Die §§ 62, 47 Absätze 2 und 3 KrWG können die Ermächtigungsgrundlage für eine Ordnungsverfügung der Umweltschutzbehörde bilden, mit der diese einem Träger einer gewerblichen Altkleidersammlung aufgibt, die konkreten Standorte der von ihm aufgestellten Sammelcontainer mitzuteilen.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Der Geschäftsführer der Klägerin zeigte am 28. August 2012 - seinerzeit handelnd unter der Firma O. - bei der Beklagten die unbefristete Sammlung von Altkleidern in Containern mit einer maximalen Sammelmenge von 17 Tonnen je Monat an. Auf Aufforderung des Fachbereichs Umwelt (FB 36) nahm der B. Stadtbetrieb unter dem 6. September 2012 dahingehend Stellung, dass dieser "zur Zeit" kein gesondertes Erfassungssystem zur Verwertung von Altkleidern betreibe. Die angezeigte Sammlung sei daher als höherwertig im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes anzusehen. Eine Beeinträchtigung der Abfallgebührenentwicklung sei nicht zu erwarten. Er halte aber eine Befristung der Sammlung auf den 31. Dezember 2014 für geboten, weil es zu einer Änderung der Rahmenbedingungen kommen könne.
Unter dem 19. Oktober 2012 forderte die Beklagte die Rechtsvorgängerin der Klägerin unter Anderem auf, die Anzahl und die Aufstellungsorte der Sammelcontainer konkret anzugeben.
Mit E-Mail vom 13. November 2012 ließ die Klägerin mitteilen, dass sie 57 Container in B1. aufstelle. Die Benennung der genauen Stellplätze sei in § 18 Abs. 2 KrWG nicht normiert. Der Anzeigende müsse keinen Nachweis seiner Zuverlässigkeit führen.
Die Untere Abfallwirtschaftsbehörde der Beklagten forderte die Klägerin mit Schreiben vom 6. Dezember 2012 auf, die Anzahl und die Aufstellungsorte der Sammelcontainer konkret anzugeben, ohne dass die Klägerin dem nachkam.
Mit Schreiben vom 17. April 2013 forderte die Untere Abfallwirtschaftsbehörde der Beklagten die Klägerin auf, die Anzahl und die Aufstellungsorte der Sammelcontainer unter Nennung von Straße und Grundstücksbezeichnung bis zum 17. Mai 2013 anzugeben. Sollte dies nicht geschehen, beabsichtige sie den Erlass einer Ordnungsverfügung unter Androhung eines Zwangsgeldes.
Mit Schreiben vom 21. Mai 2013 übersandte die Klägerin der Beklagten eine Liste, in der die aufgestellten Container Stadtbezirken zugeordnet wurden.
Mit Ordnungsverfügung vom 10. Juni 2013 forderte die Untere Abfallwirtschaftsbehörde der Beklagten die Klägerin auf, ihr unverzüglich, spätestens jedoch bis zum 5. Juli 2013 die konkreten Aufstellungsorte der von der Klägerin im Gebiet der Beklagten aufgestellten Sammelbehältnisse unter Benennung von Straße und Grundstücksbezeichnung (z.B. Flurstücksangaben; Hausnummer; Lageplan) mitzuteilen. Für den Fall, dass die Klägerin dieser Aufforderung nicht, nicht fristgerecht oder nicht ausreichend nachkommen sollte, drohte sie ihr ein Zwangsgeld i.H.v. 2.000,- € an. Die Beklagte führte aus, dass diese Aufforderung ihre Rechtsgrundlage in den §§ 7 Abs. 3, 17, 18 und 62 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes finde. Unter der Überschrift Rechtsbehelfsbelehrung führte die Beklagte weiter aus, dass die aufschiebende Wirkung der eventuell von der Klägerin erhobenen Klage entfalle, da gemäß § 80 Abs. 2 Z. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung die sofortige Vollziehung aus Gründen des öffentlichen Interesses angeordnet werde. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung ergebe sich aus dem Erfordernis einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung von Abfällen. Insbesondere dürfe durch die Entsorgung der Abfälle keine Beeinträchtigung des allgemeinen Wohls zu besorgen sein. Die Einhaltung der für die Altkleidersammlung geltenden abfallrechtlichen Bestimmungen sei möglichst schnell sicherzustellen, um eine geordnete und funktionierende Abfallentsorgung zu gewährleisten.
