Bei der Bildung der Parlamentarischen Kontrollkommission besteht mit Blick auf den Schutz der Funktionsfähigkeit des Verfassungsschutzes kein einseitiges Entsendungs- oder Benennungsrecht der Fraktionen, da es sich bei der Parlamentarischen Kontrollkommission der Verfassung des Landes Brandenburg nach nicht um einen (Fach-) Ausschuss des Landtages handelt. Vielmehr müssen sich die Kandidaten der Mehrheitswahl im Landtag stellen.

Verfassungsrechtlich ist das Erfordernis einer Wahl der Mitglieder der Parlamentarischen Kontrollkommission wegen der an die Integrität der zu Wählenden zu stellenden Anforderungen grundsätzlich nicht zu beanstanden. Da die Arbeit der Parlamentarischen Kontrollkommission keiner parlamentarischen Kontrolle unterliegt, müssen die Abgeordneten, die ihr nicht angehören, in besonderem Maße auf die Integrität der Mitglieder der Parlamentarischen Kontrollkommission vertrauen können. Zweck der Wahlregelung ist es damit sicherzustellen, dass nur Abgeordnete gewählt werden, die persönlich das Vertrauen der Mehrheit in ihre fachliche Kompetenz und Verschwiegenheit besitzen

Im Organstreitverfahren prüft das Verfassungsgericht aufgrund der kontradiktorischen Natur des Verfahrens den Angriffsgegenstand nicht umfassend, sondern ist an eine Begrenzung des Streitgegenstandes, wie er sich aus fristgebundenem Antrag und Antragsbegründung darstellt, gebunden. Für die Ermittlung des Streitgegenstandes ist nicht allein auf den Wortlaut des Antrags, sondern insbesondere auf die Antragsbegründung abzustellen.

Auch im Organstreitverfahren wird dem Antragsteller eine Begründung abverlangt, die die mögliche Verletzung seiner Rechte aufzeigt und die dem Antragsgegner zuzuordnenden, rechtserheblichen Maßnahmen benennt. Mit ihr müssen daher neben einem substantiierten Vortrag des entscheidungserheblichen Sachverhalts die wesentlichen rechtlichen Erwägungen unter Berücksichtigung einschlägiger verfassungsrechtlicher Rechtsprechung dargelegt werden. Stehen, wie im Regelfall des Organstreitverfahrens, Rechtsfragen im Vordergrund, ist eine Auseinandersetzung mit diesen erforderlich.

Tenor

Der Antrag wird zurückgewiesen.

Gründe

A.

I.

Der 6. Brandenburgische Landtag besteht aus 88 Abgeordneten, von denen 30 der SPD-Fraktion, 21 der CDU-Fraktion, 17 der Fraktion DIE LINKE, 6 der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, 3 der Gruppe BVB/FREIE WÄHLER und 10 der Antragstellerin angehören. Der neu konstituierte Landtag beschloss am 22. Januar 2015 die Neubildung der Parlamentarischen Kontrollkommission (PKK) nach § 24 Abs. 1 Brandenburgisches Verfassungsschutzgesetz (BbgVerfSchG) und ihre Besetzung mit neun Mitgliedern nach Maßgabe der Stärke der im Landtag vertretenen fünf Fraktionen. Bei der in derselben Sitzung durchgeführten Wahl wurde der von der Antragstellerin nominierte Abgeordnete Galau nicht gewählt (Plenarprot. 6/7 vom 22. Januar 2015, S. 381 ff). Auch in den Landtagssitzungen vom 19. März 2015 und vom 29. April 2015 erhielt der erneut zur Wahl gestellte Kandidat der Antragstellerin nicht die erforderliche Mehrheit (Plenarprot. 6/9 vom 19. März 2015, S. 578, Plenarprot. 6/10 vom 29. April 2015, S. 723 f).

Bereits zuvor, in seiner Sitzung am 14. Januar 2015, hatte sich das Präsidium des Landtags mit dem Wahlvorschlag der Antragstellerin befasst: Die SPD-Fraktion hatte zu Protokoll nehmen lassen, die die Regierung stützenden Fraktionen von SPD und DIE LINKE würden den von der AfD-Fraktion vorgeschlagenen Abgeordneten nicht wählen. Das Recht der Antragstellerin, einen Vertreter in die PKK zu entsenden, werde nicht in Frage gestellt, allerdings möge sie dem Plenum eine Person zur Wahl vorschlagen, bei der eine rechtsextreme Vergangenheit ausgeschlossen sei. Die Fraktion BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN schloss sich diesem Vortrag an. Die Fraktion der CDU erklärte, sie werde sich bei der Abstimmung enthalten. Eine Reaktion der Antragstellerin erfolgte hierauf nicht, eine weitere Verständigung mit dem Antragsgegner unterblieb, eine Anhörung des vorgeschlagenen Abgeordneten fand nicht statt.

II.

In dem am 26. Juni 2015 eingeleiteten Organstreitverfahren macht die Antragstellerin geltend, sie werde durch die Ablehnung ihres Wahlvorschlags in ihrem Recht, mit mindestens einem Mitglied in jedem Ausschuss vertreten zu sein, verletzt. Wegen der wiederholten Ablehnung ihres Wahlvorschlages seien weitere Wahlgänge wenig erfolgversprechend, so dass der Weg einer verfassungsgerichtlichen Klärung gesucht werden müsse.

Die Antragstellerin ist der Auffassung, Art. 70 Abs. 2 Satz 2 der Landesverfassung (LV) räume ihr ein Entsende- und Benennungsrecht für die PKK ein, denn Art. 70 Abs. 2 Satz 2 LV erfasse auch die Besetzung der PKK. Das Entsende- und Benennungsrecht stehe unter keinem Bedingungsvorbehalt. Eine Beschränkung des Zugangs zur PKK aus Gründen des Geheimschutzes sei in Brandenburg – anders als im Bund – wegen der eindeutigen landesverfassungsrechtlichen Vorschrift des Art. 70 Abs. 2 Satz 2 nicht statthaft. Die Vorschrift stelle für die Besetzung der Landtagsausschüsse im Land Brandenburg die formale Chancengleichheit zwischen den Fraktionen her, so dass es eines Rückgriffs auf ein allgemeines Prinzip der „formalen Chancengleichheit“ (aus Art. 67 Abs. 1 Satz 2 LV) nicht bedürfe. Es stelle einen unzulässigen Eingriff in das verfassungsrechtlich gesicherte (Ausschuss-)Vertretungs-recht einer Fraktion dar, wenn die anderen Fraktionen dieses Recht durch wiederholte Ablehnung des Personalvorschlags der besetzungsberechtigten Fraktion vereitelten. Dem Anspruch aus Art. 70 Abs. 2 Satz 2 LV könne auch nicht entgegengehalten werden, dass § 24 Abs. 1 Satz 3 BbgVerfSchG lediglich von einer „angemessenen“ Vertretung der Opposition in der PKK spreche. Dies sehe offensichtlich auch der Antragsgegner so, da er in seinem Beschluss vom 22. Januar 2015 auch für die Antragstellerin einen Sitz in der PKK vorgesehen habe.

Die Antragstellerin rügt des Weiteren, dass die Ablehnung ihres Kandidaten ohne jede öffentliche parlamentarische Begründung erfolgt sei. Zum unabdingbaren Charakter parlamentarischer Entscheidungen gehöre es, dass sie ausschließlich innerhalb des Parlaments stattfänden. Außerhalb des Landtags stattfindende Diskussionen mögen zwar, so die Antragstellerin, die Entscheidungsbildung innerhalb des Landtags mehr oder weniger beeinflussen; von formaler parlamentarischer Relevanz könnten sie aber allein durch das Einbringen in den formalen parlamentarischen Beratungsprozess werden. Weder eine allein presseöffentlich geführte Diskussion noch eine rein parlamentsinterne Erörterung im Landtagspräsidium oder in einer informellen Beratungsrunde der parlamentarischen Geschäftsführer könne eine transparente, offene und öffentliche parlamentarische Diskussion ersetzen. Die Verlagerung der Diskussion über die Gründe für die Ablehnung des Wahlvorschlages der Antragstellerin für ihr Mitglied in der PKK widerspreche der unersetzbaren Öffentlichkeitsfunktion eines demokratischen Parlaments.

