Kindertagespflege; statthafte Klageart bei vertraglicher Rechtsgrundlage; Verwaltungsakt, Begriff; Anspruch der Tagespflegeperson auf laufende Geldleistung; leistungsgerechte Geldleistung; angemessene Sachaufwandserstattung; Betreuungsvereinbarung als Voraussetzung der Förderung; Gestaltungsspielraum des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe Satzung über die Förderung in qualifizierter Kindertagespflege im Landkreis Würzburg vom 27. Februar 2009, in der Fassung der Änderungssatzungen vom 2. Dezember 2011, vom 9. Dezember 2013 und vom 6. Mai 2014
I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Gerichtskosten werden nicht erhoben.
I.
Die Beteiligten streiten um Leistungen gemäß § 23 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 SGB VIII.
Die Klägerin ist ausgebildete Erzieherin. Auf Grundlage einer Pflegeerlaubnis des Landratsamts Würzburg vom 24. September 2013 betreut die Klägerin in ihren privaten Wohnräumen Kinder in der Kindertagespflege. Zu den von der Klägerin betreuten Kindern zählen bzw. zählten unter anderem das Kind ..., geb. ... 2013, und - bis zum 31. Oktober 2013 - das Kind ..., geb. ... 2012.
Am 20. Januar 2012 schlossen die Klägerin und der Beklagte eine „Betreuungsvereinbarung im Rahmen der Förderung in der qualifizierten Kindertagespflege im Landkreis Würzburg“ ab.
Für das Kind ... wurde dessen Eltern mit Bescheid vom 8. Januar 2013 die Förderung in der qualifizierten Tagespflege ab 1. September 2012 erstmals und zuletzt mit Bescheid vom 11. September 2013 bis zum 31. Oktober 2013 bewilligt. Mit Schreiben vom 27. Dezember 2012, vom 23. April 2013 und vom 11. September 2013 wurde der Klägerin der Betrag der laufenden Geldleistung für die Betreuung des Kindes ... mitgeteilt. Mitgeteilt wurden
- mit Schreiben vom 27. Dezember 2012 ein Tagespflege-Entgelt von insgesamt 130,00 EUR monatlich (108,25 EUR Grundpauschale und 21,65 EUR Qualifizierungszuschlag) für den Zeitraum vom 1. September 2012 bis zum 30. September 2012 bei einer Buchungszeit von 1-2 Stunden pro Tag sowie ein Tagespflege-Entgelt von insgesamt 195,00 EUR monatlich (162,38 EUR Grundpauschale und 32,48 EUR Qualifizierungszuschlag) für den Zeitraum vom 1. Oktober 2012 bis zum 31. Januar 2013 bei einer Buchungszeit von 2-3 Stunden pro Tag;
- mit Schreiben vom 23. April 2013 ein Tagespflege-Entgelt von insgesamt 260,00 EUR monatlich (216,50 EUR Grundpauschale und 43,30 EUR Qualifizierungszuschlag) ab 1. Mai 2013 bei einer Buchungszeit von 3-4 Stunden pro Tag;
- mit Schreiben vom 11. September 2013 ein Tagespflege-Entgelt von insgesamt 390,00 EUR monatlich (324,75 EUR Grundpauschale und 64,95 EUR Qualifizierungszuschlag) für den Zeitraum vom 1. September 2013 bis zum 31. Oktober 2013 bei einer Buchungszeit von 5-6 Stunden pro Tag;
Den Schreiben jeweils beigefügt war eine Rechtsbehelfsbelehrung, wonach gegen den jeweiligen Bescheid innerhalb eines Monats nach seiner Bekanntgabe entweder Widerspruch eingelegt oder unmittelbar Klage erhoben werden könne.
Gegen das Schreiben vom 27. Dezember 2012 legte die Klägerin mit Schreiben vom 24. Januar 2013, gegen das Schreiben vom 23. April 2013 mit Schreiben vom 21. Mai 2013 und gegen das Schreiben vom 11. September 2013 mit Schreiben vom 6. Oktober 2013 Widerspruch ein jeweils mit der Begründung, die laufende Geldleistung sei nicht in Sachaufwand und Förderleistung aufgeschlüsselt. Der Widerspruch vom 6. Oktober 2013 wurde darüber hinaus damit begründet, dass die laufenden Geldleistungen nicht leistungsgerecht ausgestaltet seien.
Für das Kind ... wurde dessen Eltern mit Bescheid vom 7. Januar 2014 die Förderung in der qualifizierten Tagespflege ab 1. Januar 2014, befristet bis 30. November 2014, bewilligt. Mit Schreiben vom 7. Januar 2014, vom 20. Februar 2014 und vom 24. Juni 2014 teilte der Beklagte der Klägerin die Beträge der laufenden Geldleistung für die Betreuung des Kindes ... mit. Mitgeteilt wurden
- mit Schreiben vom 7. Januar 2014 ein Tagespflege-Entgelt von insgesamt 195,00 EUR monatlich (162,38 EUR Grundpauschale und 32,48 EUR Qualifizierungszuschlag) für den Zeitraum vom 1. Januar 2014 bis zum 31. Mai 2014 bei einer Buchungszeit von 2-3 Stunden pro Tag sowie ein Tagespflege-Entgelt von insgesamt 455,00 EUR monatlich (378,88 EUR Grundpauschale und 75,78 EUR Qualifizierungszuschlag) für den Zeitraum vom 1. Juni 2014 bis zum 30. November 2014 bei einer Buchungszeit von 6-7 Stunden pro Tag;
- mit Schreiben vom 20. Februar 2014 ein geändertes Tagespflege-Entgelt von insgesamt 260,00 EUR monatlich (216,50 EUR Grundpauschale und 43,40 EUR Qualifizierungszuschlag) ab 1. Februar 2014 für den Zeitraum bis zum 31. Mai 2014 bei einer Buchungszeit von 3-4 Stunden pro Tag;
- mit Schreiben vom 24. Juni 2014 ein Tagespflege-Entgelt von 604,00 EUR (262,50 EUR Sachaufwandspauschale, 284,38 EUR Anerkennungsbetrag und 56,88 EUR Qualifizierungszuschlag) für den Zeitraum vom 1. Juli 2014 bis zum 30. November 2014 bei einer Buchungszeit von 6-7 Stunden pro Tag.
Den Schreiben - mit Ausnahme des Schreibens vom 24. Juni 2014 - jeweils beigefügt war eine Rechtsbehelfsbelehrung, wonach gegen den jeweiligen Bescheid innerhalb eines Monats nach seiner Bekanntgabe entweder Widerspruch eingelegt oder unmittelbar Klage erhoben werden könne.
Gegen das Schreiben vom 7. Januar 2014 legte die Klägerin mit Schreiben vom 22. Januar 2014, gegen das Schreiben vom 20. Februar 2014 mit Schreiben vom 11. März 2014 Widerspruch ein jeweils mit der Begründung, dass die laufenden Geldleistungen nicht differenziert nach Vergütung des Sachaufwandes und Förderleistung ausgewiesen würden und nicht leistungsgerecht ausgestaltet seien.
Die Regierung von Unterfranken wies sämtliche vorgenannten Widersprüche gegen die Schreiben über die laufenden Geldleistungen für die Kinder ... und ... mit Widerspruchsbescheiden vom 28. Mai 2014 zurück. Zur Begründung wurde jeweils ausgeführt, die Widersprüche seien unzulässig, weil die Schreiben vom 7. Januar 2014 und vom 11. März 2014 bzw. die Schreiben vom 27. Dezember 2012, vom 23. April 2013 und vom 11. September 2013 keine Verwaltungsakte darstellten.
Mit Schreiben vom 9. Januar 2014 bat die Beklagte um Abschluss einer geänderten Betreuungsvereinbarung für die Zeit ab 1. Januar 2014. Begründet wurde dies mit einer Änderung der Satzung über die Förderung in der qualifizierten Kindertagespflege im Landkreis Würzburg. Weiter heißt es in dem Schreiben, sofern die Klägerin nicht mit der neuen Betreuungsvereinbarung einverstanden sei, werde hiermit die bestehende Betreuungsvereinbarung zum 28. Februar 2014 gekündigt, so dass ab 1. März 2014 für die Klägerin ein Anspruch auf sämtliche Leistungen in Verbindung mit der qualifizierten Kindertagespflege entfalle.
Am 25. Februar 2014 ging beim Beklagten ein von der Klägerin unterzeichnetes Exemplar der neuen Betreuungsvereinbarung ein sowie eine per E-Mail und Fax übermittelte Mitteilung der Klägerin, dass sie ihre Vertragserklärung widerrufe, hilfsweise anfechte, weil die Absendung nur versehentlich erfolgt sei. Ebenfalls noch im Februar 2014 übermittelte sie dem Beklagten ein von ihr unterzeichnetes modifiziertes Vertragsexemplar. Der Beklagte unterzeichnete weder das von der Klägerin unterzeichnete unveränderte, noch das modifizierte Vertragsexemplar. Mit Schreiben vom 25. März 2014 teilte er der Klägerin mit, dass die mit Schreiben vom 9. Januar 2014 ausgesprochene Kündigung mit Ablauf des 28. Februar 2014 wirksam geworden sei, da die Klägerin die angebotene neue Vereinbarung nicht unverändert angenommen habe. Dies habe zur Folge, dass eine Vermittlung und Förderung von neuen Tagespflegeverhältnissen im Rahmen der qualifizierten Kindertagespflege des Landkreises nicht mehr möglich sei. Die Förderung von Bestandsfällen (bestehende und bewilligte Tagespflegeverhältnisse) werde bis längstens zum Ende des aktuellen Bewilligungszeitraums auf Grundlage der geltenden Satzung fortgeführt. Eine Verlängerung über den aktuellen Bewilligungszeitraum hinaus sei nicht möglich.
II.
Mit ihrer am 28. Juni 2014 erhobenen Klage ließ die Klägerin zuletzt beantragen:
I. Der Beklagte wird verurteilt, der Klägerin für die Betreuung des Kindes ... vom 1. September 2012 bis zum 31. Januar 2013 und vom 1. Mai 2013 bis zum 31. Oktober 2013 sowie für die Betreuung des Kindes ... vom 1. Januar 2014 bis zum 30. November 2014 unter Anrechnung bereits aufgrund der Schreiben vom 27. Dezember 2012, 23. April 2013 und 11. September 2013 (...) sowie vom 7. Januar 2014, 20. Februar 2014, 24. Juni 2014 (...) geleisteter Beträge Geldleistungen zur Erstattung von Sachaufwandskosten und zur Anerkennung der Förderungsleistung nach Maßgabe der Rechtsauffassung des Gerichts zu zahlen.
Hilfsweise ließ sie beantragen,
1. die Bescheide vom 7. Januar 2014, 20. Februar 2014 und 24. Juni 2014 bezüglich des Kindes ... und den Widerspruchsbescheid bezüglich des Kindes ... vom 28. Mai 2014 sowie die Bescheide vom 27. Dezember 2012, 23. April 2013 und 11. September 2013 bezüglich des Kindes ... und den Widerspruchsbescheid bezüglich des Kindes ... vom 28. Mai 2014 aufzuheben,
2. die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin gegenüber für das Kind ... und das Kind ... für die im Hauptantrag genannten Zeiträume in Ausübung ihres pflichtgemäßen Ermessens einen leistungsgerechten Betrag zur Anerkennung ihrer Förderungsleistung gemäß § 23 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII nach Maßgabe der Rechtsauffassung des Gerichts festzusetzen.
II. Es wird festgestellt, dass die Klägerin für die Betreuung des Kindes ... ab dem 1. Dezember 2014 unabhängig von dem Abschluss einer Betreuungsvereinbarung mit dem Beklagten einen Anspruch gegen den Beklagten auf Zahlung einer laufenden Geldleistung nach Maßgabe von § 23 i.V.m. §§ 24, 43 SGB VIII hat, die auch die Erstattung angemessener Kosten für den Sachaufwand und einen Betrag zur Anerkennung der Förderungsleistung umfasst, deren Höhe der Beklagte unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts festzulegen hat.