Die Klägerin hat am 12. Juli 2013 Klage erhoben. Die angefochtene Verfügung sei rechtswidrig, weil es der Beklagten an der sachlichen Zuständigkeit fehle. Die fehlende Zuständigkeit ergebe sich aus einer Verletzung des Neutralitätsgebotes. Die Beklagte betreibe zunächst auf ihrem Stadtgebiet mittels Eigenbetrieb eine eigene Sammlung von Alttextilien und stehe somit in Konkurrenz zu sämtlichen privaten Alttextilsammlungen und sei daher aus diesem Grunde bereits bei sämtlichen Entscheidungen, die sie nach dem Kreislaufwirtschaftsgesetz zu treffen habe, in eigenen Angelegenheiten selbst betroffen. Die sich aus dem Neutralitätsgebot ergebende Verpflichtung zur personellen behördlichen Trennung habe die Beklagte nicht beachtet, da sowohl die Interessen des örtlichen Abfallwirtschaftsbetriebs als auch der Fachbereich 36 unter eine einheitliche Dezernatsleitung (Dezernat V) gestellt seien. Die Vorschrift des § 47 Kreislaufwirtschaftsgesetz stelle von vornherein keine eigenständige Ermächtigungsgrundlage für Eingriffe dar, da es sich lediglich um eine allgemeine Aufgabenzuweisungsnorm handele. Weiter finde sich im Kreislaufwirtschaftsgesetz keine Verpflichtung des gewerblichen Sammlers, die nachgeforderten Angaben zu machen bzw. entsprechende Nachweise vorzulegen. Sie habe im Rahmen ihrer Anzeige alle Angaben nach § 18 Abs. 2 Kreislaufwirtschaftsgesetz gemacht und die ordnungsgemäße und schadlosen Verwertung der von ihr gesammelten Abfälle dargelegt. Die Anforderung einer präzisen Standortliste sei nicht erforderlich, um die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der von der Klägerin gesammelten Alttextilien und Altschuhe zu gewährleisten. Ihre Altkleidercontainer ständen nicht anonym und seien ausnahmslos mit einer Telefonnummer versehen, die zu den regelmäßigen Geschäftszeiten durchgehend besetzt sein. Zudem sei jeder Sammelcontainer mit dem zuständigen Ansprechpartner beschriftet. Sollte einer der Sammelcontainerstellplätze der Klägerin verunraten, könne die Beklagte somit umgehend feststellen, dass es sich um einen Altkleidercontainer der Klägerin handele. Im Übrigen sei die Beklagte als untere Abfallbehörde nicht berechtigt, die straßenrechtliche Zulässigkeit der Sammelcontainerstellplätze der Klägerin zu überprüfen.
Die Klägerin beantragt,
die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 10.06.2013 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zutreffend sei zwar, dass § 18 Abs. 2 Kreislaufwirtschaftsgesetz eine Auflistung der Standorte nicht benenne. Die ordnungsgemäße Verwertung der Abfälle erfordere aber nach § 7 Abs. 3 Kreislaufwirtschaftsgesetz dass sie im Einklang mit den Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und anderen öffentlichrechtlichen Vorschriften stehen. Zu diesen Vorschriften zähle auch die Regelung des § 18 StrWG NRW, nach der das Aufstellen von Altkleidercontainern im öffentlichen Straßenraum sowie auf Privatgrundstücken, wenn die Altkleidercontainer ausschließlich vom öffentlichen Straßenraum ausgefüllt werden könnten, einer Sondernutzungserlaubnis bedürfe. Darüber hinaus benötige die Beklagte die Angabe der konkreten Containerstandorte zur allgemeinen Überwachung der Sammlung nach § 47 Abs. 2, Abs. 3 S. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz. Die angefochtene Ordnungsverfügung sei auch verhältnismäßig. Sie lege der Klägerin keine unverhältnismäßige Beeinträchtigung auf. Die vorhandenen Standorte der 57 Container seien lediglich aufzulisten und mitzuteilen. Um eine behördliche Überwachung durchführen zu können sei die Angabe der Containerstandorte unerlässliche Voraussetzung. Sie sehe sich mit Containern konfrontiert, die sowohl illegal im oder unmittelbar am öffentlichen Straßenraum aufgestellt sein als auch keinem Betreiber zuzuordnen seien. Sofern derartige Fälle gehäuft oder wiederholt bei der Klägerin zuzurechnenden Containern auftreten würden, würde dies wegen der nicht sichergestellten ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung dazu führen, dass behördliche Maßnahmen nach § 18 Abs. 5 Kreislaufwirtschaftsgesetz zu ergreifen wären. Es sei zwischen dem Anzeigeverfahren nach § 18 Kreislaufwirtschaftsgesetz und der allgemeinen Überwachung nach § 47 Abs. 2, Abs. 3 Kreislaufwirtschaftsgesetz zu differenzieren.
