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VG Hamburg · Beschluss vom 28. Oktober 2015 · Az. 7 E 5333/15

Informationen zum Urteil

  • Gericht:

    VG Hamburg

  • Datum:

    28. Oktober 2015

  • Aktenzeichen:

    7 E 5333/15

  • Typ:

    Beschluss

  • Fundstelle:

    openJur 2015, 18153

  • Verfahrensgang:

    2 Bs 226/15 folgend

Zur baurechtlichen Unzulässigkeit einer geplanten sog. Folgeeinrichtung für Asylbegehrende und Obdachlose, die ohne Verwaltungsakt entgegen einer drittschützenden Festsetzung des geltenden Bebauungsplans errichtet werden soll.

Tenor

Der Antragsgegnerin wird aufgegeben, die Bauarbeiten für die Errichtung einer Unterkunft für Flüchtlinge und obdachlose Personen auf dem südlich des Erna-Stahl-Rings belegenen Grundstück (ehemaliger Anzuchtgarten) einstweilen einzustellen und zu unterlassen und die f & w fördern und wohnen AöR entsprechend anzuhalten.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 30.000,00 EUR festgesetzt.

Gründe

A.

Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit der Errichtung und des Betriebes einer Einrichtung auf der Fläche des (ehemaligen) Anzuchtgartens des Ohlsdorfer Friedhofs, in der im Sinne einer an die Unterbringung in der Erstaufnahme anschließenden Folgeunterbringung Asylsuchende bzw. Flüchtlinge sowie auch andere wohnungslose Personen untergebracht werden sollen.

Die Einrichtung soll nach der bisherigen Darstellung der Antragsgegnerin, u.a. im Rahmen einer Veranstaltung zur Anwohnerinformation, aus insgesamt 13 zwei- und dreigeschossigen Gebäuden bestehen, welche in Container-Modulbauweise errichtet werden. Insgesamt sollen ca. 700 Personen untergebracht werden. Zudem soll ein bestehendes, früher u.a. zu Verwaltungszwecken genutztes Gebäude umgebaut werden und danach Räumlichkeiten für u.a. die Verwaltung der Einrichtung beherbergen. Geplant sind ferner die Errichtung eines Bolzplatzes sowie eines Spielplatzes. Während der Bauphase soll die Erschließung des Geländes über die Straßen „Große Horst“ und „Vor dem Berge“ erfolgen, während der Betriebsphase über die Straße „Erna-Stahl-Ring“, die als verkehrsberuhigte Zone (sog. „Spielstraße“) ausgewiesen ist. Einzelheiten im Sinne eines auf Flächen und Nutzergruppen bezogenen Nutzungs- bzw. Belegungskonzeptes sind hierzu nicht veröffentlicht bzw. mitgeteilt worden.

Die Einrichtung soll in zwei Bauabschnitten errichtet werden. Der erste Bauabschnitt soll die Errichtung von fünf zweigeschossigen Wohnblöcken im nordwestlichen (zum Erna-Stahl-Ring nahen) Bereich der Vorhabenfläche und die Umbauarbeiten am Bestandsgebäude umfassen und Ende 2015 abgeschlossen sein. Hierdurch sollen Kapazitäten für die Unterbringung von 250 Personen geschaffen werden. Der zweite Bauabschnitt soll die Errichtung von zwei zweigeschossigen und sechs dreigeschossigen Wohnblöcken umfassen und im 2. Quartal 2016 abgeschlossen sein. Die Nutzungsdauer der Einrichtung soll mindestens einen Zeitraum von zehn Jahren umfassen.

Die öffentlich-rechtliche Unterbringung der einzelnen Bewohner soll nach der Darstellung der Antragsgegnerin jeweils enden, wenn aufgrund des Eintritts von Wohnungsberechtigung der Auszug aus der Einrichtung und der Umzug in eine selbst angemietete Wohnung möglich sind. In der Einrichtung sollen Betreuungsleistungen erbracht werden. Sie soll über eine Hausordnung verfügen.

Die Antragsteller sind Eigentümer bzw. Miteigentümer oder auflassungsvormerkungsberechtigte Besitzer an zu Wohnzwecken genutzten, nördlich und westlich der Vorhabenfläche gelegenen Grundstücken. Der Bebauungsplan Ohlsdorf 12 vom 31.3.2005 (HmbGVBl. 2005, S. 124) weist diese Grundstücke als reines Wohngebiet aus; für die Vorhabenfläche trifft die Planzeichnung die Festsetzung „Anzuchtgarten (Hamburger Friedhöfe)“, die mit § 2 Nr. 16 der Planverordnung näher beschrieben wird.

Im Rahmen der Sitzung der Lenkungsgruppe „Integration öffentlich-rechtliche Unterbringung (örU) und Zentrale Erstaufnahme (ZEA) in die gesamtstädtische Flächenverwertung und Planung“ am 17.7.2015 beschloss die Antragsgegnerin die Nutzung der Vorhabenfläche zur Errichtung der besagten Einrichtung. Im August 2015 wurden zunächst Überlegungen angestellt, inwieweit die Vorhabenfläche als ehemalige Friedhofsfläche anzusehen und ggf. umzuwidmen sei, sowie zur Übertragung der betroffenen Grundstücke. Ferner wurde ein privates Projektbüro mit der Erstellung einer Standortuntersuchung beauftragt; diese wurde am 5.8.2015 abgegeben. Im Anschluss daran prüfte die Antragsgegnerin technische Fragen einschließlich der Kampfmittelfreiheit der Vorhabenfläche. Ebenfalls im August 2015 begann die Antragsgegnerin mit den Vorbereitungen für eine Veranstaltung zur Information benachbarter Anwohner und ließ mit Datum vom 24.8.2015 Handzettel mit ersten Informationen verteilen.

Am 15.9.2015 wurden die Pläne zur Errichtung und zum Betrieb der Einrichtung im Rahmen einer Informationsveranstaltung den betroffenen Anwohnern sowie der Öffentlichkeit vorgestellt. Kurz darauf wurden die auf der Fläche vorhandenen Gewächshäuser und andere ehemals vom Anzuchtgarten des Friedhofs genutzte Gebäude beseitigt.

Mit Schriftsatz vom 30.9.2015 haben zunächst die Antragsteller zu 1) bis 3) um verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutz gegen die Errichtung der streitbefangenen Einrichtung nachgesucht. Mit Schriftsatz vom 7.10.2015 ist die Antragstellerin zu 4) hinzugetreten. Die Antragsteller haben zur Sach- und Rechtslage umfassend vorgetragen.

Die Antragsteller beantragen,

der Antragsgegnerin aufzugeben, die Bauarbeiten für die Errichtung einer Unterkunft für Flüchtlinge und obdachlose Personen auf dem südlich des Erna-Stahl-Rings belegen Grundstück (ehem. Anzuchtgarten) einstweilen einzustellen und zu unterlassen und f&w fördern und wohnen AöR entsprechend anzuhalten.

Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag zurückzuweisen,

und trägt zur Begründung ebenfalls umfassend vor.

Im vorliegenden Verfahren hat die Antragsgegnerin auf mehrfache Fragen des Gerichts sich zu den Verantwortlichkeiten für die Errichtung und den Betrieb der Einrichtung erklärt, zwar würden die Baumaßnahmen zur Errichtung der Einrichtung von der f & w fördern und wohnen AöR in Auftrag gegeben, so dass diese im bauordnungsrechtlichen Sinne auch als Bauherrin anzusehen sei. Sie, die Antragsgegnerin, sei allerdings „gleichwohl für die Durchführung der SOG-Maßnahme verantwortlich“. Die ihrem Weisungsrecht unterliegende Anstalt öffentlichen Rechts fördern & wohnen fungiere in diesem Zusammenhang lediglich als „ausführendes Organ“. Die Entscheidung über die Durchführung der Maßnahme treffe allein die Antragsgegnerin. Sie werde im Falle des Bestehens eines Unterlassungsanspruchs der Antragsteller die Anstalt fördern & wohnen entsprechend anweisen.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte sowie auf die Sachakte der Antragsgegnerin und die Planaufstellungsunterlagen zum Bebauungsplan Ohlsdorf 12 verwiesen, die dem Gericht bei seiner Entscheidungsfindung vorgelegen haben.

B.

