Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheits-leistung oder Hinterlegung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Die im Jahre 19 geborene Klägerin steht als Polizeivollzugsbeamtin im Dienst des beklagten Landes und ist beim Polizeipräsidium beschäftigt. Am 21. März 19 wurde sie zur Kriminalkommissarin, am 24. Oktober 19 zur Kriminaloberkommissarin und am 1. Februar 19 zur Kriminalhauptkommissarin (Besoldungsgruppe A 11 der Bundesbesoldungsordnung - BBesO -) ernannt.
Unter dem 11. September 19 erteilte die Polizeipräsidentin der Klägerin eine die Zeit vom 2. Oktober 19 bis zum 31. Mai 19 umfassende dienstliche Regelbeurteilung nach den Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen, Runderlass des Innenministeriums vom 25. Januar 1996, MBl NRW Seite 278 (BRL). Die Beurteilung schloss mit dem Gesamturteil "Die Leistung und Befähigung des Beamten entsprechen voll den Anforderungen" (3 Punkte gemäß Nr. 6.3 BRL).
Die Beurteilung war im Wesentlichen wie folgt zu Stande gekommen:
Der unmittelbare Vorgesetzte der Klägerin, Kriminalhauptkommissar (A 12 BBesO) , hatte als Erstbeurteiler einen Beurteilungsvorschlag erstellt, in dem er die Klägerin in den Hauptmerkmalen nach Nr. 6 BRL (Leistungsverhalten, -ergebnis und Sozialverhalten) und in der Gesamtnote jeweils mit "übertrifft die Anforderungen" (4 Punkte gemäß Nr. 6.3 BRL) beurteilt hatte. Dieser Vorschlag wurde - ebenso wie die weiteren Beurteilungsvorschläge für die insgesamt 37 beim Polizeipräsidium tätigen, nach A 11 BBesO besoldeten Beamten - in einer am 2. September 19 durchgeführten Beurteilerbesprechung nach Nr. 9.2 BRL erörtert. An dieser Besprechung nahmen u.a. die Polizeipräsidentin, die Gleichstellungsbeauftragte, die Abteilungsleiter des Polizeipräsidiums und betroffene Unterabteilungsleiter teil. Nach dieser Besprechung vermerkte die Polizeipräsidentin in dem über die Klägerin erstellten Beurteilungsvorschlag zu den beiden oben erstgenannten Hauptmerkmalen handschriftlich: "Nach Quervergleich in der Vergleichsgruppe entspricht das Leistungsverhalten (bzw.-ergebnis) ... voll den Anforderungen". Im Hinblick auf das Merkmal "Sozialverhalten" übernahm die Polizeipräsidentin die Beurteilung des Erstbeurteilers. Zur Begründung ihrer Abweichung von dem vorgeschlagenen Gesamturteil führte sie aus:
"Die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe in der Behörde erfordert ein Abweichen von dem Beurteilungsvorschlag des Erstbeur- teilers, zumal die Beamtin erst 19 zur KHK'in (A 11) ernannt wurde. Im behördenweiten Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe war die Gesamtnote auf 3 Punkte festzusetzen."
Im Anschluss daran wurde die Beurteilung einschließlich des Beurteilungsvorschlages und der Ergänzungen maschinen- schriftlich ausgedruckt und am 10. bzw. 11. September 19 vom Erstbeurteiler und von der Endbeurteilerin unterzeichnet. Das zunächst erstellte, mit den handschriftlichen Zusätzen versehene Schriftstück wurde vernichtet.
Die Klägerin erhob gegen die ihr eröffnete Beurteilung Widerspruch und trug vor: Die Beurteilung sei schon deshalb rechtswidrig, weil die Absenkung der Gesamtnote auf einem dem Beurteilungsvorschlag beigefügten Vermerk ihres weiteren Vorgesetzten, des Leiters der Unterabteilung Polizeiinspektion Nordwest, Polizeirat K. , beruhe. Mit den Beurteilungsrichtlinien sei es nicht vereinbar, den Vorschlag bei seiner Weiterleitung an den Schlusszeichnenden in dieser Weise zu ergänzen. Der Inspektionsleiter sei auch nicht in der Lage gewesen, sie, die Klägerin zu beurteilen, weil er sie innerhalb des Beurteilungszeitraums nur drei Monate als Vorgesetzter gekannt habe. Die (weiteren) Teilnehmer der Beurteilerbesprechung seien ebenfalls nicht personen- und sachkundig gewesen. Schließlich sei die für die Absenkung der Beurteilung gegebene Begründung zu pauschal und nicht nachvollziehbar.
