VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 02.05.2016 - 4 S 212/16
Fundstelle
openJur 2016, 6563
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Zur gerichtlichen Willkürkontrolle bei Versetzung eines politischen Beamten (hier: einer Ministerialdirektorin) in den einstweiligen Ruhestand.

Tenor

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 11. Dezember 2015 – 7 K 22/14 – wird abgelehnt.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung für beide Rechtszüge auf jeweils 120.687,36 EUR festgesetzt.

Gründe

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung vom 28.01.2016 hat keinen Erfolg. Aus den von ihr genannten und nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO allein maßgeblichen Gründen ist die Berufung nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), wegen grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) oder wegen Divergenz (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) zuzulassen.

1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung sind nach ständiger Rechtsprechung des Senats dann gegeben, wenn neben den für die Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung sprechenden Umständen gewichtige dagegen sprechende Gründe zutage treten, die Unentschiedenheit oder Unsicherheit in der Beurteilung der Rechtsfragen oder Unklarheit in der Beurteilung der Tatsachenfragen bewirken, beziehungsweise wenn der Erfolg des Rechtsmittels, dessen Eröffnung angestrebt wird, zumindest ebenso wahrscheinlich ist wie der Misserfolg (vgl. Senatsbeschluss vom 25.02.1997 - 4 S 496/97 -, VBlBW 1997, 263). Dies ist bereits dann ausreichend dargelegt, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.06.2000 - 1 BvR 830/00 -, VBlBW 2000, 392, und Beschluss vom 03.03.2004 - 1 BvR 461/03 -, BVerfGE 110, 77, 83), wobei jedoch alle tragenden Begründungsteile angegriffen werden müssen, wenn die Entscheidung des Verwaltungsgerichts auf mehrere jeweils selbständig tragende Erwägungen gestützt ist (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 19.08.1997 - 7 B 261.97 -, Buchholz 310 § 133 <nF> VwGO Nr. 26, und Beschluss vom 11.09.2002 - 9 B 61.02 -, Juris). Das Darlegungsgebot des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO erfordert dabei eine substantiierte Auseinandersetzung mit der erstinstanzlichen Entscheidung, durch die der Streitstoff entsprechend durchdrungen oder aufbereitet wird. Dies kann regelmäßig nur dadurch erfolgen, dass konkret auf die angegriffene Entscheidung bezogen aufgezeigt wird, was im Einzelnen und warum dies als fehlerhaft erachtet wird. Eine Bezugnahme auf früheren Vortrag genügt dabei regelmäßig nicht (vgl. nur Senatsbeschluss vom 19.05.1998 - 4 S 660/98 -, Juris).

Ausgehend hiervon werden ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils vom 11.12.2015 mit dem Zulassungsvorbringen nicht hervorgerufen. Der Senat ist vielmehr der Überzeugung, dass das Verwaltungsgericht die gegen die Versetzung in den einstweiligen Ruhestand gerichtete Klage zu Recht in vollem Umfang abgewiesen hat, weil die Urkunde des Ministerpräsidenten vom 09.07.2013 und der Widerspruchsbescheid des Ministeriums für Kultus, Jugend und Sport vom 28.10.2013 rechtmäßig sind und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Das Verwaltungsgericht hat schlüssig argumentierend und zutreffend entschieden, dass die Anfechtungsklage der am 29.01.1950 geborenen Klägerin trotz der Neubesetzung des Amtes und ihres zwischenzeitlichen Erreichens der gesetzlichen Altersgrenze nicht erledigt, sondern weiterhin zulässig ist, weil ihr bei Aufhebung der angefochtenen Bescheide vom Tage der Versetzung in den einstweiligen Ruhestand am 09.07.2013 bis zum Eintritt in den Altersruhestand vom Land rückwirkend eine erhöhte Besoldung aus der Besoldungsgruppe B 9 nachzubezahlen wäre.