I. Der Antrag auf vorläufigen Rechtschutz – gerichtet darauf, es der Antragsgegnerin vorläufig zu untersagen, Maßnahmen zur Errichtung der Einrichtung zur öffentlichen Unterbringung „Am Anzuchtgarten“ durchzuführen bzw. durch die f & w fördern und wohnen AöR durchführen zu lassen – hat Erfolg. Er ist zulässig (hierzu unter 1.) und begründet (hierzu unter 2.).

1. Der auf das Unterlassen behördlichen Handelns gerichtete Antrag ist als Antrag auf Erlass einer Sicherungsanordnung gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO statthaft (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2015, § 123, Rn. 7) und auch im Übrigen zulässig. Nach § 123 Abs. 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte.

Der Statthaftigkeit des Antrags steht nicht § 123 Abs. 5 VwGO entgegen, wonach der Antrag nach § 123 VwGO ausscheidet, wenn Anträge nach §§ 80 und 80a VwGO statthaft sind. Denn ein Vorgehen nach §§ 80 oder 80a VwGO ist vorliegend nicht eröffnet. Aus den ausdrücklichen Erklärungen der Antragsgegnerin im vorliegenden Verfahren ergibt sich unzweifelhaft, dass sie die streitbefangene Einrichtung ohne vorherigen Erlass eines Verwaltungsakts errichten, d.h. weder mit einer – der nachbarlichen Anfechtung zugänglichen, aber auch der formellen Bestandskraft fähigen, sofort vollziehbaren – Baugenehmigung, noch mit einem aufgrund anderer ordnungsrechtlicher Vorschriften erlassenen Bescheid regeln und legitimieren will, sondern sie stattdessen auf der Grundlage des Gesetzes zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (SOG) vom 14. März 1966 (HmbGVBl. 1966, S. 77), im Sinne eines schlichten Realaktes errichten will. Vor diesem Hintergrund, der zudem mit einem allgemeinen Handlungskonzept übereinstimmen dürfte, neue Einrichtungen zur Unterbringung von Flüchtlingen und Wohnungslosen ohne vorherige Durchführung eines Baugenehmigungsverfahrens, sondern allein basierend auf § 3 SOG zu errichten, ist es auch ausgeschlossen, dem Handeln der Antragsgegnerin die Bedeutung eines konkludenten, d.h. lediglich der Schriftform entbehrenden Verwaltungsakts zuzuerkennen. Gegen einen solchen Realakt kann sich ein Betroffener in der Hauptsache mit der allgemeinen Leistungsklage sowie – für den einstweiligen Rechtsschutz – mit einem Antrag nach § 123 VwGO wenden, wenn und soweit er, wie hier die Antragsteller, geltend macht, durch das Behördenhandeln gleichwohl in eigenen Rechten betroffen zu sein (VG Hamburg, Beschluss vom 2.12.2014, 7 E 5363/14).

2. Der Antrag ist auch begründet. Nach § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO haben die Antragsteller glaubhaft zu machen, dass ihnen der streitige Anspruch in der Hauptsache zusteht (sog. Anordnungsanspruch) und dessen vorläufige Sicherung nötig erscheint (sog. Anordnungsgrund). Beides ist hier der Fall.

a) Ein Anordnungsanspruch ist in der Regel gegeben, wenn nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ausreichenden summarischen Prüfung überwiegende Erfolgsaussichten für das Hauptsacheverfahren bestehen. So liegt es hier. Der Anordnungsanspruch der Antragsteller besteht in der Form eines öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruchs. Es kann dabei dahingestellt bleiben, ob sich ein solcher Anspruch unmittelbar aus den Grundrechten ergibt oder ob er im Wege der Analogie bzw. durch Heranziehung des allgemeinen Rechtsgedankens aus §§ 1004, 906 BGB, der gleichermaßen für das öffentliche Recht gilt, herzuleiten ist. Das Rechtsinstitut ist ungeachtet seiner dogmatischen Herleitung in der Rechtsprechung und Literatur allgemein anerkannt. Der Anspruch setzt voraus, dass eine erstmalige oder nochmalige Beeinträchtigung einer u.a. grundrechtlich geschützten Rechtsposition ernstlich zu besorgen und der Rechtsinhaber nicht verpflichtet ist, diese zu dulden (vgl. OVG Hamburg, Urteil vom 17.6.2004, 1 Bf 198/00, juris; Urteil vom 22.6.2010, 4 Bf 276/07, juris; Beschluss vom 12.1.2015, 2 Bs 247/14; VG Hamburg, Beschluss vom 2.12.2014, 7 E 5363/14).

Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage würde die streitgegenständliche Errichtung der Einrichtung zur öffentlichen Unterbringung in der von der Antragsgegnerin gewählten Form eine nicht zu duldende Beeinträchtigung subjektiver Rechte der Antragsteller hervorrufen.

Eine rechtserhebliche Beeinträchtigung subjektiver Rechte der Antragsteller ist zunächst nicht schon deshalb ausgeschlossen, weil sich die Antragsgegnerin für ihr Vorgehen auf die polizeirechtliche Generalklausel beruft. Abgesehen davon, dass im Zweifel das bauordnungsrechtliche Genehmigungsverfahren einzuhalten ist, führt ein Vorgehen aufgrund des Gesetzes zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung jedenfalls als solches nicht dazu, dass subjektive Rechte der von der Maßnahme der Antragsgegnerin Betroffenen materiell nicht mehr zu berücksichtigen wären (VG Hamburg, Beschluss vom 2.12.2014, 7 E 5363/14). Handlungen der Antragsgegnerin, welche – wie hier – Rechte bzw. geschützte Rechtspositionen eines Nichtstörers betreffen und beeinträchtigen, kommen für diesen materiell einer polizeirechtlichen Inanspruchnahme gleich, welche wiederum, erginge sie in der erforderlichen Form eines Verwaltungsaktes, nur unter den besonderen, engen Voraussetzungen des polizeirechtlichen Notstands zulässig wäre: Gemäß §10 Abs.1 SOG ist eine Beeinträchtigung von Rechten Dritter – schon ungeachtet des möglichen Entschädigungsanspruchs nach Absatz 3 der Norm – nur rechtmäßig, wenn auf andere Weise eine unmittelbar bevorstehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung nicht abgewehrt oder eine Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung nicht beseitigt werden kann und soweit die Verwaltungsbehörde nicht über ausreichende eigene Kräfte und Mittel verfügt. Der §10 Abs. 1 SOG zugrundeliegende Gefahrenbegriff ist dabei überdies in zweifacher Weise qualifiziert, insofern er eine besondere zeitliche Nähe der Gefahrenentwicklung sowie ein gesteigertes Maß der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts voraussetzt (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 13.4.2012, 4 Bs 78/12, juris, Rn. 16). Eine Maßnahme zu Lasten des Dritten – als die hier die Einschränkung von bestehenden Baunachbarrechten anzusehen wäre – kommt nur als ultima ratio in Betracht, wenn die drohende Gefahr nicht anders, durch eigene Mittel der Antragsgegnerin abgewendet werden kann (vgl. zur Unterbringung Obdachloser: Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 7. Aufl. 2011, Rn. 317; vgl. auch VG Hamburg, Beschluss vom 2.4.2012, 15 E 756/12, juris, Rn. 62 f.). Als zusätzliche Grenze für die Heranziehung unbeteiligter Dritter ist das Verhältnismäßigkeitsprinzip zu beachten, in dessen Rahmen Bedeutung und Gewicht der beeinträchtigten Rechte des Inanspruchgenommenen sowie Art und Ausmaß der Inanspruchnahme zu berücksichtigen sind (vgl. Merten/Merten, Hamburgisches Polizei- und Ordnungsrecht, 2007, § 10, Rn. 9 f). Auch folgt aus dem Übermaßverbot – sowie aus der Natur der Sache –, dass Notstandsmaßnahmen nur solange aufrecht erhalten werden dürfen, wie die Abwehr der Gefahr oder die Beseitigung der Störung nicht auf andere Weise möglich ist (vgl. Merten/Merten, Hamburgisches Polizei- und Ordnungsrecht, 2007, § 10, Rn.10 m.w.N.).