Die nicht in der gebotenen Form vorgetragenen Bedenken gegen den Kandidaten der Antragstellerin seien im Übrigen auch in der Sache unzutreffend und unter keinem denkbaren Gesichtspunkt geeignet, den Eingriff in das Entsendungs- und Benennungsrecht der Antragstellerin zu rechtfertigen. Dabei sei unbestritten, dass bei der Besetzung einer Parlamentarischen Kontrollkommission auf die Vertrauenswürdigkeit eines Kandidaten abgestellt werden dürfe. Allerdings dürfe der Kandidat nicht aus sachfremden Gründen abgelehnt werden. Vorliegend seien keine Gründe für eine Ablehnung des Abgeordneten Galau ersichtlich. Dieser sei seit über 20 Jahren Beamter auf Lebenszeit des Landes Berlin. Die dreijährige Mitgliedschaft in der Partei „Die Republikaner“ von 1987 bis 1990 sei in eine Zeit vor der Überwachung dieser Partei durch den Verfassungsschutz gefallen. Die Partei „Die Republikaner“ sei zu keinem Zeitpunkt vom Bundesverfassungsgericht verboten worden. Der Kandidat habe keine rechtsextreme Vergangenheit, der von den Mehrheitsfraktionen erhobene Vorwurf sei unsubstantiiert. Allein die weit zurückliegende Mitgliedschaft des Abgeordneten Galau in einer Partei (Die Republikaner), die von der Antragsgegnerin abgelehnt werde, sei keine verfassungsrechtlich tragfähige Grundlage für den massiven Eingriff in das Statusrecht eines Abgeordneten.

Das Entsende- und Benennungsrecht der Fraktionen aus Art. 70 Abs. 2 Satz 2 LV von mindestens einem Mitglied in die PKK stelle auch keine Verletzung des freien Mandats der Abgeordneten dar. Nach Art. 56 Abs. 1 LV könne ein Abgeordneter von niemandem gezwungen werden, gegen sein Gewissen oder seine Überzeugung zu handeln. Gewissen und Überzeugung seien allerdings entgegen dem Wortlaut der Landesverfassung nicht der einzige Maßstab für das Handeln des Abgeordneten. Dieser habe darüber hinaus die verfassungsmäßige Ordnung von Grundgesetz und Landesverfassung zu beachten.

Es sei Aufgabe des Antragsgegners, durch geeignete Vorkehrungen sicherzustellen, dass das Auswahl- und Vorschlagsrecht der Fraktionen nicht durch sachwidrige politische Entscheidungen beeinträchtigt werde. Dem freien Mandat der Abgeordneten aus Art. 56 Abs. 1 LV einerseits und dem Recht der Antragstellerin auf Entsendung eines Mitglieds in die PKK könne dadurch Rechnung getragen werden, dass Abgeordnete, die dem Wahlvorschlag nicht zustimmen könnten, an der Wahl nicht teilnähmen oder sich der Stimme enthielten. Verlange es die verfassungsmäßige Ordnung, die Wahl eines von einer benennungsberechtigten Fraktion vorgeschlagenen Abgeordneten zwar nicht aktiv zu unterstützen, aber zumindest geschehen zu lassen, und empfinde ein Abgeordneter dies als unzumutbaren Eingriff in die Freiheit seines Mandates, könne er diesen Konflikt nur dadurch lösen, dass er auf sein Mandat verzichte, um einem verfassungswidrigen Verhalten zu entgehen.

Wenn die Rechte der Antragstellerin verletzt worden seien, sei es folgerichtig festzustellen, dass der Antragsgegner bei einem erneuten Wahlvorschlag der Antragstellerin die Verfassungslage zu beachten habe.

Die Antragstellerin beantragt festzustellen,

dass der Landtag Brandenburg die Antragstellerin durch die Ablehnung ihrer Wahlvorschläge zur Besetzung der Parlamentarischen Kontrollkommission in den Sitzungen des Landtages Brandenburg vom 22. Januar 2015, vom 19. März 2015 und vom 29. April 2015 in ihren durch die Verfassung des Landes Brandenburg übertragenen Mitwirkungsrechten an der Arbeit des Landtages (Art. 67 Abs. 1, Art. 70 Abs. 2 Satz 2 Landesverfassung) verletzt,

sowie hilfsweise, für den Fall der Stattgabe des vorgenannten Antrags, festzustellen,

dass der Landtag Brandenburg unbeschadet der in Art. 56 Landesverfassung garantierten Freiheit des Abgeordnetenmandates seine Entscheidungen nach Art. 70 Abs. 2 Satz 2 Landesverfassung unter Beachtung der von der Verfassung des Landes Brandenburg gegebenen Verfassungsordnung zu treffen hat.

III.

Der Landtag Brandenburg hat Gelegenheit zur Äußerung erhalten. Er hält die PKK für ein gegenüber einem Fachausschuss spezielles Gremium und trägt vor, die Ablehnung des von der Antragstellerin zur Wahl in die PKK vorgeschlagenen Abgeordneten sei im Präsidium des Landtags erörtert und begründet worden.

Die Landesregierung hat gemäß § 37 Abs. 2 VerfGGBbg von dem Organstreitverfahren Kenntnis erhalten.

B.

I.

Der Antrag ist gemäß Art. 113 Nr. 1 LV, § 12 Nr. 1, §§ 35 ff VerfGGBbg zulässig, soweit eine Verletzung von Art. 70 Abs. 2 Satz 2 LV geltend gemacht wird.

1. Der Antrag ist statthaft. Die Antragstellerin leitet aus Art. 70 Abs. 2 Satz 2 LV ein ihr von Verfassungs wegen umfassend und bedingungslos zustehendes Recht ab, dem Landtag für die Wahl der Mitglieder der PKK einen grundsätzlich bindenden Besetzungsvorschlag unterbreiten zu können. In der Ablehnung des von ihr zur Wahl gestellten Abgeordneten in drei Wahlgängen sieht sie sich in diesem Recht verletzt. Dieser Antrag zielt im Sinne von Art. 113 Nr. 1 LV, § 12 Nr. 1 VerfGGBbg auf die Auslegung der Landesverfassung aus Anlass einer Streitigkeit über den Umfang der Rechte und Pflichten von Beteiligten, die durch die Verfassung mit eigenen Rechten ausgestattet sind (vgl. Urteil vom 19. Juni 2003 - VfGBbg 98/02 -; Beschluss vom 20. Februar 2003 - VfGBbg 112/02 -, NVwZ-RR 2003, 798).

2. Antragstellerin und Antragsgegner sind im Sinne von Art. 113 Nr. 1 LV, § 12 Nr. 1, § 35 VerfGGBbg im Organstreitverfahren beteiligtenfähig. Der Landtag ist richtiger Antragsgegner, da der Landtag für die im Plenum durchgeführte Wahl der Mitglieder der PKK rechtlich verantwortlich ist.

3. Die Verfahrensbeteiligten sind prozessführungsbefugt. Die Antragstellerin sieht sich in ihren Rechten aus Art. 70 Abs. 2 Satz 2 LV verletzt und macht damit eine Verletzung ihr selbst möglicherweise zustehender Rechte geltend. Der Antragsgegner ist passiv prozessführungsbefugt, da eine Rechtsverletzung durch ihn im Raum steht (vgl. Urteil vom 16. Oktober 2003 - VfGBbg 95/02 -, LVerfGE 14, 179, 185).

4. Die Antragsbefugnis ergibt sich aus Art. 70 Abs. 2 Satz 2 LV. Die Antragstellerin macht geltend, in ihrem Recht auf Bestimmung eines Mitglieds in einem parlamentarischen Ausschuss verletzt zu sein.

5. Das auch im Organstreitverfahren erforderliche Rechtsschutzbedürfnis ist gegeben. Hierfür reicht das Interesse an einer verfassungsgerichtlichen Klärung aus, wenn, wie vorliegend, weitere Fälle dieser Art nicht nur theoretisch in Betracht kommen können (vgl. etwa Urteil vom 16. Oktober 2003 - VfGBbg 95/02 -, LVerfGE 14, 179, 186 f m. w. Nachw.; Beschluss vom 20. Februar 2003 - VfGBbg 112/02 -, LVerfGE 14, 139, 141 m. w. Nachw.; BVerfG, Urt. v. 22. September 2015 - 2 BvE 1/11 -, Rn. 79, juris).