Mit Bescheid vom 16. Mai wies die Bezirksregierung den Widerspruch unter Verwertung einer Stellungnahme der Polizeipräsidentin mit im Wesentlichen folgender Begründung zurück: Nach den Beurteilungsvorschlägen hätten von den 37 Personen der Vergleichsgruppe 3 eine Gesamtnote mit 5 Punkten und 19 eine Gesamtnote mit 4 Punkten bekommen sollen. Nach den in den Richtlinien festgelegten Richtsätzen hätten angesichts der Größe der Vergleichsgruppe grundsätzlich jedoch nur 2 Beamte eine Endnote von 5 Punkten und weitere 9 bis 10 eine solche von 4 Punkten erhalten dürfen. Es sei daher erforderlich gewesen, die Erstbeurteilungen kritisch zu überprüfen und durch Quervergleiche in die richtige Beziehung zu setzen. Die Endbeurteilerin habe sich dabei von sach- und personenkundigen Mitarbeitern beraten lassen. Der Inspektionsleiter, Polizeirat K. , habe sich als Vorgesetzter recht schnell einen Überblick über das Leistungsvermögen seiner Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter verschaffen können. Er habe außerdem glaubhaft versichert, dass er sich im Falle der Klägerin habe beraten lassen. Sach- und personenkundig seien auch der Abteilungsleiter und der ebenfalls in der Besprechung anwesende Kriminaloberrat Petering gewesen, der über längere Zeiträume Vorgesetzter der Klägerin gewesen sei. Die Polizeipräsidentin habe sich vortragen lassen, welche Beamtinnen und Beamte innerhalb der Vergleichsgruppe ihre Kollegen so weit übertroffen hätten, dass sie der begrenzten, mit 4 oder 5 Punkten zu beurteilenden Spitzengruppe zuzuordnen seien. Die Voraussetzungen dafür habe sie im Falle der Klägerin nicht feststellen können.
Die Klägerin hat daraufhin Klage erhoben. Unter Vertiefung der Widerspruchsbegründung hat sie vorgetragen: Die Absenkung ihrer Gesamtnote in der Endbeurteilung beruhe offensichtlich allein darauf, dass sie erst ein Jahr und vier Monate in ihrem derzeitigen Amt tätig gewesen sei. Es gebe jedoch keinen Grundsatz, dass nach dieser Zeit eine Spitzenbeurteilung nicht zu erreichen sei. Es sei auch verkannt worden, dass eine bessere Gesamtnote keine herausragenden Leistungen erfordert hätte. Vielmehr hätte sie, die Klägerin, lediglich die gleichen Leistungen wie diejenigen Beamten erbringen müssen, die den oberen 30 % der Vergleichsgruppe zugeordnet worden seien.
Die Klägerin hat beantragt,
die dienstliche Beurteilung vom 11. September 19 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung vom 16. Mai aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat auf die Begründung des Widerspruchsbescheides vom 16. Mai verwiesen und ausgeführt: Die Endbeurteilerin habe in der Beurteilerbesprechung konkret erfragt, auf Grund welcher Umstände die Leistungen einzelner Beamter diejenigen ihrer Kollegen überragten und daher die Zuordnung der Betroffenen zu dem höchstens 30 % der Vergleichsgruppe erfassenden Personenkreis rechtfertigten, der mit 4 oder 5 Punkten zu beurteilen sei. Dabei habe sie den Vortrag der Vorgesetzten besonders streng geprüft, wenn dargelegt worden sei, dass ein Beamter mit deutlich geringerer Erfahrung im konkreten Amt besser zu beurteilen sei als andere erfahrene Beamte. Entsprechend herausragende Leistungen seien bei der Klägerin nicht festgestellt worden.
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgerichts der Klage stattgegeben. Zur Begründung hat es ausgeführt, die angefochtene dienstliche Beurteilung leide an einem wesentlichen Verfahrensfehler. Er liege darin, dass der Beklagte das Original der Beurteilung vernichtet habe. Als Original sei das von ihm zu Unrecht lediglich als Entwurf gewertete Schriftstück anzusehen, welches den vom Erstbeurteiler unterschriebenen Beurteilungsvorschlag und die handschriftlichen Vermerke des Endbeurteilers enthalte. Der Mangel sei erheblich, weil sich nur mit dem Original der Beurteilung der ordnungsgemäße Ablauf des Beurteilungsverfahrens nachweisen lasse.