Welche konkreten Anforderungen hieraus abzuleiten wären für eine Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin zu Lasten der Antragsteller, kann indes schon deshalb dahinstehen, weil – wie bereits dargelegt – sich die Antragsgegnerin gerade nicht auf eine Befugnis zum Erlass belastender Verwaltungsakte, sondern darauf beruft, dass ihr Handeln die Rechtssphäre der Antragsteller nicht beeinträchtige.

Vielmehr richtet sich die Beantwortung der Frage, welche Beeinträchtigungen seines Grundeigentums der Nachbar hinnehmen muss und wann er sich gegen ein Bauvorhaben wenden kann, auch wenn dieses nicht im Rahmen eines Baugenehmigungsverfahrens legalisiert, sondern lediglich verwaltungsintern auf die polizeirechtliche Generalklausel gestützt wird, danach, ob das Bauvorhaben drittschützende Vorschriften des Bauplanungsrechtes bzw. des übrigen einfachgesetzlichen Baurechtes verletzt (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 12.1.2015, 2 Bs 247/14; VG Hamburg, Beschluss vom 2.12.2014, 7 E 5363/14). Dies ist vorliegend der Fall. Die Errichtung und der Betrieb der streitbefangenen Einrichtung zur Unterbringung von Asylsuchenden und anderen Wohnungslosen verstoßen gegen die auch dem Schutz der Antragsteller dienende (hierzu unter aa) bauplanungsrechtliche Festsetzung der Nutzung der Vorhabenfläche mit „Anzuchtgarten“ durch die Verordnung über den Bebauungsplan Ohlsdorf12 vom 31.3.2005 (hierzu unter bb). Eine Verletzung von Rechten der Antragsteller wird auch nicht durch § 37 BauGB oder § 246 BauGB n.F. ausgeschlossen (hierzu unter cc).

aa) Die Festsetzung der Vorhabenfläche als „Anzuchtgarten“ in dem Bebauungsplan Ohlsdorf 12 – dort durch die zeichnerische Darstellung der Fläche mit der Eintragung „Anzuchtgarten (Hamburger Friedhöfe)“, konkretisiert durch § 2 Nr. 16 der Planverordnung, wonach auf der Fläche für den besonderen Nutzungszweck „Anzuchtgarten“ nur gärtnerische und friedhofsbezogene Nutzungen (Gewächshäuser, Betriebsräume) sowie Stellplätze zulässig sind – ist drittschützend. Ihr kommt nachbarschützende Wirkung zugunsten der Antragsteller sowie der sonstigen Eigentümer von Grundstücken in dem nördlich und westlich der Vorhabenfläche gelegenen und durch den Bebauungsplan Ohlsdorf 12 festgesetzten reinen Wohngebiet zu.

Eine auch dem Schutz eines Nachbarn vor einer der Planausweisung widersprechenden Nutzung auf einer angrenzenden, anders ausgewiesenen Fläche setzt den erkennbaren, rechtserheblichen Willen des Plangebers voraus, dass Gebietsausweisungen bzw. Festsetzungen in einem Bebauungsplan auch dem Schutz der jenseits der jeweiligen Fläche bzw. Gebietsgrenze liegenden benachbarten Bebauung dienen sollen (vgl. VG Hamburg, Beschluss vom 13.9.2013, 9 E 3452/13, juris, Leitsatz 1 und Rn. 16; BVerwG, Urteil vom 14.12.1973, IV C 71.71, juris, Rn. 28; OVG Koblenz, Beschluss vom 2.7.2013, 1 B 10480/13, juris, Rn. 9; VGH München, Beschluss vom 24.3.2009, 14 Cs 08.3017, juris, Rn. 29; OVG Lüneburg, Beschluss vom 12.3.2009, 1 LA 184/06, juris, Rn. 14). Für diese Normauslegung, d.h. zur Ermittlung eines solchen planerischen Willens sind insbesondere auch die Begründung des Bebauungsplans sowie andere Unterlagen des Planaufstellungsverfahrens heranzuziehen (VGH München, Beschluss vom 24.3.2009, 14 Cs 08.3017, juris, Rn. 29; OVG Lüneburg, Beschluss vom 26.4.2001, 1 MB 1190/01, ZfBR 2002, 280).

Vorliegend deutet allerdings bereits die Planzeichnung selbst auf eine besondere, auf die angrenzende Baugebietsausweisung „WR“ bezogene, ihrem Schutz dienende Funktion der Festsetzung „Anzuchtgarten“ hin: Das (seinerzeit auf sehr geringen, nicht zu sichernden Altbestand treffende) Plangebiet dient danach im Zentrum der Ausweisung von neuen Flächen für reine Wohnnutzung. Zugleich ist es unter Verzicht auf die üblichen einfachen geometrischen Formen polygonal geschnitten und reicht insbesondere über eine – sonst typischerweise als Zäsur wirkende – Bahnlinie hinweg, um ein Schulgelände und den Weg aus dem Wohngebiet dorthin einzuschließen. Dieser auf wohnbezogene Funktionszusammenhänge zielende Zuschnitt wird dabei wiederum aber gerade nicht genutzt, um die Fläche „Anzuchtgarten (Hamburger Friedhöfe)“ auszunehmen, obwohl diese unmittelbar funktional dem daran anschließenden Friedhof Ohlsdorf zugehört; deshalb liegt es nahe, dass auch die Ausweisung „Anzuchtgarten“ der Wohnnutzung zu dienen bestimmt ist. Dies fügt sich wiederum in die Gesamtheit der Nutzungszuordnungen, die auch im Übrigen allein wohnbezogen sind, nämlich eine Kindertagesstätte, einen Spielplatz sowie Grünflächen in Form von Parkanlagen (zugeschnitten als Schutzstreifen) umfassen. Auch letztere stellen ein Indiz für die Grundintention der damaligen Plangeberin dar, die neu ermöglichte Wohnnutzung einem besonderen Schutz zu unterstellen. Solche als Schutzstreifen zugeschnittenen Grünstreifen bzw. Parkanlagen können bei entsprechender plangeberischer Intention gerade auch einen drittschützenden Zweck im Sinne einer Abschirmung einer von der Plangeberin als besonders schutzwürdig angesehenen Bebauung bzw. entsprechenden Gliederung des Plangebiets erfüllen (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 12.1.2015, 2 Bs 247/14). Die entsprechende Intention der Plangeberin folgt vorliegend aus den Ausführungen unter Nr. 5.9.1 der Planbegründung, wonach insbesondere auch damit ein Übergangsbereich zum Friedhof geschaffen werden soll.

Bestätigt wird dieser Befund durch Sinn und Zweck insbesondere der in diesem Plan getroffenen Festsetzungen „Anzuchtgarten“ und „reines Wohngebiet“ in ihrem Verhältnis zueinander. Als Anlass der Planung, d.h. als wesentliches Anliegen führt die Planbegründung an, die Fläche solle für Wohnungsbau genutzt werden; besondere Bedeutung komme dabei der Ausweisung geeigneter Flächen für den Einfamilienhausbau zu, um der Abwanderung von Eigenheiminteressenten in das Hamburger Umland entgegenzuwirken. Der Attraktivität der Flächen dient eine verlässliche Absicherung der Wohnqualität.

Die der Festsetzung der „Fläche für den besonderen Nutzungszweck ‚Anzuchtgarten‘“ sowie die der Normierung von § 2 Nr. 16 der Planverordnung zugrunde liegende Zwecksetzung der Plangeberin (und heutigen Antragsgegnerin) besteht ausweislich der Planbegründung in diesem Zusammenhang darin, die Nutzbarkeit der jetzigen Vorhabenfläche zugunsten der festgesetzten Wohnnutzung erheblich einzuschränken, um dieser die Wohnruhe zu sichern.

Besonders deutlich wird der beabsichtigte Drittschutz daran, dass die Planbegründung im Hinblick auf die in §2 Nr.16 der Planverordnung vorgesehene Beschränkung der zulässigen Art der baulichen Nutzung der Fläche für den besonderen Nutzungszweck „Anzuchtgarten“ ausführt, dass

„nur gärtnerische und friedhofsbezogene Nutzungen ... zulässig sind“

damit

„weitergehende gewerbliche Nutzungen, die zu nicht gewollten Störungen der bestehenden und neuen Wohngebiete führen könnten“,

vermieden werden (Nr. 5.3 der Planbegründung).