Das Verwaltungsgericht hat des Weiteren von den richtigen Maßstäben ausgehend, die das Bundesverwaltungsgericht seit 1964 überzeugend entwickelt hat (vgl. insbes. Entscheidungen vom 29.10.1964 – II C 182.61 – u. 27.01.1977 – II C 70.73 – u. 17.09.1981 – 2 C 12.80 – u. 26.05.1992 – 2 B 13.92 – u. 13.09.2001 – 2 C 39.00 –; alle Juris), schlüssig argumentierend und zutreffend in der Sache entschieden, dass die Versetzung der Klägerin in den einstweiligen Ruhestand formell und materiell rechtmäßig, insbesondere ermessensfehlerfrei und nicht etwa willkürlich erfolgte und von ihr deshalb nicht mit Erfolg angegriffen werden kann. Nach § 30 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG können Beamtinnen und Beamte auf Lebenszeit selbst ohne vorherige Anhörung „jederzeit“ in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden, wenn sie ein Amt wie gemäß § 42 Abs. 1 Nr. 2 LBG das des Ministerialdirektors und Amtschefs des Kultusministeriums bekleiden, „bei dessen Ausübung sie in fortdauernder Übereinstimmung mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen der Regierung stehen müssen“. Denn der Ministerialdirektor und Amtschef hat aufgrund seiner verwaltungstechnisch und politisch herausgehobenen Schlüsselstellung im Ministerium das reibungslose Funktionieren des Übergangs von der politischen Spitze in die Beamtenhierarchie jederzeit sicherzustellen. Zur Gewährleistung dieser „Transformationsfunktion“ ist wiederum das jederzeitige volle Vertrauen der Regierung, insbesondere des eigenen Ministers, dem von der Öffentlichkeit Handlungen bzw. Äußerungen „seiner/s MD“ regelmäßig zugerechnet werden, unabdingbar, weshalb der Regierung zur effektiven Durchführung ihrer Politik bezüglich der Entlassung eines Ministerialdirektors ein weiter Ermessensspielraum zukommen muss und zukommt, der im Wesentlichen nur durch das verfassungsrechtliche Verbot von Willkür begrenzt wird. Zugleich begrenzt wird dadurch die verwaltungsverfahrensrechtliche Begründungspflicht (vgl. § 39 Abs. 1 S. 3 LVwVfG). Zur Sicherung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG muss deshalb grundsätzlich nur erkennbar sein, dass Ermessen ausgeübt wurde und diese Ausübung willkürfrei erfolgte.

Diesen Anforderungen genügen die angefochtenen Bescheide. Bezüglich der Urkunde des Ministerpräsidenten vom 09.07.2013, mit der die Klägerin durch Aushändigung am selben Tag in den einstweiligen Ruhestand versetzt wurde, ist – nach einem diesbezüglich erläuternden, persönlichen Gespräch des Ministers mit der Klägerin - im Begleitschreiben zur Begründung zusammengefasst: „Herr Minister ... hat mich in Kenntnis gesetzt, dass das Vertrauensverhältnis zwischen ihm und dem Ministerium auf der einen Seite und Ihnen auf der anderen Seite nicht mehr gegeben ist“. Bereits hieraus ist hinreichend erkennbar, dass Ermessen ausgeübt wurde und ein sachlicher Grund, der Vertrauensverlust beim Minister sowie im Ministerium, für die Versetzung in den einstweiligen Ruhestand gegeben war. Im Widerspruchsbescheid des Ministeriums für Kultus, Jugend und Sport vom 28.10.2013 wird dieser Vertrauensverlust sodann auch in Replik auf den Vortrag der Klägerin im Widerspruchsschreiben vom 02.08.2013 erläutert. Hier wird im Einzelnen dargelegt, warum bei Minister ... über die Dauer von einem halben Jahr hinweg erhebliche Zweifel gewachsen sind, dass mit der Person der Klägerin eine reibungslose Gewährleistung der skizzierte Transformationsfunktion gewährleistet ist, d.h. warum sein Vertrauen in die Möglichkeiten der Klägerin zur raschen und reibungslosen Umsetzung politischer Entscheidungen in Verwaltungshandeln verloren gegangen war. Zur Illustration wird auch auf das Schreiben des örtlichen Personalrates vom 16.05.2013 eingegangen, in dem von einer massiven Gefährdung der vertrauensvollen Zusammenarbeit mit der Klägerin die Rede ist, sowie auf das Schreiben der Abteilungsleiter vom 12.06.2013, in dem der Sache nach ebenfalls davon ausgegangen wird, eine gedeihliche und vertrauliche Zusammenarbeit der Klägerin mit den Mitarbeitern des Hauses sei nicht mehr gegeben. Vor diesem Hintergrund vermag der Senat nicht zu erkennen, warum im Falle der Klägerin die Begründung „mit so hoher Beliebigkeit ausgewechselt“ worden sein soll, dass „der Entscheidung ein nachweislicher Sachbezug fehlt“ und „Willkür“ vorliegen könnte, wie die Klägerin im Zulassungsantrag geltend macht. Die Begründung wurde vielmehr nicht ausgewechselt, sondern sachlich und substantiiert erläutert, wovon auch das Verwaltungsgericht zutreffend ausging. Das Verwaltungsgericht hatte deshalb auch keinen hinreichenden Anlass, auf den zitierten Pressebericht vom 12.07.2013 weiter einzugehen, zumal auch dort nur mit anderen, für das öffentliche Ansehen der Klägerin schonenden Worten („Optimierungsbedarf im Ministerium an der Schnittstelle von Politik und Verwaltung“) das mangelnde Vertrauen des Ministers in die reibungslose Gewährleistung der Transformationsfunktion durch die Klägerin angesprochen wird, d.h. wiederum keine andere Begründung gegeben wurde. Im Übrigen hat die Klägerin im Prozess hierzu auch keinen Beweisantrag gestellt hat, was nunmehr nicht im Wege einer Aufklärungsrüge kompensiert werden kann, wie der Beklagte zu Recht rügt.