Zur Begründung wurde ausgeführt, die Klägerin erhalte keine leistungsgerechte Bezahlung. Ihre Bezahlung bewege sich am unteren Rand der Entlohnung im Niedriglohnsektor und ermögliche kein existenzsicherndes Einkommen. Weder würden die Sachkosten ausreichend erstattet, noch sei der gewährte Förderbetrag im Übrigen angemessen. Die Klägerin erhalte 3,25 EUR brutto pro Kind pro Stunde bei Faktor 4 (also vier Wochen pro Monat) und 3,00 EUR brutto pro Stunde pro Kind bei Faktor 4,33 (also 4,33 Wochen pro Monat), jeweils inklusive Betriebskostenpauschale und Versicherungskosten. Unter Herausrechnung des Sachaufwands erhalte sie 1,375 EUR pro Kind pro Stunde bei Faktor 4 und 1,125 EUR pro Stunde pro Kind bei Faktor 4,33. Nach Abzug der Versicherungskosten (Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung) verbliebe ein Stundenlohn pro Kind von 1,13 EUR vor Steuern bei Faktor 4 und von 1,04 EUR vor Steuern bei Faktor 4,33. Damit sei der Stundenlohn zu niedrig angesetzt. Das Jugendamt der Beklagten rechne mit einem Faktor von 4 Wochen statt 4,33 Wochen pro Monat, also mit monatlich 160 Stunden pro Vollzeitplatz. De facto betrage die Dienstleistung aber im Kalenderjahr aufgrund der uneinheitlichen Monatslängen (28-31 Tage) abgerundet 173 Stunden monatlich. Unberücksichtigt blieben dabei außerhalb der Betreuungszeiten stattfindende Leistungen wie Vor- und Nachbereitungszeiten, Elterngespräche, Dokumentationen, Buchhaltung, Fortbildung, Wartungs- und Putzarbeiten. Tatsächlich sei von einer monatlichen Arbeitsleistung von durchschnittlich 200 Stunden auszugehen. Hinzu komme, dass andere Gemeinden und Landkreise höhere Stundensätze gewährten. Dies gelte zum Beispiel für Ingolstadt, München, Erding, Ebersberg, Rosenheim, den Markt Schwaben, Tauberbischofsheim und Stuttgart. Auch werde die Qualifikation der Klägerin als Erzieherin nicht berücksichtigt. Vielmehr erhalte sie denselben Satz wie alle anderen Tagespflegepersonen im Landkreis. Zudem liege ihr Einkommen weit unter dem Einkommen einer Kinderpflegerin oder gar Erzieherin. Richtigerweise sei bei der Bemessung der Förderleistung das Erzieherinnengehalt als Vergleichsmaßstab heranzuziehen, weil die Klägerin neben der reinen Betreuung leitende Aufgaben, Organisations- und Planungsaufgaben ausübe. Ebenfalls nicht berücksichtigt worden sei, dass die Pflegerlaubnis der Klägerin die Betreuung auf vier statt der üblichen fünf gleichzeitig anwesenden Kinder beschränke. Darüber hinaus fehle es im Hinblick auf die Festsetzungen für das Kind ... vor dem 24. Juni 2014 an einer Aufschlüsselung der laufenden Geldleistung in Beiträge zur Abdeckung der Versicherungskosten, Sachkosten und einen Anerkennungsbetrag. Im Hinblick auf die laufenden Geldleistungen für das Kind ... fehle es hieran bis heute. Anpassungen an Preissteigerungen und Inflation seien ebenfalls nicht erfolgt.
Weiter wurde ausgeführt, die Versagung der Förderleistung wegen Nichtbestehens einer Betreuungsvereinbarung sei rechtswidrig. Ansprüche auf Grundlage des SGB VIII könnten weder durch den Landesgesetzgeber noch durch den Beklagten als Träger der öffentlichen Jugendhilfe mittels Satzung oder einer Betreuungsvereinbarung ausgehebelt werden. Es sei jedoch zu befürchten, dass der Beklagte die Förderung nach § 23 SGB VIII sowohl im Fall des Kindes ... als auch für weitere künftig zu betreuende Kinder ohne Abschluss einer Betreuungsvereinbarung verweigern werde, obwohl der Abschluss einer solchen Vereinbarung gemäß §§ 22, 23, 43 SGB VIII keine Voraussetzung für den Leistungsanspruch der Klägerin sei. Die Betreuungsvereinbarung bzw. das Verlangen des Beklagten, diese abzuschließen, verstießen sowohl gegen die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin nach Art. 12 Abs. 1 GG als auch gegen die Grundrechte der Eltern und Kinder aus Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG. Bei Abschluss der Betreuungsvereinbarung vom 20. Januar 2012 sei die Klägerin zudem in ihrer Entscheidungsfreiheit eingeschränkt gewesen. Ferner sei die Vereinbarung unangemessen benachteiligend und unklar gemäß §§ 307 ff. BGB.
Der Beklagte beantragte,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wurde ausgeführt, eine Aufsplittung des pauschalierten Tagespflegegeldes in die Bestandteile Sachaufwand und Förderleistung sei faktisch nicht möglich und wäre völlig willkürlich. Die Rechtswidrigkeit der pauschalierten Geldleistung sei inzwischen durch Erlass einer geänderten Satzung, die ab 1. Juli 2014 gelte, behoben. Da eine rückwirkende Änderung der Satzung nicht möglich sei, könne der Rechtsanspruch auf Aufschlüsselung der pauschalierten Geldleistung für den zurückliegenden Zeitraum tatsächlich nicht erfüllt werden. Der Betrag zur Anerkennung der Förderungsleistung sei leistungsgerecht i.S. des § 23 Abs. 2a SGB VIII ausgestaltet. Die Höhe des pauschalierten Tagespflegentgeltes habe beim Landkreis Würzburg bis zum 30. Juni 2014 gemäß der jeweils gültigen Satzung über die Förderung der qualifizierten Tagespflege monatlich 433,00 EUR betragen, ausgehend von einer Betreuungszeit von 40 Wochenstunden. Dieser habe sich um den Qualifizierungszuschlag in Höhe von 20% auf 519,60 EUR erhöht. Hieraus errechne sich ein Stundensatz von 3,25 EUR pro Kind. Auf Grundlage der seit 1. Juli 2014 in Kraft getretenen Fassung der Satzung zur Förderung in der qualifizierten Kindertagespflege, die die monatliche Geldleistung hinsichtlich des Sachaufwands und des Anerkennungsbetrags aufgliedere, betrage die Sachaufwandspauschale 300,00 EUR. Der maximale Anerkennungsbetrag bei fünf Kindern betrage 10,16 EUR pro Stunde für Kinder unter drei Jahren bzw. 6,56 EUR pro Stunde für Kinder über drei Jahren.
Ferner sei gemäß § 3 Abs. 2 der Satzung über die Förderung in der qualifizierten Kindertagespflege im Landkreis Würzburg zwischen der Tagespflegeperson und dem Landkreis Würzburg eine Betreuungsvereinbarung zu schließen. Mit der Klägerin bestehe infolge der Kündigung der alten Betreuungsvereinbarung kein gültiger Betreuungsvertrag. Deshalb könne eine über den 30. November 2014 hinausgehende Förderung im Rahmen der qualifizierten Tagespflege nicht mehr erfolgen. Da hinsichtlich der Unterzeichnung einer Betreuungsvereinbarung Vertragsfreiheit bestehe, könne der Landkreis Würzburg nicht zum Eingehen eines Vertrages verpflichtet werden. Ein Rechtsanspruch der Tagespflegeperson auf laufende Geldleistungen sei allein aus § 23 Abs. 1 SGB VIII nicht begründet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Sitzungsniederschrift vom 15. Januar 2015 sowie die Gerichts- und Behördenakten, die Gegenstand des Verfahrens waren, Bezug genommen.
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.
Mit dem Klageantrag zu I. begehrt die Klägerin in der Sache eine Erstattung von Sachaufwandskosten und die Gewährung eines Anerkennungsbetrages i.S.d. § 23 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII für die Betreuung der Kinder ... und ... in den Zeiträumen vom 1. September 2012 bis zum 31. Januar 2013 und vom 1. Mai 2013 bis zum 31. Oktober 2013 bzw. vom 1. Januar 2014 bis zum 30. November 2014 in einer Höhe, die die ihr in diesen Zeiträumen tatsächlich gewährten Geldleistungen überschreitet. Dieser Klageantrag ist zulässig. Insbesondere ist die allgemeine Leistungsklage die statthafte Klageart. Die Erhebung einer Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) kommt nicht in Betracht, da diese voraussetzt, dass das von der Klägerin begehrte Handeln der Behörde in Form eines Verwaltungsakts erfolgt. Dies ist jedoch nicht der Fall.
Dies ergibt sich daraus, dass die von der Klägerin begehrten Leistungen durch eine Betreuungsvereinbarung zwischen den Beteiligten geregelt werden mit der Folge, dass die Handlungsform Verwaltungsakt unzulässig wäre. Basieren die rechtlichen Beziehungen zwischen den Beteiligten – wie hier mit der Betreuungsvereinbarung vom 20. Januar 2012 – auf einem öffentlich-rechtlichen Vertrag i.S.v. §§ 53 ff. SGB X, scheidet die Handlungsform Verwaltungsakt grundsätzlich aus. Durch öffentlich-rechtlichen Vertrag begründete Pflichten des Vertragspartners können von der Behörde nicht durch Verwaltungsakt durchgesetzt werden, sofern es hierfür keine besondere Rechtsgrundlage gibt (BVerwG, U.v. 13.2.1976 – IV C 44.74 – BVerwGE 50, 171; U.v. 26.10.1979 – VII C 106.77 – BVerwGE 59, 60). Vertraglich übernommene Pflichten können vielmehr nur durch Leistungsklage durchgesetzt werden. Ebenso wenig kann die Ablehnung aufgrund Vertrags geforderter weiterer Leistungen durch Verwaltungsakt erfolgen (BVerwG, U.v. 26.10.1979 – VII C 106.77 – BVerwGE 59, 60; VG München, U.v. 13.10.2011 – M 15 K 10.142 – juris Rn. 108).
Im vorliegenden Fall fehlt es an einer besonderen Rechtsgrundlage, die es dem Beklagten erlauben würde, die von der Klägerin begehrten Leistungen durch Verwaltungsakt zu gewähren. Weder die Vorschriften des Achten Buches Sozialgesetzbuch noch die Satzung des Beklagten über die Förderung in qualifizierter Kindertagespflege im Landkreis Würzburg vom 27. Februar 2009 in der jeweils geltenden Fassung - Tagespflegesatzung - enthalten einen Hinweis darauf, dass der Beklagte im Rahmen des zwischen den Beteiligten durch den Vertrag zustande gekommenen Verwaltungsrechtsverhältnisses befugt sein soll, (einseitig) hoheitlich vorzugehen. Ebenso wenig hat sich der Beklagte in der Betreuungsvereinbarung zwischen den Beteiligten den Erlass eines Verwaltungsakts vorbehalten, wobei offenbleiben kann, ob ein entsprechender Vorbehalt zulässig gewesen und Inhalt des Vertrages geworden wäre. Die Betreuungsvereinbarung ist auch nicht lediglich neben die Rechtsgrundlage des § 23 SGB VIII getreten mit der Folge, dass diese nach wie vor ein (einseitiges) hoheitliches Vorgehen des Beklagten ermöglichen würde. Einer solchen Annahme steht entgegen, dass diese Vorschrift die Rechte und Pflichten der Tagespflegeperson und des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe nicht konkret bestimmt, sondern vielmehr nur ausfüllungsbedürftige Rahmenbestimmungen enthält. § 23 Abs. 2a Satz 1, § 26 Satz 1 SGB VIII räumen dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe bzw. dem Landesgesetzgeber Gestaltungsspielräume ein, um Näheres zu Inhalt, Umfang und Höhe der Leistungen auch des § 23 SGB VIII zu regeln. In welcher Form dies zu erfolgen hat (etwa durch Verwaltungsakt oder durch Vertrag) geben allerdings weder das Achte Buch Sozialgesetzbuch noch landesrechtliche Vorschriften vor. Ist es somit dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe überlassen, die Handlungsform zu wählen, und entscheidet er sich für die Handlungsform Vertrag, muss er sich an dieser Entscheidung festhalten lassen. Dies gilt auch dann, wenn er Bestimmungen des § 23 SGB VIII oder seiner Tagespflegesatzung durch entsprechenden Verweis zu Bestandteilen des Vertrages macht. Der Träger der öffentlichen Jugendhilfe – hier der Beklagte – kann also den Vertrag nicht durch Verwaltungsakt durchsetzen und abwickeln.
Der Klageantrag ist auch hinreichend bestimmt. Es ist nicht zu beanstanden, statt einen bezifferten Leistungsantrag zu stellen, den Antrag so zu formulieren, dass Geldleistungen zur Erstattung von Sachaufwandskosten und zur Anerkennung der Förderungsleistung „nach Maßgabe der Rechtsauffassung des Gerichts“ begehrt werden. Dem Beklagten steht ein Gestaltungsspielraum zu bei der Festlegung der Höhe der laufenden Geldleistung, der entsprechend § 114 Satz 1 VwGO nur begrenzt der gerichtlichen Überprüfung unterliegt (OVG NRW, B.v. 15.10.2012 – 12 A 1443/12 – juris Rn. 4). Das Ausfüllen des Begriffes „leistungsgerecht“ in § 23 Abs. 2a Satz 2 SGB VIII – ebenso wie der der „angemessenen Kosten“ in § 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII – bedeutet nicht nur eine schlichte Gesetzesauslegung, sondern beinhaltet einen Akt wertender Erkenntnis und gestaltender sozialpolitischer Entscheidung. Ausweislich der Gesetzesmotive soll den Trägern der öffentlichen Jugendhilfe ausdrücklich ein eigener Gestaltungsspielraum belassen werden (Begründung des Entwurfes des Gesetzes zur Förderung von Kindern unter drei Jahren in Tageseinrichtungen und in der Kindertagespflege (Kinderförderungsgesetz – KiföG), BT-Drs. 16/9299 S. 14 Zu Nummer 5). Daraus wird deutlich, dass es sich bei § 23 Abs. 2a Satz 1 SGB VIII nicht lediglich um eine Zuständigkeitsvorschrift, sondern um eine normative Ermächtigung an den Träger der öffentlichen Jugendhilfe handelt, die für die Bestimmung der Höhe der laufenden Geldleistung erforderlichen Beurteilungen letztverbindlich aus eigener – durch die Nähe zum Fall geprägte – Sachkunde zu treffen. Bei einer derartigen Verknüpfung von unbestimmtem Rechtsbegriff mit einem Beurteilungsspielraum gilt § 114 Satz 1 VwGO entsprechend mit der Folge, dass das Gericht auch hier – wie bei Ermessensentscheidungen – seine eigene Beurteilung nicht an die Stelle der Beurteilung der Behörde setzen kann, sondern nur prüfen darf, ob die Behörde die gesetzlichen Grenzen ihrer Ermächtigung eingehalten und von der Ermächtigung ihrem Zweck entsprechend Gebrauch gemacht hat. Anderenfalls ist bei einer Verpflichtungsklage der Verwaltungsakt aufzuheben und die Behörde zur Neubescheidung zu verpflichten und bei einer Leistungsklage – wie hier – die Behörde zur Zahlung einer von dieser nach Maßgabe der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bestimmenden Geldleistung zu verurteilen (vgl. OVG NRW, B.v. 15.10.2012 – 12 A 1443/12 – juris Rn. 4 ff.).
