafft, die eine eigenverantwortliche Erledigung der der Hochschule obliegenden Aufgaben nicht mehr ermöglicht und damit letztlich nicht mehr mit der die Ausgestaltungsbefugnis des Gesetzgebers begrenzenden Wissenschaftsfreiheit in Einklang zu bringen ist. Das ist vorliegend nicht erkennbar.
Ausgehend von der plausiblen Annahme des Gesetzgebers, die hohen Anforderungen an den Gründungspräsidenten im Neuordnungsprozess erforderten eine Professionalisierung der Stellvertretung (LT-Ds 5/6180, S. 39), erscheint es vielmehr plausibel, wenn der Gesetzgeber abweichend von der für die anderen Hochschulen des Landes geltenden allgemeinen Regel für die neugegründete Universität Cottbus-Senftenberg eine hauptberufliche Vertretung des Gründungspräsidenten vorgesehen hat. Darin liegt auch kein unverhältnismäßiger Eingriff in die Wissenschaftsfreiheit.
bbb) Das in Art. 1 § 8 Abs. 3 Satz 2 GNHL geregelte Verfahren der Bestellung des hauptberuflichen Vizepräsidenten, das keine Mitwirkung der obersten Landesbehörde vorsieht, sondern ausschließlich hochschulintern durchgeführt wird, indem es dem Gründungspräsidenten die Entscheidungsbefugnis zuweist und lediglich ein Anhörungsrecht des Vertretungsorgans beinhaltet, ist jedoch unter Berücksichtigung des weiteren Regelungszusammenhangs nicht mit Art. 31 Abs. 1 LV vereinbar.
(1) Art. 31 Abs. 1 LV fordert vom Gesetzgeber, wie schon wiederholt ausgeführt, dass er für die Organisation der Wissenschaftsfreiheit ein Gesamtgefüge schafft, in dem Entscheidungsbefugnisse und Mitwirkungsrechte, Einflussnahme, Information und Kontrolle so beschaffen sind, dass Gefahren für die Freiheit von Lehre und Forschung vermieden werden (vgl. BVerfGE 127, 87, 116 ff). Dabei sind alle den Wissenschaftsbetrieb prägenden Entscheidungen über die Organisationsstruktur wissenschaftsrelevant (vgl. BVerfGE 136, 338, 364 m. w. Nachw.), wobei der Gesetzgeber die Art und Weise der Mitwirkung im wissenschaftsorganisatorischen Gesamtgefüge frei gestalten kann, solange die wissenschaftlich Tätigen an wissenschaftsrelevanten Entscheidungen hinreichend mitwirken können (vgl. BVerfGE 127, 87, 116 f). Die Zuweisung von Entscheidungsbefugnissen an Leitungsorgane darf nur in dem Maße erfolgen, wie sie inhaltlich begrenzt und organisatorisch so abgesichert sind, dass eine strukturelle Gefährdung der Wissenschaft ausscheidet (vgl. BVerfGE 111, 333, 357 f; 127, 87, 118). Je mehr, je grundlegender und je substantieller wissenschaftsrelevante personelle und sachliche Entscheidungsbefugnisse dem kollegialen Selbstverwaltungsorgan entzogen und einem Leitungsorgan zugewiesen werden, desto stärker muss im Gegenzug die Mitwirkung des Selbstverwaltungsorgans an der Bestellung und Abberufung dieses Leitungsorgans und an dessen Entscheidungen ausgestaltet sein (vgl. BVerfGE 136, 338, 365). Der Gesetzgeber muss diesen Zusammenhang durchgängig berücksichtigen. Dem genügt die vorliegende Regelung nicht, die anders als in Bezug auf den Gründungspräsidenten nur eine Pflicht zur Konsultation des Gründungssenats vorsieht.
(2) Die Norm, die im Kontext der weiteren Sondervorschriften zur Hochschulleitung der Universität Cottbus-Senftenberg zu sehen ist, verstößt schon deshalb gegen Art. 31 Abs. 1 LV, weil ihr kein nachvollziehbares Regelungskonzept zugrunde liegt und sie die Beteiligung der Selbstverwaltungsorgane unangemessen weit zurückdrängt.
Während der Gründungspräsident und die mindestens zwei weiteren (nebenamtlichen) Vizepräsidenten gegen den Willen des Gründungssenats nicht bestellt werden können (Art. 1 § 9 Abs. 1-3 GNHL) bzw. sogar von diesem gewählt werden müssen (Art. 1 § 11 Abs. 2 GNHL), kann der hauptamtliche Vizepräsident ohne oder sogar gegen den Willen der Selbstverwaltungsgremien in sein Amt gelangen. Ein sachlicher Grund für diese an das Verfahren der Bestellung eines Kanzlers (vgl. § 65 Abs. 2 BbgHG a. F. bzw. § 67 Abs. 2 BbgHG) angenäherte abweichende Verfahrensweise lässt sich den Gesetzgebungsmaterialien nicht entnehmen (vgl. LT-Ds. 5/6180 S. 39). Die Regelung kann jedenfalls nicht damit gerechtfertigt werden, dass der hauptberufliche Vizepräsident an die Stelle des Kanzlers treten soll (§ 65 Abs. 5 BbgHG a.F. bzw. § 67 Abs. 5 BbgHG). Insofern enthält Art. 1 § 10 GNHL nämlich eine spezielle Vorschrift.
Hinzu kommt, dass der hauptberufliche Vizepräsident – anders als der Präsident und die weiteren Vizepräsidenten – nach dem Wortlaut des Gesetzes nicht nur gegen den Willen des Vertretungsorgans bestellt, sondern zudem auch nicht abgewählt werden kann. Das kann unter Umständen dazu führen, dass zwar der Gründungspräsident und die weiteren Vizepräsidenten wegen gravierender Meinungsunterschiede über den Kurs der Hochschule vom Vertretungsorgan abgewählt werden, der in besonderem Maße vom Vertrauen des Gründungspräsidenten getragene hauptberufliche Vizepräsident hingegen trotz ebensolcher Meinungsunterschiede im Amt bleibt. Abgesehen davon, dass die Gewissheit, nicht abgewählt werden zu können, einen selbstverwaltungsfreundlichen Umgang mit den Vertretungsorganen nicht unbedingt befördert, kann es zudem im Extremfall einer längere Zeit andauernden Verhinderung des Gründungspräsidenten dazu kommen, dass der hauptamtliche Vizepräsident über Monate oder sogar Jahre die umfangreichen, offenkundig wissenschaftsrelevanten Leitungsbefugnisse des Gründungspräsidenten wahrnimmt, obwohl er zu keinem Zeitpunkt unmittelbar durch das Vertretungsorgan legitimiert worden ist. Damit wäre aber in dieser besonderen Konstellation kein unmittelbarer Einfluss des Selbstverwaltungsorgans auf die Hochschulleitung mehr gegeben und könnten die Träger der Wissenschaftsfreiheit aus ihrer Sicht eintretenden Fehlentwicklungen nicht effektiv begegnen.
Dass der Einfluss der Selbstverwaltungsorgane auf die Kreation eines Mitglieds der Hochschulleitung in diesem Umfang beschnitten worden ist, kann nicht damit gerechtfertigt werden, dass wegen des noch nicht abgeschlossenen Neuordnungsprozesses ein besonderes Interesse an einer den Fortbestand der Funktionsfähigkeit der Universität sichernden stabilen und kontinuierlichen Leitung der Universität Cottbus-Senftenberg besteht. Ausgehend vom Sinn der durch Art. 32 Abs. 1 LV verbürgten Hochschulselbstverwaltung, die Wissenschaftsfreiheit zu möglichst reicher Entfaltung zu bringen, dient die Mitwirkungsmöglichkeit der Vertretungsorgane letztlich umgekehrt der Vermeidung einer strukturellen Beeinträchtigung der Wissenschaftsfreiheit durch wissenschaftsinadäquate Entscheidungen in der Organisation selbst. Ist diese Mitwirkungsmöglichkeit insofern geeignet, (auch) die Qualität der universitären Struktur- und Organisationsentscheidungen zu fördern, kann ihre Zurückdrängung nicht mit dem Argument der Funktionsfähigkeit der Hochschule gerechtfertigt werden. Hinzu kommt, dass dieser Aspekt im Hinblick auf die im Regelfall nur unter den einschränkenden Voraussetzungen des § 63 Abs. 4 BbgHG a. F. (neu § 65 Abs. 4 BbgHG) mögliche Abwahl eines Präsidenten durch gleichzeitige Wahl eines neuen an Gewicht verliert und es im Fall einer Abwahl des Gründungspräsidenten vielmehr dazu kommen könnte, dass sich der neugewählte Präsident einem hauptamtlichen Vizepräsidenten gegenüber sehen könnte, dem er nicht vertraut oder der jedenfalls sein Vertrauen nicht genießt.