2. Die Berufung ist auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen, denn diese ist hier nicht gegeben. Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO kommt einer Rechtssache nach ständiger Rechtsprechung des Senats nur zu, wenn das erstrebte weitere Gerichtsverfahren zur Beantwortung von entscheidungserheblichen konkreten Rechtsfragen oder im Bereich der Tatsachenfragen nicht geklärten Fragen mit über den Einzelfall hinausreichender Tragweite beitragen könnte, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Weiterentwicklung des Rechts höhergerichtlicher Klärung bedürfen. Die Darlegung dieser Voraussetzungen verlangt vom Zulassungsantragsteller, dass er unter Durchdringung des Streitstoffs eine konkrete Rechtsfrage aufwirft, die für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird, und einen Hinweis auf den Grund gibt, der ihre Anerkennung als grundsätzlich bedeutsam rechtfertigen soll (vgl. Senatsbeschluss vom 05.06.1997 - 4 S 1050/97 -, VBlBW 1997, 420, m.w.N.).

Diesen Anforderungen genügt das Zulassungsvorbringen nicht. Für grundsätzlich klärungsbedürftig hält die Klägerin die Fragen,

(1) „ob aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn die Verpflichtung abzuleiten ist, dass die Entscheidung nach § 30 Abs. 1 S. 1 BeamtStG ungeachtet des weiten Ermessensspielraums von sachlichen Erwägungen getragen sein muss“

sowie

(2) „ob die für die Entscheidung nach § 30 Abs. 1 S. 1 BeamtStG herangezogenen Gründe von dem politischen Beamten zu vertreten sein müssen“.

Der Rechtsfrage zu 1 kommt im aufgezeigten Sinne keine grundsätzliche Bedeutung zu, weil sie ohne weiteres aus dem Gesetz bzw. der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu beantworten ist. Gemäß Art. 3 Abs. 1 GG hat alle staatliche Gewalt wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. nur BVerfGE 98, 365 <385>; 110, 412 <432>; 124, 199 <220>) sind hierdurch jedoch nicht Differenzierungen verwehrt, solche bedürfen allerdings stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Das verfassungsrechtliche Willkürverbot ist mithin verletzt, wenn staatliches Ermessen nicht durch hinreichende sachliche Erwägungen getragen wird. Dass dies auch im Rahmen einer Ermessensentscheidung nach § 30 Abs. 1 S. 1 BeamtStG gilt, ist offenkundig.