Mit seiner vom Senat zugelassenen Berufung macht der Beklagte, der die streitige Beurteilung in der Berufungsverhandlung um einen Hinweis auf die Beförderung der Klägerin im Oktober 19 ergänzt hat, geltend:
Ein zur Aufhebung der Beurteilung führender Verfahrensfehler liege nicht vor. Das gewählte Verfahren entspreche, soweit bekannt, dem Vorgehen aller Behörden bei der Anwendung der fraglichen Beurteilungsrichtlinien und stehe in Einklang mit den Nrn. 9 und 11 BRL und den hierzu erlassenen amtlichen Erläuterungen. Nehme man jedoch einen Verfahrensfehler an, sei er jedenfalls unbeachtlich, da er die Sachentscheidung nicht habe beeinflussen können. Denn das vom Verwaltungsgericht als Original der Beurteilung angesehene Schriftstück sei erst nach deren Bekanntgabe vernichtet worden. Es treffe auch nicht zu, dass sich nur mit diesem Schriftstück der ordnungsgemäße Ablauf des Beurteilungsverfahrens nachweisen lasse. Im Hinblick auf die materielle Rechtmäßigkeit der angegriffenen Beurteilung werde auf das Vorbringen erster Instanz Bezug genommen.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung mit der Maßgabe zurückzuweisen, dass der Beklagte unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung vom 16. Mai verurteilt wird, die dienstliche Beurteilung vom 11. September 19 in der Fassung, die sie durch die heutige Erklärung erhalten hat, aufzuheben.
Sie verteidigt die in dem angefochtenen Urteil vertretene Auffassung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
Die zugelassene Berufung ist begründet. Die Klage ist abzuweisen. Die der Klägerin am 11. September 19 von der Polizeipräsidentin erteilte dienstliche Beurteilung in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung vom 16. Mai und in der Fassung der Erklärung des Beklagten vom heutigen Tage leidet nicht an einem zu ihrer Aufhebung führenden Verfahrensfehler und ist auch im Übrigen rechtlich nicht zu beanstanden.
Dienstliche Beurteilungen sind verwaltungsgerichtlich nur beschränkt nachprüfbar. Auf die zutreffende Beschreibung des insoweit zu beachtenden Prüfungsrahmens in dem angefochtenen Urteil wird verwiesen.
Vgl. hierzu zuletzt Bundesverwal- tungsgericht (BVerwG), Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 7 bis 10/99 -, Buchholz 237.8 § 18 RhP LBG Nr. 1; ferner Beschlüsse des Senats vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3599/98 -, Der Öffentliche Dienst (DÖD) 2000, Seite 161 und - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, Seite 266.
Hiervon ausgehend ist die streitige dienstliche Beurteilung rechtmäßig.
Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts ist sie nicht deshalb mit einem Verfahrensfehler behaftet, weil das Schriftstück mit dem Ersten, vor Beginn der Beurteilerbesprechung vom Erstbeurteiler unterschriebenen Ausdruck seines Beurteilungsvorschlages und den handschriftlichen Ergänzungen der Endbeurteilerin (Schlusszeichnenden) inzwischen vernichtet worden ist. Dieses Vorgehen steht mit den über Art. 3 Abs. 1 GG verbindlichen Beurteilungsrichtlinien in Einklang und verletzt auch im Übrigen Rechtsvorschriften nicht.
Die Beurteilungsrichtlinien vom 25. Januar 19 bestimmen unter Nr. 9.1 in dem Abschnitt "Erstellung der Beurteilungen", dass die Vordrucke gemäß Anlage 1 zu verwenden sind und Beurteilungen computerunterstützt erstellt werden können. Wird von der letztgenannten Möglichkeit Gebrauch gemacht, hat der Erstbeurteiler zu Beginn des Beurteilungsverfahrens einen Datensatz für die Beurteilung in dem dafür vorgesehenen Programm anzulegen. Nach den weiteren Regelungen unter Nr. 9.1 BRL ist der vom Erstbeurteiler zu unterzeichnende Beurteilungsvorschlag auf dem Dienstweg dem Schlusszeichnenden vorzulegen; die abschließende Beurteilung ist handschriftlich in den (ausdrücklich so bezeichneten) Entwurf einzutragen. Bereits diese sprachliche Fassung der Richtlinien legt es nahe, dass das Exemplar mit der handschriftlichen Ergänzung durch den Endbeurteiler nach dem Verständnis des Richtliniengebers lediglich als Entwurf, nicht aber als Original der Beurteilung anzusehen ist. Ihre Bestätigung findet diese Sichtweise im weiteren Text der Richtlinien. Wenn es dort heißt, die handschriftlichen Ergänzungen seien in den Datensatz aufzunehmen, anschließend sei "dem Schlusszeichnenden das Original der Beurteilung zur Schlusszeichnung" zuzuleiten, kann dies nur bedeuten, dass das Schriftstück, in das der Schlusszeichnende zuvor handschriftlich die abschließende Beurteilung eingetragen hat, noch nicht das Original der Beurteilung sein soll. Das in den Richtlinien vorgesehene Verfahren macht nur Sinn, wenn erst der nach Aufnahme der handschriftlichen Ergänzungen in den Datensatz erstellte, vom Erst- und Endbeurteiler unterschriebene Ausdruck der Beurteilung als das Original angesehen wird.