Ebenso wenig kann zur Rechtfertigung angeführt werden, dass das Gesetz dem hauptamtlichen Vizepräsidenten keine originären Befugnisse zuordnet. Abgesehen davon, dass selbst die nebenamtlichen Vizepräsidenten durch den Gründungssenat gewählt werden müssen, übt der hauptberufliche Vizepräsident Befugnisse des Leitungsorgans aus, zumal es gerade der Zweck der Vorschrift ist, den Gründungspräsidenten in seinen präsidentiellen Leitungsaufgaben nachhaltig zu entlasten.
In Anbetracht des praktisch vollständigen Fehlens der Entscheidungskompetenz der Selbstverwaltungsorgane in Bezug auf den hauptamtlichen Vizepräsidenten bedarf es keiner abschließenden Entscheidung, inwiefern mit Blick darauf, dass es sich bei der Bestellung eines hauptberuflichen Vizepräsidenten nicht um das Leitungsorgan selbst, sondern dessen ersten (hauptamtlichen) Vertreter handelt, eine gegenüber der Bestellung des Gründungspräsidenten abgeschwächte Beteiligung des Vertretungsorgans gerechtfertigt sein könnte.
dd) Die vom Brandenburgischen Hochschulgesetz abweichenden Bestimmungen in Art. 1 § 2 Abs. 2, § 3 Abs. 1 GNHL zu organisatorischen Grundeinheiten und zentralen wissenschaftlichen Einrichtungen sind nicht verfassungswidrig.
aaa) Die in Art. 1 § 3 Abs. 1 GNHL gesetzlich vorgesehene Bildung von vier sogenannten „Schools“ als zentrale wissenschaftliche Einrichtungen greift nicht in den Schutzbereich der Hochschulselbstverwaltung ein. Wie bereits ausgeführt, besteht das Selbstverwaltungsrecht nur im Rahmen der Gesetze und bedarf der gesetzlichen Ausgestaltung. Soweit der Gesetzgeber für die neue Universität die Bildung bestimmter zentraler wissenschaftlicher Einrichtungen vorgegeben und damit das ansonsten in § 72 BbgHG a. F. (neu § 74 BbgHG) vorgesehene Ermessen der Hochschulen bei der Bildung solcher Einrichtungen teilweise ausgeschlossen hat – Art. 1 § 3 Abs. 1 GNHL ist nicht abschließend und lässt die Bildung weiterer zentraler wissenschaftlicher Einrichtungen durch die neue Universität zu –, handelt es sich letztlich um eine Konsequenz aus dem für die Neugründung einer Universität geltenden Gesetzesvorbehalt (vgl. § 2 Abs. 2 BbgHG). Errichtet der Gesetzgeber eine neue Universität, muss er nun einmal zugleich die wesentlichen Fragen auch der Binnenorganisation der neuen Hochschule gesetzlich regeln. Dabei obliegt zunächst ihm, nicht dem Verfassungsgericht, die Beurteilung, ob die durch das Brandenburgische Hochschulgesetz vorgegebene Ausgestaltung der Hochschulselbstverwaltung auch für die neu geschaffene Hochschule geeignet ist oder ob es in Ansehung der Neugründung einer ganz oder in Teilen abweichenden Ausgestaltung der Binnenorganisation bedarf. Dieser weite Spielraum zur Ausgestaltung des wissenschaftsorganisatorischen Gesamtgefüges findet seine verfassungsgerichtlich überprüfbare Grenze erst dann, wenn der Gesetzgeber eine Struktur schafft, die eine eigenverantwortliche Erledigung der der Hochschule obliegenden Aufgaben nicht mehr ermöglicht. Das ist vorliegend nicht erkennbar.
Der Gesetzgeber hat sich bei der Neugründung der Universität Cottbus-Senftenberg maßgeblich von der sachlichen Erwägung leiten lassen, dass die Umsetzung der sogenannten „Bologna-Reform“ zu erheblichen Änderungen der an die Hochschulen zu stellenden Anforderungen geführt hat, die mit zusätzlichen Aufgaben für die Lehrenden einhergehen. Um den sich daraus ergebenden Anforderungen, aber auch Bedarfen gerecht zu werden, hat er die Errichtung der vier zentralen wissenschaftlichen Einrichtungen vorgegeben (College, Undergraduate School, Professional School, Graduate Research School). Die Einrichtungen orientieren sich in Teilen an Empfehlungen der 2010 von der Ministerin eingesetzten Kommission zur Weiterentwicklung der Hochschulregion Lausitz und sollen nach dem Willen des Gesetzgebers Vernetzungs-, Service- und Qualifizierungsangebote und die Vermittlung von Schlüsselkompetenzen bieten sowie zugleich zur Profilbildung und Profilvermittlung der Universität im Rahmen der Programmschwerpunkte „Energie, Umwelt, Mensch“ beitragen (vgl. LT-Ds. 5/6180, S. 30).
Es ist nicht erkennbar, dass durch diese Vorgabe des Gesetzgebers die eigenverantwortliche Erledigung der Hochschulaufgaben in einem Maße erschwert werden würde, die im Hinblick auf die Garantie der universitären Selbstverwaltung nicht mehr hingenommen werden könnte. Hiergegen spricht bereits, dass es sich bei der neuen Universität um eine erklärtermaßen an den Zielen des „Bologna-Prozesses“ ausgerichtete Einrichtung handelt, die den im bisherigen Verlauf des Reformprozesses identifizierten besonderen hochschulstrukturellen Anforderungen erstmals Rechnung tragen soll. Im Übrigen ist die nähere Ausgestaltung der Organisation und Arbeitsweise des „College“ und der „Schools“ der universitären Selbstverwaltung überlassen und obliegt die Leitung jeweils Hochschullehrern (§ 72 Abs. 5 BbgHG a. F. bzw. § 74 Abs. 5 BbgHG). Anhaltspunkte dafür, dass durch die neu etablierten „Schools“ finanzielle Mittel in einem Umfang gebunden werden, dass den anderen Untergliederungen der neuen Universität eine Erfüllung ihrer Aufgaben unmöglich oder jedenfalls wesentlich erschwert sein könnte, sind nicht erkennbar. So wird das kurz als „College“ bezeichnete neue Zentrum für Studierendengewinnung und Studienvorbereitung nach den über die Webseite der Universität Cottbus-Senftenberg abrufbaren Angaben aus Mitteln des Europäischen Sozialfonds gefördert, die zuvor nicht zur Verfügung standen, während die „Graduate Research School“ letztlich an die bereits an der Universität Cottbus seit 2010 existierende „International Graduate School“ anknüpft und diese dauerhaft institutionalisiert (http://www.b-tu.de/researchschool/ueber-die-grs/hintergrund).
Art. 1 § 2 Abs. 2 GNHL berührt unabhängig von den vorstehenden Erwägungen schon deshalb nicht die Hochschulselbstverwaltung, weil die hierdurch ermöglichte Abkehr von der traditionellen dezentralen Hochschulorganisation (vgl. § 69 BbgHG a. F. bzw. § 71 BbgHG) eine ausschließlich in das Ermessen der Selbstverwaltungsgremien der neuen Universität gestellte Gestaltungsoption ist.
bbb) Auch die Wissenschaftsfreiheit wird durch Art. 1 § 2 Abs. 2 GNHL und Art. 1 § 3 Abs. 1 GNHL nicht verletzt. Während Art. 1 § 2 Abs. 2 GNHL lediglich – wie bereits ausgeführt – eine von der neuen Hochschule wählbare Gestaltungsmöglichkeit eröffnet und schon insoweit keinen Eingriff in den Schutzbereich des Art. 31 Abs. 1 LV bewirkt, ist der mit der Einführung der vier „Schools“ durch Art. 1 § 3 Abs. 1 GNHL verbundene Eingriff in die Wissenschaftsfreiheit gerechtfertigt. Die Schaffung der „Schools“ steht nicht im Widerspruch zu der objektiven Verpflichtung des Staates, für funktionsfähige Institutionen eines freien universitären Wissenschaftsbetriebs zu sorgen und durch geeignete organisatorische Maßnahmen sicherzustellen, dass das individuelle Grundrecht der freien wissenschaftlichen Betätigung so weit unangetastet bleibt, wie das unter Berücksichtigung der anderen legitimen Aufgaben der Wissenschaftseinrichtungen und der Grundrechte der verschiedenen Beteiligten möglich ist (vgl. BVerfGE 127, 87, 114; 136, 338, 362).
Soweit mit der Errichtung der „Schools“ zugleich eine Einschränkung der Wissenschaftsfreiheit einhergeht, weil der Freiraum für Forschung und Lehre durch die wegen Art. 1 § 3 Abs. 6 GNHL in alle Studienfächer hineinwirkende Ausgestaltung jedenfalls der Angebote der „Undergraduate“, der „Professional“ und der „Graduate Research School“ eingeschränkt wird, erweist sich dies als verfassungsgemäß.