Damit wird nicht nur die Schutzrichtung zugunsten der Wohnnutzung klargestellt, sondern auch die dafür gewählte Nutzungsbeschränkung. Mit der Bezugnahme auf „weitergehende“ gewerbliche Nutzungen könnte bei isolierter Betrachtung zwar auch der Eindruck erweckt sein, weniger weitgehende gewerbliche Nutzungen sollten nicht ausgenommen werden. Ein solches Verständnis als Negativbestimmung zum Ausschluss nicht näher genannter besonders störender Nutzungen wäre indes mit der getroffenen Regelung, die positiv, spätere Bewertungsschwierigkeiten ausschließend, eine ganz bestimmte Nutzung vorgibt – nämlich diejenige, die im Sinne des Bestandsschutzes die vorgefundene Nutzung der Gesamtfläche auf der Restfläche weiter gestattet –, nicht vereinbar.

Diese spezielle, mit der Planung intendierte Schutzwirkung der spezifischen Festsetzung „Anzuchtgarten“ zugunsten der von der Plangeberin im Zuge der Aufstellung des Bebauungsplans Ohlsdorf 12 mit besonderem Schutzanspruch ausgestatteten Wohnbebauung zeigt sich ferner daran, dass es der Plangeberin mit der Zuordnung der Nutzungen, insbesondere mit der Schaffung des Wohngebiets, in dem auch die antragstellerischen Grundstücke belegen sind, darum ging, dass

„unter Berücksichtigung des benachbarten Landschaftsraums zum Friedhof der Anteil an unversiegelter Bodenfläche möglichst groß gehalten und die bauliche Verdichtung auf ein verträgliches, der Naturnähe entsprechendes Maß beschränkt bleiben“

solle (Nr. 5.1 der Planbegründung). Hieraus wird insgesamt das Plankonzept ablesbar, dass die „Fläche für den besonderen Nutzungszweck ‚Anzuchtgarten‘“ spezifisch eine Pufferfunktion zwischen dem Friedhof – der Naturraum wie auch Nutzfläche ist – und dem neu festgesetzten Wohngebiet erfüllen sollte (vgl. zur drittschützenden Wirkung solcher Festsetzungen OVG Münster, Beschluss vom 2.12.2013, 2 A 1231/13, juris, Rn. 9 ff.; OVG Hamburg, Beschluss vom 13.8.2009, 2 Bs 102/09; Beschluss vom 28.5.2015, 2 Bs 23/15); einerseits zum Schutze des Friedhofs als Naturraum vor einer allzu dicht an diesen heranrückenden Wohnbebauung, andererseits aber auch zum Schutze der Wohnbebauung im Sinne einer besonderen Naturnähe und der daraus resultierenden besonders ruhigen Lage und dem dementsprechenden Schutz der Wohnruhe, wie sie gerade für reine Wohngebiete besonders prägend ist (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 28.5.2015, 2 Bs 23/15).

Die dargestellte, aus der Planbegründung abzuleitende Intention der Plangeberin und heutigen Antragsgegnerin erweist sich als schlüssiges Ergebnis des Planungsprozesses, wie es den dokumentierten Schritten im Zuge des Verfahrens zur Aufstellung des Bebauungsplans Ohlsdorf 12 zu entnehmen ist.

Erklärtes Ziel der Planung war demnach von Beginn an, im Plangebiet nicht zu stark verdichtete Wohnflächen für Familien mit Kindern zu schaffen, um auf diese Weise der Stadtflucht in das Umland entgegenzutreten. Dies ergibt sich sowohl aus den Vorarbeiten zum ersten Planentwurf (vgl. Entwurf einer Vorlage des Senatsbeauftragen für den Wohnungsbau an das Bezirksamt Hamburg-Nord vom 5.9.1995, S. 4 f., OH 12, Bd. 1; Antrag der CDU-Bezirksfraktion vom 16.9.1998, OH 12, Bd. 1; Schreiben des Bezirksamts Hamburg-Nord an die Stadtentwicklungsbehörde vom 19.10.1998, OH 12, Bd. 1; „Information für Bürgerinnen und Bürger des Stadtteiles Klein Borstel über das geplante Wohngebiet ‚Kleine Horst‘“ der Plangeberin aus Juni 2001, OH 12, Bd.1; Aufstellungsbeschluss vom 28.6.2001, Amt. Anz. 2001, S. 2339), als auch aus der ersten Entwurfsfassung der Planbegründung (OH 12, Bd. 2). Dieses Ziel wurde auch im weiteren Entstehungsprozess des Bebauungsplans stets weiterverfolgt (vgl. Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft „Wohnungsbau auf Teilfläche der Anzuchtgärtnerei des Friedhofes Ohlsdorf“, Bü-Drs. 17/2955, S.1; Mitteilung über die öffentliche Auslegung des Bauleitplan-Entwurfs vom 31.1.2003, Amtl. Anz. 2003, S. 611).

Es war dabei auch die frühzeitig erklärte Intention der Plangeberin, gerade das an die verbleibende Fläche des Anzuchtgartens angrenzende Wohngebiet aufgrund dieser Lage als besonders geschützt zu entwickeln. Die Auslegungsfassung des Entwurfs der Planbegründung aus Dezember 2002 (OH 12, Bd. 3) führt an (dort S. 8):

„Das westlich des verbleibenden Anzuchtgartens liegende Wohngebiet, durch seine Lage zum Landschaftsraum des Friedhofs hin besonders hochwertig ...“.

Unter „hochwertig“ war insbesondere zu verstehen, dass die für die Nutzung durch den Anzuchtgarten des Friedhofs Ohlsdorf verbleibende Fläche im Bebauungsplan so festzusetzen sei, dass von den darauf stattfindenden Nutzungen keine Störungen für das geplante Wohngebiet ausgehen. So trifft das Schreiben der Stadtentwicklungsbehörde, Landesplanungsamt, an die Stadtplanungsabteilung des Bezirksamts Hamburg-Nord vom 4.3.2002 (N/BA 22, OH 12, Bd. 2) die Aussage, es sollten in die Planbegründung Ausführungen hinsichtlich Beeinträchtigungen bzw. der Vermeidung dieser auf das Wohnen erfolgen (S. 3 des Schreibens). Die Stadtplanungsabteilung des Bezirksamts Hamburg-Nord griff diese Anregung auf und dokumentierte sie in einem Arbeitsvermerk (N/BA2/OH12, OH 12, Bd. 2) vom 22.8.2002 (dort S. 18).

Schon im ersten Planentwurf (OH 12, Bd. 2) findet sich dementsprechend die geplante Beschränkung der Nutzungsart auf der für den Anzuchtgarten verbleibenden Fläche auf gärtnerische und friedhofsbezogene Nutzungen sowie Stellplätze. Bereits im ersten Entwurf der Planbegründung heißt es ferner, durch diese Beschränkung sollten weitergehende gewerbliche Nutzungen, die zu nicht gewollten Störungen der bestehenden und neuen Wohngebiete führen könnten, vermieden werden (OH 12, Bd. 2). Diese Aussage wurde im weiteren Entstehungsprozess des Bebauungsplans Ohlsdorf 12 zu keiner Zeit revidiert. Sie findet sich ebenso in der Auslegungsfassung des Entwurfs der Planbegründung aus Dezember 2002 (OH 12, Bd. 3, dort S. 14) und ging schließlich auch in die endgültige Fassung der Planbegründung (dort Nr. 5.3) ein (s.o.).

Besonders deutlich wird die von der Plangeberin verfolgte Intention, durch die in § 2 Nr. 16 der Planverordnung enthaltene Beschränkung hinsichtlich der Nutzungsart auf der durch den Plan festgesetzten „Fläche für den besonderen Nutzungszweck ‚Anzuchtgarten‘“ auch die künftigen Bewohner des hieran angrenzenden Wohngebiets zu schützen, schließlich anhand der Niederschrift über eine Besprechung am 9.9.2002 im Bezirksamt Hamburg-Nord, Bauamt (OH 12, Bd. 3):

„Durch die Überplanung der ehemals 9,2 ha. großen Fläche des Anzuchtgartens zugunsten von Wohnungsbau (1,85 ha.) sind grundsätzlich rechtlich klare Festsetzungen zu treffen, um für die zukünftige und heute vorhandene Wohnbevölkerung Rechtssicherheit zu gewährleisten. Deshalb verbleibt der Anzuchtgarten im Plangebiet und muss eine gegliederte Ausweisung erhalten.

