Aufhebung eines bestandskräftigen Verwaltungsakts im Wege der Wiederaufnahme;Anspruch auf Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts;Klagebefugnis und Rechtsschutzbedürfnis bei Verpflichtungsbegehren
I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
II. Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
III. Der Streitwert wird auf 5.000 EUR festgesetzt.
I.
Die Beteiligten streiten über den Status einer von der Klägerin initiierten und pflegerisch betreuten „Einrichtung“ zur Intensivpflege nach dem Bayerischen Pflege- und Wohnqualitätsgesetz (PfleWoqG).
1. Die Klägerin, vormals in Gestalt der „P. V.- Außerklinische Intensivpflege C. S.-B. GmbH & Co. KG“ auftretend, seit Ende 2009 / Anfang 2010 als „P. V. Außerklinische Intensivpflege GmbH“ und seit 1. Juli 2013 unter „G. Gesellschaft für medizinische Intensivpflege Bayern mbH“ firmierend, betreibt einen Pflegedienst und bietet dabei u.a. die Vermittlung von Betreuungsplätzen in der von ihr als „ambulant betreute Wohngemeinschaft“ bezeichneten Einrichtung in der R.-Straße … in M. an. Der Schwerpunkt ihrer Tätigkeit liegt auf der 24-stündigen, intensivpflegerischen Betreuung von beatmungspflichtigen Patienten und Wachkomapatienten.
2. Nach einer anonymen Anzeige fand am 4. März 2009 eine Begehung der Einrichtung durch die Heimaufsicht der Beklagten statt. Dabei ergab sich, dass entgegen entsprechender Vorgaben seit dem 17. Februar 2009 mit der Belegung der Einrichtung begonnen worden war und sich dort sieben Bewohner befanden, die intensivpflegerisch betreut wurden. Ferner wurden gravierende bauliche Mängel, in erster Linie im Hinblick auf unzureichenden Brandschutz festgestellt. Daraufhin untersagte die Heimaufsicht der Beklagten noch vor Ort telefonisch den weiteren Betrieb der Einrichtung. Zugleich wurde der „P. V.- Außerklinische Intensivpflege C. S.-B. GmbH & Co. KG“ für jeden neu aufgenommenen Bewohner ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000 EUR angedroht. Darüber hinaus ordnete die Lokalbaukommission der Beklagten mit Bescheid vom 6. März 2009 gegenüber der „P. V.- Außerklinische Intensivpflege C. S.-B. GmbH & Co. KG“ die Aufgabe der bestehenden Nutzung der Einrichtung an und untersagte ihr zugleich die zukünftige Nutzung, da aus brandschutztechnischer Sicht eine erhebliche Gefahr für Leben und Gesundheit der Nutzer im Sinne von Art. 54 BayBO bestehe.
3. Nach vorheriger Anhörung erließ die Beklagte einen auf den 11. März 2009 datierten, den Bevollmächtigten der Klägerin am 3. April 2009 zugestellten Bescheid, in dem zunächst unter Ziffer I. 1. festgestellt wurde, dass das „von der P.V. Außerklinische Intensivpflege GmbH & Co. KG, vertreten durch (…), initiierte Wohnangebot für intensivpflichtige Erwachsene und Kinder in der R.-Straße … (…)“ eine stationäre Einrichtung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 PfleWoqG darstelle. Ferner wurde in Ziffer 2. die bereits bei der Begehung am 4. März 2009 mündlich ausgesprochene Untersagung, weitere Bewohnerinnen und Bewohner aufzunehmen, bis zur Vorlage einer baurechtlichen Nutzungsgenehmigung für eine stationäre Einrichtung bestätigt. Aufgrund der Nutzungsuntersagungen löste die Klägerin die „Wohngemeinschaft“ Mitte März 2009 auf und verlegte die bisherigen Bewohner in andere Einrichtungen. Der Bescheid vom 11. März 2009 wurde von der Klägerin nicht angefochten. Er erwuchs daraufhin in Bestandskraft. Nach vorheriger Anzeige bei der Beklagten nahm die Klägerin die Betreuung von intensivpflichtigen Patienten ab dem 31. August 2009 in der R.-Straße wieder auf.