Die Klägerin ist zudem analog § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Die gesetzliche Regelung in § 23 Abs. 1 SGB VIII über die laufenden Leistungen der Kindertagespflege begründet ein subjektives Recht für die Tagespflegeperson, so dass sie bei Streitigkeiten hierüber gerichtliche Hilfe in Anspruch nehmen kann (vgl. VG Würzburg, U.v. 21.12.2010 – W 3 K 10.320 – juris Rn. 19; VG Aachen, U.v. 13.3.2012 – 2 K 589/11 – juris Rn. 16 ff.; VG Stuttgart, U.v. 30.7.2012 – 7 K 3/11 – juris Rn. 24; VG Frankfurt, U. v. 23.4.2013 – 7 K 2482/12.F – juris Rn. 18).
Auch scheitert die Zulässigkeit der Leistungsklage nicht daran, dass sich die Beteiligten in § 18 Abs. 3 der Betreuungsvereinbarung vom 20. Januar 2012 dazu verpflichtet haben, vor der gerichtlichen Klärung von Streitigkeiten aus der Betreuungsvereinbarung in einem Gespräch unter Zuziehung eines Volljuristen eine gütliche Lösung zu suchen, ein solches Gespräch aber nicht stattfand. Soweit es sich bei den von der Klägerin geltend gemachten Ansprüchen um Streitigkeiten aus der Betreuungsvereinbarung handelt, erscheint es unter Berücksichtigung des Rechtsgedankens des § 1027 ZPO nicht gerechtfertigt, die Beteiligten an einer Bestimmung festzuhalten, deren Nichteinhaltung der Beklagte im gesamten Gerichtsverfahren nicht gerügt hat. Vielmehr hat der Beklagte vor der Klageerhebung auf die Bitte der Klägerin im Widerspruchsschreiben vom 22. Januar 2014, einen Gesprächstermin zu bestimmen, nicht reagiert, sondern den Widerspruch an die Widerspruchsbehörde weitergereicht. Hinzu kommt, dass der Zweck der Regelung, eine gütliche Einigung herbeizuführen, in Anbetracht der gegenwärtigen Standpunkte der Beteiligten nicht erreichbar erscheint. Daher wäre es eine bloße Förmelei, die Durchführung eines Gesprächs i.S.d. § 18 Abs. 3 der Betreuungsvereinbarung zu fordern.
Jedoch hat der Klageantrag zu I. in der Sache keinen Erfolg. Er ist unbegründet, weil die Klägerin keinen Anspruch gegen den Beklagten auf Zahlung einer Geldleistung hat, die höher ist als die bereits mit den vorgenannten Schreiben gewährten Geldleistungen.
Dies ergibt sich aus Folgendem:
Gemäß § 27 Abs. 1 Nr. 3 SGB I können nach dem Recht der Kinder- und Jugendhilfe Angebote zur Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Tagespflege in Anspruch genommen werden. Diese Förderung wird in den §§ 22 ff. SGB VIII geregelt. Nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a und b SGB VIII ist ein Kind, das das erste Lebensjahr noch nicht vollendet hat, in einer Einrichtung oder in Kindertagespflege zu fördern, wenn die Erziehungsberechtigten einer Erwerbstätigkeit nachgehen, eine Erwerbstätigkeit aufnehmen oder Arbeit suchend sind oder sich in einer beruflichen Bildungsmaßnahme, in der Schulausbildung oder Hochschulausbildung befinden. Ein Kind, das das erste Lebensjahr vollendet hat, hat nach § 24 Abs. 2 SGB VIII bis zur Vollendung des dritten Lebensjahres Anspruch auf frühkindliche Förderung in einer Tageseinrichtung oder in Kindestagespflege. Unter Kindertagespflege ist dabei gemäß § 22 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII diejenige Kindertagespflege zu verstehen, die von einer geeigneten Tagespflegeperson in ihrem Haushalt oder im Haushalt des Personensorgeberechtigten geleistet wird. Diese Förderung wird in § 23 SGB VIII konkretisiert.
Nach § 23 Abs. 1 SGB VIII umfasst die Förderung in Kindertagespflege nach Maßgabe von § 24 SGB VIII die Vermittlung des Kindes zu einer geeigneten Tagespflegeperson, soweit diese nicht von der erziehungsberechtigten Person nachgewiesen wird, deren fachliche Beratung, Begleitung und weitere Qualifizierung sowie die Gewährung einer laufenden Geldleistung an die Tagespflegeperson.
Nach Absatz 2 der Vorschrift umfasst die laufende Geldleistung an die Tagespflegeperson 1. die Erstattung angemessener Kosten, die der Tagespflegeperson für den Sachaufwand entstehen, 2. einen Betrag zur Anerkennung ihrer Förderungsleistung nach Maßgabe von Absatz 2a, 3. die Erstattung nachgewiesener Aufwendungen für Beiträge zu einer Unfallversicherung sowie die hälftige Erstattung nachgewiesener Aufwendungen zu einer angemessenen Alterssicherung der Tagespflegeperson und 4. die hälftige Erstattung nachgewiesener Aufwendungen zu einer angemessenen Krankenversicherung und Pflegeversicherung. Die Höhe der laufenden Geldleistung wird gemäß § 23 Abs. 2a Satz 1 SGB VIII von den Trägern der öffentlichen Jugendhilfe festgelegt, soweit Landesrecht nicht etwas anderes bestimmt. Nach § 23 Abs. 2a Satz 2 und 3 SGB VIII ist der Betrag zur Anerkennung der Förderungsleistung der Tagespflegeperson leistungsgerecht auszugestalten, wobei der zeitliche Umfang der Leistung und die Anzahl sowie der Förderbedarf der betreuten Kinder zu berücksichtigen sind.
Träger der öffentlichen Jugendhilfe i.S.d. § 23 Abs. 2a Satz 1 SGB VIII ist hier der Beklagte gemäß Art. 15 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung der Sozialgesetze (AGSG) vom 8. Dezember 2006 (GVBl S. 942, BayRS 86-7-A), zuletzt geändert durch § 2 Gesetz vom 24. Juli 2013 (GVBl S. 454), und Art. 4 Abs. 2 Satz 1 des Bayerischen Gesetzes zur Bildung, Erziehung und Betreuung von Kindern in Kindergärten, anderen Kindertageseinrichtungen und in Tagespflege (Bayerisches Kinderbildungs- und -betreuungsgesetz – BayKiBiG) vom 8. Juli 2005 (GVBl 2005 S. 236; BayRS 2231-1-A), zuletzt geändert durch § 1 Nr. 243 V vom 22. Juli 2014, 286. Gemäß § 23 Abs. 2a Satz 1 SGB VIII i.V.m. Art. 42 Abs. 3 AGSG setzt das Jugendamt des Beklagten die Sachaufwandserstattung und den Anerkennungsbetrag fest. Dies erfolgt hier auf Grundlage der Tagespflegesatzung des Beklagten. Diese Satzung wurde mehrfach geändert. Für den vorliegenden Fall sind die folgenden drei Fassungen maßgeblich: die Tagespflegesatzung vom 27. Februar 2009 i.d.F. der Änderungssatzung vom 2. Dezember 2011, i.d.F. der Änderungssatzung vom 9. Dezember 2013 und i.d.F. der Änderungssatzung vom 6. Mai 2014, die zum 1. Juli 2014 in Kraft getreten ist.
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 der Tagespflegesatzung i.d.F. der Änderungssatzung vom 2. Dezember 2011 bestimmt, dass die laufende Geldleistung für qualifizierte Tagespflegepersonen ein monatliches Tagespflegeentgelt bestehend aus Sachaufwandserstattung und Förderleistung nach § 23 Abs. 2 Nr. 1 und 2 SGB VIII umfasst. Nach § 4 Abs. 2 der Satzung beträgt dieses pauschalierte monatliche Tagespflegeentgelt ausgehend von einer Betreuungszeit von 40 Wochenstunden 433 EUR.
Eine inhaltlich identische Regelung enthält § 4 Abs. 1 und Abs. 2 der Tagespflegesatzung i.d.F. der Änderungssatzung vom 9. Dezember 2013.
§ 4 der Satzung i.d.F. vom 6. Mai 2014 sieht dagegen in seinen Absätzen 2 bis 4 eine Regelung vor, die zwischen Sachaufwandspauschale und Anerkennungsbetrag sowie bezüglich der Höhe des Anerkennungsbetrags zwischen dem Förderbedarf der Kinder gestaffelt nach deren Alter und Behinderung oder Nichtbehinderung differenziert.
Sämtliche der vorgenannten Satzungsfassungen sehen in § 3 Abs. 2 Satz 2 vor, dass die näheren Einzelheiten zum Verhältnis zwischen Tagespflegeperson und Landkreis in der Satzung selbst sowie in einer gesonderten individuellen Betreuungsvereinbarung geregelt werden.
Die zwischen den Beteiligten abgeschlossene Betreuungsvereinbarung vom 20. Januar 2012 verweist auf die vorstehend dargestellten Satzungsregelungen. In § 6 Abs. 1 der Betreuungsvereinbarung heißt es, dass das Kreisjugendamt der Tagespflegeperson nach Maßgabe der Satzung über die Förderung in der qualifizierten Kindertagespflege im Landkreis Würzburg für jedes betreute Kind monatlich eine laufende Geldleistung gewährt. Nach Abs. 3 der Klausel beträgt das pauschalierte monatliche Tagespflegeentgelt (Sachaufwand und Förderleistung nach § 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII) „derzeit“ – also im Januar 2012 – 433 EUR.
Streitig sind im vorliegenden Fall nur die in § 23 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 SGB VIII genannten Komponenten der laufenden Geldleistung, nämlich die Erstattung angemessener Sachaufwandskosten und der Betrag zur Anerkennung der Förderungsleistung der Tagespflegeperson. Über die Erstattung der Aufwendungen der Klägerin für eine Unfallversicherung und die hälftige Erstattung der Aufwendungen für eine angemessene Alterssicherung sowie für eine angemessene Kranken- und Pflegeversicherung hat der Beklagte gesonderte Bescheide erlassen, die von der Klägerin nicht angefochten wurden und die nicht Gegenstand des anhängigen Klageverfahrens sind.
Um prüfen zu können, ob die Klägerin Anspruch auf eine höhere Sachaufwandskostenerstattung und einen höheren Anerkennungsbetrag als die ihr bereits gewährten hat, ist zunächst die Rechtsgrundlage zu bestimmen, auf die sich ein solcher Anspruch stützen könnte. Als Rechtsgrundlage für den Anspruch der Klägerin auf Zahlung einer laufenden Geldleistung kommt zunächst die Tagespflegesatzung des Beklagten in der jeweils gültigen Fassung i.V.m. der Betreuungsvereinbarung der Beteiligten in Betracht. Dies setzt voraus, dass Satzung und Betreuungsvereinbarung wirksam sind.
Die Wirksamkeit der Satzung beurteilt sich insbesondere danach, ob der durch § 23 Abs. 2a SGB VIII vorgegebene Rahmen für die Höhe der Geldleistung gewahrt wurde. Nach Satz 2 und Satz 3 dieser Vorschrift ist der Betrag zur Anerkennung der Förderungsleistung der Tagespflegeperson leistungsgerecht auszugestalten, wobei der zeitliche Umfang der Leistung und die Anzahl sowie der Förderbedarf der betreuten Kinder zu berücksichtigen sind.