Nur diese Sichtweise vermeidet im Übrigen einen Widerspruch zwischen den vorbezeichneten Regelungen unter Nr. 9.1 BRL mit Nr. 11 Satz 2 BRL, demgemäß Entwürfe und Notizen nach Aufnahme der Beurteilung in die Personalakte zu vernichten bzw. zu löschen sind. Die hierdurch angeordnete Vernichtung des im vorletzten Absatz der Nr. 9.1 BRL ausdrücklich als Entwurf bezeichneten Dokumentes mit dem Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers und den handschriftlichen Ergänzungen des Schlusszeichnenden lässt sich mit der vom Verwaltungsgericht angenommenen Qualifizierung dieses Schriftstückes als Original der Beurteilung nicht in Einklang bringen.
Mit diesem Regelungsgehalt sind die vorbezeichneten verfahrensrechtlichen Bestimmungen der Beurteilungsrichtlinien über den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG rechtsverbindlich geworden. Verwaltungsvorschriften sind keine Rechtsnormen und von den Gerichten auch nicht wie diese auszulegen. Für die verwaltungsgerichtliche Beurteilung ist vielmehr die tatsächliche, vom Richtliniengeber hingenommene Handhabung maßgeblich, falls sie vom Wortlaut der Richtlinien abweicht.
Vgl. (im Hinblick auf beamtenrecht- liche Beurteilungen:) BVerwG, Urteile vom 30. April 1981 - 2 C 8.79 -, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 1 (Seite 2 f.), und vom 13. November 1997 - 2 A 1.97 -, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 17; vgl. hierzu auch BVerwG, Urteile vom 2. März 2000 - 2 C 7 bis 10/99 -, a.a.O. (Seite 3 f.).
Anhaltspunkte dafür, dass im Geltungsbereich der Beurteilungsrichtlinien vom 25. Januar 19 von der oben beschriebenen Vorgehensweise abgewichen wurde, hat der Senat nicht. Das Polizeipräsidium trägt vielmehr unwidersprochen vor, die Polizeibehörden verführen einheitlich so wie in diesem Fall.
Die Vernichtung des Entwurfes der streitigen dienstlichen Beurteilung verstößt nicht gegen andere, neben Art. 3 Abs. 1 GG zu beachtende Rechtsnormen. § 104 Abs. 1 Satz 4 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LBG), nach dem dienstliche Beurteilungen zu den Personalakten des Beamten zu nehmen sind, ist nicht verletzt. Diese Vorschrift bezieht sich nicht auf Entwürfe von Beurteilungen. Auch im Übrigen gibt es keine gesetzliche Bestimmung, welche die Vernichtung des gemäß Nr. 9.1 BRL zu erstellenden Beurteilungsvorschlages einschließlich der handschriftlichen Ergänzungen des Schlusszeichnenden verbietet. Dem Verwaltungsgericht ist zwar zuzugeben, dass es bei dem Vorgehen des Beklagten nicht möglich ist, die Einhaltung des von Nr. 9.1 BRL verlangten Beurteilungsverfahrens, insbesondere die Erstellung des Beurteilungsvorschlages des Erstbeurteilers vor der Beurteilerbesprechung nach Nr. 9.2 BRL und vor der abschließenden Entscheidung des Schlusszeichnenden, ohne Weiteres lückenlos nachzuweisen. Eine entsprechende Verpflichtung besteht jedoch auch nicht. Sollten im Einzelfall Zweifel an der Einhaltung des Beurteilungsverfahrens bestehen, wäre ihnen mit den allgemein für die Aufklärung des Sachverhaltes zu Gebote stehenden Mitteln nachzugehen.
Da der in dem angefochtenen Urteil angenommene Verfahrensfehler nicht vorliegt, kommt es nicht darauf an, ob er sich auf die Rechtmäßigkeit der streitigen Beurteilung ausgewirkt haben und deren Aufhebung rechtfertigen könnte.
Vgl. zu diesem Fragenkreis etwa BVerwG, Urteil vom 23. April 1998 - 2 C 16.97 -, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 18 (Seite 8 ff.).