Der Rechtsfrage zu 2 kommt keine grundsätzliche Bedeutung zu, weil sie in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hinreichend geklärt ist, wie der Beklagte zutreffend erwidert. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Leiturteil vom 29.04.1964 (II C 182.61; E 19, 332-338) zur Entlassung von politischen Beamten u.a. ausgeführt: „Der Zweck der in § 36 Abs. 1 BBG enthaltenen Ermessensermächtigung ist es, der Regierung die Möglichkeit zu geben, die Amtsführung der in der Vorschrift bezeichneten Beamten in bestmöglicher fortdauernder Übereinstimmung mit ihrer Politik zu halten und zu diesem Zwecke die betreffenden Amtsstellen jederzeit umzubesetzen. Es handelt sich um politische Schlüsselstellen für die wirksame Durchführung der politischen Ziele der Regierung. Die Amtsführung in diesen Schlüsselstellen soll die Politik der Regierung nicht nur nicht behindern, sondern aktiv unterstützen; deshalb bedürfen die betreffenden Beamten jederzeit des vollen Vertrauens der Regierung. Dieses Vertrauen ist nicht - wie die Revision meint - nur durch eine Abweichung in politischen Ansichten gestört, sondern kann schon dann beeinträchtigt sein, wenn die Regierung Zweifel daran hegt, dass die fachliche oder die persönliche Eignung des Beamten, seine Amtstätigkeit oder auch nur sein außerdienstliches Verhalten den höchstmöglichen Grad einer zielstrebigen, wirkungsvollen Zusammenarbeit im Sinne der von ihr verfolgten Politik gewährleistet (ähnlich BVerfGE 8, 332 <356> mit dem ausdrücklichen Hinweis, dass sich die Möglichkeit der Versetzung in den Wartestand hergebrachtermaßen nicht auf Fälle der Abweichung in politischen Ansichten beschränkt). Solche Zweifel können auch durch Unwägbarkeiten, sogenannte 'Imponderabilien' veranlasst sein, die nicht stets genau zu umreißen sind und deren Offenbarung im Einzelnen nicht immer im Sinn der gesetzlichen Regelung liegt. Nach einem hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) bedarf deshalb die Versetzung 'politischer Beamter' in den einstweiligen Ruhestand keiner Angabe von Gründen (vgl. BVerfGE 7, 155 <166>, BVerfGE 8, 332 <356>). Ob und wieweit die Regierung auch im Verwaltungsstreitverfahren die Angabe von Gründen verweigern darf, ohne deshalb prozessuale Nachteile zu erleiden, kann hier unerörtert bleiben …“ (BVerwG, a.a.O., Juris Rn. 36). Indem das Bundesverwaltungsgericht betont, dass die grundsätzlich „jederzeit“ mögliche Versetzung politischer Beamter in den einstweiligen Ruhestand auch aufgrund von „Unwägbarkeiten, sogenannten 'Imponderabilien' veranlasst“ sein kann, „die nicht stets genau zu umreißen sind und deren Offenbarung im Einzelnen nicht immer im Sinn der gesetzlichen Regelung liegt“, wurde hinreichend klargestellt, dass die für die Entscheidung nach § 30 Abs. 1 S. 1 BeamtStG herangezogenen Gründe von dem politischen Beamten nicht zu vertreten sein müssen. Denn es liegt in der Natur von Imponderabilien, d.h. unwägbaren Gegebenheiten, dass diese auch völlig ohne eigenes Zutun bzw. eigenes Vertretenmüssen entstehen können (ebenso OVG NRW, Urteil vom 01.10.1991 - 1 A 1619/90 -, Juris Rn. 11).