BBV-LP 23 und N/BA 2 haben sich im Nachgang auf die Festsetzung einer Fläche für einen besonderen Nutzungszweck geeinigt (weiße Fläche-Sondergebiet). Eine § 2-Festsetzung wird die zulässigen Nutzungen regeln.

Eine nachfolgende Abstimmung mit dem Ohlsdorfer Friedhof hat diese Festsetzung bestätigt. Als § 2-Festsetzung ist folgender Text vorgesehen:
„Auf der Fläche für den besonderen Nutzungszweck ‚Anzuchtgarten (FHH)‘ sind nur gärtnerische und friedhofsbezogene Nutzungen (Gewächshäuser, Betriebsräume) sowie Stellplätze zulässig.‘“

bb) Die von der Antragsgegnerin geplante streitbefangene Einrichtung stellt kein mit der durch den Bebauungsplan Ohlsdorf12 festgesetzten „Fläche für den besonderen Nutzungszweck ‚Anzuchtgarten‘“ sowie der durch § 2 Nr. 16 der Planverordnung hierfür hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung normierten Beschränkung auf gärtnerische und friedhofsbezogene Nutzungen (Gewächshäuser, Betriebsräume) sowie Stellplätze vereinbares Vorhaben dar. Es handelt sich – unstreitig und offensichtlich – bei dem geplanten Vorhaben nicht um eine gärtnerische bzw. friedhofsbezogene Nutzung oder lediglich die Errichtung von Stellplätzen. Schon hieraus ergibt sich der Verstoß des Bauvorhabens gegen die genannte drittschützende Bestimmung des geltenden Planrechts.

Die Betrachtung der Antragsgegnerin, ihr Vorhaben sei mit dem geltenden Planrecht schon unmittelbar vereinbar, da die Bestimmung in § 2 Nr. 16 der Planverordnung jedenfalls nicht insoweit drittschützend wirken könne, als damit auch Wohnnutzungen oder wohnähnliche Nutzungen ausgeschlossen seien, überzeugt nicht. Wie bereits dargelegt, erschöpft sich die Bestimmung nicht in einer Negativ-Regelung zu Lasten solcher gewerblicher Nutzungen, die für das reine Wohngebiet in einer Weise störend wirken, die über das Maß hinaus ginge, welches mit einer Nutzung als Anzuchtgarten verbunden wäre. Die getroffene Positivregelung hat vielmehr gerade die Bedeutung, jede andere Nutzung als diejenige als Anzuchtgarten verlässlich auszuschließen. Der Umstand, dass damit nicht nur eine Nutzung durch eine große oder auch kleine soziale Einrichtung, sondern selbst reine Wohnnutzung unzulässig ist, widerlegt die genannte Auslegung nicht. Es liegt auf der Hand, dass eine bestehende Wohnnutzung auch durch die Emissionen wie auch den Grünflächenverbrauch einer angrenzend hinzukommenden weiteren Wohnnutzung neuen Belastungen ausgesetzt wird – dass diese Beeinträchtigungen regelmäßig planungsrechtlich als hinnehmbar bewertet werden, betrifft nicht den Regelungsgehalt der Festsetzung selbst, sondern wäre nach herkömmlichem Bauplanungsrecht im Rahmen der Entscheidung über eine Befreiung von Belang.

Vor diesem Hintergrund bedarf es keiner weiteren Auseinandersetzung mit der von den Beteiligten erörterten Frage, inwieweit die geplante Einrichtung mit der geschützten reinen Wohnnutzung nach dem Maßstab des bauplanungsrechtlichen Rücksichtnahmegebotes vereinbar wäre. Dementsprechend ist hier nicht zu klären, inwieweit innerhalb und in Bezug auf ein Wohnumfeld von einer Einrichtung zur Folgeunterbringung weniger Konfliktpotential ausgeht als von einer Zentralen Erstaufnahmeeinrichtung. In jedem Fall ist mit einer für das Eilverfahren hinreichenden Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass eine auf mindestens zehn Jahre angelegte Einrichtung zur öffentlich-rechtlichen Unterbringung von ca. 700 Asylsuchenden und anderen Wohnungslosen (zum geplanten Nutzungszeitraum vgl. Antwort des Senats auf die schriftliche Kleine Anfrage eines Bürgerschaftsabgeordneten vom 7.9.2015, Bü-Drs. 21/1491, S.3) ein höheres Störpotenzial für die Wohnruhe angrenzender reiner Wohngebiete aufweist als eine Nutzung als Anzuchtgarten bzw. gärtnerische oder friedhofsbezogene Nutzung (vgl. hierzu sowie den entsprechenden Ursachen solcher Wirkungen OVG Hamburg, Beschluss vom 28.5.2015, 2 Bs 23/15; Saarl. OVG, Urteil vom 5.12.1995, 2 R 3/95, juris, Rn. 32; vgl. auch VGH Mannheim, Urteil vom 13.12.1994, 3 S 1643/94, juris, Rn. 45).

Nach der im Eilverfahren allein möglichen summarischen Prüfung bestehen auch keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass das Entstehen eines solchen Störpotenzials in der hier in Rede stehenden Einrichtung entgegen der mit dem Hamburgischen Oberverwaltungsgericht vorzunehmenden typisierten Betrachtung wie auch nach einer Einschätzung der konkret zu erwartenden Verhältnisse auszuschließen wäre. Auch der Beschluss des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 28.5.2015 bezieht sich nicht auf eine Erstaufnahmeeinrichtung, sondern auf eine Folgeeinrichtung, die zudem eine deutlich geringere Personenzahl aufnehmen sollte. Das Hineintragen einer aus den mit dem Vorhaben verbundenen, für die Bewohner ungünstigen Umständen (hohe Belegungsdichte, geringe Privatsphäre, persönliche Belastungen) resultierenden Unruhe gerade in das der Vorhabenfläche benachbarte reine Wohngebiet würde im vorliegenden Fall zusätzlich dadurch begünstigt, dass die Vorhabenfläche sich v.a. nach Norden und Nordwesten hin, mithin v.a. in Richtung des betroffenen reinen Wohngebiets, öffnet. Ausweichmöglichkeiten in andere Richtungen bestehen aufgrund der Begrenzung der Vorhabenfläche v.a. durch den angrenzenden Friedhof und den Friedhofszaun sowie aufgrund der Tatsache, dass die Erschließung der Vorhabenfläche während der Betriebsphase der Einrichtung ausschließlich über die Straße „Erna-Stahl-Ring“ erfolgen soll, kaum.

Die geschilderte Zweckbestimmung der Vorhabenfläche, die Festsetzungen des Bebauungsplans Ohlsdorf 12, der planerischen Wille, wie er in diesen Festsetzungen unter Berücksichtigung der hierfür gegebenen Begründung zum Ausdruck gekommen ist, sowie die beschriebene örtlichen Situation dürften im Übrigen dem Plangebiet eine typische Prägung i.S.v. § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO verleihen, die das antragsgegnerische Vorhaben ebenfalls missachtet. Ein Widerspruch zu einer so geprägten Gebietseigenart liegt vor, wenn die Unangemessenheit des Vorhabens gegenüber dem vom Plangeber gezogenen Rahmen bei objektiver Betrachtungsweise augenscheinlich ist (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 20.1.2010, 2 Bs 242/09; Beschluss vom 5.6.2009, NordÖR 2009, 310). Hiervon ist schon deshalb auszugehen, da sich die von der Antragsgegnerin beabsichtigte Nutzung der Vorhabenfläche qualitativ – und nicht nur quantitativ – deutlich von einer gärtnerischen oder friedhofsbezogenen Nutzung wie auch von der Kleinmaßstäblichkeit der festgesetzten reinen Wohnnutzung unterscheidet (vgl. zu diesem Maßstab OVG Hamburg, Urteil vom 2.7.2014, 2 Bf 186/10).

cc) Der festgestellte Verstoß des Vorhabens der Antragsgegnerin gegen eine die Antragsteller schützende Bestimmung des Bebauungsplans Ohlsdorf 12 wird auch nicht durch § 37 BauGB ausgeschlossen oder durch die zwischenzeitlich in Kraft getretenen Änderungen und Erweiterungen des § 246 BauGB beseitigt.