Während des laufenden Klageverfahrens hat die Beklagte mit Bescheid vom 18. Juli 2013 ein Zwangsgeld i.H.v. 2.000,- € festgesetzt und zugleich für den Fall, dass die Klägerin ihrer Verfügung vom 10. Juni 2013 auch bis zum 16. August 2013 nicht, nicht fristgerecht oder nicht ausreichend nachkomme, ein weiteres Zwangsgeld i.H.v. 2.000,- € an. Mit Bescheid vom 15. Oktober 2014 setzte die Beklagte das mit Bescheid vom 18. Juli 2013 angedrohte weitere Zwangsgeld fest und drohte ein weiteres Zwangsgeld i.H.v. 2.500,- € an, für den Fall, dass die Klägerin der Verfügung vom 10. Juli 2013 auch bis zum 7. November 2014 nicht, nicht fristgerecht oder nicht ausreichend nachkomme. Die Klägerin hat gegen den Bescheid vom 18. Juli 2013 am 12. August 2013 Klage (9 K 2241/13) erhoben. Gegen den Bescheid vom 15. Oktober 2014 hat die Klägerin am 12. November 2014 Klage (9 K 2157/14) erhoben. Am 16. Oktober 2013 hat die Klägerin die Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung der vorliegenden Klage (9 L 549/13) beantragt. Mit Beschluss vom 6. November 2013 hat die Kammer diesen Eilantrag abgelehnt. Die hiergegen eingelegte Beschwerde (20 B 1396/13) hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Beschluss vom 5. Juni 2014 zurückgewiesen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte, die Gerichtsakten in den Verfahren 9 K 2241/13, 9 K 2157/14 , 9 L 373/13 und 9 L 549/13 Bezug genommen.
Über die vorliegende Klage kann der Berichterstatter ohne mündliche Verhandlung durch Urteil entscheiden, weil die Beteiligten hiermit ihr Einverständnis erklärt haben, vgl. §§ 87a Abs. 2 und Abs. 3, 101 Abs. 2 VwGO.
Die Klage hat keinen Erfolg.
Sie ist zulässig, aber unbegründet. Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 10. Juni 2013 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in eigenen Rechten, vgl. § 113 Absatz 1 Satz 1 VwGO.
Die Mitteilungsverpflichtung im angefochtenen Bescheid findet ihre Rechtsgrundlage in § 62 in Verbindung mit § 47 Abs. 2 und 3 KrWG,
vgl. zu dieser Normenkombination als Ermächtigungsgrundlage: Jarass / Petersen, Kreislaufwirtschaftsgesetz, Kommentar, München 2014, § 47 Rz. 18; zu § 40 KrW-/AbfG offen lassend: VGH Mannheim, Beschluss vom 30. März 2001 - 10 S 1184/00 - juris; für § 47 KrWG als eigenständige Ermächtigungsgrundlage: Groß in Schmehl, GK-KrWG, Köln 2013, § 47 KrWG, Rz. 26.
Die Ordnungsgrundverfügung ist formell rechtmäßig.
Die Beklagte ist für deren Erlass zuständig. Sie ist als untere Umweltschutzbehörde gemäß § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG NRW) i.V.m. § 1 Abs. 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Abs. 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) vom 3. Februar 2015 in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständig.