Die Wissenschaftsfreiheit unterliegt im Hinblick auf den Schutz anderer Verfassungsgüter immanenten Schranken, die sich wiederum an Art. 31 Abs. 1 LV messen lassen müssen (vgl. BVerfGE 81, 278, 296). Insofern ist eine konkrete Abwägung am Maßstab des Verhältnismäßigkeitsprinzips geboten, und zwar mit dem Ziel, im Sinne praktischer Konkordanz jedem der miteinander im Widerstreit stehenden Verfassungsgüter zu möglichst weitgehender Geltung zu verhelfen (vgl. BVerfGE 47, 327, 369; 122, 89, 107; 136, 338, 368). Danach ist es Sache des Gesetzgebers, einen angemessenen Ausgleich in dem Spannungsverhältnis zwischen der Wissenschaftsfreiheit des Hochschullehrers, dem Ausbildungsauftrag der Hochschulen und den Ausbildungsinteressen der Studierenden zu finden. In diesem Spannungsfeld konkurrierender Rechte und Interessen kann sich die Wissenschaftsfreiheit des Einzelnen nicht schlechthin und schrankenlos durchsetzen. Die Verpflichtung des Staates, das größtmögliche Maß an Freiheit der wissenschaftlichen Tätigkeit zu verwirklichen, stößt auf die natürlichen Grenzen, die sich aus dem Zusammentreffen der Anliegen mehrerer Grundrechtsträger und aus der Rücksicht auf andere gewichtige Gemeinschaftsinteressen ergeben (vgl. BVerfGE 35, 79, 122). In diesem Licht erweist sich die vom Gesetzgeber im Hinblick auf die seiner staatlichen Zielsetzung entsprechenden Reformziele des sogenannten „Bologna-Prozesses“ vorgegebene Einführung von vier zentralen wissenschaftlichen Einrichtungen als verhältnismäßig. Die Gründung der zentralen wissenschaftlichen Einrichtungen liegt maßgeblich im Interesse der Studieninteressenten, Studierenden und Graduierten, deren über die bloße Vermittlung der Ausbildungsinhalte hinausgehenden Bedürfnissen durch die zentralen Einrichtungen besser Rechnung getragen werden soll. So soll etwa die Studierfähigkeit von Studienbewerbern, insbesondere solchen ohne Abitur (§ 9 BbgHG), verbessert, Schlüsselkompetenzen bereits im Bachelorstudium vermittelt und die Internationalität gefördert werden. Die Strukturvorgabe dient damit der gleichfalls grundrechtlich geschützten Berufsausbildungsfreiheit, die hier im Hinblick auf den Zugang zum Hochschulstudium in Art. 32 Abs. 3 LV und ansonsten in Art. 49 LV geschützt ist (vgl. Beschluss vom 21. November 1996 - VfGBbg 3/96 -, LVerfGE 5, 94, 106) und setzt zudem den Auftrag aus Art. 32 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 LV um.
Der dabei vom Gesetzgeber eingeschlagene Weg führt nicht zu einer wissenschaftsinadäquaten Organisation der Universität Cottbus-Senftenberg, die es den Trägern der Wissenschaftsfreiheit etwa unzumutbar erschweren würde, ihren Aufgaben in Forschung und Lehre nachzugehen. Vielmehr handelt es sich in größerem Umfang um die Bündelung von schon bislang in verschiedenen hochschulinternen Einrichtungen bearbeiteten Fragestellungen (vgl. LT-Ds 5/6180, S. 30), die teilweise zudem auch bisher schon den Professorinnen und Professoren oblagen (vgl. § 40 Abs. 1 BbgHG a. F. bzw. § 42 Abs. 1 BbgHG) und allenfalls in geringem Umfang Einfluss auf die Gestaltung der Lehre haben werden. Dies erscheint in Anbetracht der erkennbaren Bedeutung der „Schools“ für die Berufsausbildung der Studierenden auch angemessen.
ccc) Die Kritik der Antragsteller, Art. 1 § 2 Abs. 2 GNHL und Art. 1 § 3 Abs. 1 GNHL wiesen einen sich widersprechenden Wortlaut auf und verstießen damit gegen die aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsätze der Normklarheit und Widerspruchsfreiheit (vgl. dazu BVerfGE 108, 169, 181; BVerfGK 15, 377, 384), indem einerseits in Art. 1 § 2 Abs. 2 GNHL die Einrichtung von Schools als organisatorische Grundeinheiten freigestellt bleibe, während Art. 1 § 3 Abs. 1 GNHL dies aber verbindlich vorschreibe, geht offenkundig fehl. Die Vorschriften stehen ersichtlich nicht im Widerspruch zueinander. Bei den nach Art. 1 § 3 Abs. 1 GNHL zwingend einzurichtenden vier Schools handelt es sich ausweislich des Gesetzeswortlauts um zentrale wissenschaftliche Einrichtungen im Sinne von § 72 BbgHG a. F. (§ 74 BbgHG), nicht aber um organisatorische Grundeinheiten der Hochschule (§ 69 BbgHG a. F. bzw. § 71 BbgHG). Das Errichtungsgesetz lässt es in Art. 1 § 2 Abs. 2 GNHL lediglich zu, die zu bildenden zentralen wissenschaftlichen Einrichtungen zu besonderen, von der herkömmlichen Fakultäts- und Fachbereichsstruktur abweichenden organisatorischen Grundeinheiten auszubauen, so dass die Schools nicht nur zur Unterstützung der Aufgabenerfüllung in Lehre, Forschung, Studium und Weiterbildung dienen, sondern ihnen übergreifend die einzelnen Fächer in den verschiedenen Ausbildungsetappen zugeordnet würden (eingehend in LT-Ds 5/6180 S. 27 ff beschrieben).
ee) Art. 1 § 15 Abs. 3 GNHL a. F. stand hingegen mit Art. 31 Abs. 1 LV nicht in Einklang.
Art. 1 § 15 Abs. 3 GNHL a. F. hat es für Entscheidungen über Habilitationen, die Berufung von Professoren und die Bewährung von Juniorprofessoren im Sinne von § 59 Abs. 1 Satz 6 BbgHG a. F. (§ 61 Abs. 1 Satz 7 BbgHG) der Regelung durch die Grundordnungen überantwortet, „wie die Mehrheit der Professorinnen und Professoren sichergestellt“ werden soll.
Nach den obigen Ausführungen enthält Art. 31 Abs. 1 LV in Anlehnung an die grundgesetzliche Gewährleistung in Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG, dem er nahezu wörtlich entspricht und der bei der Verfassungsgebung beispielgebend war, eine objektive Verpflichtung des Staates, für funktionsfähige Institutionen eines freien universitären Wissenschaftsbetriebs zu sorgen. Die Sicherung der Wissenschaftsfreiheit durch organisatorische Regelungen verlangt dabei in jedem Fall, dass die Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler durch ihre Vertretung in Hochschulorganen bei allen wissenschaftsrelevanten Entscheidungen Gefährdungen der Wissenschaftsfreiheit abwehren und ihre fachliche Kompetenz zur Verwirklichung der Wissenschaftsfreiheit in die Organisation einbringen können. Der Gesetzgeber muss für die Organisation der Wissenschaftsfreiheit ein Gesamtgefüge schaffen, in dem Entscheidungsbefugnisse und Mitwirkungsrechte, Einflussnahme, Information und Kontrolle so beschaffen sind, dass Gefahren für die Freiheit von Lehre und Forschung vermieden werden (vgl. BVerfGE 127, 87, 116 ff). Wissenschaftsrelevante Entscheidungen betreffen nicht nur konkrete Forschungsvorhaben oder Lehrangebote, sondern erstrecken sich auch auf Entscheidungen im Prüfungs-, Habilitations-, Bewährungs- und Berufungsverfahren (vgl. BVerfGE 35, 79, 133f). Da gerade letztere wegen ihrer Bedeutung für die Zusammensetzung des Kreises der Träger der Wissenschaftsfreiheit von besonderer Bedeutung sind, muss der Gesetzgeber einerseits sicherstellen, dass universitäre Entscheidungen wissenschaftsadäquat und insbesondere frei von wissenschaftsfremden Einflüssen getroffen werden können. Gleichzeitig ist die Frage, wer befugt sein soll, solche Prüfungen vorzunehmen, aber auch im Hinblick auf das der bundesverfassungsrechtlichen Gewährleistung in Art. 12 Abs. 1 GG korrespondierende Grundrecht der Berufsfreiheit des Prüfungskandidaten aus Art. 49 LV (vgl. dazu Beschluss vom 21. November 1996 - VfGBbg 26/96 -, LVerfGE 5, 94, 106) von wesentlicher Bedeutung, denn es handelt sich insoweit um Berufszulassungsprüfungen (BVerwG DVBl 1994, 1351, 1353), die einen Eingriff in die grundrechtliche Freiheit der Berufswahl begründen und nur aufgrund eines Gesetzes und im Rahmen der Verhältnismäßigkeit zulässig sind (vgl. BVerfGE 84, 34, 50). Weiter muss aber auch den Anforderungen des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 12 Abs. 1 Satz 1 LV) Rechnung getragen werden, denn auch die Chancengleichheit der Berufsbewerber muss gewahrt bleiben (vgl. BVerfGE 84, 34, 50).