Es kann offen bleiben, ob bei dieser Prozesslage, in der das erstinstanzliche Gericht zwar in der Sache entschieden, sich dabei aber zu Unrecht lediglich auf einen ver- fahrensrechtlilchen Gesichtspunkt gestützt und zu den weiteren entscheidungserheblichen Rechts- und Tatsachenfragen nicht Stellung genommen hat, die Sache in entsprechender Anwendung des § 130 Abs. 1 Nr. 1 VwGO an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen werden kann.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 26. Mai 1971 - VI C 39.68 -, BVerwGE Band 38, Seite 139 (146); Beschluss vom 27. November 1981 - 8 B 189.81 -, NVwZ 1982, Seite 500 (501); OVG NRW, Beschluss vom 7. August 1998 - 11 B 1555/98 -, NVwZ-RR 1999, Seite 540; Redekervon Oertzen, VwGO, 13. Auflage, § 130 Rn. 6; Meyer-Ladewig in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 130 Rn. 5 und 6; Kopp-Schenke, VwGO, 12. Auflage, § 130 Rn. 5.
Jedenfalls übt der Senat nach der in der mündlichen Verhandlung erfolgten Anhörung der Beteiligten das ihm durch § 130 Abs. 1 VwGO eingeräumte Ermessen in der Weise aus, abschließend in der Sache zu entscheiden.
Diese Entscheidung füllt zu Lasten der Klägerin aus, weil die streitbefangene Beurteilung auch keine sonstigen Mängel aufweist.
Insbesondere ist die Beurteilung auch nicht deshalb zu beanstanden, weil der der Beamtin und dem Erstbeurteiler übergeordnete Vorgesetzte, Polizeirat K. , dem Beurteilungsvorschlag bei der Weiterleitung zur Poli- zeipräsidentin einen Vermerk beigefügt hatte, in dem er sich nach dem unwidersprochenen Vortrag der Klägerin für ihre Beurteilung mit 3 Punkten ausgesprochen hatte. Weder die Beurteilungsrichtlinien noch die bei der dienstlichen Beurteilung von Beamten zu beachtenden Rechtsvorschriften standen dem entgegen. Es entspricht vielmehr dem Sinn der Richtlinien, wenn der weitere Vorgesetzte auf diese Weise dem Endbeurteiler seine Meinung zu dem Beurteilungsvorschlag und zur Beurteilung der betroffenen Person deutlich macht und damit die Entscheidungsgrundlage für die abschließende Beurteilung verbreitert. In Nr. 9.1 BRL ist die Einbeziehung der weiteren Vorgesetzten des zu Beurteilenden ausdrücklich vorgesehen. Im Zusammenhang mit der Weiterleitung des Beurteilungsvorschlages auf dem Dienstwege heißt es dort, dass die Vorgesetzten der Erstbeurteiler den Vorschlag mit ihren Vorgesetzten erörtern. Dies ist, wie in den Richtlinien im Weiteren angesprochen, vor allem deshalb sinnvoll, um eine gleichmäßige Beurteilung auch im Vergleich mit anderen Beamten der Vergleichsgruppe zu fördern, die der jeweilige Erstbeurteiler nicht einzuschätzen vermag, über deren Leistungen sich jedoch die übergeordneten Vorgesetzten ein Bild machen können.
Die Klägerin kann die streitige dienstliche Beurteilung auch nicht erfolgreich mit dem Vorbringen angreifen, die Endbeurteilerin und auch die weiteren Teilnehmer an der Beurteilerbesprechung seien nicht hinreichend personen- und sachkundig gewesen.
In der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ist an- erkannt, dass der Endbeurteiler den zu Beurteilenden nicht persönlich kennen muss. Er kann sich die notwendige Personen- und Sachkunde auf vielfältige Weise, vor allem durch die auf so genannten Beurteilerkonferenzen gewonnenen Erkenntnisse, verschaffen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. April 1999 - 2 B 26.99 -, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 21; Urteile vom 27. Oktober 1988 - 2 A 2.87 -, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 12, und vom 2. April 1981 - 2 C 34.79 -, BVerwGE Band 62, Seite 135 (139 ff.); Urteil des Senats vom 8. Juli 1997 - 6 A 6058/95 - (jeweils mit weiteren Nachweisen).