§ 4 Abs. 2 der Tagespflegesatzung in den beiden älteren der hier relevanten Satzungsfassungen verstößt gegen diese Vorgaben des § 23 Abs. 2a SGB VIII, indem er einen einheitlichen monatlichen Entgeltsatz von 433 EUR vorsieht, ohne nach dem Förderbedarf der Kinder zu differenzieren, wie es § 23 Abs. 2a Satz 3 SGB VIII vorschreibt. Darüber hinaus fehlt es auch an einer gesonderten Ausweisung von Sachaufwand und Anerkennungsbetrag. Da der Gesetzgeber in § 23 Abs. 2 Nr. 1 und 2, Abs. 2a Satz 2 SGB VIII für die Bemessung der Erstattung des Sachaufwands und des Anerkennungsbetrags unterschiedliche Parameter zugrunde gelegt hat, ist eine solche gesonderte Ausweisung jedoch notwendig, um eine gerichtliche Überprüfbarkeit der Entgeltbemessung am Maßstab des § 23 Abs. 2 Nr. 1 und 2, Abs. 2a Satz 2 SGB VIII zu ermöglichen. Dies gilt auch in Anbetracht der Regelung des Art. 42 Abs. 2 AGSG. Danach sollen die Aufwendungen der Tagespflegeperson nach § 23 Abs. 1 und 2 SGB VIII in einem monatlichen Pauschalbetrag ersetzt werden. Dies ist jedoch nicht so zu verstehen, dass regelmäßig ein einziger Pauschalbetrag festzusetzen wäre, der sämtliche Bestandteile der laufenden Geldleistung umfassen würde. In Anbetracht des Umstands, dass Art. 42 AGSG der Durchführung des § 23 SGB VIII zu dienen bestimmt ist und dieser zwischen den in seinem Absatz 2 aufgeführten Bestandteilen der laufenden Geldleistung differenziert und unterschiedliche Anforderungen an deren Ausgestaltung stellt, ist Art. 42 Abs. 2 AGSG so auszulegen, dass die Aufwendungen der Tagespflegeperson nicht gemeinsam, sondern jeweils in einem monatlichen Pauschalbetrag ersetzt werden sollen. Diese Auslegung ist auch noch vom Wortlaut der Vorschrift gedeckt, zumal es sich ohnehin lediglich um eine Sollvorschrift handelt und in Art. 42 Abs. 3 AGSG ausdrücklich nicht die Rede von „einem“ monatlichen Pauschalbetrag ist, sondern von „Pauschalbeträgen“.
Aus diesen Gründen erweist sich § 4 Abs. 2 der Tagespflegesatzung i.d.F. der Änderungssatzung vom 2. Dezember 2011 und i.d.F. der Änderungssatzung vom 9. Dezember 2013 als unwirksam. Die Fehlerhaftigkeit dieser Bestimmung schlägt aber nicht auf die übrigen Bestimmungen der Satzung durch. Denn deren Regelungsbereiche sind logisch von dem des § 4 Abs. 2 trennbar. Die verbleibenden Regelungen der Satzung sind für die von ihnen erfassten Regelungsbereiche vollständig und verlieren nicht durch den Wegfall des § 4 Abs. 2 der Satzung ihren Sinn. Es liegt damit ein Fall der Teilnichtigkeit nach dem Rechtsgedanken des § 139 BGB vor. Weitere Unwirksamkeitsgründe der Tagespflegesatzung sind nicht erkennbar.
Die vorstehend dargestellte Unwirksamkeit der bis zum Ablauf des 30. Juni 2014 geltenden Satzungsregelung über die Höhe der Geldleistung in Form von Sachaufwand und Anerkennungsbetrag (§ 4 Abs. 2) hat zur Folge, dass – da und soweit es an einer Satzungsregelung fehlt – auf die Betreuungsvereinbarung vom 20. Januar 2012 abzustellen ist. Die Betreuungsvereinbarung nimmt als grundsätzlich rechtlich eigenständige Vereinbarung zwischen den Beteiligten nicht an der Teilunwirksamkeit der Satzung teil und erweist sich auch nicht aus anderen Gründen (etwa entsprechend § 310 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 i.V.m. §§ 305 ff. BGB) als unwirksam.
Insoweit kann sich die Klägerin auch nicht mit Erfolg darauf berufen, sie sei im Hinblick auf den Abschluss der Betreuungsvereinbarung in ihrer Entscheidungsfreiheit eingeschränkt gewesen, weil der Beklagte ihr ohne den Abschluss der Betreuungsvereinbarung keine Geldleistungen i.S.d. § 23 Abs. 1 SGB VIII gewährt hätte. Der Klägerin hätte die – ihr zumutbare – Möglichkeit offen gestanden, den Abschluss der Betreuungsvereinbarung abzulehnen, wenn sie diese für unzumutbar und die ihr zugrundeliegende Satzung für rechtswidrig hielt, und die ihr ihrer Meinung nach zustehenden Leistungen nach § 23 Abs. 1 SGB VIII gerichtlich geltend zu machen, falls der Beklagte deren Gewährung ablehnen sollte. Dies hätte dem Vorgehen entsprochen, das sie im Hinblick auf die neu abzuschließende Betreuungsvereinbarung in der Fassung des Jahres 2014 wählte. Eine solche gerichtliche Entscheidung hätte zumindest vorläufig im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes auch rasch herbeigeführt werden können. Zudem bestand die Möglichkeit, auch Kinder zu betreuen, deren Betreuung durch andere Träger der öffentlichen Jugendhilfe als den Beklagten (etwa benachbarte Landkreise oder kreisfreie Gemeinden) gefördert wurde oder deren Betreuung ausschließlich privat finanziert wurde, so dass die Klägerin nicht zwingend allein auf Leistungen des Beklagten angewiesen war. All dies spricht gegen einen über das bei Vertragsabschlüssen durch Selbstständige übliche Maß hinausgehenden Entscheidungskonflikt der Klägerin bei Abschluss der Betreuungsvereinbarung vom 20. Januar 2012.
Allerdings ist fraglich, inwieweit die Betreuungsvereinbarung vom 20. Januar 2012 eine (eigene) Regelung der Höhe der Geldleistung bezogen auf den Sachaufwand und den Anerkennungsbetrag trifft. § 6 Abs. 1 der Vereinbarung bestimmt, dass die laufende Geldleistung nach Maßgabe der Tagespflegesatzung des Beklagten gewährt wird. In Absatz 3 heißt es darüber hinaus sinngemäß, das pauschalierte monatliche Tagespflegeentgelt betrage „derzeit“ 433 EUR monatlich pro Kind ausgehend von einer Betreuungszeit von 40 Wochenstunden. Der Verweis auf die Satzung geht jedoch ins Leere, da und soweit deren Regelungen über die Höhe der Geldleistung unwirksam sind. Unter Berücksichtigung des Vertragszusammenhangs, insbesondere im Hinblick auf die Formulierung des § 6 Abs. 1 der Vereinbarung und die Einfügung des Wortes „derzeit“ in § 6 Abs. 3 der Vereinbarung ist die Betreuungsvereinbarung analog §§ 133, 157 BGB dahingehend auszulegen, dass es sich bei § 6 Abs. 3 der Betreuungsvereinbarung um eine rein deklaratorische Wiedergabe des seinerzeitigen Stands der Satzung handelt, der kein konstitutiver eigener Regelungscharakter zukommen sollte. Zur Bestimmung der Höhe der Geldleistung kann daher § 6 Abs. 3 der Betreuungsvereinbarung nicht unmittelbar selbst herangezogen werden.
Stattdessen ist eine ergänzende Vertragsauslegung nach dem Rechtsgedanken des § 18 Abs. 2 der Betreuungsvereinbarung vorzunehmen. Nach dieser Bestimmung der Betreuungsvereinbarung soll die Unwirksamkeit einzelner Bestimmungen der Betreuungsvereinbarung die Gültigkeit der übrigen vertraglichen Bestimmungen nicht berühren. An die Stelle unwirksamer Bestimmungen sollen solche treten, die dem Sinn und Zweck des Vertrages rechtlich und wirtschaftlich entsprechen oder möglichst nahe kommen. Dieser Gedanke ist auch auf die vorliegende Konstellation anwendbar. Wenn die Betreuungsvereinbarung selbst dann Bestand haben soll, wenn sich einzelne ihrer Bestimmungen als unwirksam erweisen sollten, muss dies erst recht dann gelten, wenn eine Bestimmung wirksam ist, aber wegen Wegfalls bzw. Nichtigkeit einer Bestimmung, auf die sie Bezug nimmt, ins Leere geht.
An die Stelle der § 6 Abs. 1, Abs. 3 der Betreuungsvereinbarung tritt demnach die Bestimmung, die dem Sinn und Zweck des Vertrages rechtlich und wirtschaftlich entspricht oder möglichst nahe kommt. Dies ist im Wege der Auslegung anhand des Vertrags und der Umstände seines Abschlusses zu ermitteln. Aus der Gesamtschau des § 6 der Betreuungsvereinbarung, insbesondere dessen Abs. 1 und 3, zeigt sich, dass im Zeitpunkt des Vertragsschlusses gerade der monatliche Pauschalbetrag von 433 EUR pro Kind bei einer Betreuungszeit von 40 Wochenstunden das von den Beteiligten wirtschaftlich Gewollte darstellte. An dieser Regelung müssen sich die Beteiligten daher während der Geltung der Betreuungsvereinbarung festhalten lassen.
Ausgehend von diesen Grundsätzen richtete sich die Höhe der Sachaufwandserstattung und des Anerkennungsbetrags jedenfalls bis zum 28. Februar 2014 (zu diesem Datum wurde die Betreuungsvereinbarung durch den Beklagten gekündigt) nach der durch ergänzende Vertragsauslegung gewonnenen Regelung der Betreuungsvereinbarung, dass die Klägerin für die Sachaufwandserstattung und für den Anerkennungsbetrag einen monatlichen Pauschalbetrag von 433 EUR pro Kind bei einer Betreuungszeit von 40 Wochenstunden erhalten sollte. Dieser Ansatz ist vom Beklagten bei der Abrechnung der Einzelleistungen der Klägerin auch korrekt angewandt worden und die Einzelleistungen sind somit richtig berechnet worden.
Da die Betreuungsvereinbarung mit Schreiben des Beklagten vom 9. Januar 2014 wirksam zum 28. Februar 2014 gekündigt wurde, stellt sich die Frage, wie sich die Höhe der Geldleistung nach diesem Datum bestimmt.
Die neue Musterbetreuungsvereinbarung des Beklagten aus dem Jahr 2014 kann hierzu nicht herangezogen werden, da eine neue Betreuungsvereinbarung zwischen den Beteiligten nicht wirksam zustande gekommen ist. Dabei kann dahinstehen, ob die Klägerin ihre Vertragserklärung rechtzeitig (vor deren Zugang beim Beklagten) widerrufen hat; jedenfalls hat sie sie gemäß § 61 Satz 2 SGB X i.V.m. § 119 Abs. 1 Alt. 2 BGB wirksam angefochten. Auch die Beteiligten selbst gehen davon aus, dass die Betreuungsvereinbarung nicht wirksam zustande gekommen ist. Selbst wenn man eine wirksame Anfechtung der Vertragserklärung der Klägerin ablehnen sollte, wäre daher unter Zugrundelegung des Schreibens der Klägerin vom 25. Februar 2014 und des Schreibens des Beklagten vom 25. März 2014 von einer konkludenten Vertragsaufhebung auszugehen, zumal die neue Betreuungsvereinbarung nie von dem Beklagten unterzeichnet wurde.
Allerdings entfaltet die alte Betreuungsvereinbarung vom 20. Januar 2012 noch Wirkungen für solche Bewilligungszeiträume, die vor der Beendigung der Betreuungsvereinbarung mit Ablauf des 28. Februars 2014 bewilligt wurden. Diese wurden auf Grundlage der Betreuungsvereinbarung vom 20. Januar 2012 begründet und bewilligt. Dies zeigt sich unter anderem darin, dass die Höhe der Geldleistungen für diese Bewilligungszeiträume bereits vor dem 1. März 2014 mit Schreiben vom 27. Dezember 2012, vom 23. April 2013 und vom 11. September 2013 (...) sowie mit Schreiben vom 7. Januar 2014 (...) für die gesamte Dauer des jeweiligen Bewilligungszeitraums mitgeteilt wurde. Soweit nach dem 28. Februar 2014 weitere Mitteilungen über die Höhe der Geldleistung ergingen, bezogen diese sich auf bereits vor dem 1. März 2014 bewilligte und berechnete Zeiträume und passten lediglich die laufende Geldleistung an sich geänderte Umstände wie geänderte Betreuungszeiten oder eine geänderte Satzung an. Ein neues Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten mit einem eigenen, neuen Bewilligungszeitraum begründeten sie dagegen nicht. Damit handelte es sich um Nachwirkungen der Betreuungsvereinbarung vom 20. Januar 2012 für in deren Rahmen und auf deren Grundlage bewilligte Betreuungsverhältnisse, nicht um hiervon unabhängige neue Bewilligungen.