Muss der Gesetzgeber schon wegen des Eingriffs in die Berufswahlfreiheit eine Regelung treffen, muss diese darauf gerichtet sein, die dargestellte grundrechtliche Gemengelage zwischen verschiedenen potentiell kollidierenden Freiheitsgewährleistungen zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen. Insbesondere muss der Gesetzgeber dabei den aus der Wissenschaftsfreiheit abgeleiteten Grundsatz beachten, dass akademische Leistungen regelmäßig nur von solchen Personen bewertet werden dürfen, die mindestens dieselbe Qualifikation besitzen, die durch die Prüfung festgestellt werden soll (vgl. BVerfGE 35, 79, 133). Insofern muss die von ihm zu treffende Regelung bei Habilitations-, Bewährungs- und Berufungsverfahren den ausschlaggebenden Einfluss derjenigen sicherstellen, die selbst über die entsprechende Qualifikation verfügen (vgl. BVerfGE 35, 79, 133 f). Diesen Anforderungen genügt Art. 1 § 15 Abs. 3 GNHL a. F. nicht. Die Vorschrift stellt nicht selbst hinreichend sicher, dass in diesem besonders eng mit der Garantie der Wissenschaftsfreiheit verknüpften Bereich (vgl. wiederum BVerfGE 35, 79, 133) der ausschlaggebende Einfluss derjenigen erhalten bleibt, die über die entsprechenden Qualifikationen verfügen und genügt insoweit nicht den vorbeschriebenen Anforderungen.
Anders als Art. 1 § 6 Abs. 2 Satz 3, Abs. 5 GNHL, die konkrete Regelungen etwa zu den Voraussetzungen enthalten, unter denen (auch) Professoren der früheren Fachhochschule etwa Promotionen betreuen können, enthält Art. 1 § 15 Abs. 3 GNHL a.F. keine näheren Vorgaben, welcher Art die darin gemeinte „Mehrheit der Professorinnen und Professoren in den Fällen des § 59 Abs. 1 Satz 6 des Brandenburgischen Hochschulgesetzes“ (a. F.) sein soll. Vielmehr überlässt der Gesetzgeber die Ausgestaltung dieses Mehrheitserfordernisses ohne weitere Maßgaben für den Satzungsgeber der Grundordnung. In Anbetracht der unmittelbaren Grundrechtsrelevanz dieser Fragestellung erscheint es jedoch erforderlich, dass der Gesetzgeber im Interesse der Sicherung des ausschlaggebenden Einflusses der Universitätsprofessorinnen und -professoren die wesentlichen Eckpunkte des Habilitations-, Bewährungs- und Berufungsverfahrens selbst ausgestaltet und dies nicht der Gestaltungsautonomie der Hochschule überlässt, zumal an der hochschulinternen Ausgestaltung aufgrund der Zusammensetzung der Selbstverwaltungsorgane gerade keine Mehrheit der (ursprünglichen) Universitätsprofessorinnen und -professoren beteiligt wäre.
Art. 1 § 15 Abs. 3 GNHL a. F. ergibt schon nach seinem Wortlaut nicht, dass bei den darin behandelten Berufszulassungsprüfungen der ausschlaggebende Einfluss derjenigen sichergestellt ist, die selbst über die entsprechende Qualifikation verfügen. Die Anknüpfung an § 59 Abs. 1 Satz 6 BbgHG a. F. hilft nicht weiter. Aus der Vorschrift ergibt sich grundsätzlich das Erfordernis der Mehrheit der Professorinnen und Professoren bzw. der bewährten Juniorprofessoren für Entscheidungen über Habilitationen, die Berufung von Professoren und die Bewährung von Juniorprofessoren. Allerdings differenziert § 59 Abs. 1 Satz 6 BbgHG a. F. nicht danach, ob es sich um Universitäts- oder Fachhochschulprofessoren handelt, sondern knüpft unterschiedslos an die Stellung als Professor (bzw. bewährter Juniorprofessor) an. Anders als im Normalfall wirft diese Regelungstechnik für die neue Universität Cottbus-Senftenberg Schwierigkeiten auf. Hier hat der Gesetzgeber stärker theoriegeleitete und stärker anwendungsorientierte Angebote in Forschung und Lehre unter dem Dach einer Organisation zusammengefasst und zudem die Gruppe der Hochschullehrer einheitlich konstituiert (Art. 1 § 12 Abs. 2 GNHL), obwohl sich die Zugangsvoraussetzungen zur Gruppe der Hochschullehrer wesentlich unterscheiden. So muss ein Hochschullehrer in einem stärker theoriegeleiteten Forschungsbereich zusätzliche wissenschaftliche (oder ggf. künstlerische) Leistungen (§ 39 Abs. 1 Nr. 4a) BbgHG a. F. bzw. § 41 Abs. 1 Nr. 4a) BbgHG) erbracht haben, die für eine Berufung an eine Fachhochschule nicht erforderlich sind, während die stärker anwendungsorientiert tätigen Hochschullehrer besondere Leistungen bei der Anwendung oder Entwicklung wissenschaftlicher Erkenntnisse und Methoden in der beruflichen Praxis (§ 39 Abs. 1 Nr. 4b) BbgHG a. F. bzw. § 41 Abs. 1 Nr. 4b) BbgHG) vorweisen müssen. Würde man § 59 Abs. 1 Satz 6 BbgHG a. F. nun beispielsweise auf ein Habilitationsverfahren an der Universität Cottbus-Senftenberg anwenden, so könnten an der Entscheidung nach dem Wortlaut der Vorschrift auch Hochschulprofessoren mitwirken, die nicht selbst die Voraussetzungen nach § 39 Abs. 1 Nr. 4a) BbgHG a. F. bzw. § 41 Abs. 1 Nr. 4a) BbgHG erfüllen. Zwar sind Fachhochschulprofessoren ebenfalls Träger der Wissenschaftsfreiheit (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 2015 – 1 BvR 1501/13, 1 BvR 1682/13 -, juris Rn. 81), doch verfügen sie im Regelfall nicht über die für Entscheidungen über Habilitationen, die Berufung von Professoren in stärker theoriegeleiteten Fachgebieten und die Bewährung von Juniorprofessoren erforderliche Qualifikation. Damit wäre im Ergebnis nicht sichergestellt, dass bei Habilitations-, Bewährungs- und Berufungsverfahren der ausschlaggebende Einfluss derjenigen erhalten bleibt, die selbst über die entsprechende Qualifikation verfügen.
Insofern bedarf es für diese besonderen Verfahren weitergehender Differenzierung innerhalb der Gruppe der Hochschullehrer, wenn – wie bei der Universität Cottbus-Senftenberg – Universität und Fachhochschule unter einem Dach zusammengeführt werden und es in der Gruppe der Hochschullehrer Professorinnen und Professoren gibt, die unterschiedliche Einstellungsvoraussetzungen erfüllen (§ 39 Abs. 1 BbgHG a. F. bzw. § 41 Abs. 1 BbgHG). Es wäre daher Sache des Gesetzgebers gewesen sicherzustellen, dass solche forschungsrelevante Entscheidungen in Berufszulassungsprüfungen an der Universität Cottbus-Senftenberg maßgeblich nur von Personen getroffen werden dürfen, die selbst mindestens dieselbe Qualifikation besitzen. Daran hat es zunächst – bis zur Neufassung des Art. 1 § 15 Abs. 3 GNHL im April 2014 – gefehlt.
Soweit sich aus der Begründung des Entwurfs des Gesetzes zur Neustrukturierung der Hochschulregion Lausitz entnehmen lässt, dass der Gesetzgeber eine solche Differenzierung innerhalb der Gruppe der Professoren im Sinn hatte (insb. LT-Ds 5/6180, S. 44f), hat dies keinen Eingang in den Gesetzeswortlaut gefunden. Vielmehr hat der Gesetzgeber diese Frage letztlich allein der Selbstverwaltung überantworten wollen. Das schließt auch eine verfassungskonforme Auslegung des Art. 1 § 15 Abs. 3 GNHL a. F. aus, zumal die Norm keinen hinreichenden Anknüpfungspunkt bietet, in welcher Weise die an sich beabsichtigte Differenzierung zwischen den Professorengruppen innerhalb der Universität Cottbus-Senftenberg vorgenommen werden könnte.
Mit Rücksicht darauf, dass der Gesetzgeber die Vorschrift inzwischen neu gefasst hat und die hier zur Überprüfung gestellte Fassung nicht mehr gültig ist, genügt es, deren Unwirksamkeit festzustellen.
ff) Die durch Art. 4 Nr. 1 GNHL eröffnete Möglichkeit, den zeitlichen Umfang der Lehrverpflichtungen der Professorinnen und Professoren zu flexibilisieren, begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.