6. Die Anforderungen des § 20 und des § 36 Abs. 2 VerfGGBbg sind gewahrt. Die Frist des § 36 Abs. 3 VerfGGBbg ist - bezüglich aller angegriffener Wahlgänge - eingehalten worden. Daher kann dahinstehen, ob die Wahl der Mitglieder der PKK als einheitlicher Vorgang zu werten ist, sich die einzelnen Wahlakte also als bloße Teilakte des Gesamtvorgangs der Wahl dieses Gremiums darstellen (so SächsVerfGH LVerfGE 4, 287, 295), oder ob nicht vielmehr wegen der Eigenständigkeit jedes einzelnen Wahlaktes für jeden einzelnen Wahlvorgang auf die Frist des § 36 Abs. 3 VerfGGBbg abzustellen ist.

II.

Der zulässige Antrag hat in der Sache keinen Erfolg. Art. 70 Abs. 2 Satz 2 LV gewährt der Antragstellerin das behauptete Recht nicht, denn die Parlamentarische Kontrollkommission unterfällt nicht dem Regelungsbereich des Art. 70 Abs. 2 Satz 2 LV.

Der Wortlaut des Art. 70 LV, der von Ausschüssen handelt und nicht auf andere parlamentarische Untergliederungen ausgreift (dazu 1.), die Systematik der die Beteiligungsrechte der Fraktionen bei der Besetzung parlamentarischer Gremien regelnden übrigen Normen der Landesverfassung (dazu 2.) stehen dem von der Antragstellerin zu Art. 70 Abs. 2 Satz 2 LV vorgetragenen weiten Normverständnis ebenso entgegen wie der von der Verfassung beabsichtigte Zweck parlamentarischer Geheimdienstkontrolle (dazu 3.) und die Entstehungsgeschichte der Normen der Art. 11 Abs. 3 und Art. 70 Abs. 2 LV (dazu 4.).

Art. 70 LV lautet wie folgt:

„(1) Der Landtag bildet Ausschüsse aus seiner Mitte.

(2) Die Zusammensetzung der Ausschüsse sowie die Regelung der Vorsitze in den Ausschüssen ist nach den Grundsätzen der Verhältniswahl vorzunehmen. Jede Fraktion hat das Recht, mit mindestens einem Mitglied in jedem Ausschuss vertreten zu sein. Fraktionslose Abgeordnete haben das Recht, in einem Ausschuss mit Stimmrecht mitzuarbeiten.

(3) Die Ausschüsse werden im Rahmen der ihnen vom Landtag erteilten Aufträge tätig. Innerhalb ihres Aufgabenbereiches können sie sich auch aus eigener Initiative mit einer Sache befassen und dem Landtag Empfehlungen unterbreiten.“

1. Bereits der Begriff des Ausschusses und die den Ausschüssen zugewiesenen Funktionen sprechen gegen eine Einbeziehung der PKK in den Anwendungsbereich des Art. 70 Abs. 2 Satz 2 LV.

a. Ausschüsse werden, der parlamentarischen Tradition folgend, als Fachausschüsse zu bestimmten, thematisch begrenzten Sachbereichen gebildet und sind in ihrer Tätigkeit regelmäßig darauf beschränkt, die Verhandlungen und Beschlüsse des Landtagsplenums vorzubereiten. Ihre Einrichtung ist der Aufgabenfülle und Komplexität der Themenstellungen parlamentarischer Arbeit geschuldet. Sie dienen der Arbeitsteilung und der Entlastung des Plenums (vgl. BVerfGE 1, 144, 152; E 80, 188, 221; E 84, 304, 323; E 130, 318, 351; Magiera, in: Sachs, GG, 7. Aufl., Art. 40 Rn. 15). Ausschüsse arbeiten auf eine endgültige Beschlussfassung durch das Plenum hin (vgl. § 75 Abs. 1 Satz 1 GOLT) und geben Empfehlungen in der Form von Gesetzentwürfen, Anträgen oder Entschließungsanträgen ab (§ 75 Abs. 1 Satz 2 GOLT). Damit nehmen sie einen Teil des parlamentarischen Entscheidungsprozesses unterstützend und entlastend vorweg. Gleichzeitig üben sie einen wesentlichen Teil der Informations-, Kontroll- und Untersuchungsaufgaben des Landtages (vgl. Art. 66 Abs. 1 LV) aus. Sie bleiben aber prinzipiell auf ihren vom Plenum vorgegebenen Aufgabenbestand begrenzt und sind von diesem abhängige Hilfsorgane des Parlaments (vgl. BVerfGE 130, 318, 351; E 77, 1, 41; Klein in: Maunz-Dürig, GG, Bd. IV, Stand: Oktober 2009, Art. 45d Rn. 24; Lieber, in: Lieber/Iwers/Ernst, Verfassung des Landes Brandenburg, 2012, Art. 70 Nr. 6; Kretschmer, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Hofmann/Hopfauf, GG, 12. Aufl., Art. 45d Rn. 11).

b. Diesen Status einer primär die Beschlussfassung durch das Plenum vorbereitenden parlamentarischen Untergliederung weist die PKK nicht auf. Die PKK ist ein besonderes Kontrollinstrument des Landtags gegenüber der Landesregierung (Lieber, a. a. O.). Ihre Aufgabe besteht unabhängig von einer vorherigen Übertragung durch das Plenum des Landtags im Einzelfall oder diesbezüglichen weiteren, sie erst ausgestaltenden oder begrenzenden parlamentarischen Aufträgen. Der PKK werden vielmehr in § 25 BbgVerfSchG auf einfachgesetzlicher Grundlage klar definierte Kontrollrechte zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesenen. Sie wird schließlich auch nicht bloß auf Grundlage des Art. 70 LV durch eine hiernach (frei) vom Landtag zu treffende Organisationsentscheidung, sondern in Ansehung des Art. 11 Abs. 3 LV und nach Maßgabe der §§ 23 ff BbgVerfSchG gebildet und näher ausgestaltet.

c. In der staatsrechtlichen Literatur zu dem nach Art. 45d GG gebildeten Parlamentarischen Kontrollgremium des Bundestages wird unter maßgeblicher Zugrundelegung der vorerwähnten Unterschiede in Status und Aufgabenbestand der Ausschüsse auf der einen und der mit der Wahrnehmung der Kontrolle des Verfassungsschutzes betrauten Gremien auf der anderen Seite praktisch einhellig von der Wesensverschiedenheit dieser beiden parlamentarischen Gliederungen ausgegangen: Das Parlamentarische Kontrollgremium wird nicht als Ausschuss, sondern als ein parlamentarisches Kontrollorgan sui generis qualifiziert (Klein, in: Maunz-Dürig, GG, Bd. IV, Stand: Oktober 2009, Art. 45d Rn. 25; Achterberg/Schulte, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 6. Aufl., Art. 45d Rn. 13 ff; Kretschmer, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Hofmann/Hopfauf, GG, 12. Aufl., Art. 45d Rn. 11; Wolff, in: Bonner Kommentar, Stand: November 2012, Art. 45d Rn. 76; Christopeit/Wolff, ZG 2010, 77, 83 ff; Marcel Hempel, Der Bundestag und die Nachrichtendienste - eine Neubestimmung durch Art. 45d GG?, S. 159 ff; vgl. auch B. Huber, NVwZ 2009, 1321; Shirvani, VBlBW 2010, 99, 101; etwas offener Magiera, in: Sachs, GG, 7. Aufl., Art. 45d Rn. 3: „einzigartig (sui generis) oder Ausschuss (i. w. S.)“; a. A. Hermes, in: Dreier, GG, 2. Aufl. Suppl., Art. 45d Rn.17).

2. Gegen die von der Antragstellerin vorgenommene Auslegung spricht auch die Stellung des Art. 70 Abs. 2 Satz 2 LV im System der Landesverfassung. Die Verfassung differenziert sowohl bezüglich der für die Besetzung der von ihr konstituierten Gremien geltenden Verfahren als auch bezüglich der hierbei den Fraktionen eingeräumten Rechte. Den (allgemeinen) Ausschüssen nach Art. 70 LV, den Untersuchungsausschüssen des Art. 72 LV, dem Wahlprüfungsausschuss nach Art. 63 LV, dem Petitionsausschuss des Art. 71 LV und dem Richterwahlausschuss nach Art. 109 LV werden eigenständige verfassungsunmittelbare oder einfachgesetzliche Bestimmungen zugeordnet, wie dies für die Wahl des Präsidiums des Landtages nach Art. 69 Abs. 1 LV oder bezogen auf die Einsetzung von Enquete-Kommissionen gemäß Art. 73 Satz 3 LV der Fall ist. Auch die Benennungs- bzw. Wahlrechte der Fraktionen werden auf das jeweilige Gremium und das jeweilige Verfahren bezogen und sind unterschiedlich ausgestaltet. Eine alle Gremien erfassende, die Besetzung allgemein regelnde Norm existiert nicht.