Die Beklagte ist zwar gemäß § 5 Abs. 1 LAbfG NRW öffentlichrechtlicher Entsorgungsträger und es kann unter dem Gesichtspunkt des Neutralitätsgebotes des Staates, das aus dem Rechtsstaatsprinzip folgt, problematisch sein, wenn bei einem Rechtsträger unterschiedliche Aufgaben zusammenfallen, bei deren Wahrnehmung es zu einem Interessenkonflikt kommen kann. Eine neutrale Aufgabenwahrnehmung, die den rechtsstaatlichen Anforderungen Rechnung trägt, ist aber dann gegeben, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 - 9 A 39.07 -, www.bverwg.de, OVG NRW, Beschluss vom 9. Dezember 2013 - 20 B 205/13 -, www.nrwe.de.
Diese Voraussetzung ist bei der Beklagten hinreichend erfüllt. Für das Gebiet der Beklagten wurde die Funktion des öffentlichrechtlichen Entsorgungsträgers auf den B. Stadtbetrieb (E 18), eine eigenbetriebsähnliche Einrichtung der Beklagten, übertragen. Damit hat die Beklagte von der in § 107 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 GO NRW eingeräumten Möglichkeit Gebrauch gemacht, und die Erfüllung ihrer Aufgaben als öffentlichrechtlicher Entsorgungsträger organisatorisch verselbständigt und einer eigenen Betriebsleitung unterstellt,
vgl. Held / Winkel, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 3. Auflage, Wiesbaden 2014, § 107 Anm. 3.3.4.
Die Funktion der unteren Abfallbehörde wird hingegen von dem Fachbereich 36 der Verwaltung der Beklagten ausgeübt. Dass beide Stellen dem Dezernat V der Verwaltung der Beklagten zugeordnet sind, steht dem Neutralitätsgebot nicht entgegen.
Die Ordnungsgrundverfügung ist auch materiell rechtmäßig.
Dass sich die Beklagte auf die maßgebliche Ermächtigungsgrundlage erst im Laufe des gerichtlichen Verfahrens berufen hat, führt nicht zur Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung. Nach den insoweit maßgeblichen Grundsätzen des sog. Nachschiebens von Gründen haben die Verwaltungsgerichte grundsätzlich umfassend zu prüfen, ob das materielle Recht die durch einen Verwaltungsakt getroffene Regelung trägt oder nicht; hierzu gehört auch die Prüfung, ob ein angegriffener Verwaltungsakt kraft einer anderen als der angegebenen Rechtsgrundlage rechtmäßig ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 19. August 1988 - 8 C 29.87 -BVerwGE 80, 96.
Zwar lässt sich dieser Grundsatz auf Ermessensentscheidungen - wie hier - nicht uneingeschränkt übertragen. In der Rechtsprechung wird aber auch bei Ermessensentscheidungen ein solches Auswechseln der Rechtsgrundlage nicht grundsätzlich als unzulässig angesehen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Februar 1994 - 8 C 14.92 - BVerwGE 95, 176; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 26. Mai 2009 - 1 LB 38/08 - juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26. Mai 1994 - 5 S 2637/93 -, NVwZ 1995, 397; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 29. Dezember 1999 - B 2 S 73/99 -, juris.
Die Heranziehung anderer als im angefochtenen Bescheid genannter Normen ist dem Gericht nur dann verwehrt, wenn die anderweitige rechtliche Begründung zu einer Wesensveränderung des angefochtenen Bescheides führen würde,
Dass die streitgegenständliche Verfügung hier durch den Austausch der Eingriffsnorm eine Wesensveränderung erfahren haben könnte, ist nicht ersichtlich. Die Erwägungen, die dem angegriffenen Verwaltungsakt zu Grunde liegen, tragen die Entscheidung auch auf der Grundlage der nunmehr herangezogenen Ermächtigungsgrundlage. Die Beklagte hat ihre Forderung nach der konkreten Angabe der Containerstandorte bereits im angefochtenen Bescheid auch mit dem Überwachenserfordernis ("um prüfen zu können, ob gegen öffentlichrechtliche Bestimmungen verstoßen ...") begründet.
Die von der Beklagten im Bescheid angeordnete Verpflichtung der Klägerin zur Angabe der konkreten Standorte der von ihr aufgestellten Altkleidercontainer hält sich innerhalb des Umfangs der durch § 62 in Verbindung mit § 47 Abs. 2 und 3 KrWG eröffneten Ermächtigung.