Art. 4 Nr. 1 GNHL führt einen neuen § 3a in die Lehrverpflichtungsverordnung (LVVO) ein, der in Abs. 1 für (frühere) Fachhochschulprofessoren eine Fortgeltung ihrer bisherigen Lehrverpflichtung bestimmt. Davon abweichend ermöglicht es § 3a Abs. 3 LVVO dem Gründungspräsidenten und später dem Präsidenten im Benehmen mit dem Dekan, die Regellehrverpflichtung für Lehrpersonen im Einzelfall oder gruppenbezogen abweichend von den für Universitäten (§ 3 Abs. 1 LVVO) bzw. Fachhochschulen (§ 5 Abs. 1 LVVO) geltenden Regellehrverpflichtungen festzulegen. Dies geschieht auf der Grundlage einer vom (Gründungs-)Präsidenten im Benehmen mit dem dazu in der Grundordnung bestimmten Organ – ursprünglich der Gründungssenat (§ 9 Nr. 10 Vorläufige Grundordnung) – zu erlassenden Richtlinie, die die Grundsätze für die Festlegung der Lehrverpflichtung nach § 3a Abs. 3 LVVO näher konkretisiert. Dabei sollen nach § 3a Abs. 4 LVVO die an der Universität Cottbus-Senftenberg erbrachten Leistungen der Lehrpersonen in Lehre, Forschung, Wissens- und Technologietransfer sowie der besondere Einsatz in den vom Gesetzgeber vorgegebenen zentralen wissenschaftlichen Einrichtungen berücksichtigt werden. Ein Unterschreiten der sich aus § 3 Abs. 1 LVVO für Universitätsprofessoren ergebenden Verpflichtung ist ausgeschlossen. Das ermöglicht es letztlich unter Berücksichtigung der in § 3a Abs. 4 LVVO vorgegebenen allgemeinen Kriterien, die Lehrverpflichtung für Professoren der früheren Universität auf der Grundlage der von der Hochschulleitung zu erlassenden Richtlinie anzuheben, während die Lehrverpflichtung der Professoren der früheren Fachhochschule auch abgesenkt werden kann. Nicht verbunden ist mit der Flexibilisierung ein „Verschieben“ der Lehrpersonen zwischen theorie- und anwendungsbezogenen Studiengängen, wie die Antragsteller wohl meinen.
aaa) Die Regelung des Art. 4 Nr. 1 GNHL steht mit Art. 31 Abs. 1 LV in Einklang.
Die Festsetzung der Lehrverpflichtung steht im Schnittpunkt der individualrechtlichen Verbürgung der Wissenschaftsfreiheit, hier besonders der Lehrfreiheit, und der objektiven staatlichen Verpflichtung zur Errichtung funktionsfähiger Einrichtungen eines freien Wissenschaftsbetriebs aus Art. 31 Abs. 1 LV einerseits, der hochschulbeamtenrechtlichen Dienstleistungspflicht der Lehrpersonen (Art. 33 Abs. 5 GG) sowie der Ausbildungsinteressen der Studierenden (Art. 32 Abs. 3, Art. 49 LV) andererseits. Die Wissenschaftsfreiheit schützt nicht vor Beschränkungen, die für den einzelnen Grundrechtsträger aufgrund des Zusammenwirkens mit anderen Grundrechtsträgern im Wissenschaftsbetrieb unvermeidbar sind (vgl. BVerfGE 35, 79, 122, 128; 47, 327, 369 f; 51, 369, 379; 55, 37, 68 f; 111, 333, 354). Insbesondere lassen sich aus Art. 31 Abs. 1 LV weder Ober- noch Untergrenzen für den Umfang der Lehrverpflichtung entnehmen. Das Grundrecht gebietet (lediglich), die Lehrverpflichtung nicht so hoch anzusetzen, dass kein ausreichender zeitlicher Freiraum für die Forschung verbleibt (vgl. VGH BW, VBlBW 2006, 464, 467 m. w. Nachw.). Da der Hochschullehrer in die Universität „eingebunden“ ist und sich nicht zuletzt mit Rücksicht auf die weitere legitime Aufgabe der Universität als Ausbildungsstätte für bestimmte Berufe Einschränkungen gefallen lassen muss (vgl. BVerfGE 35, 79, 121, 128), obliegt es dem Gesetzgeber, diese Gemengelage zu einem insbesondere verhältnismäßigen Ausgleich zu bringen. Dem hat er grundsätzlich dadurch genügt, dass er die Professorinnen und Professoren im Rahmen der für ihr Dienstverhältnis geltenden Regelungen verpflichtet hat, Lehrveranstaltungen ihrer Fächer in allen Studiengängen abzuhalten (§ 40 Abs. 2 Satz 1 BbgHG a. F. bzw. § 42 Abs. 2 Satz 1 BbgHG). Der konkrete Umfang der Lehrverpflichtung ergibt sich aus der aufgrund von § 48 BbgHG a. F. bzw. § 50 BbgHG zu erlassenden Lehrverpflichtungsverordnung, die die Professorinnen und Professoren an Universitäten bzw. Fachhochschulen jeweils im Wesentlichen einheitlich behandelt. An diese Grundlagen knüpft § 3a Abs. 1 LVVO an, der im Hinblick auf die atypische Zusammensetzung des Kreises der Hochschullehrer an der Universität Cottbus-Senftenberg, der aus Universitäts- und Fachhochschulprofessoren besteht, zunächst klarstellt, dass es für die aus der Fachhochschule stammenden Professoren trotz der Änderung der Anstellungskörperschaft bei den bisherigen Regelungen zur Arbeitszeit (18 bzw. 9-12 SWS) bleibt.
Sodann hat der Gesetzgeber mit § 3a Abs. 3, 4 LVVO eine spezielle Abweichungsbefugnis geschaffen, die im Hinblick auf die unbedenkliche Grundkonzeption des Gesetzgebers gleichfalls keinen verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt ist. § 6 LVVO ermöglichte schon bisher unter bestimmten Voraussetzungen Abweichungen von der allgemeinen geltenden Lehrverpflichtung generell oder im Einzelfall. Die neu durch § 3a Abs. 3 LVVO ausschließlich für die Leitung der Universität Cottbus-Senftenberg geschaffene Möglichkeit, unter bestimmten Voraussetzungen darüber hinausgehende abweichende Regelungen zur Lehrverpflichtung im Einzelfall oder für bestimmte Gruppen von Lehrpersonen auf der Grundlage von Richtlinien einführen zu können, knüpft an die Eigenart der neuen Universität an. Gerade die Zusammenführung von theorie- und anwendungsbezogenen Studiengängen in der Universität Cottbus-Senftenberg spricht dafür, dass die an sich eher schematische Behandlung von (früheren) Universitäts- bzw. Fachhochschulprofessoren in Bezug auf die Lehrverpflichtung, die § 3a Abs. 1 LVVO zugrunde liegt, mit zunehmendem Grad der Integration der beiden früheren Hochschulen in der neuen Universität nicht mehr angemessen ist und es eines flexiblen Instrumentariums bedarf, um diesen transformationsbedingten Anpassungserfordernissen nicht zuletzt auch mit Blick auf weitere Vorgaben des Gesetzgebers zur Struktur der neuen Universität angemessen entsprechen zu können. Zudem legt der am Anfang des Gesetzgebungsverfahrens stehende Bericht der sogenannten Lausitz-Kommission nahe, dass die Unterschiede zwischen Universitäts- und Fachhochschulprofessoren bei den Leistungen in Forschung und Lehre schon im Zeitpunkt der Fusion in einzelnen Bereichen zu verschwimmen begonnen hatten. Vor diesem Hintergrund erscheint die Möglichkeit, abweichende Lehrverpflichtungen festlegen zu dürfen, im Hinblick auf die Gewährleistung des Art. 31 Abs. 1 LV unbedenklich, da es verfassungsrechtlich keine Obergrenze für die Lehrverpflichtung gibt. Anhaltspunkte dafür, dass die Lehrverpflichtung auf diesem Weg in einer Weise bemessen werden könnte, dass kein ausreichender Freiraum für die Forschungstätigkeit verbleibt, sind nicht erkennbar.
bbb) Die Ermächtigung für die Hochschulleitung, unter bestimmten Voraussetzungen von der Lehrverpflichtungsverordnung abweichende besondere Regelungen treffen zu dürfen, ist auch mit dem Grundsatz der Wesentlichkeit in Einklang zu bringen. Der Gesetzgeber hat in § 3a Abs. 3, 4 LVVO selbst festgelegt, welche verfahrensrechtlichen und materiellen Anforderungen an die Schaffung einer solchen Abweichungsrichtlinie zu stellen sind und damit letztlich die wesentlichen Kriterien selbst festgelegt. Indem er zudem – anders als im Bereich der Ermäßigungen nach §§ 6, 7 LVVO – die Organe der Hochschulselbstverwaltung verstärkt einbezogen hat, hat er zugleich sichergestellt, dass keine Regelungen getroffen werden, die mit den Interessen der Hochschule insgesamt nicht vereinbar sind.
gg) Art. 1 § 17 Abs. 2 GNHL begegnet verfassungsrechtlich weder im Hinblick auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 6 Abs. 1 LV) noch auf das Rechtsstaatsprinzip (Art. 2 Abs. 1, 5 LV) durchgreifenden Bedenken.