Vor dem Hintergrund der immer speziell für ein bestimmtes Gremium oder ein bestimmtes Organ des Landtages erfolgenden organisatorischen Regelungen spricht nichts für die Annahme, dass die PKK ein Ausschuss im Sinne des Art. 70 Abs. 2 Satz 2 LV ist.

Dem steht nicht entgegen, dass die Verfassung selbst keine Regelung der Fraktionsrechte bei der Bildung der PKK ausweist. Hieraus kann nicht gefolgert werden, Art. 70 Abs. 2 Satz 2 LV müsse herangezogen werden, um eine Regelungslücke zu schließen. Die Mitwirkungsrechte der Fraktionen werden zum Teil gerade nicht in der Verfassung, sondern erst nach Maßgabe des einfachen Gesetzesrechts gewährleistet (so für den Wahlprüfungsausschuss in § 5 Abs. 2 WPrüfG i. V. m. § 74 Abs. 2 Satz 1 GOLT und nach § 4 Abs. 1 Satz 4, Abs. 5 UAG für die Untersuchungsausschüsse). Von einer planwidrigen Lücke der Verfassung kann angesichts der Regelungssystematik daher auch dann nicht ausgegangen werden, wenn, wie in § 24 Abs. 1 Satz 2 BbgVerfSchG, ausnahmsweise die Opposition anstelle der Fraktionen zum Bezugspunkt der Mitwirkungsrechte an der Bildung eines parlamentarischen Gremiums, hier der gesetzlich so bezeichneten „Kommission“, gemacht wird.

Dementsprechend bezieht auch die Literatur das den Fraktionen hierin gewährte Recht aus systematischen Erwägungen ausschließlich auf die nach Art. 70 LV gebildeten Ausschüsse und nicht auf nach Sondervorschriften eingerichtete Gremien (und ausdrücklich auch nicht auf die Mitgliedschaft in der PKK). Zur Begründung wird beispielhaft auf die zu Art. 70 Abs. 2 Satz 2 LV als Sonderbestimmung qualifizierte Vorschrift des Art. 109 Abs. 1 Satz 3 LV verwiesen, nach der dem Richterwahlausschuss, der gerade keinen Parlamentsausschuss nach Art. 70 LV darstelle, Vertreter aller Fraktionen angehören müssen. Für die Zusammensetzung anderer als der nach Art. 70 LV gebildeten Ausschüsse seien also neben Art. 70 Abs. 2 Satz 2 LV spezielle Regelungen erforderlich (Lieber, in: Lieber/Iwers/Ernst, Verfassung des Landes Brandenburg, 2012, Art. 70 Nr. 2; unklar Lieber, a. a. O., Art. 55 Nr. 2.3).

3. Die Annahme eines aus Art. 70 Abs. 2 Satz 2 LV für die PKK folgenden Grundmandats der Fraktionen stünde auch in einem deutlichen Spannungsverhältnis zum Zweck von Art. 11 Abs. 3 LV, nämlich einer möglichst wirksamen parlamentarischen Kontrolle der für die Tätigkeit des Verfassungsschutzes politisch verantwortlichen Regierung (hierzu allgemein Beschluss vom 16. November 2000 - VfGBbg 31/00 -, LVerfGE Suppl. Bbg. zu Bd. 11, 183, 192; Urteil vom 9. Dezember 2004, VfGBbg 6/04 -, LVerfGE 15, 124, 129; vgl. auch Klein, in: Maunz-Dürig, GG, Bd. IV, Stand: Oktober 2009, Art. 45d Rn. 33).

a. Der Funktionsfähigkeit des Verfassungsschutzes kommt wegen seiner auf den Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung gerichteten Tätigkeit ein hoher Stellenwert zu. Bei seiner Tätigkeit unterliegt er jedoch der parlamentarischen Kontrolle (BVerfGE 134, 141, 180), die ein zentrales Element des Demokratieprinzips darstellt (Mehde, in: Epping/Hillgruber, GG, 2. Aufl., Art. 45d Rn. 3; zu den Grundsätzen parlamentarischer Kontrolltätigkeit allgemein vgl. BVerfGE 67, 100, 130). Der Kontrolle durch das Parlament soll - nicht zuletzt angesichts der mit der Verwendung nachrichtendienstlicher Mittel ggfls. einhergehenden schwerwiegenden Grundrechtsbeeinträchtigungen - größtmögliche Effizienz zukommen (Urteil vom 9. Dezember 2004, - VfGBbg 6/04 -, LVerfGE 15, 124, 129, 134 f).

Die allgemeine parlamentarische Kontrolle der Exekutive stößt allerdings im Bereich der Verfassungsschutzbehörden angesichts der ihrer Tätigkeit immanenten Notwendigkeit zur Geheimhaltung nachrichtendienstlicher Vorgänge an sachliche Grenzen. Eine effektive Tätigkeit der mit nachrichtendienstlichen Mitteln arbeitenden Behörden bedarf eines hohen Maßes an Geheimhaltung, da dem Verfassungsschutz anderenfalls eine effektive Arbeit verwehrt wäre. Überdies bestünde die Gefahr, dass die Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder untereinander die bundesgesetzlich eingeforderte Zusammenarbeit (Art. 73 Abs. 1 Nr. 10b GG, § 1 Abs. 2, § 2 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Bundesverfassungsschutzgesetz (BVerfSchG)) verweigerten (Urteil vom 9. Dezember 2004, - VfGBbg 6/04 -, LVerfGE 15, 124, 134).

Vor diesem Hintergrund werden zur Effektivierung der Kontrolle des Verfassungsschutzes im Sinne einer Erweiterung der allgemeinen parlamentarischen Kontrolle (Wolff, in: Bonner Kommentar, Stand: November 2012, Art. 45d Rn. 55) Gremien eingerichtet, die in besonderem Maße auf Geheimhaltung verpflichtet werden. Dadurch soll sichergestellt werden, dass die Exekutive auf die vertrauliche Behandlung der von ihr mitgeteilten Informationen bauen kann, da nur unter dieser Voraussetzung eine möglichst weitgehende und vorbehaltlose Unterrichtung zu rechtfertigen ist (vgl. nur Wolff, a. a. O., Art. 45d Rn. 46 ff, 55 f) und erwartet werden kann: Der Verfassungsschutz kann sicherheitsrelevante Informationen umso umfassender mitteilen, je strikter eine weitreichende Geheimhaltung gewährleistet ist (Urteil vom19. Juni 2003 - VfGBbg 98/02 -, NVwZ-RR 2003, 798). Die Geheimhaltung dient dazu, den Zweck, der mit der Bildung der PKK verfolgt und durch das BbgVerfSchG ausgeformt wird, nämlich die möglichst umfassende parlamentarische Überwachung des Verfassungsschutzes, zu ermöglichen. Sie bildet die rechtliche Voraussetzung und die faktische Grundlage für eine umfassende und detaillierte Unterrichtung der PKK durch die Landesregierung (Urteil vom 19. Juni 2003 - VfGBbg 98/02 -, NVwZ-RR 2003, 798, 798 f, unter Hinweis auf die amtl. Begründung zum BbgVerfSchG).

b. Die damit verfassungsrechtlich fundierte Notwendigkeit der Geheimhaltung wird auf einfachgesetzlicher Ebene dadurch gewährleistet, dass die Zahl der Mitglieder der PKK hinter der Zahl der Mitglieder von Parlamentsausschüssen zurückbleibt und die Mitglieder der PKK zur Verschwiegenheit verpflichtet sind.

aa. Gemäß § 24 Abs. 1 Satz 2 BbgVerfSchG soll die Größe der PKK neun Mitglieder nicht überschreiten. Hiermit ist im Sinne der Vertraulichkeit der Arbeit der PKK gewährleistet, dass der für eine pflichtwidrige Weitergabe von Informationen überhaupt in Betracht kommende Personenkreis von vornherein verhältnismäßig klein gehalten wird (vgl. SächsVerfGH LVerfGE 16, 409, 415).