Der Senat hat auch unter Würdigung des Vortrages der Klägerin keine Zweifel daran, dass die Polizeipräsidentin auf Grund der ihr vorliegenden Erstbeurteilungen und der ihr in der Beurteilerbesprechung am 2. September 19 vermittelten Erkenntnisse über eine hinreichende Beurteilungsgrundlage verfügte. Im Laufe des Widerspruchs- und des Klageverfahrens ist von Seiten des Beklagten im Einzelnen dargelegt worden, welche Teilnehmer der Beurteilerbesprechung mit der Person und der Arbeit der Klägerin vertraut und somit besonders in der Lage waren, gerade in ihrem Fall zu einer sachgerechten Beurteilung beizutragen. Insoweit ist zunächst ihr übergeordneter Vorgesetzter, Polizeirat K. , zu nennen. Er hat sie nach ihren eigenen Angaben immerhin in den letzten drei Monaten des Beurteilungszeitraumes kennengelernt. Außerdem hat er sich, wie bereits in dem im Widerspruchsverfahren erstellen Bericht des Polizeipräsidiums vom 17. März dargelegt, durch Nachfragen bei früheren Vorgesetzten der Klägerin personen- und sachkundig gemacht. Daneben ist vor allem auf Kriminaloberrat Petering als weiteres Mitglied der Beurteilerbesprechung hinzuweisen. Er war, wie das Polizeipräsidium in dem Bericht vom 17. März im Einzelnen ausgeführt hat, über längere Abschnitte des Beurteilungszeitraumes Vorgesetzter der Klägerin.
Über diese Umstände wurde sie bereits durch die Begründung des Widerspruchsbescheides vom 16. Mai (auf Seite 4 muss es dort im Hinblick auf Kriminaloberrat Petering, wie bereits in der Stellungnahme des Polizeipräsidiums vom 17. März , ersichtlich PI SO - S. - heißen) detailliert unterrichtet. Dennoch hat sie auch im Klageverfahren die Personen- und Sachkunde der an der Vorbereitung ihrer Beurteilung mitwirkenden Personen lediglich pauschal und unsubstantiiert bestritten. Nicht zuletzt wegen ihres eigenen Hintergrundwissens hätte es sich ihr jedoch aufdrängen müssen, im Einzelnen auf die gegenteilige Darstellung des Beklagten einzugehen, falls seine Angaben insoweit unzutreffend sein sollten. Zweifel an dem entsprechenden Vortrag des Beklagten sind unter diesen Umständen nicht berechtigt; erst recht bieten sie keinen Anlass für eine weitere Sachverhaltsaufklärung.
Die angegriffene dienstliche Beurteilung leidet ferner nicht an einem zu ihrer Aufhebung führenden Begründungsmangel. Insbesondere hat die Schlusszeichnende, Polizeipräsidentin Fahlberg, den Anforderungen der Nr. 9.2 Abs. 2 Satz 2 BRL hinreichend Rechnung getragen. Danach hat, wenn - wie hier - Erst- und Endbeurteilung in den Hauptmerkmalen und im Gesamturteil nicht übereinstimmen, der Endbeurteiler die abweichende Beurteilung zu begründen.
In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass sich Umfang und Intensität dieser Begründung daran auszurichten haben, was insoweit angesichts des vorgesehenen Beurteilungsverfahrens überhaupt möglich und zulässig ist. Beruht die anders lautende Endbeurteilung nicht auf einer abweichenden Bewertung des individuellen Leistungs- und Befähigungsprofils, sondern - wie im Streitfall - auf einzelfallübergreifenden Erwägungen, z.B. der Korrektur einer zu wohlwollenden oder zu strengen, vom allgemeinen Beurteilungsmaßstab abweichenden Grundhaltung des Erst- beurteilers und/oder auf einem allgemeinen Quervergleich mit den Beurteilungen der weiteren zur Vergleichsgruppe gehörenden Personen unter gleichzeitiger Berücksichtigung der Richtsätze, muss die Abweichungsbegründung diese Gesichtspunkte in den Mittelpunkt stellen. Die dabei maßgeblichen allgemeinen Erwägungen führen zwangsläufig zu einer Abstrahierung vom Einzelfall und finden sich wegen ihrer fallübergreifenden Bedeutung ebenso zwangsläufig in ähnlicher oder gleicher Wortwahl auch in den Beurteilungen anderer Beamter wieder. Auch wenn die Begründung in derartigen Fällen möglicherweise formelhaft wirkt, ergibt sich daraus kein zur Rechtswidrigkeit führendes Begründungsdefizit.
Der zulässige Inhalt einer Abweichungsbegründung nach Nr. 9.2 Abs. 2 BRL wird dann, wenn die Abweichung in erster Linie auf den Vergleich mit dem Leistungsbild der gesamten Vergleichsgruppe unter Berücksichtigung der Richtsätze gemäß Nr. 8.2.2 BRL zurückzuführen ist, durch die schutzwürdigen rechtlichen Interessen Dritter begrenzt. Die Persönlichkeitsrechte der anderen zur Vergleichsgruppe gehörenden Personen und die damit korrespondierenden Fürsorgepflichten des Dienstherrn (vgl. auch Nr. 11 Satz 1 BRL, demgemäß Beurteilungen vertraulich zu behandeln sind), verbieten es, in einer dienstlichen Beurteilung konkret- individuelle Abwägungsvergleiche mit allen anderen Beamten der Vergleichsgruppe oder zumindest mit denjenigen darzulegen, denen die nächsthöhere Punktzahl zuerkannt worden ist.