Die Vorschrift beschränkt die Auswirkungen von Wahl- und Besetzungsfehlern bei Organen und Gremien der Universität, indem sie anordnet, dass diese auch dann bis zur Wahl eines neuen Gremiums im Amt bleiben, wenn eine Wiederholungs- oder Neuwahl aufgrund rechtskräftiger Entscheidung erforderlich geworden ist. Zudem ordnet Art. 1 § 17 Abs. 2 GNHL an, dass die in dieser Zwischenzeit bzw. von fehlerhaft besetzten Organen oder Gremien getroffenen Entscheidungen rechtswirksam bleiben.
aaa) Diese kraft Gesetzes vorgenommene Begrenzung der Anfechtungsmöglichkeiten steht im Einklang mit der Garantie effektiven Rechtsschutzes, die in Art. 6 Abs. 1 LV ihre spezielle Ausprägung findet.
Art. 6 Abs. 1 LV garantiert, dass der Bürger ihn beeinträchtigende hoheitliche Maßnahmen in irgendeinem gerichtlichen Verfahren überprüfen lassen kann. In diesem Sinne enthält Art. 6 Abs. 1 LV ein Grundrecht auf effektiven und möglichst lückenlosen richterlichen Rechtsschutz gegen mögliche Verletzungen der Individualsphäre durch Eingriffe der öffentlichen Gewalt (vgl. zum inhaltsgleichen Art. 19 Abs. 4 GG BVerfG NVwZ 2010, 1492). Das begründet grundsätzlich die Pflicht der Gerichte, angefochtene Verwaltungsakte in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht vollständig nachzuprüfen (vgl. BVerfGE 129, 1, 20). Zum Schutzbereich der Garantie effektiven Rechtsschutzes nach Art. 6 Abs. 1 LV gehört weiter, dass der Zugang zu den Gerichten nicht in unzumutbarer, sachlich nicht zu rechtfertigender Weise erschwert oder gar ausgeschlossen wird (vgl. Beschluss vom 17. September 1998 - VfGBbg 17/98 - LVerfGE 9, 88, 93). Der Rechtsschutz darf sich nicht in der bloßen Möglichkeit der Anrufung eines Gerichts erschöpfen, sondern muss zu einer wirksamen Kontrolle in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht durch ein mit zureichender Entscheidungsmacht ausgestattetes Gericht führen, wobei es Sache des Gesetzgebers ist, Art und Umfang der Rechtsschutzmöglichkeiten im Einzelnen näher zu bestimmen (vgl. BVerfG NVwZ 2010, 1492). Das umfasst neben der Ausgestaltung der – wegen Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG nicht der Regelungsbefugnis des Landesgesetzgebers unterliegenden – Gerichtsverfahren selbst auch Regelungen des materiellen Rechts, die die Frage betreffen, in welchem Umfang ein Gericht befugt ist, staatliche Akte nachzuprüfen und welche Folgen sich aus der Feststellung von Fehlern ergeben können. Dabei bedarf die Freistellung der Rechtsanwendung von gerichtlicher Kontrolle eines hinreichend gewichtigen, am Grundsatz wirksamen Rechtsschutzes ausgerichteten Grundes (vgl. BVerfGE 129, 1, 23). Der die Beschränkung rechtfertigende Grund muss umso gewichtiger sein, je weitergehender die gerichtliche Kontrollbefugnis zurückgedrängt werden soll.
In diesem Sinne erweist sich die Regelung in Art. 1 § 17 Abs. 2 GNHL als verhältnismäßig. Die gesetzliche Regelung ist geeignet, das der Rechtssicherheit dienende vorbeschriebene Ziel einer Sicherung der Handlungsfähigkeit der Universität zu erreichen. Sie sorgt dafür, dass bestimmte Verfahrensfehler ohne Auswirkungen auf Maßnahmen und Entscheidungen von Organen und Gremien der Universität bleiben. Sie erscheint auch erforderlich, denn ein milderes Mittel zur Erreichung dieses Ziels ist nicht erkennbar. Die gesetzliche Regelung ist auch im engeren Sinne verhältnismäßig. Es handelt sich um einen eher geringen Eingriff. Die gesetzliche Regelung betrifft weder den Umfang der materiell-inhaltlichen Überprüfung von Maßnahmen der Gremien, noch hat der Gesetzgeber den Gremien und Organen gar eine Letztentscheidungsbefugnis in Bezug auf einzelne Maßnahmen und Entscheidungen eingeräumt. Vielmehr beschränkt er die Auswirkungen einer bestimmten Gruppe von verfahrensrechtlichen Fehlern auf die gerichtliche Kontrolle der materiellen Maßnahme. Damit beschränkt der Gesetzgeber nicht die Möglichkeit, die jeweils in Rede stehenden konkreten Maßnahmen selbst umfassend gerichtlich nachprüfen zu können. Auch bleibt die Möglichkeit unbenommen, die jeweiligen Wahlakte gerichtlich angreifen zu können. Eingeschränkt ist nur die Möglichkeit, sich im Zuge eines gerichtlichen Verfahrens (auch) darauf berufen zu können, dass das handelnde Gremium etwa fehlerhaft besetzt oder zustande gekommen sein könnte, was ansonsten zur Inzidentkontrolle der Wahlhandlungen führen würde.
Im Hinblick darauf, dass Verfahrensrecht grundsätzlich eine dienende Funktion zukommt und hier nicht grundrechtsverwirklichende, sondern den Schutz organschaftlicher Rechte sichernde Funktion hat, steht die Beschränkung der Fehlerfolgen nicht außer Verhältnis zu dem damit verfolgten Ziel einer Sicherung der Handlungsfähigkeit der Universität, zumal die Verteidigung der organschaftlichen Rechte selbst etwa durch Anfechtung von Wahlen von Art. 1 § 17 Abs. 2 GNHL nicht ausgeschlossen wird.
bbb) Art. 1 § 17 Abs. 2 GNHL steht auch sonst im Einklang mit dem Rechtsstaatsprinzip.
Bestandteile des Rechtsstaatsprinzips sind neben der Gewaltenteilung und der Bindung aller staatlichen Gewalt an Gesetz und Recht unter anderem die Rechtssicherheit, das Prinzip materieller Gerechtigkeit sowie die Möglichkeit, staatliche Akte durch ein unabhängiges Gericht überprüfen zu lassen (Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, Bd. 2, 6. Aufl., Art. 20 Abs. 3 Rn. 239). Zur Bindung staatlicher Gewalt an Gesetz und Recht gehört der Vorrang des Gesetzes, der die Verwaltung an bestehende Gesetze bindet und verbietet, dagegen zu verstoßen. Damit ist noch nichts darüber ausgesagt, welche Folgen ein Gesetzesverstoß nach sich zieht. Aus dem Gesetzmäßigkeitsprinzip selbst folgt nicht zwingend die Aufhebung oder Unwirksamkeit der fehlerhaft zustande gekommenen Entscheidung (Gurlit, in: VVDStRL 70, 227, 259 m. w. Nachw.), zumal gerade im Bereich des Verfahrensrechts Rechtsverstöße nicht zugleich auch mit einer Verletzung subjektiver Rechte einhergehen müssen. Die verschiedenen, teils gegenläufigen Gewährleistungsinhalte des Rechtsstaatsprinzips können umgekehrt dazu führen, dass es trotz Verstößen gegen ein Gesetz mit einer staatlichen Maßnahme sein Bewenden haben kann. Es ist insofern Sache des Gesetzgebers, im Zuge der Ausgestaltung des einfachen Rechts die Gewährleistungsinhalte des Rechtsstaatsprinzips zu einem Ausgleich zu bringen. Er kann dabei neben der Gesetzesbindung auch andere Kriterien, wie etwa die Verfahrensbeschleunigung, die Rechtssicherheit und die Funktionsfähigkeit der Verwaltung berücksichtigen (Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Bd. III, Stand: 73. EL Dezember 2014, Art. 19 Abs. 4 Rn. 155a) und ein differenziertes Regelungskonzept verfolgen. Insofern begegnet es unter dem Blickwinkel des Rechtsstaatsprinzips keinen grundsätzlichen Bedenken, wenn der Gesetzgeber die Unbeachtlichkeit von Fehlern oder deren Heilungsmöglichkeit anordnet, sofern dadurch nicht insgesamt die Möglichkeit zu einer wirkungsvollen gerichtlichen Kontrolle des Verwaltungshandelns unterlaufen wird, was wiederum mit der gleichfalls rechtsstaatlich fundierten grundrechtlichen Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes in Art. 6 Abs. 1 LV unvereinbar wäre.