4. Mit Schreiben vom 21. Januar 2011 stellte die Klägerin den Antrag, den Bescheid vom 11. März 2009 aufzuheben und festzustellen, dass es sich bei der von ihr pflegerisch betreuten Einrichtung in der R.-Straße in M. um eine ambulant betreute Wohngemeinschaft im Sinne von Art. 2 Abs. 3 PfleWoqG handele, hilfsweise für den Fall, dass der Rücknahmeantrag abgelehnt werde, allein das Vorliegen einer ambulant betreuten Wohngemeinschaft im Sinne von Art. 2 Abs. 3 PfleWoqG festzustellen. Ende 2009 sei eine Änderung auf der Geschäftsführungsebene der Klägerin sowie eine Rechtsformänderung erfolgt, die ihrerseits strukturelle Änderungen in der Einrichtung nach sich gezogen habe. Der Bescheid der Beklagten vom 11. März 2009 erweise sich nunmehr aufgrund einer veränderten Sach- und Rechtslage als rechtswidrig; er sei daher nach Art. 48 Abs. 1 BayVwVfG aufzuheben und abzuändern. Der dem Einstufungsbescheid zugrunde liegende Sachverhalt als auch die Rechtslage hätten sich derart verändert, dass eine Einstufung als stationäre Einrichtung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 PfleWoqG nicht mehr erfolgen könne. Die aktuellen Gegebenheiten begründeten nunmehr das Vorliegen einer ambulant betreuten Wohngemeinschaft im Sinne von Art. 2 Abs. 3 PfleWoqG. Angesichts der Löschung der damaligen Gesellschaft im Handelsregister erweise sich auch die Bindungswirkung des Bescheids vom 11. März 2009 als fraglich. Für den Fall der Ablehnung des Rücknahmeantrags sei jedenfalls eine erneute Statusfeststellung nach dem Pflege- und Wohnqualitätsgesetzes notwendig.
5. Daraufhin teilte die Beklagte der Klägerin mit Schreiben vom 11. August 2011 mit, dass sie bei einer Routineprüfung am 19. Juli 2011 nochmals eine Statuseinschätzung der Einrichtung vorgenommen habe. Die Voraussetzungen des Art. 2 Abs. 3 PfleWoqG lägen nach wie vor nicht vor. Die in der Einrichtung lebenden Bewohner seien aufgrund ihrer Schwerstpflegebedürftigkeit nicht in der Lage, einen gemeinsamen Haushalt im Sinne von Art. 2 Abs. 3 PfleWoqG zu führen. Die gem. Art. 2 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 PfleWoqG vorausgesetzte Selbstbestimmung fehle gänzlich. Ebenso entspreche die angestrebte Platzzahl von 15 Bewohnern nicht den Vorgaben des Art. 2 Abs. 3 Satz 3 Nr. 5 PfleWoqG.
6. Mit Schriftsatz vom 29. November 2011 erhob die Klägerin in der Folge Untätigkeitsklage und beantragte zuletzt, den Bescheid vom 11. März 2009 aufzuheben und die Beklagte zu verurteilen, den bislang nicht verbeschiedenen Antrag der Klägerin vom 21. Januar 2011 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden. Beim Schreiben der Beklagten vom 31. August 2011 handele es sich nach deren eigenem Dafürhalten nur um einen informatorischen Bericht, nicht hingegen um einen Verwaltungsakt.
7. Mit Urteil vom 24. Mai 2012 wies das Verwaltungsgericht die Klage als unbegründet ab. Die Beklagte habe mit bestandskräftigem Bescheid vom 11. März 2009 festgestellt, dass es sich bei dem von der „P. V. Außerklinische Intensivpflege C. S.-B. GmbH & Co. KG“ initiierten Wohnungsangebot für intensivpflichtige Erwachsene und Kinder in der R.-Straße … um eine stationäre Einrichtung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 PfleWoqG handele. Hierin liege ein feststellender Verwaltungsakt mit Dauerwirkung. Die Klägerin besitze indes keinen Anspruch auf Rücknahme des Bescheids vom 11. März 2009. Ein derartiger, allenfalls bei einer Ermessensreduzierung auf Null bestehender Anspruch würde die Rechtswidrigkeit des ursprünglichen Bescheids voraussetzen. Der Bescheid vom 11. März 2009 sei jedoch rechtmäßig ergangen.
Ebenso wenig besitze die Klägerin einen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens nach Art. 51 BayVwVfG. Das Gericht könne keine Veränderung der Sach- und Rechtslage erkennen. Weder die Rechtsnachfolge der ursprünglichen „P. V. Außerklinische Intensivpflege C. S.-B. GmbH & Co. KG“ durch die Klägerin noch die geringfügige Abänderung in der Ausgestaltung der Räume in der R.-Straße bildeten eine relevante Änderung. Überdies sei der Abänderungsantrag nicht innerhalb der gesetzlichen Frist des Art. 51 Abs. 3 BayVwVfG gestellt worden.