(1) Die Vorschrift des § 37 Abs. 1 BauGB ermöglicht für den Fall, dass die besondere öffentliche Zweckbestimmung dies für bauliche Anlagen des Bundes oder eines Landes erforderlich macht, von den Vorschriften des Baugesetzbuchs oder aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Vorschriften – so auch denen eines Bebauungsplans (vgl. Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Aufl. 2014, § 37, Rn. 2) – abzuweichen. Hieraus ergibt sich für die Antragsgegnerin vorliegend indes keine gegenüber den Antragstellern wirksame Rechtfertigung für eine Flächennutzung, die mit der drittschützenden Festsetzung nicht übereinstimmt. Weder ist § 37 Abs. 1 BauGB auf das antragsgegnerische Vorhaben formell anwendbar, noch sind die materiellen Voraussetzungen hierfür erfüllt.

§ 37 Abs. 1 BauGB findet zunächst keine Anwendung auf Vorhaben, die – wie das streitbefangene Vorhaben der Antragsgegnerin – außerhalb eines formellen bauordnungsrechtlichen Genehmigungsverfahrens oder vergleichbaren bauordnungsrechtlichen Verfahrens verwirklicht werden sollen, insbesondere nicht auf die Errichtung baulicher Anlagen im Sinne bloßen Realhandelns. Auch Vorhaben des Bundes und der Länder sind auch in Anbetracht des § 37 Abs. 1 BauGB an die formellen baurechtlichen Vorschriften gebunden. §37 BauGB lässt die Anforderungen des Bauordnugnsrechts, insbesondere auch das bauaufsichtliche Verfahren, unangetastet (Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Aufl. 2014, § 37, Rn. 8; Hofmeister, in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, 30. Ed., Stand: 7/2015, § 37, Rn. 3).

Die Abweichungsmöglichkeit nach § 37 Abs. 1 BauGB soll ferner dem Umstand Rechnung tragen, dass die Atypik bestimmter öffentlicher Vorhaben zu Schwierigkeiten führen kann, wenn hierauf die städtebaulichen Vorschriften einschränkungslos anzuwenden wären (Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Aufl. 2014, § 37, Rn.2). Sie ist indes nur anwendbar, wenn die Abweichung von Vorschriften des Bauplanungsrechts aufgrund einer besonderen öffentlichen Zweckbestimmung eines Vorhabens erforderlich ist. Dies ist für das streitbefangene Vorhaben nicht der Fall.

So handelt es sich bei der geplanten Einrichtung schon nicht um ein Vorhaben von in diesem Sinne besonderer öffentlicher Zweckbestimmung. Hierunter fallen nur solche Vorhaben, die aufgrund ihrer Aufgabenstellung nach Standort, Art, Ausführung oder Auswirkung von sonstigen Verwaltungsbauten zu unterscheiden sind, beispielsweise technische Anlagen der Daseinsvorsorge oder die in § 37 Abs. 2 BauGB genannten Anlagen zur Landesverteidigung etc. (BVerwG, Beschluss vom 16.7.1981, 4 B 96/81, juris, Rn. 4; Blechschmidt, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 117. EL., Stand: 5/2015, § 37, Rn. 16; Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Aufl. 2014, § 37, Rn. 4). Das streitgegenständliche Vorhaben indes betrifft eine – wenn auch große – soziale Einrichtung, die als solche in einer Reihe von Baugebieten nach der Baunutzungsverordnung zugelassen werden könnte.

Das Vorhaben müsste zudem auf einen bestimmten Standort angewiesen sein (so ausdr. BVerwG, Beschluss vom 16.7.1981, 4 B 96/81, juris, Rn.4; Blechschmidt, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 117. EL., Stand: 5/2015, § 37, Rn. 16). Auch dies ist in Bezug auf eine soziale Einrichtung, der, wie hier, ein spezifischer Ortsbezug fehlt, wiederum nicht der Fall. Zwar wird vertreten, dass Einrichtungen zur Unterbringung von Asylsuchenden oder Flüchtlingen unter § 37 Abs. 1 BauGB gefasst werden; dies wird jedoch nur für den Fall geltend gemacht, dass ein besonderes bodenrechtliches Interesse daran besteht, dass die Anlage aus öffentlichem Interesse gerade an dem vorgesehen Standort verwirklicht wird. Dies mag bei Umnutzung bestehender Anlagen anzunehmen sein; für die – wie hier in Rede stehende – Errichtung von Neubauten ist dies jedenfalls nicht anzunehmen (vgl. Blechschmidt, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 117. EL., Stand: 5/2015, § 37, Rn. 18a). Gründe für die Annahme eines solchen besonderen bodenrechtlichen Interesses trägt die Antragsgegnerin auch nicht vor.

Damit kann auch dahinstehen, ob der Anwendbarkeit des § 37 BauGB vorliegend § 246 Abs. 14 Satz 9 BauGB entgegensteht.

(2) Auch die Vorschriften des durch Art. 6 des Asylverfahrensbeschleunigungsgesetzes vom 20.10.2015 (BGBl. 2015, S. 1722) geänderten und erweiterten und gemäß Art. 15 Abs. 1 dieses Gesetzes am 24.10.2014 in dieser Fassung in Kraft getretenen § 246 BauGB schließen ein Berufen der Antragsteller auf eine Verletzung sie schützender Bestimmungen des Bebauungsplans Ohlsdorf 12 nicht aus.

Die durch das Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz zu § 246 BauGB neu geschaffenen Absätze 11 bis 13 sowie 15 bis 17 zu § 246 BauGB sowie die Änderung des Absatzes 8 sind nicht geeignet, die Verletzung die Antragsteller schützender Bestimmungen des Bauplanungsrechts auszuschließen bzw. unbeachtlich zu machen.

Die Absätze 11 und 12 erweitern Ausnahme- bzw. Befreiungsmöglichkeiten zugunsten von Aufnahmeeinrichtungen für Asylbewerber und beziehen sich damit auf Verfahrensschritte, die allein einem Baugenehmigungsverfahren oder einem vergleichbaren bauordnungsrechtlichen Verfahren zuzuordnen sind, in dessen Rahmen über die Erteilung einer Ausnahme oder Befreiung zu entscheiden wäre. Ebenfalls nur auf Vorhaben, die im Rahmen eines Baugenehmigungsverfahrens legalisiert werden sollen, können auch die Absätze 15 und 17 Anwendung finden, die sich auf die Frage der Erteilung des Einvernehmens, d.h. einer gemeindlichen Entscheidung nach § 36 BauGB, sowie das Verhältnis der Befristung der Geltungsdauer des Gesetzes und der Geltungsdauer der Baugenehmigung beziehen. Ein geordnetes Baugenehmigungsverfahren oder vergleichbares bauordnungsrechtliches Verfahren hat die Antragsgegnerin hier indes für das von ihr geplante Vorhaben nicht durchgeführt, sondern nur für einen späteren Zeitpunkt in Aussicht gestellt.

Die zu § 246 BauGB neu geschaffenen Absätze 13 und 16 sind auf nach § 35 BauGB zu beurteilende, d.h. nicht überplante Flächen bezogen. § 246 Abs. 8 BauGB in seiner durch das Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz geänderten Fassung regelt die hier nicht einschlägige Nutzungsänderung baulicher Anlagen.

Auch der durch das Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz im Laufe des vorliegenden Eilverfahrens neu geschaffene und in Kraft gesetzte § 246 Abs. 14 BauGB ist schließlich entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin nicht geeignet, den festgestellten Verstoß des Vorhabens gegen die Antragsteller schützende bauplanungsrechtliche Bestimmungen zu beseitigen und damit das Bestehen eines öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruchs auf Seiten der Antragsteller auszuschließen. Insoweit kann im vorliegenden Verfahren offen bleiben, ob die nahe liegenden Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit dieser das Regelungssystem des Baugesetzbuchs außer Kraft setzenden Sonderbestimmung durchgreifen bzw. zu einer verfassungskonformen, einschränkenden Auslegung zwingen (hierzu unter (a)). Jedenfalls ist diese Bestimmung mangels Durchführung eines Baugenehmigungsverfahrens für das in Rede stehende Vorhaben der Antragsgegnerin vorliegend schon nicht anwendbar (hierzu unter (b)). Die Antragsgegnerin hat außerdem nicht hinreichend darzulegen vermocht, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Anwendung dieser Norm erfüllt wären (hierzu unter (c)). Schließlich ermächtigt die Vorschrift auch nicht dazu, die nachbarlichen Interessen der Antragsteller unbeachtet zu lassen (hierzu unter (d)).