Dies zugrunde gelegt, verstößt Art. 1 § 17 Abs. 2 GNHL auch sonst nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip. Der Gesetzgeber hat sich aus nachvollziehbaren Gründen dafür entschieden, Fehler bei der Wahl und Besetzung von Gremien und Organen selbst dann nicht auf die Rechtmäßigkeit von deren Entscheidungen im Einzelfall durchschlagen zu lassen, wenn ein Wahlfehler zur Neu- bzw. Wiederholungswahl führt oder hätte führen müssen. Indem die Rechtswirksamkeit der Entscheidungen betont wird, schließt die Vorschrift die Möglichkeit eines Rechtsschutzsuchenden aus, einzelne Akte erfolgreich mit der Begründung anzugreifen, es habe formelle Mängel bei der Kreation ebendieser Gremien und Organe gegeben, selbst wenn sogar rechtskräftig Fehler bei deren Bildung festgestellt worden sind. Das erfasst auch die Anfechtung von solchen Verwaltungsakten, die auf Beschlüssen derart fehlerhaft zusammengesetzter Gremien beruhen und erstreckt sich zudem auf solche Verwaltungsakte, die auf universitären Satzungen beruhen, die von dem fehlerhaft besetzten Gremium beschlossen wurden (vgl. VGH BW DVBl. 2014, 1189, 1191). Damit verfolgt der Landesgesetzgeber die Zielsetzung, Rechtssicherheit durch Anerkennung der Rechtsbeständigkeit der von den universitären Gremien geschaffenen Maßnahmen unabhängig von der etwaigen Fehlerhaftigkeit zugrundeliegender Wahlen zu schaffen bzw. umgekehrt, Fehlern bei der Wahl von Gremienvertretern oder von Funktionsträgern durch Gremien keine Rechtswirkungen beizumessen (so zum vorbildgebenden baden-württembergischen Landesrecht VGH BW DVBl. 2014, 1189, 1191). Dahinter steht das erhebliche öffentliche Interesse an der Rechtssicherheit und der Sicherstellung der Handlungs- und Funktionsfähigkeit der Gremien und Organe der Universität Cottbus-Senftenberg (vgl. LT-Ds 5/6180 S. 45). Es wäre mit der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit unvereinbar, wenn – möglicherweise in der Sache nicht zu beanstandende – Maßnahmen und Beschlüsse der Gremien und Organe insbesondere in der Anfangsphase der neuen Universität allein aus formellen Gründen in ihrem Rechtsbestand und in ihrer Verbindlichkeit in Frage gestellt werden könnten. Das gilt umso mehr, als der Fusionsprozess eine Vielzahl von teils auch kontroversen Entscheidungen verlangt, die ein erhebliches Streitpotential bieten und unbeschadet dessen gerade Wahlen zu Selbstverwaltungsorganen und anderen Gremien fehleranfällig sind. Nur auf diese Weise kann ausgeschlossen werden, dass selbst nach Jahren noch erfolgreich Wahlfehler gerügt werden können, obwohl eine prinzipale Überprüfung der Wahl nicht stattgefunden hat. Um einen solchen denkbaren Schwebezustand zu vermeiden, erscheint die vom Gesetzgeber angeordnete Beschränkung im Hinblick auf das rechtsstaatlich verankerte Bedürfnis nach Rechtssicherheit und dem Interesse an der Sicherstellung der Handlungs- und Funktionsfähigkeit universitärer Gremien und Organe auch angemessen.
Das gilt auch, soweit der Gesetzgeber die Unbeachtlichkeit von Fehlern auf solche Maßnahmen ausgedehnt hat, die nach rechtskräftiger Feststellung beachtlicher Wahlfehler von einem geschäftsführend noch bis zum Zusammentreten eines neu zu wählenden Gremiums im Amt bleibenden Gremium getroffen worden sind. Zwar wird man in dieser Übergangsphase dem Aspekt der Rechtssicherheit kein übermäßiges Gewicht beimessen können, stehen doch der Wahlfehler und die Notwendigkeit einer Neu- oder Wiederholungswahl rechtskräftig fest. Allerdings erscheint es im Hinblick auf die Neugründungssituation angemessen, wenn der Gesetzgeber der Handlungsfähigkeit der Universität auch in dieser Fallkonstellation wesentliche und vorrangige Bedeutung zugebilligt hat. Das gilt jedoch nur insoweit, als zum einen der Zeitraum einer solchen übergangsweisen Geschäftsführung auf das unumgängliche Maß beschränkt wird und eine etwa notwendig gewordene Wiederholungswahl unverzüglich anberaumt wird und sich die Tätigkeit der Organe und Gremien zum anderen inhaltlich auf unaufschiebbare Maßnahmen beschränkt (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 2015 – 1 BvR 1501/13, 1 BvR 1682/13 -, juris, Rn. 46). Dies betrifft letztlich die Frage der Anwendung der Vorschrift im Einzelfall, nicht aber deren grundsätzliche Verfassungsmäßigkeit.
ccc) Der Schutzbereich der Wissenschaftsfreiheit bzw. der Hochschulselbstverwaltung in Art. 31, 32 LV wird durch die Vorschrift ersichtlich nicht berührt.
hh) Die durch Art. 1 § 20 GNHL bewirkte Verschärfung des staatlichen Eingriffsinstrumentariums im Bereich der Rechtsaufsicht steht schließlich mit der Gewährleistung der Hochschulselbstverwaltung nicht in Einklang.
Nach der genannten Vorschrift kann die für Hochschulen zuständige oberste Landesbehörde im Wege einer „Ersatzvornahme“ anstelle der Universität Cottbus-Senftenberg nach deren Anhörung entscheiden oder an ihrer Stelle das Erforderliche veranlassen, wenn Entscheidungen oder Maßnahmen der an sich zuständigen Hochschulorgane nach dem Errichtungsgesetz nicht oder nicht fristgemäß getroffen werden. Bei den dadurch angesprochenen Entscheidungen oder Maßnahmen nach dem Errichtungsgesetz handelt es sich maßgeblich um solche zur Neugliederung der Universität Cottbus-Senftenberg, die nach Art. 1 § 14 GNHL bis zum 31. Dezember 2014 zu treffen waren, sowie den in gleicher Frist vorzunehmenden Erlass der Grundordnung (Art. 1 § 15 Abs. 2 GNHL). Insoweit geht das staatliche Aufsichtsrecht in Bezug auf die Neuordnung der Universität Cottbus-Senftenberg über das allgemein in § 5 Abs. 5 BbgHG eröffnete Instrumentarium hinaus, das zunächst eine Beanstandung bzw. ausdrückliche Anordnung erfordert, ehe die oberste Landesbehörde die notwendigen Maßnahmen an Stelle der Universität treffen bzw. die erforderlichen Satzungen erlassen darf (§ 5 Abs. 5 Satz 4 BbgHG).
Art. 1 § 20 GNHL steht mit der Gewährleistung der Hochschulselbstverwaltung nicht in Einklang. Die Einräumung eines erweiterten Aufsichtsrechts ist verfassungswidrig, weil sie die Aufsichtsbefugnisse der oberen Landesbehörde unverhältnismäßig stark erweitert.
aaa) Nach Art. 32 Abs. 1 LV haben die Hochschulen im Rahmen der Gesetze das Recht auf Selbstverwaltung. Es liegt insoweit im Ermessen des Gesetzgebers, die Hochschulselbstverwaltung unter Beachtung der sich aus Art. 31 Abs. 1 LV ergebenden spezifischen Erfordernisse der Wissenschaftsfreiheit auszugestalten. Zur Befugnis des Gesetzgebers gehört mit Rücksicht auf die Stellung der Hochschulen, die als Körperschaften des öffentlichen Rechts und zugleich staatliche Einrichtungen (§ 5 Abs. 1 BbgHG) Bestandteil des Staatsaufbaus sind, auch die Begründung von Aufsichtsrechten, die eingedenk des zu beachtenden Übermaßverbots umso geringer ausgeprägt sein müssen, je stärker sie Körperschafts-, also Selbstverwaltungsangelegenheiten betreffen. Insoweit ist nur eine Rechtsaufsicht zulässig (Fehling, in: Bonner Kommentar, Stand: Juni 2015, Art. 5 Abs. 3 (Wissenschaftsfreiheit) Rn. 208, 226; Geis, in: Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 5. Aufl., Art. 138 Rn. 23), die wiederum Ausdruck der Verantwortung des Landes für den freien Wissenschaftsbetrieb an den Hochschulen ist (vgl. BVerwGE 135, 286, 297f). Die Rechtsaufsicht, die Korrelat der Selbstverwaltung ist und zu deren Stärkung nur in besonderen Fällen eingreift (vgl. BVerfGE 6, 104, 118; 78, 331, 341, jeweils zum Kommunalrecht), ist dadurch gekennzeichnet, dass sie ihr Instrumentarium im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nur unter größtmöglicher Schonung der vorrangigen Selbstverwaltung einsetzen darf. Das setzt zunächst voraus, dass der Gesetzgeber ihr überhaupt ein Instrumentarium zur Verfügung stellt, das für sich betrachtet eine am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ausgerichtete Aufsichtstätigkeit ermöglicht. Dem genügt Art. 1 § 20 GNHL nicht, der der oberen Landesbehörde über die allgemein zulässige Rechtsaufsicht hinaus eine „Einmischungsaufsicht" (BVerfGE 78, 331, 342) über die Universität Cottbus-Senftenberg ermöglicht.
bbb) Art. 1 § 20 GNHL eröffnet der Aufsichtsbehörde die Möglichkeit, nach (ergebnisloser) Anhörung der Universität ihre eigene Entscheidung sofort und ohne vorherige Anordnung an die Stelle derjenigen der Organe, Gremien, Kommissionen oder Funktionsträger der Universität zu setzen und zu vollziehen, wenn die Universität Entscheidungen nach dem Errichtungsgesetz nicht oder nicht rechtzeitig trifft. Im Falle der Ausübung dieser Befugnis beseitigt das Eintreten der Aufsichtsbehörde das Recht der Selbstverwaltung der Universität und geht damit ein Wechsel der Befugnisse bis hin zur Normsetzungsbefugnis einher (vgl. VG Dresden, Urteil vom 22. März 2006 - 5 K 2467/03 -, juris Rn. 67ff m. w. Nachw.; vgl. zum Kommunalrecht etwa Benedens, in: Schumacher/Augustesen/Benedens/Erdmann/Obermann/Schei-per/Nitsche/Pencereci/Nobbe, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, Bd. 1, Stand: 33. EL Juni 2014, § 116 BbgKVerf Rn. 1). Die Maßnahme, bei der es sich entgegen der vom Gesetzgeber gewählten Bezeichnung nicht um eine Ersatzvornahme, sondern eine unmittelbare Ausführung handelt, ersetzt demzufolge sowohl die Willensbildung der Hochschule als auch deren Umsetzung.