3. Schließlich ist die Berufung auch nicht wegen Divergenz zuzulassen. Denn nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO kann die Berufung nur zuzulassen werden, wenn das Urteil von einer Entscheidung des übergeordneten Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht. Eine Abweichung ist gegeben, wenn das Verwaltungsgericht in Anwendung derselben Rechtsvorschrift von einem in der Rechtsprechung eines der genannten Gerichte aufgestellten Rechtssatz mit einem widersprechenden Rechtssatz abgerückt ist und die angegriffene Entscheidung auf dieser Abweichung beruht. Zur Darlegung der Rechtssatzdivergenz ist es erforderlich, dass ein die angefochtene Entscheidung tragender abstrakter Rechtssatz aufgezeigt wird, der zu einem ebensolchen Rechtssatz in der Entscheidung des höheren Gerichts in Widerspruch steht (BVerwG, Beschluss vom 19.08.1997 - 7 B 261.97 -, NJW 1997, 3328). Entsprechendes gilt für eine Divergenz in Bezug auf Tatsachenfragen, d.h. verallgemeinerungsfähige Tatsachenfeststellungen und -bewertungen. Erforderlich ist ferner, dass die Divergenz dargelegt, d.h. ausdrücklich oder sinngemäß behauptet und unter Durchdringung des Prozessstoffs erläutert bzw. erklärt wird. Die Unvereinbarkeit der im angefochtenen Urteil und in der Entscheidung des höheren Gerichts dargelegten Rechtssätze muss aufgezeigt werden, d.h. es muss ausgeführt werden, worin nach Auffassung des Antragstellers die Abweichung liegen soll (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.08.1997, a.a.O.).

Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Soweit die Klägerin dem Verwaltungsgericht vorhält, es sei von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27.01.1977 (II C 70.73; E 52, 33-42) abgewichen, trifft dies nicht zu. Anders als die Klägerin annimmt, hat das Bundesverwaltungsgericht hier auch nicht sinngemäß den Rechtssatz aufgestellt, dass Gegenstand einer gegen eine Entscheidung nach § 30 Abs. 1 S. 1 BeamtStG gerichteten Anfechtungsklage entgegen § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO nicht der ursprüngliche Verwaltungsakt in der Gestalt des Widerspruchsbescheids sei, wovon das Verwaltungsgericht ausging. Die Klägerin überinterpretiert die zitierte Passage in Rn. 32 des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts („…Hier geht es darum, dass die oberste Dienstbehörde nicht gewissermaßen ‚am Bundespräsidenten vorbei‘ in die von diesem zu treffende Maßnahme nachträglich Ermessenserwägungen einfließen lassen darf, die entweder dem Bundespräsidenten überhaupt nicht zur Kenntnis gebracht worden oder aber für ihn nicht von solchem Gewicht waren, dass sie - aus seiner Sicht - alternativ und nicht nur kumulativ den angefochtenen Verwaltungsakt ebenfalls rechtfertigen.“). Das Bundesverwaltungsgericht hat hier nicht § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO für gewissermaßen unanwendbar erklärt, sondern lediglich klargestellt, dass aufgrund fehlender Behördenidentität sowie der Stellung des Bundespräsidenten (dort Versetzungsurkunde des Bundespräsidenten und Widerspruchsbescheid des Auswärtigen Amtes) im Widerspruchsbescheid keine neuen bzw. anderen selbständig tragenden Ermessenserwägungen nachgeschoben werden dürfen. Ungeachtet der Frage, wie dies in einer Prozesssituation im Lichte des § 114 S. 2 VwGO zu bewerten ist, ist das Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall nicht von dieser Klarstellung des Bundesverwaltungsgerichts abgewichen, weil es davon ausging, dass im Widerspruchsbescheid (hier des Kultusministeriums) keine neuen bzw. anderen selbständig tragenden Ermessenserwägungen nachgeschoben worden sind, sondern nur diejenigen der Versetzungsurkunde (des Ministerpräsidenten) sachlich und substantiiert erläutert, d.h. vertieft wurden. Dies trifft zu, weswegen das angegriffene Urteil im Übrigen auch nicht auf der behaupteten Divergenz beruhen kann.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts folgt aus den §§ 40, 47 Abs. 1 und 3 sowie § 52 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 5 S. 1 Nr. 1 GKG in der am 29.11.2013 gültigen Fassung, der „die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge…“ als grundsätzlich maßgeblich normierte, d.h. hier den 12-fachen Betrag des damaligen Endgrundgehalts aus B 9 (10.057,28 EUR).

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

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