(a) Indem § 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB nunmehr dazu ermächtigt, bei „Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünften oder sonstigen Unterkünften für Flüchtlinge oder Asylbegehrende [...] von den Vorschriften dieses Gesetzbuchs oder den aufgrund dieses Gesetzbuchs erlassenen Vorschriften in erforderlichem Umfang abzuweichen“, hat der Gesetzgeber dem ersten Anschein nach eine nahezu unbeschränkte Sonderermächtigung geschaffen, mit der in beispielloser Weise das für alle sonstigen Vorhaben und Rechtsunterworfenen fortgeltende bodenrechtliche Regelungssystem für unbeachtlich erklärt wird. Diese Vorschrift dürfte am Maßstab zahlreicher verfassungsrechtlicher Gewährleistungen erheblichen Rechtfertigungsbedarf begründen: Durch die Verwendung einer Reihe unbestimmter Rechtsbegriffe („dringend benötigt“, „rechtzeitig“ und, insbesondere, „in erforderlichem Umfang“), deren Zusammenspiel auf Rechtsfolgenseite eine Ermächtigung zur Abweichung von baurechtlichen Anforderungen von bislang ungekannter Reichweite auslöst, wird das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot in Frage gestellt. Da das Schutzniveau nachbarschützender Vorschriften und Rechtsinstitute – insbesondere des Gebietserhaltungsanspruchs – durch den Ausschluss der ansonsten nach § 31 Abs. 2 BauGB zu beachtenden Voraussetzungen und Anforderungen drastisch gesenkt wird, ist die Frage der Verhältnismäßigkeit dieser neuen Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums i.S.v. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG – die entgegen dem System der Baunutzungsverordnung (vgl. §§ 25a ff. BauNVO) auch längst in Kraft gesetzte Bebauungspläne erfasst – aufgeworfen. Aufgrund des Umstandes, dass für eine eng begrenzte Art von Vorhaben, deren Vorhabenträger typischerweise die öffentliche Hand ist, besonders weitgehende Abweichungsmöglichkeiten geschaffen werden, bedarf die Regelung als Ungleichbehandlung von Vorhabenträgern der Rechtfertigung vor dem allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. zur Gefahr eines sog. „Zweiklassen-Baurechts“ auch das Thesenpapier des Deutschen Anwaltvereins (DAV) „Zur Flüchtlingssituation: Optimierung der rechtlichen Rahmenbedingungen“ vom 23.9.2015, Arbeitskreis Vergaberecht/Verwaltungsrecht, S. 22 ff.). Indem die auf der Grundlage eines detailliert vorgeschriebenen, auf sorgfältige Erfassung der im Einzelnen betroffenen Interessen und die städtebauliche Lösung angelegter Konflikte zielenden Verfahrens getroffenen Festsetzungen von Bauleitplänen zu bloßen Belangen im Rahmen einer von dem Vorhabeninteressenten vorzunehmenden, nunmehr insbesondere Flächen- und Dringlichkeitsgesichtspunkte umfassenden Abwägung werden, verlieren Bebauungspläne Verlässlichkeit und Steuerungskraft und erfahren Willensäußerungen der von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten kommunalen Planungshoheit einen empfindlichen Bedeutungsverlust.

(b) Auf die hier von der Antragsgegnerin gewählte Vorgehensweise, das streitbefangene Vorhaben nicht im Wege eines Baugenehmigungsverfahrens zu legalisieren, sondern es im Wege eines auf § 3 SOG gestützten Realaktes zu realisieren, kann § 246 Abs. 14 BauGB keine Anwendung finden. Seine Anwendung ist auf Vorhaben beschränkt, für die ein bauordnungsrechtliches Genehmigungsverfahren bzw. ein sonstiges bauordnungsrechtliches Verfahren zu seiner Legalisierung durchgeführt wird.

§ 246 Abs. 14 BauGB steht seinem ausdrücklichen Wortlaut nach systematisch in einem Subsidiaritätsverhältnis gegenüber den Absätzen 8 bis 13. Er soll nur zum Einsatz kommen können,

„soweit auch bei Anwendung der Absätze 8 bis 13 dringend benötigte Unterkunftsmöglichkeiten in der Gemeinde, in der sie entstehen sollen, nicht rechtzeitig bereitgestellt werden können“ (Hervorhebung hinzugefügt),

wenn also beispielsweise die Anwendung der erleichterten Möglichkeiten zur Erteilung einer Ausnahme oder Befreiung (Absätze 11 und 12) nicht ausreicht, um dringend benötigte Unterkunftsmöglichkeiten entstehen zu lassen. Entscheidet sich ein Vorhabenträger demgegenüber von vornherein bewusst dagegen, im Rahmen eines Baugenehmigungsverfahrens oder vergleichbaren bauordnungsrechtlichen Verfahrens die Möglichkeiten des § 246 Abs. 8 bis 13 BauGB zu nutzen, kann er den diesen gegenüber subsidiären § 246 Abs. 14 BauGB ebenfalls nicht für sich in Anspruch nehmen. Angesichts der erheblichen Weite der durch diese Bestimmung eröffneten Abweichungsbefugnisse darf jedenfalls ihre Anwendung nur ultima ratio sein und nicht unabhängig von den allein im Rahmen eines Baugenehmigungsverfahrens nutzbaren und primär zu nutzenden Möglichkeiten der Absätze 8 bis 13 erfolgen, insbesondere nicht zur Legalisierung eines mit einer Rechtsbeeinträchtigung Dritter verbundenen bloßen Realaktes. Eine solche Verknüpfung der Weite der Abweichungsbefugnis nach Absatz 14 und der gerade hieraus folgenden Subsidiarität der Norm stellt auch die Gesetzesbegründung selbst her (BT-Drs. 18/6185, S. 55):

„Die sehr weitgehende Abweichungsbefugnis soll an die Voraussetzung gebunden sein, dass auch bei Anwendung von § 246 Abs. 8 bis 13 BauGB dringend benötigte Unterkunftsmöglichkeiten im Gebiet der Gemeinde, in der sie entstehen sollen, nicht rechtzeitig bereitgestellt werden können.“ (Hervorhebungen hinzugefügt)

(c) Die Antragsgegnerin, die sich im Hinblick auf die baurechtliche Zulässigkeit ihres Vorhabens nunmehr wesentlich auf § 246 Abs. 14 BauGB stützt, hat es außerdem nicht vermocht, die Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen einer Anwendung des § 246 Abs. 14 BauGB hinreichend darzulegen.

Dies gilt selbst dann, wenn man – letzte Grenzen des ohnehin sehr weiten Wortlautes wiederum aufweichend – davon ausginge, dass, wie es die Begründung der Bundesregierung zu ihrem Gesetzentwurf ausführt, an diese Vorgaben „angesichts der Dringlichkeit der Unterbringung keine übersteigerten Anforderungen gestellt werden“ sollen und eine „sich aus der örtlichen Situation ergebende Plausibilität der Erforderlichkeit des Vorhabens“ (BT-Drs. 18/6185, S. 55) ausreichend sein soll.

Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Norm sind vorliegend schon deshalb nicht erfüllt, weil die Maßnahme nicht auf Errichtung und Betrieb einer „Unterkunft für Flüchtlinge und Asylbegehrende“ im Sinne der Vorschrift zielt, sondern auf eine Einrichtung, die der Behebung der Obdachlosigkeit insgesamt dient. So hat die Antragsgegnerin wiederholt betont, es gehe um Wohnunterkünfte „für Flüchtlinge und obdachlose Menschen“. Der Umstand, dass die Antragsgegnerin insoweit ein nachvollziehbares, in dieser Form indes nicht zwingendes sozialpolitisches Konzept verfolgt, nämlich den Versuch, die Versorgung aller Wohnungslosen mit Obdach einheitlich sicherzustellen, ändert nichts an der Rechtserheblichkeit der Unterscheidung im vorliegenden Zusammenhang. Diese Unterscheidung wird auch von der Antragsgegnerin in der Sache selbst vorgenommen, indem sie Flüchtlingen grundsätzlich die Perspektive zuschreibt, nach Erlangung eines gesicherten Aufenthaltsstatus in privaten Wohnraum zu wechseln – d.h. über die erforderlichen sozialen Kompetenzen zur Bewirtschaftung und Erhaltung privaten Wohnraums zu verfügen –, während mit den von ihr gesondert angeführten „obdachlosen Menschen“ Personen gemeint sind, bei denen oftmals eher mit dauerhafter Angewiesenheit auf öffentlich-rechtliche Unterbringung gerechnet wird.