8. Gegen dieses Urteil wendet sich die Klägerin mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung, mit dem sie ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung, besondere tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten sowie grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache, ferner Verfahrensmängel geltend macht.
Hinsichtlich der sonstigen Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die dem Senat vorliegenden Gerichts- und Behördenakten verwiesen.
II.
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die klageweise geltend gemachten Verpflichtungsanträge (1.) sind entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts bereits mangels Klagebefugnis unzulässig (2.). Auf das Vorliegen bzw. die Darlegung von Zulassungsgründen im Sinne von § 124 Abs. 2 VwGO kommt es deshalb nicht mehr entscheidungserheblich an.
1. Die Klägerin verfolgt, ausgehend von den zuletzt in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht gestellten Klageanträgen, gegenüber der Beklagten im Wege der Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO zwei Verpflichtungsbegehren im Sinne von § 42 Abs. 2 2. Alternative VwGO. Zunächst beansprucht sie bei sinngemäßer Auslegung die Verpflichtung der Beklagten zur Aufhebung der in Ziffer I. 1. des bestandkräftigen Bescheids vom 11. März 2009 erfolgten „Statusfeststellung“ der von ihr initiierten und betreuten Pflegeeinrichtung in der R.-Straße. Da zu den weiteren Regelungsinhalten des Bescheids vom 11. März 2009 kein Sachvortrag erfolgte, unterfallen diese trotz der unbeschränkten, auf den gesamten Bescheid vom 11. März 2009 gerichteten Antragsformulierung dem nachträglichen Aufhebungsverlangen offenkundig nicht. Richtete sich die Aufhebung nach Art 48 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG oder Art. 49 Abs. 1 BayVwVfG, läge sie überdies im Ermessen der Beklagten, sodass insoweit grundsätzlich ein Verbescheidungsausspruch in Betracht käme. Demgegenüber zielt der zweite Klageantrag auf die Verpflichtung der Beklagten, die streitgegenständliche Einrichtung in der R.-Straße nunmehr als ambulant betreute Wohngemeinschaft im Sinne von Art. 2 Abs. 3 PfleWoqG einzustufen. Ein Verbescheidungsausspruch scheidet insoweit aus, da die Subsumtion unter die Tatbestandsmerkmale des Art. 2 PfleWoqG keine Ermessensentscheidung beinhaltet.
2. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sind beide Verpflichtungsbegehren jedoch bereits unzulässig, da der Klägerin die nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis fehlt (2.1). Darüber hinaus besäße sie für die Klage auch kein Rechtsschutzbedürfnis (2.2). Die Zulässigkeitsvoraussetzungen der Klage sind auch im Berufungszulassungsverfahren durch den Senat von Amts wegen zu prüfen, da bei einer bereits unzulässigen Klageerhebung die Zulassung der Berufung von vornherein ausscheidet (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, Vorb. § 124 Rn. 29, 32; Seibert in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 124 Rn. 98, 101, 102a; Frey in Gärditz, VwGO, 2013, Vorb. § 124 Rn. 72; BayVGH, B.v. 26.3.2003 – 8 ZB 02.2918 – NVwZ 2004, 629). Eine Bindung des Berufungsgerichts an die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts besteht im Hinblick auf die Zulässigkeit der Klage nicht.
2.1 Nach § 42 Abs. 2 VwGO setzt die Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage – auch in Form der Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO – voraus, dass die Klägerin durch die Unterlassung des beanspruchten Verwaltungsakts in eigenen, subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt ist. Demzufolge muss sich aus ihrem Sachvortrag die Möglichkeit ergeben, dass sie einen Anspruch auf den Erlass des klageweise erstrebten Verwaltungsakts besitzt. Umgekehrt fehlt es an der Klagebefugnis, wenn der behauptete Anspruch offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise besteht (vgl. BVerwG, U.v. 28.2.1997 – 1 C 29/95 – BVerwGE 104, 115 ff. Rn. 18; BayVGH, B.v. 28.3.2011 – 12 ZB 10.31111 – juris Rn. 8). Letzteres ist vorliegend sowohl mit Blick auf die Aufhebung der „Statusfeststellung“ in Ziffer 1. des Bescheids vom 11. März 2009 (2.1.1) als auch im Hinblick auf die erstrebte Neufeststellung des „Status“ der Einrichtung in der R.-Straße der Fall (2.1.2).