§ 24 Abs. 1 Satz 3 BbgVerfSchG schreibt nur eine angemessene Vertretung der Opposition in dem Gremium vor, nicht hingegen eine Berücksichtigung aller im Parlament vertretener Fraktionen. Diese Regelung dient der Einhaltung der in § 24 Abs. 1 Satz 2 BbgVerfSchG vorgesehenen Beschränkung der Anzahl der Mitglieder der PKK auf höchstens neun auch in Fällen, in denen eine nach ihrer Stärke erfolgende Beteiligung aller Fraktionen zu einer Überschreitung dieser Höchstzahl führen würde. Mit § 24 Abs. 1 Satz 3 BbgVerfSchG wird aus Gründen des Minderheitenschutzes allerdings sichergestellt, dass in der PKK mindestens ein Mitglied des Landtages vertreten ist, das nicht den Mehrheitsfraktionen angehört (vgl. Wolff, a. a. O., Art. 45d Rn. 82; zum Gebot, parlamentarische Minderheiten zu schützen und ihnen die Teilnahme an Sachentscheidungen auch in Untergliederungen des Parlaments zu sichern vgl. BVerfGE 70, 324, 363; BVerfG, Urt. v. 22. September 2015 - 2 BvE 1/11 -, Rn. 97 f, juris).

Diese gesetzliche Ausgestaltung der Zusammensetzung der PKK begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Es ist von Verfassungs wegen nicht geboten, die Anzahl der Mitglieder der PKK derart (hoch) festzusetzen, dass eine Berücksichtigung aller im jeweiligen Parlament vertretenen Fraktionen erfolgen kann. Die Bildung eines möglichst kleinen Gremiums, dessen Zusammensetzung durch Persönlichkeitswahl bestimmt wird, ohne dass gleichzeitig die Opposition übergangen wird, kann vielmehr gerade aus Geheimhaltungsgründen gerechtfertigt sein (vgl. BVerfGE 70, 324, 359; E 96, 264, 281; E 112, 118, 140 f; E 130, 318, 358 f; E 131, 230, 235; SächsVerfGH LVerfGE 4, 287, 297; BayVerfGH NVwZ 2002, 1372, 1374).

bb. Die Pflicht zur Verschwiegenheit der Mitglieder der PKK (§ 26 Abs. 2 Satz 3 BbgVerfSchG) wird weit verstanden; sie bezieht sich auf alle Umstände der Aufgabenwahrnehmung, und damit auch auf Verfahrensfragen und ganz generell auf die Art und Weise der parlamentarischen Kontrolle durch die Kommission. Sie besteht sowohl gegenüber dem Plenum des Landtags als auch gegenüber der Fraktion des jeweiligen Abgeordneten und gegenüber „seinem“ Fraktionsvorsitzenden (Urteil vom 19. Juni 2003 - VfGBbg 98/02 -, NVwZ-RR 2003, 798, 798 f).

cc. Die in § 24 Abs. 1 Satz 2 BbgVerfSchG vorgeschriebene Wahl der Mitglieder der PKK anstelle ihrer Benennung (durch die Fraktionen oder die Opposition) besitzt ausgleichenden Charakter. Sie ist darauf gerichtet, die dargestellte Beschränkung der Mitgliederzahl und die den Mitgliedern der PKK obliegende Verschwiegenheitspflicht zugunsten der Mehrheit der Abgeordneten, die der PKK nicht angehören, teilweise zu kompensieren. Damit dient sie mittelbar ebenfalls dem Zweck der Geheimhaltung, indem die hiermit einhergehende Einschränkung der allgemeinen parlamentarischen Kontrolle und der Rechte aller Mitglieder des Landtages relativiert wird. Die Arbeit der PKK unterliegt ihrerseits keiner parlamentarischen Kontrolle (Urteil vom 19. Juni 2003 - VfGBbg 98/02 -, NVwZ-RR 2003, 798, 798 f). Daher müssen die Abgeordneten, die nicht der PKK angehören und denen die dort behandelten Informationen nicht zur Verfügung stehen, in besonderem Maße auf die Integrität der Mitglieder der PKK vertrauen können. Zweck der Wahlregelung ist es damit sicherzustellen, dass nur Abgeordnete gewählt werden, die persönlich das Vertrauen der Mehrheit in ihre fachliche Kompetenz und Verschwiegenheit besitzen (vgl. BVerfGE 70, 324, 365; SächsVerfGH LVerfGE 4, 287, 299; BayVerfGH NVwZ 2002, 1372, 1374).

Diese Vertrauensstellung der Mitglieder der PKK, auf die schon in den Verfassungsberatungen hingewiesen worden ist (vgl. Ausschussprotokoll V1/9 vom 18. Oktober 1991, Dokumentation der Verfassung des Landes Brandenburg, Band 2, S. 354), erhalten sie durch eine Wahl des Landtages (Urteil vom 9. Dezember 2004 - VfGBbg 6/04 -, LVerfGE15, 124, 136), mithin nicht aufgrund einer (bloßen) Benennung durch die jeweiligen Fraktionen oder die Opposition.

Verfassungsrechtlich ist das Erfordernis einer mit der Mehrheit der Abgeordneten des Landtages erfolgenden Wahl der Mitglieder der PKK wegen der an die Integrität der zu Wählenden zu stellenden Anforderungen grundsätzlich nicht zu beanstanden (vgl. BVerfGE 70, 324, 365; E 130, 318, 359; SächsVerfGH LVerfGE 4, 287, 298 f; BayVerfGH NVwZ 2002, 1372, 1374).

dd. Hieran ändert auch der Beschluss des Landtags zur Bildung der PKK vom 22. Januar 2015 nichts (Plenarprot. 6/7 vom 22. Januar 2015, S. 381), er verändert nicht den Status der PKK und spricht den Fraktionen auch kein Entsendungsrecht zu.

c. Das dargestellte Verständnis von der Stellung der PKK als eines eigenständigen, nicht den für die (allgemeinen) Ausschüsse geltenden Vorgaben unterworfenen Gremiums wird durch die in Bund und Ländern ganz überwiegend geübte Staatspraxis bestätigt.

aa. Auf Ebene des Bundes wurde das Parlamentarische Kontrollgremium, dem die Kontrolle der nachrichtendienstlichen Tätigkeit des Bundes zugewiesen ist, mit verfassungsänderndem Gesetz vom 17. Juli 2009 (BGBl. I S. 1977) in Art. 45d GG institutionalisiert, nachdem die parlamentarische Kontrolle der Nachrichtendienste zuvor lediglich einfachgesetzlich, strukturell aber durchaus vergleichbar geregelt gewesen war (Gesetz vom 11. April 1978, BGBl. I S. 453; Gesetze vom 24. Mai 1992, BGBl. I S. 997 und vom 17. Juni 1999, BGBl. I S. 1334; zur Entstehungsgeschichte vgl. Wolff, in: Bonner Kommentar, Stand: November 2012, Art. 45d Rn. 10 ff; Kretschmer, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Hofmann/Hopfauf, GG, 12. Aufl., Art. 45d Rn. 3; siehe auch Klein, in: Maunz-Dürig, GG, Bd. IV, Stand: Oktober 2009, Art. 45d Rn. 6).

Im Zuge der parlamentarischen Beratungen dieser Grundgesetzänderung wurde über die Ausgestaltung der Mitgliedschaftsrechte der Abgeordneten in dem künftigen Gremium gestritten. Dabei vermochte sich im Ergebnis insbesondere ein Antrag, einen „Ausschuss zur Kontrolle der nachrichtendienstlichen Tätigkeit des Bundes“ zu errichten, um hierdurch die Regelungen der Geschäftsordnung des Bundestages (GOBT) zur anteiligen Besetzung der Ausschüsse nach der Stärke der Fraktionen (§§ 57, 12 GOBT) zur Geltung zu bringen (BT-Ds. 16/13220 S. 8), nicht durchzusetzen (vgl. Klein, a. a. O., Art. 45d Rn. 24; Achterberg/Schulte, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 6. Aufl., Bd. 2, Art. 45d Rn. 13 f; Wolff, a. a. O., Art. 45d Rn. 10 ff; Marcel Hempel, Der Bundestag und die Nachrichtendienste - eine Neubestimmung durch Art. 45d GG?, S. 159 ff). Mit der Bezeichnung als „Gremium“ sollte klargestellt werden, dass es sich bei dem Parlamentarischen Kontrollgremium nicht um einen klassischen Parlamentsausschuss, sondern um ein hiervon zu unterscheidendes Gremium sui generis handelt, das aus Gründen des Geheimschutzes vergleichsweise kleiner besetzt werden sollte und für das die genannten Bestimmungen der §§ 12, 57 GOBT gerade keine Anwendung finden sollten (vgl. Klein, a. a. O.; Achterberg/Schulte, a. a. O., Rn. 13 ff; Mehde, in: Epping/ Hillgruber, GG, 2. Aufl., Art. 45d Rn. 1; Christopeit/Wolff, ZG 2010, 77, 83 ff; Magiera, in: Sachs, GG, 7. Aufl., Art. 45d Rn. 3; B. Huber, NVwZ 2009, 1321; Shirvani, VBlBW 2010, 99, 101).