Somit ist auch für Zeiträume ab dem 1. März 2014 auf die dargestellte ergänzende Vertragsauslegung der Betreuungsvereinbarung abzustellen. Dies gilt bis zum Inkrafttreten der Satzungsänderung vom 6. Mai 2014 am 1. Juli 2014. Mit dieser neuen Satzungsfassung liegt eine auch in Bezug auf die Regelung der Höhe des Sachaufwands und des Anerkennungsbetrags für nicht behinderte Kinder von 0-3 Jahren wirksame Satzung vor, so dass sich die Höhe der Sachaufwandserstattung und des Anerkennungsbetrags – für die hier streitgegenständlichen Bewilligungszeiträume der streitgegenständlichen Tagespflegeverhältnisse – ab diesem Zeitpunkt nach § 6 Abs. 1 der Betreuungsvereinbarung i.V.m. § 4 Abs. 1 Nr. 1-3, Abs. 2-5 der Tagespflegesatzung i.d.F. der Änderungssatzung vom 6. Mai 2014 richtet. Diese Vorschriften sehen vor, dass für die Betreuung nichtbehinderter Kinder zwischen 0 und 3 Jahren – wie das Kind ... – ein monatlicher Anerkennungsbetrag von 325 EUR pro Kind bei vierzigstündiger Betreuung pro Woche zuzüglich eines Qualifizierungszuschlags von 20 % hieraus sowie eine Sachaufwandspauschale von 300 EUR pro Monat pro Kind bei vierzigstündiger Betreuung pro Woche an die Tagespflegeperson gezahlt werden. Diese Satzungsregelungen sind rechtlich nicht zu beanstanden und somit wirksam. Insbesondere genügen sie den Vorgaben des § 23 Abs. 2 Nr. 1 und 2, Abs. 2a Satz 2 SGB VIII.
Dies ergibt sich aus Folgendem:
Gemäß § 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII sind der Tagespflegeperson angemessene Kosten, die ihr für den Sachaufwand entstehen, zu erstatten. Mit „Sachaufwand“ sind die Ausgaben erfasst, die für das Kind oder im Zusammenhang mit der Kindertagespflege anfallen, z.B. Verpflegungskosten, Ausgaben für Pflegematerial, Hygienebedarf und Beschäftigungsmaterial wie Spiel- und Bastelmaterialien, Ausgaben für Ausstattungsgegenstände/Mobiliar und Verbrauchskosten (Miete und Betriebskosten der zur Kinderbetreuung genutzten Räumlichkeiten).
Der Anerkennungsbetrag i.S.d. § 23 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII ist demgegenüber nach § 23 Abs. 2a Satz 2 und 3 SGB VIII leistungsgerecht auszugestalten, wobei der zeitliche Umfang der Leistung und die Anzahl sowie der Förderbedarf der betreuten Kinder zu berücksichtigen sind.
Ausgehend von diesen Kriterien sieht die Tagespflegesatzung des Beklagten i.d.F. der Änderungssatzung vom 6. Mai 2014 sowohl eine angemessene Sachaufwandserstattung als auch einen leistungsgerechten Anerkennungsbetrag vor. Nach § 4 Abs. 2 dieser Tagespflegesatzung beträgt die monatliche Sachaufwandspauschale für die Betreuung von Kindern außerhalb ihres Elternhauses 300,00 EUR pro Kind bezogen auf eine vierzigstündige Betreuung pro Woche. Es begegnet keinen rechtlichen Bedenken, die Kosten – wie hier – pauschal zu erfassen, sofern gewährleistet ist, dass sich die Bemessung des zu erstattenden Sachaufwands hinreichend an den Kosten, welche einer vernünftig wirtschaftenden Tagespflegeperson entstehen, orientiert. Denn der Sachaufwand ist der Tagespflegeperson nicht in tatsächlicher Höhe, sondern gemäß § 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII zu erstatten, soweit die Kosten „angemessen“ sind. Zudem wird hierdurch den Anforderungen des Art. 42 Abs. 2 AGSG Rechnung getragen, der für den Regelfall die Gewährung (auch) der Sachaufwandserstattung in Form eines Pauschalbetrags vorsieht.
Sofern – wie hier – keine anderen belastbaren Daten zur Bestimmung des Sachaufwands zur Verfügung stehen, bestehen auch keine rechtlichen Bedenken dagegen, die einkommensteuerrechtliche Betriebsausgabenpauschale von monatlich 300 EUR bei Vollzeitbetreuung (40 Stunden pro Woche) in Ansatz zu bringen. Bei einer gem. § 43 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII regelmäßig zulässigen Betreuung von bis zu fünf gleichzeitig anwesenden, fremden Kindern betragen die Sachaufwandserstattungen bei diesem Ansatz insgesamt 1.500 EUR pro Monat; bei der der Klägerin nur erlaubten Betreuung von lediglich vier gleichzeitig anwesenden, fremden Kindern insgesamt 1.200 EUR. Dies reicht grundsätzlich aus, um eine angemessene Sachaufwandserstattung zu gewährleisten. Zwar steigen und sinken Sachaufwandskosten nicht proportional zur Anzahl der Kinder, sondern werden für das einzelne Kind bei Betreuung mehrerer Kinder aufgrund von Synergieeffekten regelmäßig niedriger sein als bei Betreuung nur eines Kindes. Aus dieser Disproportionalität folgt indes keine Unangemessenheit des von dem Beklagten gewählten Ansatzes, da dieser mit 300 EUR auch für die Einzelbetreuung eine angemessene Sachaufwandspauschale vorsieht und sich der vom Beklagten gewählte Ansatz im Rahmen von dessen Beurteilungsspielraum hält.
Auch der vom Beklagten in der Satzungsfassung vom 6. Mai 2014 vorgesehene Anerkennungsbetrag ist rechtlich nicht zu beanstanden. Die in § 23 Abs. 2a Satz 3 SGB VIII vorgeschriebene Berücksichtigung des zeitlichen Umfangs der Leistung und der Anzahl sowie des Förderbedarfs der betreuten Kinder bei der Festlegung der Höhe des Anerkennungsbetrags erfolgt in der am 1. Juli 2014 in Kraft getretenen Fassung der Tagespflegesatzung des Beklagten durch Differenzierung zwischen behinderten und nichtbehinderten Kindern sowie zwischen Kindern unter und Kindern über drei Jahren. Dabei stellt der Beklagte auf eine stundenbezogene Finanzierung pro Kind ab. Hierdurch kann zur Überzeugung des Gerichts angemessen der unterschiedlichen Zahl von gleichzeitig anwesenden Kindern, einer unterschiedlichen Betreuungsdauer und damit der objektiven Leistungserbringung der Tagespflegeperson Rechnung getragen werden (ebenso OVG BW, U.v. 15.11.2013 – 12 S 352/12 – juris Rn. 44 m.w.N.).
Darüber hinaus ist bei der Beurteilung der Höhe des Anerkennungsbetrags zu berücksichtigen, dass dieser zwar nach § 23 Abs. 2a Satz 2 SGB VIII leistungsgerecht auszugestalten ist, aber es sich nach dem Wortlaut des § 23 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII um einen „Betrag zur Anerkennung“ der Förderungsleistung und nicht um ein Entgelt handelt (OVG BW, U.v. 15.11.2013 – 12 S 352/12 – juris Rn. 42; VG Aachen, U.v. 13.3.2012 – 2 K 1629/10 – juris Rn. 107). Auch nach der Begründung des KiföG (BT-Drs. 16/9299) muss die finanzielle Vergütung der Kindertagespflege erst ab einem gewissen Umfang der Ausübung der Tätigkeit das Auskommen der Tagespflegeperson sichern (BT-Drs. 16/9299 S. 14 Zu Nummer 5). Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn der Beklagte der Berechnung seiner Sätze eine vierzigstündige Betreuung pro Woche von fünf Kindern zugrunde legt. Soweit diese Maximalanzahl von Kindern von einzelnen Tagespflegepersonen – wie hier der Klägerin – deshalb nicht erfüllt werden kann, weil ihre Pflegeerlaubnis (§ 43 Abs. 1 SGB VIII) nur zur Betreuung von weniger Kindern, im Falle der Klägerin von vier fremden Kindern gleichzeitig befugt, dürfte dies in Anbetracht der Regelung des § 43 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII die Ausnahme sein. Zudem ist es den Tagespflegepersonen unbenommen, sich nach Maßgabe der gesetzlich vorgesehenen Rechtsbehelfe gegen entsprechende Beschränkungen ihrer Pflegeerlaubnisse zu wenden, sollten diese nicht gerechtfertigt sein.
Im Hinblick auf die streitgegenständliche Betreuung des Kindes ... kommt § 4 Abs. 3 Nr. 1 der Tagespflegesatzung i.d.F. der Änderungssatzung vom 6. Mai 2014 zur Anwendung, wonach der monatliche Betrag zur Anerkennung der Förderungsleistung 325,00 EUR für die wöchentlich vierzigstündige Betreuung von Kindern zwischen 0 und 3 Jahren beträgt. Dies entspricht unter Zugrundelegung von 4,3 Wochen pro Monat einem Satz von 1,89 EUR pro Betreuungsstunde (325 EUR/Monat / (40 Stunden/Woche x 4,3 Wochen/Monat)) bzw. 2,03 EUR (bei Berücksichtigung von 4 statt 4,3 Wochen pro Monat).
Dies erscheint leistungsgerecht i.S.d. § 23 Abs. 2a Satz 2 SGB VIII. Der Klägerin ist zuzugeben, dass grundsätzlich 4,3 Wochen pro Monat zu berücksichtigen sind. Dies folgt daraus, dass unter Heranziehung der Wertung des § 191 BGB ein Jahr mit 365 Tagen anzusetzen ist und sich hieraus 4,3 Wochen pro Monat errechnen (365 Tage pro Jahr / (7 Tage pro Woche x 12 Monate pro Jahr)). Allerdings sieht § 4 Abs. 7 der aktuellen Tagespflegesatzung des Beklagten vor, dass bis zu 30 Fehltage im Jahr unberücksichtigt bleiben. Dies entspricht einem Monat (vgl. Wertung des § 191 BGB). Der Beklagte übernimmt damit das Ausfallrisiko wegen Krankheit, Urlaub etc., das normalerweise in die Sphäre der selbstständigen Tagespflegeperson fällt, zum Teil, nämlich im Umfang von einem Monat. Dies stellt eine geldwerte Leistung dar. Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, entweder einen Faktor von 4 (365 Tage pro Jahr / (7 Tage pro Woche x (12 + 1 Monate pro Jahr))) anzuwenden oder von einem mit Faktor 4,3 errechneten Betrag einen entsprechenden angemessenen Abschlag für das übernommene Ausfallrisiko abzuziehen. Unter Berücksichtigung der teilweisen Übernahme des Ausfallrisikos der Tagespflegeperson gewährt der Beklagte somit tatsächlich einen Satz von 2,03 EUR pro Betreuungsstunde und Kind (Berechnung des Stundensatzes mit Faktor 4, s.o.). Unter Hinzurechnung eines Qualifizierungszuschlags von 20 % errechnet sich ein Satz von 2,44 EUR pro Betreuungsstunde und Kind.
Es bietet sich an, zur Überprüfung dieses Satzes am Maßstab des § 23 Abs. 2a Satz 2 und Satz 3 SGB VIII die Begründung des Entwurfes des KiföG (BT-Drs. 16/9299), insbesondere die dort im Rahmen der Kostenschätzung angegebenen Kalkulationsgrößen, als (für den öffentlichen Jugendhilfeträger unverbindlichen) Orientierungsmaßstab heranzuziehen (so auch OVG Niedersachsen, U.v. 20.11.2012 – 4 KN 319/09 – juris Rn. 70; VG Aachen, U.v. 13.3.2012 – 2 K 1629/10 – juris Rn. 96, 98). Im Rahmen der vorgenannten Kostenschätzung wird von durchschnittlichen Bruttoplatzkosten von 9.450 Euro pro Jahr und einem Betreuungssatz von ca. 4,20 EUR bei einer 40-Stunden-Woche ausgegangen, die sich aus Kosten für die fachliche Begleitung von jährlich 1.392 EUR, zu erstattenden Sachaufwandskosten von 3.600 EUR pro Jahr bzw. 300 EUR pro Monat sowie einem verbleibendem Restbetrag von 4.458 EUR als steuer- und sozialversicherungsrechtlich relevantes Einkommen zusammensetzen (BT-Drs. 16/9299 S. 22). Hieraus ergibt sich ein Betreuungsstundensatz von 2,14 EUR pro Kind (4.458 EUR / (365 Tage pro Jahr / 7 Tage pro Woche x 40 Wochenstunden)) bzw. von 2,33 EUR pro Kind, wenn man einen Monat unberücksichtigt lässt, also vier Wochen pro Monat ansetzt (4.458 EUR / ((365-30 Tage pro Jahr) / 7 Tage pro Woche x 40 Wochenstunden)). Der vom Beklagten vorgesehene Betreuungssatz von 2,44 EUR pro Betreuungsstunde und Kind liegt über diesen Kalkulationsgrößen. Dabei ist auf den Satz von 2,44 EUR, der den Qualifizierungszuschlag umfasst, abzustellen und nicht auf den Satz von 2,03 EUR. Zwar handelt es sich bei dem Qualifizierungszuschlag um ein landesrechtlich eingeführtes Instrument (vgl. Art. 20 Satz 1 Nr. 4 BayKiBiG, § 18 der Verordnung zur Ausführung des Bayerischen Kinderbildungs- und -betreuungsgesetzes (AVBayKiBiG) vom 5. Dezember 2005 (GVBl 2005 S. 633), zuletzt geändert durch § 1 V vom 17.11.2014, 505). Nach den Ausführungen der Gesetzesbegründung bezieht sich die Kalkulationsgröße von 4.458 EUR indes auf das gesamte steuer- und sozialversicherungsrechtlich relevante Einkommen der Tagespflegeperson und nicht nur auf den Anerkennungsbetrag i.S.d. § 23 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII. Auch der Qualifizierungszuschlag gehört zum steuer- und sozialversicherungsrechtlich relevanten Einkommen der Tagespflegeperson. Daher erscheint es sachgerecht und zweckmäßig, ihn beim Vergleich des vom Beklagten gewährten Satzes mit den Kalkulationsgrößen der Gesetzesbegründung zu berücksichtigen.