Vgl. Beschluss des Senats vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, aaO., sowie die Urteile des Senats vom 8. Juli 1997 - 6 A 6051/95 - und - 6 A 6058/95 -; zu den Anforderungen an die Begründung für die Änderung einer Beurteilung durch einen übergeordneten Vorgesetzten wegen eines bei vergleichender Betrachtung zu wohlwollenden Maßstabs auch BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 2000 - 1 WB 49.00 -, Dokumentarische Berichte aus dem Bundesverwaltungsgericht, Ausgabe B, 2001, Seite 17 (19).
Hiervon ausgehend ist die Begründung für die Absenkung der End- gegenüber der Erstbeurteilung gerichtlich nicht zu beanstanden. Die insoweit verwandten, im Tatbestand wiedergegebenen Formulierungen ähneln denjenigen, die in dem Beschluss des Senats vom 13. Dezember 1999 zu überprüfen waren. Ihr Bezug zu den Leistungen der betroffenen Beamtin und der anderen Mitglieder der Vergleichsgruppe ist jedenfalls nicht weniger konkret als in jenem Fall. In Anbetracht der aufgezeigten Möglichkeiten und Grenzen der Abweichungsbegründung werden die für die Abweichung maßgeblichen Gesichtspunkte hinreichend deutlich. Die in ständiger Rechtsprechung
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 -, BVerwGE Band 60, Seite 245 (251 f.); Beschluss vom 17. Juli 1998 - 2 B 87. 97 -, aaO., und für einen vergleichbaren Fall insbesondere den Beschluss des Senats vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, aaO.,
betonte Pflicht des Dienstherrn zur konkretisierenden Erläuterung der für die Beurteilung maßgeblichen Wertungen ist in den Ansätzen schon dadurch und in den Einzelheiten jedenfalls mit der ausführlichen Darstellung der insoweit maßgeblichen Umstände im Widerspruchsbescheid vom 16. Mai erfüllt worden.
Der Vortrag der Klägerin, für die Abweichung ihrer Endbeurteilung vom Beurteilungsvorschlag sei die relativ kurze Dauer ihrer Zugehörigkeit zur Besoldungsgruppe A 11 ausschlaggebend gewesen, verhilft der Klage ebenfalls nicht zum Erfolg.
Nach ständiger Rechtsprechung gehört zu den Gesichtspunkten, die bei der dienstlichen Beurteilung eines Beamten zu einer positiven Einschätzung seines Leistungsbildes beitragen, u.a. die längerfristige, d.h. mehrjährige unbeanstandete Wahrnehmung seiner Aufgaben.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 2. April 1981 - 2 C 13.80 -, Buchholz 232 (§ 15 BBG) Nr. 15 (S. 7); ferner BVerwG, Urteil vom 25. August 1988 - 2 C 51.86 -, BVerwGE Band 80, S. 123 (126).
Hiermit stehen die entsprechenden Vorgaben in Nr. 6 Halbsatz 2 BRL in Einklang. Dienstliche Beurteilung haben den Zweck, eine Grundlage für die zukünftige dienstliche Verwendung der Beamten, insbesondere für Beförderungsentscheidungen, zu schaffen (vgl. Nr. 1 BRL). Bei der Bildung der Gesamtnote ist hier deshalb zu Recht besonders darauf geachtet worden, die zu Beurteilenden unter Berücksichtigung der Richtsätze nach Nr. 8.2.2 BRL zutreffend in das gesamte Leistungsbild der Vergleichsgruppe einzuordnen. Ausgehend davon ist gegen die positive Würdigung einer längeren beanstandungsfreien "Standzeit" in dem zuletzt ausgeübten Amt und die darauf gestützte Hervorhebung eines Beamten gegenüber anderen nichts einzuwenden.