Vor diesem Hintergrund und unter Hinweis auf die Verschiedenheit der den Ausschüssen einerseits, dem Parlamentarischen Kontrollgremium andererseits überantworteten Aufgaben geht auch die staatsrechtliche Literatur nahezu einheitlich von einer Sonderstellung des Parlamentarischen Kontrollgremiums des Art. 45d GG gegenüber den klassischen Parlamentsausschüssen aus, die vor allem durch die abweichenden Regelungen zu Zusammensetzung, Zahl und Wahl ihrer Mitglieder gekennzeichnet ist (vgl. Klein, a. a. O.; Achterberg/Schulte, a. a. O., Rn. 13 ff; Mehde, a. a. O., Art. 45d Rn. 1; Wolff, a. a. O., Art. 45d, Rn. 57 ff, 76 ff; Christopeit/Wolff, ZG 2010, 77, 83 ff; Magiera, a. a. O., Art. 45d Rn. 3; B. Huber, NVwZ 2009, 1321; Shirvani, VBlBW 2010, 99, 101; einschränkend nur Hermes, in: Dreier, GG, 2. Aufl., Bd. II, Suppl. 2010, Art. 45d Rn.17, 35 ff). Dass das BVerfG das Parlamentarische Kontrollgremium in einem Einzelfall oberbegrifflich als Ausschuss bezeichnet hat (BVerfGE 130, 318, 351), vermag an diesem Befund nichts zu ändern (Marcel Hempel, a. a. O., S. 170).

bb. Die Länder folgen in ihrer deutlichen Mehrzahl (mit Ausnahme der Länder Baden-Württemberg, Berlin und Niedersachsen) dem Beispiel des Bundes und errichten - auf einfachgesetzlicher Grundlage - Kontrollgremien, die in Ansehung ihrer Zusammensetzung nicht dem Ausschussmodell folgen, sondern deren - der Geheimhaltung verpflichteten - Mitglieder mehrheitlich gewählt werden. Sie sind stets mit nur wenigen Mitgliedern besetzt. In vier der neuen Bundesländer ist die Vertretung der Opposition in den Kontrollgremien vorgesehen (zum Ganzen vgl. den Überblick bei Klein, a. a. O., Art. 45d Rn. 13 ff).

4. Der Annahme eines nach Art. 70 Abs. 2 Satz 2 LV zugunsten der Fraktionen für die PKK bestehenden Grundmandats steht schließlich auch die Entstehungsgeschichte der Verfassungsbestimmungen der Art. 11 Abs. 3, Art. 70 Abs. 2 LV entgegen, ausweislich derer der Verfassungsgeber dem parlamentarischen Gesetzgeber mit Art. 11 Abs. 3 LV bewusst die Kompetenz offen halten wollte, die Frage der Besetzung der PKK eigenständig und ohne Bindung an Art. 70 Abs. 2 Satz 2 LV zu regeln.

Bereits vor Veröffentlichung des 1. Verfassungsentwurfs (vom 31. Mai 1991, GVBl. S. 96) wurde in den Verfassungsberatungen beschlossen, jeder Fraktion in den nach Art. 70 des Entwurfs gebildeten Ausschüssen ein Grundmandat zuzusprechen (4. Sitzung des Unterausschusses II des Verfassungsausschusses I; Ausschussprotokoll V1/UAII/4 vom 12. April 1991, Dokumentation der Verfassung des Landes Brandenburg, Band 2, S. 827). Die parlamentarische Kontrolle des Verfassungsschutzes wurde dagegen erstmals nach der Veröffentlichung des 1. Verfassungsentwurfs im Rahmen der Beratung von Art. 11 Abs. 3 LV thematisiert (Ausschussprotokoll V1/11 vom 9. Dezember 1991, a. a. O., S. 388 ff). Art. 70 Abs. 2 Satz 2 LV wurde zunächst ohne jede Bezugnahme auf das den Verfassungsschutz kontrollierende Gremium des Art. 11 Abs. 3 LV gefasst. Die grundsätzliche Trennung der beiden Normbereiche voneinander spiegelt sich mithin bereits in der Entstehungsgeschichte der Landesverfassung wider.

Auch die zu Art. 11 Abs. 3 LV geführten Beratungen lassen erkennen, dass ein „Übergreifen“ des in Art. 70 Abs. 2 Satz 2 LV gewährten Grundmandats auf die PKK nicht gewollt war. Im Zuge der Erörterung der „besonderen“ parlamentarischen Kontrolle, der die Kommission unterliegen sollte, wurde zwar vereinzelt geäußert, die Kommission dürfe nicht anders zusammengesetzt sein als die sonstigen Ausschüsse; betrachtet man jedoch die Diskussion in Gänze, tritt deutlich zu Tage, dass nach dem Willen der Mehrheit der Mitglieder des Verfassungsausschusses, die die letztlich beschlossene Fassung des Art. 11 Abs. 3 trug, gerade die Vorgabe des Art. 70 Abs. 2 Satz 2 LV in Bezug auf die PKK nicht greifen sollte: Hierzu war bei den Beratung des Verfassungsausschusses von dem Mitglied Birthler darauf hingewiesen worden, über die Frage eines Grundmandates sei „gesondert“ - also außerhalb der Verfassungsbestimmung - zu entscheiden. Die Aussage des Ausschussvorsitzenden, über die Frage einer Einbeziehung aller Fraktionen in das zu schaffende Gremium müsse der Landtag entscheiden können, war unwidersprochen geblieben. Darüber hinaus wurde der Kontrollfunktion der PKK in den Verfassungsberatungen vorrangige Bedeutung beigemessen. Diese sollte der Verfassungsvorschrift ihre Prägung geben und unabhängig von Mitgliedschaftsrechten der Fraktionen wirken können (11. Sitzung des Verfassungsausschusses vom 9. Dezember 1991, a. a. O., S. 388 ff). Gerade die effektive Kontrolle des Verfassungsschutzes aber wird, wie bereits dargestellt (oben 3.), zentral zur Rechtfertigung einer Begrenzung der Anzahl der Mitglieder der hierfür eingerichteten parlamentarischen Gremien heran gezogen.

C.

Die Antragstellerin nennt in ihrem Antrag auch Art. 67 Abs. 1 LV, der allgemein die Rechte der Fraktionen statuiert. Ob hiermit ein weiterer Streitgegenstand in das Verfahren eingeführt wird, erscheint mindestens zweifelhaft (dazu I.). Jedenfalls aber wäre der Antrag unzulässig, da die hierfür gegebene Begründung nicht den Anforderungen des § 20 Abs. 1 Satz 2 VerfGGBbg genügt (dazu II.).

I.

Gegenstand des Organstreitverfahrens des Art. 113 Nr. 1 LV, § 12 Nr. 1, §§ 35 ff VerfGGBbg ist eine Streitigkeit über den Umfang der Rechte und Pflichten der an ihm Beteiligten (Art. 113 Nr. 1 LV, § 12 Abs. 1 VerfGGBbg), in der der Antragsteller geltend macht, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch die Verfassung übertragenen Rechten oder Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet zu sein (§ 36 Abs. 1 VerfGGBbg). Die Bestimmung der Verfassung, gegen die die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung verstoßen soll, ist in dem das Verfahren einleitenden Antrag zu bezeichnen (§ 36 Abs. 2 VerfGGBbg).