Darüber hinaus liegt der vom Beklagten gewährte Stundensatz von 2,44 EUR pro Kind auch über dem allgemeinen Mindestlohn, der als Artikel 1 des Gesetzes zur Stärkung der Tarifautonomie vom 11. August 2014 (BGBl 2014 I S. 1348) beschlossen wurde. Die Höhe des Mindestlohns beträgt gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur Regelung eines allgemeinen Mindestlohns (Mindestlohngesetz – MiLoG, BGBl I 2014 S. 1348) ab dem 1. Januar 2015 brutto 8,50 EUR pro Zeitstunde, während eine Tagespflegeperson bei Betreuung von fünf Kindern brutto 12,20 EUR pro Stunde erhält (ohne Berücksichtigung der Sachaufwandspauschale und der Erstattung sozialversicherungsrechtlicher Aufwendungen).
In dem vom Beklagten gewährten Stundensatz von 2,44 EUR pro Kind liegt auch keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung mit anderen Berufsgruppen wie Erziehern/Erzieherinnen oder Kinderpflegern/Kinderpflegerinnen. Die Klägerin hat daher keinen Anspruch über Art. 3 Abs. 1 GG auf faktische Gleichstellung mit beim Beklagten oder bei diesem zuzurechnenden Einrichtungen angestellten Kinderpflegern oder Erziehern hinsichtlich der Bezahlung.
Der allgemeine Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (BVerfG, B.v. 17.2.2010 – 1 BvR 529/09 – juris Rn. 36; B.v. 3.6.2013 – 1 BvR 131/13 – juris Rn. 11; B.v. 18.9.2013 – 1 BvR 924/12 – juris Rn. 10, NJW 2014, 139). Aus ihm ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Normgeber, die von gelockerten, auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können (BVerfG, B.v. 3.6.2013 – 1 BvR 131/13 – juris Rn. 11; B.v. 18.9.2013 – 1 BvR 924/12 – juris Rn. 10, NJW 2014, 139). Differenzierungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen Gruppe anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können (BVerfG, B.v. 3.6.2013 – 1 BvR 131/13 – juris Rn. 11 m.w.N.; OVG Rheinland-Pfalz, U.v. 14.2.2014 – 6 A 10959/13 – juris Rn. 24).
Die Entscheidung des Beklagten, die Bezahlung von Tagespflegepersonen anders auszugestalten als die Bezahlung von angestellten Kinderpflegern/Kinderpflegerinnen oder Erziehern/Erzieherinnen, verstößt bereits deshalb nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil es insoweit an der Ungleichbehandlung von wesentlich gleichen Sachverhalten fehlt. Die Tagespflege und die Betreuung in einem Kindergarten oder einen ähnlichen Einrichtung durch Erzieher/Erzieherinnen oder Kinderpfleger/Kinderpflegerinnen sind nicht gleich. Dies ergibt sich zum einen aus den Unterschieden zwischen selbstständigen und angestellten Tätigkeiten an sich, zum anderen aus den unterschiedlichen Leistungsanforderungen und Aufgaben, die selbstständige Tagespflegepersonen und in einem Kindergarten oder einer vergleichbaren Einrichtung angestellte Kinderpfleger/Kinderpflegerinnen und Erzieher/Erzieherinnen erfüllen müssen. Zum Beispiel betreuen Tagespflegepersonen in der Regel nur bis zu fünf Kinder (vgl. § 43 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII), während Kindergartengruppen regelmäßig deutlich größer sind.
Die Vergütung von Kinderpflegern/Kinderpflegerinnen und Erziehern/Erzieherinnen kann daher allenfalls als ein weiterer und zudem grober Orientierungsmaßstab herangezogen werden. Auch ein Vergleich der vom Beklagten gewährten laufenden Geldleistung in Form von Sachaufwand und Anerkennungsbetrag (zuzüglich Qualifizierungszuschlag) mit diesem Orientierungsmaßstab spricht allerdings dagegen, dass der Beklagte bei der Festsetzung der Höhe seiner Leistungen seinen Gestaltungsspielraum überschritten hat.
Nach dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD) – Sozial- und Erziehungsdienst erhalten derzeit Beschäftigte als Kinderpfleger/Kinderpflegerin (Entgeltgruppe S 2, Stufe 1) monatlich 1.913,79 EUR brutto, Kinderpfleger/Kinderpflegerinnen (Entgeltgruppe S 3, Stufe 1) monatlich 1.995,46 EUR brutto und Erzieher/Erzieherinnen (Entgeltgruppe S 6, Stufe 1) monatlich 2.311,21 EUR brutto (Quelle: http://oeffentlicher-dienst.info). Eine Tagespflegeperson, die fünf (vgl. § 43 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII) nicht behinderte Kinder unter drei Jahren auf Basis von 40 Stunden pro Woche betreut und hierfür laufende Geldleistungen i.S.d. § 23 Abs. 1 SGB VIII vom Beklagten erhält, erhält als Anerkennungsbetrag zuzüglich Qualifizierungszuschlag insgesamt 1.950 EUR brutto monatlich ((325 EUR + 20 % hieraus) x 5). In Anbetracht der unterschiedlichen Leistungsanforderungen und Aufgaben, die Kinderpfleger/Kinderpflegerinnen, Erzieher/Erzieherinnen und Tagespflegepersonen erfüllen (unterschiedliche Gruppengrößen, Berufsbild des Selbstständigen etc.), erscheint der durch den Beklagten gewährte Betrag auch im Vergleich zu den vorstehend dargestellten (Grund-) Einkommen von Kinderpflegern/Kinderpflegerinnen und Erziehern/Erzieherinnen leistungsgerecht. Dies gilt auch bei Betrachtung des Nettoeinkommens, da Tagespflegepersonen in der Regel nicht mit deutlich höheren Abzügen ihres Bruttoeinkommens (Anerkennungsbetrag und Qualifizierungszuschlag) rechnen müssen als Angestellte.
Soweit Angestellten keine Sachaufwandskosten entstehen, wird dies dadurch kompensiert, dass die Klägerin neben dem Anerkennungsbetrag und dem Qualifizierungszuschlag eine gesonderte Sachaufwandspauschale erhält. Soweit sozialversicherungsrechtliche Beiträge von Angestellten von deren Arbeitgebern getragen werden, ist zu berücksichtigen, dass auch Tagespflegepersonen Sozialversicherungsleistungen zum Teil erstattet werden (vgl. § 23 Abs. 2 Nr. 3 und 4 SGB VIII). Auch unter dem Gesichtspunkt des Anfalls von Sachaufwandskosten und sozialversicherungsrechtlichen Aufwendungen bei Tagespflegepersonen ergibt sich daher nicht, dass der Beklagte bei der Festsetzung der Höhe des Anerkennungsbetrags seinen Gestaltungsspielraum überschritten hätte.
Auch der Vortrag der Klägerin, dass Tagespflegepersonen auch außerhalb der Betreuungszeiten berufsbezogene Tätigkeiten wie Elterngespräche, Vor- und Nachbereitungen, organisatorische Tätigkeiten, Fortbildungen sowie Wartungs- und Putzarbeiten ausführen würden, gebietet keine andere Bewertung. Vielmehr erscheint dies als Ausdruck der unterschiedlichen Tätigkeitsbilder von Selbstständigen und Angestellten. Die Erledigung solcher Aufgaben, z.B. von Büroarbeit und von Organisations- oder sonstigen Maßnahmen, die nicht unmittelbar zur jeweiligen Dienstleistungserbringung gehören, etwa von Vorbereitungsmaßnahmen, die lediglich sicherstellen, dass zur Dienstleistungserbringung notwendige Einrichtungen wie saubere, aufgeräumte Räumlichkeiten zur Verfügung stehen, werden bei Selbstständigen typischerweise nicht zur Arbeitszeit i.S. der Zeit der Dienstleistungserbringung selbst, die gegenüber dem Auftraggeber abgerechnet und von diesem vergütet wird, gezählt. Solche Aufgaben außerhalb gegenüber dem Auftraggeber abzurechnender Zeiten zu erbringen, gehört zum Berufsbild Selbstständiger, ohne dass hiermit zwangsläufig eine betragsmäßig höhere oder gleiche Vergütung im Vergleich zu nicht selbstständigen Arbeitnehmern einhergehen würde. Dafür übt der Selbstständige seine Tätigkeit im Gegensatz zum Angestellten nicht weisungsgebunden aus und arbeitet auf eigene Rechnung. Aufgrund dieser Unterschiede kann auch aus dem vorgenannten Gesichtspunkt nicht gefolgert werden, dass Kindertagespflegepersonen eine Geldleistung erhalten müssten, die betragsmäßig dem Einkommen von Kinderpflegern/Kinderpflegerinnen oder Erziehern/Erzieherinnen entspricht oder darüber liegt, oder die vorgenannten Aufgaben besonders in die Geldleistung hätten eingepreist werden müssen.
Schließlich gebietet auch der Vergleich mit den von anderen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe gewährten Geldleistungen keine höhere Festsetzung des Anerkennungsbetrags. Die Klägerin hat im Rahmen des Gerichtsverfahrens vortragen lassen, dass andere Träger der öffentlichen Jugendhilfe, namentlich die Städte Ingolstadt, München, die Gemeinden Ebersberg, Erding, Rosenheim, der Markt Schwaben sowie die Kreisstadt Tauberbischofsheim und die Stadt Stuttgart, höhere Geldleistungen gewähren würden als der Beklagte. Im Lichte der vorstehenden Ausführungen und im Hinblick auf die unterschiedlichen örtlichen Gegebenheiten, die unterschiedlichen Lebenshaltungskosten und den den einzelnen Trägern zustehenden Gestaltungsspielraum sprechen die – vom Gericht als wahr unterstellten – unterschiedlichen Ausgestaltungen der Geldleistungen nach § 23 Abs. 1 SGB VIII allerdings nicht dafür, dass der Beklagte seinen Gestaltungsspielraum überschritten hätte und die von ihm gewählte Höhe der Geldleistungen, insbesondere die Höhe des Anerkennungsbetrags, nicht leistungsgerecht wäre.
All dies spricht dafür, dass sich der Beklagte bei der Festlegung der Höhe des Anerkennungsbetrags innerhalb seines durch § 23 Abs. 2 Nr. 2, Abs. 2a Satz 2 und Satz 3 SGB VIII begrenzten Gestaltungsspielraums gehalten hat. Die hier maßgeblichen Satzungsregelungen erweisen sich somit als wirksam. Auf ihrer Grundlage i.V.m. der (im streitgegenständlichen Zeitraum nachwirkenden) Betreuungsvereinbarung hat der Beklagte die streitgegenständliche laufende Geldleistung der Klägerin auch zutreffend berechnet.
Nach alledem hat die Klägerin keinen Anspruch auf eine höhere Geldleistung als die ihr bereits gewährte und der Klageantrag zu I. daher keinen Erfolg. Die Klage war deshalb insoweit abzuweisen.
Dies hat zur Folge, dass über die für diesen Fall hilfsweise gestellten Klageanträge zu I. 1. und 2. zu entscheiden war. Mit diesen Klageanträgen begehrt die Klägerin im Wege der kombinierten Anfechtungs- und Verpflichtungsklage, den Beklagten zur Festsetzung eines höheren Anerkennungsbetrags als den bereits gewährten für die im Hauptantrag genannten Zeiträume zu verpflichten.
Dieser Hilfsantrag ist unzulässig. Es handelt sich bei der kombinierten Anfechtungs- und Verpflichtungsklage um eine unstatthafte Klageart. Anfechtungs- und die Verpflichtungsklage setzen gemäß § 42 Abs. 1 VwGO das Vorliegen eines Verwaltungsaktes voraus, dessen Aufhebung oder Erlass begehrt wird. Zum einen kann das von der Klägerin begehrte Handeln – wie bereits dargelegt – nicht in Form eines Verwaltungsakts erfolgen. Zum anderen handelt es sich bei den Schreiben vom 27. Dezember 2012, 23. April 2013 und 11. September 2013 bezüglich des Kindes ... und die Schreiben vom 7. Januar 2014, 20. Februar 2014 und 24. Juni 2014 bezüglich des Kindes ... nicht um Verwaltungsakte i.S.d. § 42 Abs. 1 VwGO.
Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist (vgl. § 31 Satz 1 SGB X, § 35 Satz 1 VwVfG). Die vorgenannten Schreiben erfüllen diese Voraussetzungen nicht; sie treffen keine eigenständige hoheitliche Regelung. Vielmehr enthalten sie eine bloße Mitteilung an die Klägerin über die ihr zustehenden Geldleistungen, die sich bereits aus den Regelungen der Betreuungsvereinbarung zwischen der Klägerin und dem Beklagten als öffentlich-rechtlichem Vertrag i.V.m. der Tagespflegesatzung des Beklagten ergibt. Die vorgenannten Schreiben haben somit nicht den Charakter eines Verwaltungsakts, sondern sind vergleichbar mit Abrechnungen auf Grundlage eines Vertrags (hier der Betreuungsvereinbarung) ohne eigenständigen Regelungscharakter. Es handelt sich bei solchen Mitteilungen um bloße deklaratorische Hinweise auf die sich bereits aus der Betreuungsvereinbarung i.V.m. mit der jeweils geltenden Tagespflegesatzung ergebende Rechtslage.
Die Anfechtungs- und Verpflichtungsklage ist auch nicht ausnahmsweise deshalb statthaft, weil die vorgenannten Schreiben – mit Ausnahme des Schreibens vom 24. Juni 2014 – mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen waren, wonach Klage und Widerspruch gegen das jeweilige Schreiben möglich seien. Nachdem in den Widerspruchsbescheiden vom 28. Mai 2014 klargestellt wurde, dass es sich bei den Schreiben nicht um Verwaltungsakte handele, deshalb ein Widerspruch (und damit auch eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage) unzulässig sei und damit zugleich der ggf. durch die äußere Form der Ausgangsschreiben erweckte Schein eines Verwaltungsakts zerstört wurde, durfte die – zudem anwaltlich vertretene – Klägerin nicht mehr auf die Rechtsbehelfsbelehrungen in den Schreiben vertrauen. Durch den Verweis auf die Leistungsklage wird sie auch nicht unzulässig in ihren Rechtsschutzmöglichkeiten eingeschränkt. Insbesondere konnte sie in Anbetracht des Umstands, dass die allgemeine Leistungsklage nicht fristgebunden ist, auch noch nach Erhalt der Widerspruchsbescheide Klage erheben.
Aus diesen Gründen hat auch der Hilfsantrag keinen Erfolg; die Klage war auch insoweit abzuweisen.
Mit dem Klageantrag zu II. begehrt die Klägerin im Wesentlichen die gerichtliche Feststellung, dass der Beklagte die Gewährung einer laufenden Geldleistung nach Maßgabe von § 23 i.V.m. §§ 24, 43 SGB VIII nicht von dem Abschluss einer Betreuungsvereinbarung zwischen Klägerin und Beklagtem abhängig machen darf.
Dieser Klageantrag ist zulässig, hat aber in der Sache keinen Erfolg.
Der Feststellungsantrag ist als Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 VwGO) statthaft. Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage „die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses (...) begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat". Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall erfüllt. Die Klägerin möchte festgestellt wissen, dass sie für die Betreuung des Kindes ... über den 30. November 2014 hinaus einen Anspruch auf Förderleistungen nach §§ 23 ff. SGB VIII hat, sofern die Voraussetzungen dieser Vorschriften vorliegen, ohne dass sie dafür eine Betreuungsvereinbarung unterzeichnen müsste. Damit ist ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis i.S.d. § 43 Abs. 1 VwGO dargetan, das zwischen den Beteiligten streitig ist. Dass es sich dabei um ein (teilweise) zukünftiges Rechtsverhältnis handelt, steht der Statthaftigkeit der Feststellungsklage nicht entgegen, da der Sachverhalt sowie die rechtlichen Grundlagen und damit das festzustellende Rechtsverhältnis bereits zum gegenwärtigen Zeitpunkt hinreichend bestimmbar und überschaubar, d.h. konkretisiert sind (Sodan in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 43 Rn. 22).
Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an baldiger Feststellung. Denn die gerichtliche Klärung der Rechtslage beseitigt die Ungewissheit über die grundsätzliche Pflicht des Beklagten, der Klägerin unabhängig vom Bestehen einer Betreuungsvereinbarung zwischen den Beteiligten eine Förderleistung nach § 23 Abs. 1 SGB VIII zu gewähren. Ohne gerichtliche Klärung muss die Klägerin eine Gefährdung ihrer Rechte, nämlich die Nichtgewährung einer laufenden Geldleistung über den 30. November 2014 hinaus, befürchten.
Die Zulässigkeit der Feststellungsklage scheitert auch nicht an der grundsätzlichen Subsidiarität der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Eine Verweisung der Klägerin auf die Möglichkeit der Leistungsklage würde ihren Rechtsschutz dem Grundgedanken dieser Vorschrift zuwider in unstatthafter Weise erschweren. Gegenwärtig kommt die Erhebung einer Leistungsklage noch nicht in Betracht, da es noch an anderen Voraussetzungen des § 23 SGB VIII, insbesondere einer Bewilligung nach § 24 SGB VIII, fehlt. Es zeichnet sich aber ausgehend von den Schreiben des Beklagten vom 9. Januar 2014 und vom 25. März 2014 bereits jetzt ab, dass der Beklagte der Klägerin auch bei Erfüllung der Voraussetzungen des § 23 SGB VIII im Übrigen keine Geldleistung i.S. dieser Vorschrift gewähren wird, so lange sie keine Betreuungsvereinbarung abschließt. Der Klägerin ist es nicht zuzumuten, die Entscheidung des Beklagten über eine Bewilligung nach § 24 SGB VIII abzuwarten und dann ggf. Leistungsklage zu erheben, zumal es möglich erscheint, dass der Beklagte die Bewilligung nach § 24 SGB VIII mit der Begründung ablehnt, dass das Kind ... von einer Tagespflegeperson betreut werde, die keine Betreuungsvereinbarung mit dem Beklagten abgeschlossen habe. Gegen diese Entscheidung stünde der Klägerin, die nicht Adressatin des Bescheides nach § 24 SGB VIII ist, kein Rechtsmittel zur Verfügung. Im Hinblick auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) erscheint es daher geboten, die Klärung dieser Frage im Wege der Feststellungsklage zuzulassen. Dies gilt auch deshalb, weil die Klägerin die Feststellung eines Rechtsverhältnisses begehrt, das wiederholt auftritt, und es nicht auszuschließen ist, dass im Falle der Gewährung bloß nachträglichen Rechtsschutzes im Wege der Leistungsklage eine auf eine bestimmte laufende Geldleistung für einen bestimmten Zeitraum bezogene Leistungsklage ohne Erfolg bliebe, ohne dass es zu einer Klärung der grundsätzlichen Streitfrage käme. Dies hätte zur Folge, dass die Klägerin ggf. für jede einzelne künftige laufende Geldleistung einen weiteren Rechtsstreit führen müsste, so dass sich durch die Feststellungsklage eine Vielzahl potentieller Einzelprozesse vermeiden lässt.
Allerdings hat der Feststellungsantrag in der Sache keinen Erfolg. Er ist unbegründet, weil der Beklagte die Gewährung einer laufenden Geldleistung i.S.d. § 23 Abs. 1, Abs. 2 SGB VIII von dem Abschluss der Betreuungsvereinbarung in der Fassung des Jahres 2014 abhängig machen darf.
Im Einzelnen gilt Folgendes:
Der Träger der öffentlichen Jugendhilfe hat für die Erfüllung der Aufgaben nach dem Achten Buch Sozialgesetzbuch die Gesamtverantwortung einschließlich der Planungsverantwortung (§ 79 Abs. 1 SGB VIII). Auch räumt ihm § 23 Abs. 2a Satz 1 SGB VIII – wie bereits dargestellt – einen Spielraum bei der Ausgestaltung der laufenden Geldleistung ein. § 23 Abs. 2a Satz 1 SGB VIII bezieht sich seinem Wortlaut nach zwar nur auf die Höhe der laufenden Geldleistung. Nach § 26 Satz 1 SGB VIII regelt allerdings das Nähere über Inhalt und Umfang der im dritten Abschnitt (§§ 22-26) des SGB VIII geregelten Aufgaben und Leistungen das Landesrecht. Auch das bayerische Landesrecht überlässt es weitgehend den örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe, die Tagespflege und die Leistungen an die Tagespflegeperson zu konkretisieren und auszugestalten. Im Rahmen seiner Gesamtverantwortung und seiner Befugnis zur näheren Ausgestaltung von Inhalt und Umfang des Anspruchs auf eine laufende Geldleistung nach § 23 SGB VIII regelt demgemäß der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe, wie er die Förderung in der Kindertagespflege im Einzelnen ausgestaltet, um den bestehenden Bedarf zu decken und die Verwirklichung der Grundsätze und Ziele der Förderung (§ 22 SGB VIII) sicherzustellen. Dabei ist er grundsätzlich nicht auf die Wahl bestimmter Arbeitsformen beschränkt. Denn nach § 3 Abs. 1 SGB VIII ist die Jugendhilfe einschließlich der Förderung von Kindern in Tagespflege (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 SGB VIII) gekennzeichnet durch die Vielfalt von Trägern unterschiedlicher Wertorientierungen und die Vielfalt von Inhalten, Methoden und Arbeitsformen. Dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe steht demnach bei der Ausgestaltung der Förderung in der Kindertagespflege ein Gestaltungsspielraum zu, der – vergleichbar mit Ermessensspielräumen nach § 114 Satz 1 VwGO – nur einer eingeschränkten Überprüfung durch das Gericht unterliegt.
Ausgehend von diesem Prüfungsmaßstab ist es grundsätzlich rechtlich nicht zu beanstanden, wenn ein öffentlicher Jugendhilfeträger – wie hier der Beklagte – die Kindertagespflege als eine öffentliche Einrichtung ausgestaltet und die Einhaltung der Förderbestimmungen und Förderziele durch den Abschluss von Betreuungsvereinbarungen mit den Pflegepersonen sicherstellt. Es ist nicht erkennbar, dass der Träger der öffentlichen Jugendhilfe damit seinen Gestaltungsspielraum überschreiten würde, sofern sich Tagespflegesatzung und Betreuungsvereinbarung im Rahmen höherrangiger gesetzlicher Vorgaben, insbesondere des § 23 SGB VIII, halten. Nur dann ist den Tagespflegepersonen der Abschluss der Betreuungsvereinbarung zumutbar und kann von ihnen verlangt werden. Mit dieser (Ausgestaltungs-) Befugnis des öffentlichen Trägers der Jugendhilfe korrespondiert allerdings dessen Pflicht, mit jeder Tagespflegeperson, die die Voraussetzungen des § 23 Abs. 1, Abs. 3 SGB VIII erfüllt, eine Betreuungsvereinbarung abzuschließen (Kontrahierungszwang), um ihnen zu ermöglichen, die gesetzlich vorgesehenen Förderleistungen in Anspruch nehmen zu können.
Die Tagespflegesatzung i.d.F. der Änderungssatzung vom 6. Mai 2014, die zum 1. Juli 2014 in Kraft getreten ist, und die der Klägerin zuletzt angebotene Betreuungsvereinbarung sind daher am Maßstab des § 23 SGB VIII zu prüfen. Insbesondere müssen § 4 Abs. 2 bis 4 der Tagespflegesatzung, die die Höhe der Sachaufwandspauschale, des monatlichen Betrags zur Anerkennung der Förderungsleistung und des Qualifizierungszuschlags regeln, leistungsgerecht ausgestaltet sein, den zeitlichen Umfang der Leistung und die Anzahl sowie den Förderbedarf der betreuten Kinder berücksichtigen. Dies ist zu bejahen. Im Hinblick auf die Ausgestaltung der laufenden Geldleistung, die für nicht behinderte Kinder von 0-3 Jahren gewährt wird, kann insoweit auf die entsprechenden Ausführungen zum Hauptantrag zu I. verwiesen werden. Die Zu- und Abschläge, die die Tagespflegesatzung für die Betreuung behinderter Kinder und nicht behinderter Kinder über 3 Jahren vorsieht, erscheinen sach- und leistungsgerecht. Jedenfalls sind insoweit keine Beurteilungsfehler des Beklagten ersichtlich und der Rahmen des § 23 Abs. 2a Satz 2 und Satz 3 SGB VIII wird eingehalten.
Daher ist der Klägerin der Abschluss der Betreuungsvereinbarung zumutbar und der Beklagte durfte den Abschluss einer Betreuungsvereinbarung zur Bedingung der Gewährung einer laufenden Geldleistung i.S.d. § 23 Abs. 1 SGB VIII machen.