Zunächst steht der Wortlaut der Ermächtigungsgrundlage der getroffenen Anordnung nicht entgegen. Hierauf hat bereits das Oberverwaltungsgericht,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. Juni 2014 - 20 B 1396/13 - www.nrwe.de,
überzeugend hingewiesen.
Die Ermächtigungsgrundlage erstreckt sich auf den gesamten Aufgabenbereich der Beklagten und das hieraus resultierende Prüfprogramm,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. Juni 2014 - 20 B 1396/13 - www.nrwe.de.
Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob mit Blick auf die Aufgabe der Beklagten, die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der Abfälle zu überwachen, die Übermittlung einer konkreten Containerstandorteliste gefordert werden kann, vgl. § 18 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 in Verbindung mit § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbsatz 1 KrWG.
Die Überwachungsaufgabe der Beklagten erstreckt sich nämlich nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG auch auf die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder Verantwortlichen der Sammlung.
Hierbei dürfte die Beklagte allerdings nicht ermächtigt sein, voraussetzungslos im Rahmen ihrer Überwachungszuständigkeit Angaben zu fordern, die von dem Sammler seiner Anzeige nicht nach § 18 KrWG beizufügen sind.
Ob die Anzeige eines Sammlers ohne Angabe der konkreten Containerstandorte unvollständig ist,
vgl. offen lassend: OVG NRW, Beschluss vom 12. März 2014 - 20 B 703/14 - www.nrwe.de; wohl bejahend: BayrVGH, Urteil vom 10. Februar 2015 - 20 B 14.710 - juris; verneinend: OVG Lüneburg, Beschluss vom 14. Januar 2015 - 7 ME 57/14 - juris,
kann vorliegend dahinstehend, weil weitere Umstände hinzutreten, die die Beklagte berechtigen, ihrer Überwachungsaufgabe mit der Anordnung konkreter Standortlisten nachzukommen.
Die Beklagte sieht sich im Stadtgebiet mit illegal aufgestellten oder keinem Betreiber zuzuordnenden Containern konfrontiert. Bereits mit Blick auf diesen Sachverhalt ist es nicht zu beanstanden, wenn die Beklagte von den Trägern angezeigter Sammlungen Standortlisten fordert, um jeden vorgefundenen Container ohne erheblichen Mehraufwand eindeutig einem Träger zuordnen zu können. Neben diesen allgemeinen Aspekt tritt mit Blick auf die Klägerin konkret hinzu, dass gegen den Geschäftsführer der Klägerin ausweislich der Auskunft aus dem Gewerbezentralregister vom 8. Mai 2013 bereits zwei Bußgelder wegen der Nutzung einer öffentlichen Straße über den Gemeingebrauch hinaus ohne Sondernutzungserlaubnis verhängt worden sind. Auch dies berechtigt die Beklagte zur Anforderung einer Standorteliste, um zu prüfen, ob in ihrem Stadtgebiet die Klägerin die etwaig erforderlichen Sondernutzungserlaubnisse beantragt und erhalten hat, weil die Beklagte entgegen der Auffassung der Klägerin durchaus befugt ist, die (Nicht-) Einhaltung straßenrechtlicher Vorschriften zu berücksichtigen,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 607/13 - www.nrwe.de.
Ermessensfehler sind nicht ersichtlich; insbesondere ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt. Wie bereits im zugehörigen Eilverfahren ausgeführt, wird der Klägerin mit der angefochtenen Verfügung nur eine relativ geringfügige Belastung auferlegt.
Auch die im angefochtenen Bescheid verfügte Zwangsgeldandrohung ist rechtmäßig. Sie findet ihre Grundlage in den §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2 und 60 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW).
Insbesondere begegnet die gesetzte Frist ("bis zum 5. Juli 2013") keinen rechtlichen Bedenken, weil die Beklagte am Ende des angefochtenen Bescheides dessen sofortige Vollziehbarkeit angeordnet hat und der hiergegen gerichtete Eilantrag der Klägerin erfolglos geblieben ist, so dass die in § 63 Abs. 1 Satz 3 VwVG NRW geregelte Verpflichtung hinsichtlich der Mindestdauer der Vornahmefrist nicht greift.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.