1. Im Organstreit werden behauptete Pflichtenverstöße der an ihm beteiligten Verfassungsorgane behandelt. Er dient der Kompetenzenabgrenzung von Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis, nicht der allgemeinen Verfassungsaufsicht durch das Verfassungsgericht. Wenngleich der Organstreit auch zur Klärung und Weiterentwicklung des objektiven Verfassungsrechts bestimmt ist, handelt es sich nicht um eine objektive Beanstandungsklage; vielmehr ist mit ihm eine diskursive Auseinandersetzung unter Verfassungsorganen um ihre Kompetenzen intendiert (Beschluss vom 19. November 2009 - VfGBbg 44/09 -; Urteil vom 20. Februar 2003 - VfGBbg 112/02 -, LVerfGE 14, 139, 142; vgl. BVerfG, Urt. v. 22. September 2015 - 2 BvE 1/11 - Rn. 80, 87, juris; BVerfG, Urt. v. 15. Juli 2015 - 2 BvE 4/12 - Rn. 58, juris; BVerfGE 136, 190, 192 m. w. Nachw.; E 134, 141, 194; E 126, 55, 67 f; E 124, 267, 280; E 118, 244, 257 f; E 117, 359, 370 f; E 104, 151, 193 f; E 103, 81, 89; E 100, 266, 268; Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Bethge, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Stand: April 2015, Bd. 2, § 64 Rn. 1, 10, § 67 Rn. 42; Benda/Klein, Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl., S. 423 Rn. 1044; Lieber, in: Lieber/Iwers/Ernst, Verfassung des Landes Brandenburg, 2012, Art. 113 Nr. 1.1).

Der Antragsteller bestimmt mit seinem Antrag und der hierin angeführten Maßnahme oder Unterlassung sowie mit der Benennung der als verletzt behaupteten Verfassungsnorm den Streitgegenstand des Organstreitverfahrens (Beschluss vom 19. November 2009 - VfGBbg 44/09 -; Urteil vom 19. Februar 2009 - VfGBbg 44/08, LVerfGE 20, 95, 98 f; Beschluss vom 16. November 2000 - VfGBbg 31/00 -, LVerfGE 11, 166, 176; 174 f; vgl. auch Urteil vom 28. Juli 2007 - VfGBbg 53/06 -, LVerfGE 19, 65, 72; ebenso schon BVerfGE 2, 347, 367 f; E 57, 1, 4; E 134, 141, 192; Benda/Klein, a. a. O., S. 396 f, Rn. 986; Lenz/Hansel, Bundesverfassungsgerichtgesetz, 2. Aufl., § 64 Rn. 36; Hillgruber/Goos, Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl., S. 160, Rn. 394; Barczak/Görisch DVBl 2011 332, 334 f m. umf. w. Nachw.).

Das Verfassungsgericht prüft in einem Organstreit aufgrund der kontradiktorischen Natur des Verfahrens den Angriffsgegenstand (zum Begriff vgl. BVerfGE 80, 188, 209; E 118, 244, 255) nicht umfassend. Für eine allgemeine, abstrakte Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit einer angegriffenen Maßnahme ist im Organstreit kein Raum (vgl. BVerfGE 100, 266, 268; E 104, 151, 193 f; E 118, 277, 318 f; E 126, 55, 67 f; a. A. Maunz, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Stand: Dezember 2014, Bd. VI, Art. 93 Rn. 16; Detterbeck, in: Sachs, GG, 7. Aufl., Art. 93 Rn. 48; Barczak/Görisch DVBl 2011, 332, 338).

An diese Begrenzung des Streitgegenstandes, wie er sich aus fristgebundenem Antrag und Antragsbegründung darstellt, ist das Verfassungsgericht gebunden (vgl. BVerfGE 2, 347, 367 f; E 40, 287, 290; E 57, 1, 4; E 68, 1, 63 f; E 73, 1, 28; E 134, 141, 192; BVerfG EuGRZ 2015, 83, 84; Hillgruber/Goos, a. a. O., S. 135 f, Rn. 322 ff; Benda/Klein, a. a. O., S. 423, Rn. 1044; Bethge, a. a. O.¸ § 64 Rn. 123, § 67 Rn. 46 f). Folgerichtig stellt beispielsweise die Erweiterung der als verletzt angesehenen Verfassungsbestimmungen um eine weitere Vorschrift in einem späteren Schriftsatz eine Antragsänderung dar, weil der bisherige, sich aus dem Antrag ergehende Rahmen verlassen wird (so ausdrücklich BVerfGE 134, 141, 192), auch wenn die angeführte Maßnahme oder Unterlassung als solche unverändert bleibt.

Für die Ermittlung des genauen Streitgegenstandes ist nicht allein auf den Wortlaut des Antrags abzustellen; vielmehr ist das prozessuale Begehren des Antragstellers insbesondere aus dem sich aus der Antragsbegründung ergebenden Verständnis des Antrags zu ermitteln (vgl. BVerfGE 4, 115, 123; E 60, 374, 378; E 68, 1, 64, 68; E 118, 244, 255 f; E 134, 141, 192; Benda/Klein, a. a. O., S. 423, Rn. 1044). Daher genügt es, wenn sich aus der Antragsbegründung die als verletzt gerügte Verfassungsbestimmung (das verletzte Recht) ergibt (Lechner/Zuck, BVerfGG, 7. Aufl., § 64 Rn. 14; Umbach, in: Umbach/Clemens/Dollinger, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 2. Aufl., §§ 63, 64 Rn. 147).

2. Vor diesem Hintergrund ist zweifelhaft, ob der Antrag dahin verstanden werden kann, mit ihm solle neben dem Ausschussbesetzungsrecht nach Art. 70 Abs. 2 Satz 2 LV zusätzlich die Vorschrift des Art. 67 Abs. 1 LV und die hiernach den Fraktionen gewährten Rechte - insbesondere das Recht zur gleichmäßigen, ihrer jeweiligen Stärke entsprechenden Teilhabe an der Besetzung parlamentarischer Gremien (Grundsatz der Spiegelbildlichkeit, vgl. nur BVerfGE 70, 324, 362 f; E 80, 188, 221 f; E 84, 304, 323; E 112, 118, 133; E 130, 318, 354) - als verletzt behandelt und zum weiteren Gegenstand des Verfahrens gemacht werden.

Art. 67 Abs. 1 LV wird zwar im Antrag angeführt. Dies bestimmt den Streitgegenstand des Organstreitverfahrens aber nicht allein. Für die Bestimmung des Streitgegenstandes ist gerade auch auf die Antragsbegründung abzustellen.

Dabei ist festzustellen, dass Art. 67 Abs. 1 LV im Antrag lediglich in Gestalt eines Klammerzusatzes genannt wird. Abgesehen davon wird Art. 67 Abs. 1 LV ausschließlich im Rahmen der Darlegung der Beteiligtenfähigkeit der Antragstellerin genannt. Im Zusammenhang mit dem Vortrag zur Begründetheit wird die Norm hingegen an keiner Stelle angeführt. Ihre Nennung verfolgt somit wohl nur das Ziel aufzuzeigen, dass die Antragstellerin eine andere Beteiligte im Sinne der § 35 Abs. 1, § 12 Nr. 1 VerfGGBbg ist, der prinzipiell die von § 12 Nr. 1 VerfGGBbg vorausgesetzten eigenen Rechte zustehen. Dementsprechend bezeichnet die Antragstellerin im unmittelbaren Zusammenhang mit ihren Ausführungen zur Beteiligtenfähigkeit wiederum ausschließlich die von ihr aus Art. 70 Abs. 2 Satz 2 LV abgeleitete Gewährleistung, mindestens mit einem Mitglied in jedem Ausschuss vertreten zu sein, als verletztes Recht.

Es spricht danach einiges für die Annahme, dass das Begehren der Antragstellerin darauf gerichtet ist, das ihrer Auffassung nach aus Art. 70 Abs. 2 Satz 2 LV folgende Recht zur Besetzung der PKK zur Geltung zu bringen. Wörtlich heißt es in der Antragsschrift:

„Auch bedarf es nicht des Heranziehens des Gebots der ´formalen Chancengleichheit´ der Fraktionen (BVerfGE 70, 324, 363), da die Landesverfassung Brandenburg in Art. 70 Abs. 2 Satz 2 diese formale Chancengleichheit direkt hergestellt hat“.

Die Antragstellerin geht offenkundig davon aus, die PKK sei als Parlamentsausschuss anzusehen, so dass das wiederholte Scheitern der Wahl des von ihr benannten Mitglieds für die PKK ihr Ausschussbesetzungsrecht verletze. Ob Streitgegenstand allein eine mögliche Verletzung von Art. 70 Abs. 2 Satz 2 LV ist, oder ob das Begehren der Antragstellerin durch die gleichzeitige Nennung von Art. 67 Abs. 1 Satz 2 LV im Antrag so auszulegen ist, dass gleichsam als Auffangposition auch Art. 67 Abs. 1 Satz 2 LV als Prüfgegenstand bestimmt wird, kann letztlich offen bleiben, da ein Organstreitverfahren mit erweitertem Streitgegenstand mangels hinreichender Begründung unzulässig ist.