Hierin liegt auch keine Einschränkung der Berufsfreiheit der Klägerin nach Art. 12 Abs. 1 GG. Dies würde einen ungerechtfertigten Eingriff in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG voraussetzen. An einem solchen fehlt es hier aus den folgenden Gründen:
Art. 12 Abs. 1 GG gewährt dem Einzelnen das Recht, jede Tätigkeit, für die er sich geeignet glaubt, als Beruf zu ergreifen und zur Grundlage seiner Lebensführung zu machen. Er konkretisiert das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit im Bereich der individuellen Leistung und Existenzerhaltung und zielt auf eine möglichst unreglementierte berufliche Betätigung ab (BVerfG, B.v. 5.5.1987 – 1 BvR 981/81 – juris Rn. 17, BVerfGE 75, 284; BVerfG, B.v. 12.6.1990 – 1 BvR 355/86 – juris Rn. 59, BVerfGE 82, 209). Unter „Beruf“ ist dabei jede auf Dauer angelegte selbstständige oder unselbstständige Tätigkeit zur Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage zu verstehen (BVerfG, U.v. 17.2.1998 – 1 BvF 1/91 – juris Rn. 90 m.w.N., BVerfGE 97, 228; Scholz in: Maunz-Dürig, GG, Stand Juli 2014, Art. 12 Rn. 29), wobei es genügt, wenn die betreffende Tätigkeit wesensmäßig geeignet ist, eine entsprechende Lebensgrundlage zu schaffen oder zu erhalten (Scholz in: Maunz-Dürig, GG, Stand Juli 2014, Art. 12 Rn. 32).
Ein Eingriff in dieses Grundrecht liegt vor, wenn dessen Schutzbereich durch staatliches Handeln beschränkt wird. Im Bereich des Art. 12 GG liegt ein Eingriff nicht erst dann vor, wenn die grundrechtlich geschützte Tätigkeit ganz oder teilweise unterbunden wird. Es genügt, dass sie aufgrund der staatlichen Maßnahme nicht mehr in der gewünschten Weise ausgeübt werden kann (BVerfG, B.v. 12.6.1990 – 1 BvR 355/86 – juris Rn. 62, BVerfGE 82, 209). Der besondere Freiheitsraum, den Art. 12 Abs. 1 GG sichern will, kann darüber hinaus auch dann berührt sein, wenn die Auswirkungen hoheitlichen Handelns geeignet sind, die Berufsfreiheit zu beeinträchtigen. Das ist insbesondere bei staatlicher Planung und Subventionierung mit berufsregelnder Tendenz möglich (BVerfG, B.v. 12.10.1977 – 1 BvR 216/75, 1 BvR 217/75 – juris Rn. 45, BVerfGE 46, 120; B.v. 12.6.1990 – 1 BvR 355/86 – juris Rn. 63, BVerfGE 82, 209).
Ist nach diesen Kriterien ein Eingriff in das Grundrecht des Art. 12 Abs. 1 GG zu bejahen, erlaubt Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG diesen nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung, die Umfang und Grenzen des Eingriffs deutlich erkennen lässt. Dabei muss der Gesetzgeber selbst alle wesentlichen Entscheidungen treffen, soweit sie gesetzlicher Regelung zugänglich sind (vgl. BVerfG, B.v. 18.6.1986 – 1 BvR 787/80 – juris Rn. 38, BVerfGE 73, 280; B.v. 14.3.1989 – 1 BvR 1033/82, 1 BvR 174/84 – juris Rn. 58, BVerfGE 80, 1). Dies bedeutet nicht, dass sich die erforderlichen Vorgaben ohne weiteres aus dem Wortlaut des Gesetzes ergeben müssten; es genügt, dass sie sich mit Hilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte der Regelung (vgl. BVerfGE 73, 280; B.v. 14.3.1989 – 1 BvR 1033/82, 1 BvR 174/84 – juris Rn. 58, BVerfGE 80, 1 m.w.N.; B.v. 12.6.1990 – 1 BvR 355/86 – juris Rn. 65, BVerfGE 82, 209).
Bei der Beurteilung eines Eingriffs in die Berufsfreiheit ist darüber hinaus danach zu unterscheiden, ob es nur um eine Regelung der Berufsausübung geht oder ob darüber hinausgehend die Berufswahl eingeschränkt wird (grundlegend BVerfG, U.v. 11.6.1958 – 1 BvR 596/56 – BVerfGE 7, 377). Dabei ist die Grenze nicht immer scharf zu ziehen. Regelungen der Berufsausübung können so einschneidend sein, dass sie in ihrer wirtschaftlichen Auswirkung einer Zulassungsbeschränkung nahekommen (BVerfG, B.v. 12.6.1990 – 1 BvR 355/86 – juris Rn. 79 m.w.N., BVerfGE 82, 209).
Für Regelungen der Berufsausübung reichen grundsätzlich schon vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls aus, um den Eingriff in die Freiheit der Berufsausübung zu rechtfertigen. Zulassungsbeschränkungen oder ihnen nahe kommende Berufsausübungsregelungen können dagegen nur durch Gemeinwohlbelange von hoher Bedeutung gerechtfertigt werden (st. Rspr.; vgl. BVerfG, B.v. 6.10.1987 – 1 BvR 1086/82, 1 BvR 1468/82, 1 BvR 1623/82 – juris Rn. 74, BVerfGE 77, 84; B.v. 12.6.1990 – 1 BvR 355/86 – juris Rn. 81 m.w.N., BVerfGE 82, 209).
Ausgehend von diesem Maßstab ist auch die Tätigkeit als Kindertagespflegeperson zumindest als Beruf i.S.d. Art. 12 GG anzusehen und geschützt. Allerdings berühren die Satzungsregelungen einschließlich der Verpflichtung zum Abschluss einer Betreuungsvereinbarung nicht das Recht der Klägerin, die Kindertagespflege fortzuführen. Sie verfügt über eine Erlaubnis zur Kindertagespflege nach § 43 SGB VIII. Auf Grundlage dieser Erlaubnis darf sie als Kindertagespflegeperson tätig werden. Daran ändert sich durch die Satzungsvorgaben nichts. Aus den Satzungsregelungen folgt auch nicht unmittelbar, dass die Klägerin ihre Tätigkeit nicht mehr in der gewünschten Weise ausüben könnte. Die unmittelbare Folge der Ablehnung der Satzungsregelungen und der Betreuungsvereinbarung durch die Klägerin besteht vielmehr nur in der Verweigerung staatlicher Förderung für die Betreuung bestimmter Kinder in der Kindertagespflege. Auf eine bestimmte staatliche Förderung gibt Art. 12 Abs. 1 GG aber regelmäßig keinen Anspruch (BVerfG, B.v. 12.6.1990 – 1 BvR 355/86 – juris Rn. 62, BVerfGE 82, 209).
Der besondere Freiheitsraum, den Art. 12 Abs. 1 GG sichern will, könnte daher allenfalls berührt sein, soweit die Satzungsregelungen eine berufsregelnde Tendenz aufweisen sollten und dadurch die Berufsfreiheit beeinträchtigen. Dies ist zumindest insofern denkbar, als die Tagespflegesatzung im Interesse der Gewährleistung der Zwecke des Achten Buches des Sozialgesetzbuchs, der Unterstützung der Erziehung und Bildung der Kinder und der Förderung ihrer Entwicklung zu eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Personen (vgl. § 22 Abs. 2 und 3 SGB VIII, § 1 Abs. 3 der Tagespflegesatzung), einerseits Ansprüche auf staatliche Leistungen begründet (vgl. §§ 1 und 4 der Tagespflegesatzung), gleichzeitig jedoch Qualitätsanforderungen und Verhaltenspflichten der Tagespflegeperson festlegt, die allerdings nur in Bezug auf Tagespflegeverhältnisse Anwendung finden, die der Beklagte nach § 23, 24 SGB VIII fördert.
Selbst wenn in Anbetracht dieser Umstände ein Eingriff in die Berufsfreiheit gegeben sein sollte, wäre dieser jedoch gerechtfertigt. Gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG darf die Berufsfreiheit zwar nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden. Mit der Tagespflegesatzung des Beklagten und den §§ 22 ff. SGB VIII liegt jedoch eine ausreichende gesetzliche Grundlage vor. Der Beklagte war zum Erlass der Tagespflegesatzung förmlich ermächtigt und der parlamentarische Gesetzgeber hat die wesentlichen Fragen selbst geregelt, in dem er in §§ 23, 24 SGB VIII die Rahmenvoraussetzungen für den Förderanspruch sowie in § 22 SGB VIII die Grundsätze der Förderung in Kindertagespflege festgelegt hat. Die in § 23 SGB VIII aufgeführten Merkmale, insbesondere die der Geeignetheit der Tagespflegeperson und der Leistungsgerechtigkeit des Anerkennungsbetrags sind auch aussagekräftig genug, um als unbestimmte Rechtsbegriffe gehandhabt und überprüft werden zu können. Dass Art. 12 GG nicht zitiert wird, ist unschädlich, da das Zitiergebot nur im Hinblick auf unmittelbare bzw. gezielte Einwirkungen greift (Jarass in: Jarass/Pieroth, GG, 13. Aufl. 2014, Art. 19 Rn. 4). Eine solche liegt hier nicht vor.
Etwaige Einschränkungen der Berufsfreiheit sind auch durch Gemeinwohlbelange gerechtfertigt. Ziel der gesetzlichen Regelungen ist es, die Rahmenbedingungen für das Aufwachsen von Kindern und die Vereinbarkeit von Familie und Erwerbsleben zu verbessern (vgl. Begründung des Entwurfs des KiföG, BT-Drs. 16/9299 Teil A; § 22 Abs. 2 und 3 SGB VIII). Bezogen auf diese Zielsetzungen sind die Mittel, mit denen die Umsetzung des Förderauftrags angestrebt wird, nicht unverhältnismäßig. Sie sind geeignet, erforderlich und auch für die Betroffenen zumutbar. Der Sinn der Förderung von Kindern in Tagespflege würde verfehlt, käme sie allen Tagespflegepersonen unabhängig von ihrer Geeignetheit und der Qualität ihrer Betreuung zugute. Auch die hier gegebene, wie in § 23 Abs. 2a Satz 1 SGB VIII vorgesehen einseitige Festsetzung der Höhe und des Umfangs der Förderleistungen durch den Beklagten ist geeignet, erforderlich und angemessen, um einerseits den staatlichen Förderauftrag zu sichern und andererseits eine übermäßige Kostenbelastung der öffentlichen Hand zu verhindern, zumal Art. 12 Abs. 1 GG grundsätzlich ohnehin keinen Anspruch auf die Gewährung staatlicher Förderung in einer bestimmten Höhe gibt.
Somit liegt in der Tagespflegesatzung des Beklagten kein Verstoß gegen die durch Art. 12 GG geschützte Berufsfreiheit der Klägerin.
Ebenso wenig liegt ein ungerechtfertigter Verstoß gegen Rechte der Eltern oder der Kinder, etwa gegen ihr einfachgesetzliches Wahlrecht (§ 5 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII) oder gegen ihre Rechte aus Art. 2 Abs. 1 GG oder Art. 6 Abs. 1 Satz 1 GG vor. Unabhängig von der Frage, inwieweit sich die Klägerin überhaupt auf Rechte Dritter berufen kann, sind etwaige Beschränkungen der Rechte der Eltern und Kinder durch Regelungen der Tagespflegesatzung und der Betreuungsvereinbarung (deren Vertragspartner weder die Eltern noch die Kinder sind) jedenfalls durch die bereits dargestellten Förderzwecke gerechtfertigt und verhältnismäßig. Dies gilt umso mehr, als es sich bei der Tagespflegesatzung und der Betreuungsvereinbarung um Regelungen handelt, die Voraussetzungen für eine Förderung festlegen bzw. ausgestalten, auf die die genannten Grundrechte der Eltern und Kinder keinen Anspruch geben.
Das einfachgesetzliche Wahlrecht der Leistungsberechtigten (§ 5 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII) bezieht sich ohnehin nur auf das Recht, zwischen Einrichtungen und Diensten verschiedener Träger zu wählen, setzt also voraus, dass diese Einrichtungen oder Dienste überhaupt im Rahmen der jeweiligen Förderungsart zur Verfügung stehen und förderfähig sind. Welche Voraussetzungen Einrichtungen und Dienste erfüllen müssen, um als Einrichtung oder Dienst in Betracht zu kommen, zwischen denen der Leistungsberechtigte wählen kann, lässt sich § 5 SGB VIII nicht entnehmen. Vielmehr ergibt sich dies aus der jeweiligen anspruchsbegründenden Norm, hier den §§ 22 ff. SGB VIII, die – wie bereits erläutert – dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe die Gestaltungsfreiheit belassen, Betreuungsvereinbarungen abzuschließen bzw. deren Abschluss zu verlangen, sofern deren Regelungen im Einklang mit dem bundesgesetzlich insbesondere durch § 23 SGB VIII vorgegebenen Rahmen stehen und der betroffenen Tagespflegeperson daher zumutbar sind.
Es sind auch keine anderen Gründe ersichtlich, die zur Rechtswidrigkeit der Satzung oder zur Unzumutbarkeit des Abschlusses der Betreuungsvereinbarung, die im Wesentlichen den Bestimmungen der Satzung folgt, führen würden. Demnach durfte der Beklagte den Abschluss einer Betreuungsvereinbarung zur Voraussetzung der Gewährung einer Geldleistung nach § 23 Abs. 1 SGB VIII machen und von der Klägerin verlangen.
Nach alledem hat also auch der Feststellungsantrag keinen Erfolg, so dass die Klage insgesamt mit der Kostenfolge aus §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO abzuweisen war.