Die im Polizeivollzugsdienst nicht seltene Ausübung gleicher Funktionen durch Inhaber unterschiedlicher Ämter mag im Einzelfall das Gewicht dieser Überlegungen mindern. Auch dann, wenn der Beamte nach einer Beförderung dieselben Aufgaben wie zuvor wahrnimmt, ist die geringere Erfahrung im neuen Amt jedoch im Grundsatz berücksichtigungsfähig. Allerdings darf der Endbeurteiler bei der Verwertung des fraglichen Umstandes dessen Bedeutung als nur eines von mehreren für die Beurteilung wichtigen Gesichtspunkten nicht verkennen. Außerdem darf er nicht schematisch vorgehen, um willkürliche Ergebnisse zu vermeiden. Bei entsprechend guten Leistungen muss auch bei einer relativ kurzen "Standzeit" eine überdurchschnittliche Gesamtnote erreichbar sein. Je länger der Betroffene das innegehabte Amt beanstandungsfrei ausübt, desto mehr wird der genannte Aspekt im Beurteilungsvergleich mit dienstälteren Beamten zurücktreten. Eine starre zeitliche Grenze für die Berücksichtigung oder auch Nichtberücksichtigung der Verweildauer im zuletzt erreichten Beförderungsamt wäre mit dem Gebot, unter Berücksichtigung des Leistungsbildes der jeweiligen Vergleichsgruppe jeden Einzelnen sachgerecht zu beurteilen, nicht zu vereinbaren. Ebenso wenig wäre es haltbar, wenn vor einer mehrjährigen Bewährung im zuletzt erreichten Amt eine mehr als durchschnittliche Beurteilung ausnahmslos nur mit absoluten Spitzenleistungen erreichbar wäre.
Mit diesen Grundsätzen steht die angegriffene Beurteilung in Einklang. Die Schlusszeichnende hat die Abweichung vom Vorschlag des Erstbeurteilers in erster Linie mit der Notwendigkeit begründet, innerhalb der Behörde gleiche Maßstäbe einzuhalten. Lediglich in einem erläuternden Zusatz ("... zumal...") hat sie, gleichsam zur Bekräftigung, auf die erst im Vorjahr erfolgte Ernennung der Klägerin zur Kriminalhauptkommissarin hingewiesen. Anhaltspunkte dafür, dass dieser Gesichtspunkt unter Verstoß gegen allgemein anerkannte Beurteilungsgrundsätze schematisch und ohne Rücksicht auf den konkretindidivuellen Einzelfall dazu geführt hat, von einer sonst nahe liegenden besseren Bewertung abzusehen, bestehen nicht.
Sie ergeben sich insbesondere nicht aus den ergänzenden Erläuterungen in dem Bericht des Polizeipräsidiums vom 17. März , aus dem Widerspruchsbescheid vom 16. Mai und dem im Rechtsstreit eingereichten Schriftsatz des Beklagten vom 19. September . Gegen die Überlegung, angesichts der im Bericht des Polizeipräsidiums im Einzelnen dargelegten massiven Überschreitung der Richtsätze die Beurteilungsvorschläge kritisch zu überprüfen, ist verwaltungsgerichtlich ebenso wenig einzuwenden wie dagegen, dass die Endbeurteilerin einen Vorschlag besonders hinterfragt hat, wenn eine Beamtin oder ein Beamter mit deutlich geringerer Erfahrung im konkreten Amt besser beurteilt werden sollte als andere erfahrene Angehörige der Vergleichsgruppe. Durchgreifenden Bedenken unterliegt auch nicht die Einschätzung, die fachlichen Leistungen der Klägerin seien nicht so überdurchschnittlich gewesen, dass sie trotz der erst relativ kurzen Verweildauer im konkreten Amt eine Gesamtnote von 4 oder 5 Punkten gerechtfertigt hätten. Der Hinweis der Polizeipräsidentin auf diese beiden Gesamtnoten in ihrem Bericht vom 17. März bestätigt den Eindruck, dass sie dabei nicht starr oder schematisch beurteilt hat. Aus diesem Grund ist auch aus der Wortwahl in dem Bericht, der in diesem Zusammenhang eine "herausragende Spitzenstellung" ausspricht, nicht zu schließen, die Polizeipräsidentin habe im vorliegenden Fall nur bei weit überdurchschnittlichen, am oberen Rand des Bewertungsrasters angesiedelten Leistungen eine Benotung mit mehr als 3 Punkten in Betracht gezogen.
Nach ihrer Ergänzung in der heutigen mündlichen Verhandlung gehen aus der Beurteilung vom 11. September 19 sämtliche Beförderungen der Klägerin im Beurteilungszeitraum hervor. Damit trägt die Beurteilung den entsprechenden Anforderungen in der Rechtsprechung,
vgl. BVerwG, Urteil vom 26. August 1993 - 2 C 37.91 -, Schütz, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, 5. Auflage, ES/D I 2 Nr. 37,
hinreichend Rechnung.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO und der Ausspruch über ihre Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. den entsprechend anzuwendenden §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil weder die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO noch die des § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes gegeben sind.