Jedenfalls liegt diese Unterscheidung den neuen Regelungen in § 246 BauGB zugrunde, die allein zur Bewältigung der spezifisch mit dem Eintreffen einer großen Zahl von Personen als Flüchtlinge im Bundesgebiet verbundenen Schwierigkeiten geschaffen worden sind. Der Wortlaut trifft bereits eine insoweit klare Beschränkung des Personenkreises, dem die Einrichtungen zu dienen bestimmt sind: „Flüchtlinge oder Asylbegehrende“. Eben dies ergibt sich auch aus der Systematik der jeweiligen Vorschriften selbst, da die – im Sinne der möglichen Verfahrensschritte zu verstehende – Reihe der begünstigten Einrichtungen beginnt mit „Aufnahmeeinrichtungen“, d.h. besonderen Unterkünften im Sinne des Asylverfahrensrechts, die eindeutig nicht allgemein auf die Abwendung von Obdachlosigkeit zielen.

Wäre es zur Entscheidung über das Rechtsschutzbegehr darauf angekommen, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB auch im Übrigen erfüllt sind, so wären die tatsächlichen Verhältnisse weiter aufzuklären gewesen. Ob „dringend benötigte Unterkunftsmöglichkeiten im Gebiet der Gemeinde, in der sie entstehen sollen, nicht oder nicht rechtzeitig bereitgestellt werden können“, liegt vorliegend nicht auf der Hand.

Zwar bedarf keiner weiteren Darlegung, dass auf dem Gebiet der Antragsgegnerin Plätze zur Erstaufnahme von Asylbegehrenden bzw. Schutz suchenden Flüchtlingen fehlen. Ebenso ist nicht in Zweifel zu ziehen, dass die Antragsgegnerin derzeit nicht unmittelbar über eine hinreichende Anzahl von Plätzen in Folgeeinrichtungen zur Abwendung drohender Obdachlosigkeit verfügt und dass der Bedarf angesichts des nahenden Winters auch zeitlich dringlich ist. Dies dürfte gegenwärtig unabhängig von der Frage gelten, ob bzw. in welcher Weise die Antragsgegnerin auf einen sachgerechteren, weil flächenbezogenen Verteilungsschlüssel im Rahmen von § 45 Abs. 1 AsylG hinwirken, die Beschränkung auf den Anteil gemäß Königsteiner Schlüssel durchsetzen bzw. auf die Kooperation mit einem Flächenland nach § 45 Abs. 2 AsylG setzen könnte.

Entgegen der Einschätzung der Antragsgegnerin bedürfte jedoch ihr Vortrag weiterer Substantiierung, allein die Errichtung neuer baulicher Anlagen wie der hier streitgegenständlichen sei in Betracht zu ziehen zur Beurteilung der Frage, ob Unterkunftsmöglichkeiten für Folgeeinrichtungsnutzer nicht oder nicht rechtzeitig bereitgestellt werden können. § 246 Abs. 14 BauGB räumt der Antragsgegnerin nicht die Gestaltungsmacht ein, zu Lasten der Rechte Dritter frei zu wählen zwischen verschiedenen tatsächlich bestehenden Möglichkeiten, Unterkunftsbedarfe zu decken. Die Antragsgegnerin mag insofern zwar ein Belegungs- und Bewirtschaftungskonzept verfolgen, das u.a. Faktoren wie Größe und Wirtschaftlichkeit von Einrichtungen berücksichtigt und deshalb allein Einrichtungen mit hoher Platzzahl anstrebt. Dass sich hieraus ergäbe, dass eine Nutzung des hier in Rede stehenden Standorts im Sinne einer – quasi evidenten – Erforderlichkeit i.S.d. § 246 Abs. 14 BauGB notwendig wäre, ist indes nicht festzustellen und wird durch die Ausführungen der Antragsgegnerin auch nicht plausibel. Dementsprechend wäre hier näher aufzuklären, welche bereits vorhandenen Baulichkeiten – aus eigenem Bestand wie auch aus dem Wohn-, Büro und Gewerbeflächenmarkt – die Antragsgegnerin sinnvoll zur Folgeunterbringung nutzen könnte. Ansatzpunkte dafür bieten eine Vielzahl von Hinweisen in der laufenden Presseberichterstattung wie auch in der parlamentarischen Sachverhaltsklärung, wobei die mangelnde Eignung darin genannter Gebäude oder Flächen keineswegs evident erscheint.

(dd) Auch im Übrigen könnte die Errichtung der in Rede stehenden Einrichtung nicht in dem Sinne auf § 246 Abs. 14 BauGB gestützt werden, dass hiernach die Rechtsposition der Antragsteller unbeachtlich wäre. Vielmehr sind entgegenstehende Rechte Dritter im Rahmen der durch § 246 Abs. 14 BauGB durchzuführenden Erforderlichkeitsprüfung den öffentlichen Belangen gewichtend gegenüberzustellen (so ausdr. auch BT-Drs. 18/6185, S. 55 unter Verweis auf BVerwG, Urteil vom 14.11.1991, 4 C 20/88). Welches Ergebnis einer solchen Abwägung der gegebenenfalls anschließenden gerichtlichen Prüfung standhielte, ist an dieser Stelle nicht zu klären, sondern insbesondere abhängig von Feststellungen zum Grad der Erforderlichkeit gerade dieses – anstelle etwa eines im Umfang reduzierten – Vorhabens sowie von einer Bewertung der baurechtlichen Zumutbarkeit wie auch der allgemeinen Verhältnismäßigkeit.

b) Die Antragssteller haben schließlich auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Im Falle einer – wie hier zu treffenden – Sicherungsanordnung liegt der Anordnungsgrund in einer Gefährdung der Rechtsverwirklichung, sei es im Sinne der Rechtsvereitelung oder der wesentlichen Erschwerung der Rechtsverwirklichung. Die Veränderung des status quo muss nach den Umständen des Einzelfalles konkret bevorstehen (VGH Mannheim, Beschluss vom 6.11.2001, 9 S 772/01, NVwZ-RR 2002, 504; Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 28. EL. 2015, § 123, Rn. 77 f.). Sind daraus resultierende Beeinträchtigungen für das Recht des Antragstellers zu erwarten, besteht ein Grund für die Gewährung von gerichtlichem Rechtsschutz gerade im Eilverfahren (Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 28. EL. 2015, § 123, Rn. 77a). Dies ist der Fall. Die Antragsteller haben – ohne dass die Antragsgegnerin diesem Vortrag entgegengetreten ist – glaubhaft vorgetragen, dass die Arbeiten zur Baufeldfreimachung und zur Errichtung der streitbefangenen Einrichtung begonnen haben und auch die ersten Baucontainer auf der in Rede stehenden Fläche aufgestellt worden sind. Es ist davon auszugehen, dass in Kürze auch mit der Errichtung der ersten Wohncontainer begonnen werden wird und der erste Bauabschnitt der Anlage ohne den Erlass der begehrten Anordnung nach § 123 VwGO spätestens Ende des Jahres 2015 – wie es auch die Antragsgegnerin plant – in Betrieb gehen würde. Ein Hauptsacheverfahren – auf das nunmehr die Antragsgegnerin gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 926 ZPO hinwirken kann – wäre bis zu diesem Zeitpunkt mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht abzuschließen, insbesondere auch deshalb, weil das Verfahren zur Erlangung einer Baugenehmigung für die streitbefangene Einrichtung bis dahin nicht abgeschlossen sein dürfte.

II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

III. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG und folgt der Rechtsprechung des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts zu der Bewertung baunachbarrechtlicher Rechtsschutzanliegen.

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