II.

Ein von der Antragstellerin auf die Feststellung eines Verstoßes gegen Art. 67 Abs. 1 LV gerichteter Antrag wäre unzulässig. Seine Begründung genügte nicht den Anforderungen des § 20 Abs. 1 Satz 2 VerfGGBbg.

Gemäß § 20 Abs. 1 Satz 2 VerfGGBbg sind Anträge, die das Verfahren einleiten, zu begründen. Als allgemeine Verfahrensvorschrift beansprucht die Norm auch im Organstreitverfahren Geltung (vgl. BVerfGE 24, 252, 258; von Coelln, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 23 Rn. 54 m. w. Nachw.; Bethge, ebda, § 64 Rn. 107).

§ 20 VerfGGBbg verlangt eine Begründung, die die mögliche Verletzung der Rechte des Antragstellers aufzeigt und die dem Antragsgegner zuzuordnenden, rechtserheblichen Maßnahmen benennt (vgl. BVerfGE 99, 19, 30 f). Mit ihr müssen daher neben einem substantiierten Vortrag des entscheidungserheblichen Sachverhalts die wesentlichen rechtlichen Erwägungen unter Berücksichtigung einschlägiger verfassungsrechtlicher Rechtsprechung (vgl. BVerfGE 130, 1, 21; Lenz/Hansel, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 2. Aufl., § 23 Rn. 18 m. w. Nachw.) dargelegt werden, um dem Gericht eine sachgerechte Auseinandersetzung mit dem geltend gemachten Begehren zu ermöglichen (vgl. BVerfGE 24, 252, 258 f). Stehen, wie im Regelfall des Organstreitverfahrens, Rechtsfragen im Vordergrund, ist eine Auseinandersetzung mit diesen erforderlich. Der Antragsteller darf sich nicht auf den Gedanken des iura novit curia zurückziehen (Puttler, in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl., § 23 Rn. 17 f; von Coelln, a. a. O., Rn. 57 m. w. Nachw.; Lechner/Zuck, BVerfGG, 7. Aufl., § 23 Rn. 11).

Diesen Anforderungen würde die Begründung des Antrags nicht genügen. Sie setzt sich weder mit den Voraussetzungen des Art. 67 Abs. 1 LV und der hieraus für die Fraktionen folgenden Rechte auseinander, noch bezieht sie die hierzu vorliegende, umfangreiche verfassungsgerichtliche Rechtsprechung in die Begründung wenigstens ansatzweise ein. Vielmehr beschränkt die Antragstellerin ihre Argumentation auf Art. 70 Abs. 2 Satz 2 LV - aus ihrer Sicht folgerichtig, geht es ihr doch um ihr Besetzungsrecht eines Parlamentsausschusses.

Ausgehend von der Annahme, Art. 70 Abs. 2 Satz 2 LV garantiere den Fraktionen ein zwingend zu beachtendes Vorschlagsrecht zur Besetzung der PKK, sodass es des Heranziehens des Gebots der formalen Chancengleichheit von vornherein gar nicht bedürfe, führt die Antragstellerin aus, dieses Recht stehe unter keinerlei Bedingungsvorbehalt, sei nicht relativierbar, könne nicht beschränkt und müsse verfahrensrechtlich abgesichert werden. Hieraus folgert sie, bereits dem Beschluss des Landtags zur mitgliedschaftlichen Ausgestaltung der PKK komme kein konstitutiver, sondern lediglich ein ordnender Charakter zu, und auch der konkret unterbreitete Wahlvorschlag stehe nicht, etwa aus Gründen des Geheimschutzes, zur Disposition des Landtages. Unter Bezugnahme auf § 74 Abs. 2 Satz GO LT („Die Ausschussmitglieder und ihre Stellvertreter werden von den Fraktionen bestimmt.“) werden schließlich geschäftsordnungsrechtliche Vorkehrungen zur Sicherung gerade des Ausschussbesetzungsrechts eingefordert.

Dem Vortrag der Antragstellerin mangelt es damit an jedweder Auseinandersetzung mit den Maßstäben, die die Verfassungsgerichte zur Ausgestaltung der Rechte von Fraktionen bei der Besetzung parlamentarischer Gremien entwickelt haben. Die Verfassungsgerichte des Bundes und der Länder haben sich mehrfach und eingehend mit der Besetzung parlamentarischer Gremien sowie den insofern bestehenden Rechten der Fraktionen befasst und Grundsätze zu ihrer notwendigen Beteiligung und dem zu beobachtenden Verfahren aufgestellt.

Das BVerfG hat bereits sehr früh die Stellung der Fraktionen im Verfassungsleben anerkannt und auf die Möglichkeit einer missbräuchlichen Besetzung parlamentarischer Kontrollgremien hingewiesen (BVerfGE 10, 4, 14; E 30, 1, 31). Es hat sich wiederholt und ausführlich zu den den Fraktionen bei Wahlen und bei der Besetzung verschiedener Ausschüsse und Gremien des Bundestages zugewiesenen Rechten geäußert (BVerfGE 38, 256, 276; E 77, 1, 39 ff; E 80, 188, 217 ff; E 84, 304, 322 ff; E 96, 264, 278 ff; E 112, 118, 135 ff; E 130, 318, 354; E 131, 230, 254; E 135, 317, 396; BVerfG, Urt. v. 22. September 2015 - 2 BvE 1/11 -, Rn. 91 ff, juris). Schließlich hat es - ohne dass die Antragstellerin darauf eingeht - eingehend zu den Anforderungen Stellung genommen, die aus Gründen des Geheimschutzes oder der Vertraulichkeit an die Besetzung der Gremien des Bundestages gestellt werden dürfen (BVerfGE 70, 324, 359 ff; E 130, 318, 348 ff). Zentral hat es insofern den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit betont, nach dem Ausschüsse des Parlaments die Zusammensetzung des Plenums in seiner konkreten, durch die Fraktionen geprägten organisatorischen Gestalt verkleinernd abbilden müssen, so dass die Fraktionen hieran entsprechend ihrer Stärke zu beteiligen sind (vgl. zuletzt BVerfGE 130, 318, 353 f; E 135, 317, 396; Urteil v. 22. September 2015 - 2 BvE 1/11 -, Rn. 91 ff, juris). Zugleich aber hat es unter Verweis auf Erfordernisse des Geheimschutzes die Möglichkeit einer Nichtberücksichtigung einzelner Fraktionen bei der Besetzung parlamentarischer Kontrollgremien gebilligt und es auch unbeanstandet gelassen, dass die Wahl der Mitglieder derartiger Gremien verfahrensrechtlich vom Vertrauen der parlamentarischen Mehrheit in die fachliche Kompetenz und Verschwiegenheit der einzelnen Bewerber abhängig gemacht wird (BVerfGE 70, 324, 365).

Auch die Verfassungsgerichte der Länder haben sich mit den hier aufgeworfenen Fragen befasst. Insbesondere der Verfassungsgerichtshof Sachsen (SächsVerfGH) hat eingehend das Verfahren der Wahl der Mitglieder der PKK erörtert und verfahrensrechtliche Sicherungen der Rechte der (Minderheits-) Fraktionen herausgearbeitet, und zwar ebenfalls vom Maßstab formeller Chancengleichheit der Fraktionen abgeleitet (Urt. v. 26. Januar 1996 - Vf. 15-I-95 -, LVerfGE 4, 287 ff; Beschl. v. 24. Februar 2005 - Vf. 121-I-04 -, LVerfGE 16, 409 ff; vgl. auch Bayerischer Verfassungsgerichtshof - BayVerfGH - NVwZ 2002, 1372 ff).

Auf all dies geht die Antragstellerin nicht ein, offenkundig, weil sie den Grundsatz formeller Chancengleichheit für nicht einschlägig hält. Damit fehlt es dem Antrag aber an einer hinreichenden Begründung zu einer möglichen Verletzung ihrer Rechte aus Art. 67 Abs. 1 Satz 2 LV. Eine - zumindest hilfsweise - Begründung des Antrags im Hinblick auf Art. 67 Abs. 1 Satz 2 LV für den Fall, dass das Gericht eine Verletzung von Art. 70 Abs. 2 Satz 2 LV für nicht gegeben erachtet, enthält die Antragsschrift nicht.

D.

Über den - für den Fall einer stattgebenden Entscheidung gestellten - Hilfsantrag war hiernach nicht mehr zu entscheiden.

Die Entscheidung ist einstimmig ergangen.