Im Hinblick darauf, dass die Ersatzvornahme (bzw. die unmittelbare Ausführung) das äußerste Mittel der Staatsaufsicht ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 1972 – I C 3.70 -, juris Rn. 20, zum Handwerksrecht), bedarf eine Regelung, die in Abkehr von dem gesetzlichen Regelfall des § 5 Abs. 5 BbgHG kein gestuftes Vorgehen fordert, sondern ein unmittelbares, einem staatlichen Selbsteintrittsrecht in Angelegenheiten der universitären Selbstverwaltung mindestens nahekommendes Durchgriffsrecht eröffnet, eines besonderen Rechtfertigungsgrundes. Art. 1 § 20 GNHL ordnet in seinem Anwendungsbereich als Regelfall den schwerstmöglichen Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Universität an, während der gesetzliche Normalfall daran ausgerichtet ist, den aus aufsichtsrechtlicher Sicht erforderlichen Eingriff mit Rücksicht auf die verfassungsrechtlich geschützte Hochschulselbstverwaltung zu minimieren. Dürfte dieses Regelungskonzept schon kaum mit Art. 32 Abs. 1 LV zu vereinbaren sein, ermöglicht Art. 1 § 20 GNHL wegen der Eigenart der in den Bereich der Rechtsaufsicht fallenden Körperschaftsangelegenheiten ein Übergreifen in das allein der Einrichtung zustehende Ermessen in Bezug auf die Gestaltung der eigenen Angelegenheiten, zumal die Vorschrift ihre primäre Bedeutung im Bereich der von den Organen der Hochschulselbstverwaltung zu gestaltenden Neuordnung der Universität Cottbus-Senftenberg hat. Auch wenn das letztlich Ergebnis jeden rechtsaufsichtlichen Einschreitens ist, bewirkt die durch Art. 1 § 20 GNHL bewirkte Effektivierung von Aufsichtsmitteln im Ergebnis eine Überlagerung und Aushöhlung des Rechts der Universität Cottbus-Senftenberg auf Hochschulselbstverwaltung gerade in dem besonders bedeutsamen Bereich der Neugliederung (Art. 1 § 14 GNHL).
Art. 1 § 20 GNHL eröffnet die Eingriffsbefugnis unterschiedslos für alle nach dem Neugliederungsgesetz zu treffenden Entscheidungen und Maßnahmen der Organe, Gremien, Kommissionen und Funktionsträger, ohne dies nach deren Bedeutung abzustufen, schon dann, wenn diese nicht fristgerecht getroffen werden. Knüpft das durch Art. 1 § 20 GNHL eröffnete Recht zur unmittelbaren Ausführung von Selbstverwaltungsentscheidungen demnach nicht an substantielle materielle Eingriffsvoraussetzungen an, unterwirft die Norm die universitäre Selbstverwaltung gewissermaßen einem aufsichtsrechtlichen Totalvorbehalt, der darauf hinausläuft, die neu wachsende Selbstverwaltung bei jedem Schritt gegebenenfalls staatlich leiten und führen zu können. Das würde im Extremfall zur Folge haben können, dass alle wesentlichen hochschulinternen Strukturentscheidungen im Neugliederungsprozess ohne Vorschaltung des in § 5 Abs. 5 BbgHG vorgesehenen Verfahrens und unter Vermeidung präventiv wirkender gerichtlicher Kontrolle staatlich im Ministerium getroffen werden könnten. So könnte es etwa zu der paradoxen Situation kommen, dass die durch die obere Landesbehörde gesetzte vorläufige Grundordnung (Art. 1 § 15 Abs. 1 GNHL) durch eine wiederum von der oberen Landesbehörde gesetzte endgültige Grundordnung abgelöst würde und damit Kernbereiche der Selbstverwaltung endgültig ausgehebelt worden wären. Eine solche Aufsicht dient offenkundig weder der Stärkung der Selbstverwaltung, noch griffe sie nur in besonderen Fällen unter größtmöglicher Schonung der vorrangigen Selbstverwaltung ein. Vielmehr handelt es sich um „eine Art Vormundschaft“ (BVerfGE 78, 331, 342). Allein die bloße Existenz einer solchen Vorschrift löst zudem einen nicht zu vernachlässigenden Wohlverhaltensdruck aus, der mit dem Bild einer Hochschulselbstverwaltung, die der Freiheit der Wissenschaft verpflichtet ist, schwerlich vereinbar ist und die Rechtsaufsicht hin zu einer unzulässigen Fachaufsicht wandelt.
ccc) Hinzu kommt, dass das mit der Verschärfung des Aufsichtsrechts vom Gesetzgeber verfolgte Ziel, eine erleichterte Möglichkeit zur Auflösung von spezifisch durch die Neugründungssituation bewirkten Entscheidungsblockaden zu schaffen, durch Art. 1 § 20 GNHL auch sonst in nicht verhältnismäßiger Weise umgesetzt worden ist. Auch wenn es sich bei der Sicherung der Funktionsfähigkeit der Universität Cottbus-Senftenberg in der Gründungsphase (vgl. LT-Ds 5/6180, S. 47) um einen wichtigen öffentlichen Belang handelt, der den Schutz der Grundrechtsverwirklichung der Träger der Wissenschaftsfreiheit ebenso im Auge hat, wie die durch Art. 49 Abs.1 LV geschützten Interessen der Studierenden an der universitären Berufsausbildung, darf damit aber nicht eine Aufhebung des in dem jeweiligen Grundrecht enthaltenen Freiheitsprinzips als solchen verbunden sein (vgl. BVerfGE 124, 300, 331). Vorliegend ist schon nicht erkennbar, dass sich der ausschließlich Effizienzaspekte berücksichtigende Gesetzgeber (vgl. LT-Ds. 5/6180 S. 46 f) insoweit weitere Gedanken gemacht hätte, was bereits darauf hindeutet, dass der Gewährleistung aus Art. 31 Abs. 1, Art. 32 Abs. 1 LV hier nicht die ihr gebührende Bedeutung beigemessen worden ist.
Darüber hinaus mag Art. 1 § 20 GNHL zwar zur Erreichung des gesetzgeberischen Zwecks, ein effizientes Mittel zur Auflösung von Blockadesituationen im Prozess der Neugliederung in der Universität Cottbus-Senftenberg zur Verfügung zu stellen, geeignet gewesen sein. Die Vorschrift ermöglicht nach dem Willen des Gesetzgebers eine Abkürzung und Beschleunigung des Verfahrens der staatlichen Aufsicht, indem ein justitiabler Zwischenschritt entfällt. Die Vorschrift erweist sich jedoch schon nicht als erforderlich, denn der Gesetzgeber konnte auch auf andere Weise eine verbesserte Durchsetzbarkeit rechtsaufsichtlicher Anordnungen und Entscheidungen erreichen. So hätte etwa die Möglichkeit bestanden, lediglich die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen gegen aufsichtsrechtliche Maßnahmen nach § 5 Abs. 5 BbgHG auszuschließen.
Dass der Universität Cottbus-Senftenberg gegebenenfalls gegen die auf Art. 1 § 20 GNHL gestützten Entscheidungen und Maßnahmen der Rechtsweg offen stehen würde, ändert am Charakter dieser aufsichtsrechtlichen Vorschrift nichts.
Auch eine verfassungskonforme Auslegung der Norm kommt nicht in Betracht. Erwägt man aus Gründen der Verhältnismäßigkeit eine einschränkende Auslegung dergestalt, dass der Entscheidung der Aufsichtsbehörde regelmäßig eine Anordnung vorausgehen muss, verfehlt man den Anwendungszweck der Norm. Die Vorschrift entspräche dann in weitem Umfang § 5 Abs. 5 BbgHG und wäre gegenstandslos. Ähnlich liegt es, wenn man versuchen wollte, ihren Anwendungsbereich auf bestimmte Konstellationen oder auch auf als der Universität Cottbus-Senftenberg besonders abträglich beurteilte Verhaltensweisen von Akteuren der Hochschulselbstverwaltung einzuengen. Wortlaut wie Zweck der Regelung lassen das jedoch nicht zu.