2.1.1. Die von der Klägerin beanspruchte nachträgliche Aufhebung der bestandskräftigen „Statusfeststellung“ in Ziffer 1. des Bescheids vom 11. März 2009 kommt – wenn überhaupt –, so nur nach Art. 51 BayVwVfG im Wege einer Wiederaufnahme des Verwaltungsverfahrens im engeren Sinne bzw. nach Art. 48 oder Art. 49 BayVwVfG (Wiederaufnahme im weiteren Sinn) in Betracht. Das Verfahrensrecht des Zehnten Buchs Sozialgesetzbuch (SGB X) findet nach § 1 Abs. 1 SGB X keine Anwendung. Die Annahme einer Klagebefugnis erfordert daher einen Sachvortrag der Klägerin, aus dem sich die Möglichkeit ergibt, dass ihr einer der genannten Aufhebungsansprüche zusteht. Scheidet bereits nach ihrem eigenen Vorbringen das Bestehen eines Aufhebungsanspruchs aus, fehlt es an der Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO.
2.1.1.1 Ein Anspruch auf Aufhebung der „Statusfeststellung“ in Ziffer 1. des Bescheids vom 11. März 2009 scheidet im Fall der Klägerin bereits deshalb von vornherein aus, weil sich die Regelungswirkungen dieser „Feststellung“ mit der Schließung und Abwicklung der Einrichtung in der R.-Straße im März 2009 erschöpft haben, sich mithin die „Statusfeststellung“ im Sinne von Art. 43 Abs. 2 BayVwVfG auf sonstige Weise erledigt hat.
Ziffer I. 1. des Bescheids vom 11. März 2009 bezog sich auf die von der „P. V.- Außerklinische Intensivpflege C. S.-B. GmbH & Co. KG“ initiierte Einrichtung in der R.-Straße, mit deren Belegung am 17. Februar 2009 begonnen und deren Betrieb durch eine anlässlich der Begehung am 4. März 2009 mündlich ausgesprochene Untersagung nach Art. 15 PfleWoqG beendet wurde. In der Folge hat die „P. V.- Außerklinische Intensivpflege C. S.-B. GmbH & Co. KG“ die Einrichtung durch Verlegung der Bewohner komplett abgewickelt und der Beklagten erst Ende Juli 2009 unter Vorlage eines neuen Konzepts die beabsichtigte Neuaufnahme des Betriebs einer Pflegeeinrichtung angezeigt. Eine weitere „Statusfeststellung“ durch Verwaltungsakt erfolgte seitens der Beklagten nicht mehr. Mithin haben sich die Rechtswirkungen der „Statusfeststellung“ im Bescheid vom 11. März 2009 allein auf die – ohne fristgerechte Anzeige ab 17. Februar 2009 betriebene und im März 2009 wieder stillgelegte – Pflegeeinrichtung bezogen. Mit der Abwicklung der Einrichtung hat sich die „Statusfeststellung“ erledigt. Eine die Bestandskraft des Bescheids vom 11. März 2009 durchbrechende Wiederaufnahme eines bereits erledigten Verwaltungsakts nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl. 2014, § 51 Rn. 14) kommt damit ebenso wenig in Betracht wie eine Rücknahme der erledigten „Statusfeststellung“ nach Art. 48 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl. 2014, § 48 Rn. 19; Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 48 Rn. 38; Suerbaum in Mann/Sennekamp/Uechtritz, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2014, § 48 Rn. 39) oder deren Widerruf nach Art. 49 Abs. 1 BayVwVfG (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl. 2014, § 49 Rn. 10; Suerbaum in Mann/Sennekamp/Uechtritz, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2014, § 49 Rn. 45).
2.1.1.2 Hinzu kommt, dass Ziffer I. 1. des Bescheids vom 11. März 2009 sich nicht an die Klägerin des vorliegenden Verfahrens richtet, sie folglich nicht selbst betrifft. Nach dem Wortlaut der streitgegenständlichen Regelung bezieht sich die Feststellung des Vorliegens einer stationären Einrichtung auf das „von der P. V., Außerklinische Intensivpflege, GmbH & Co. KG, vertreten durch Frau S.-B.“ initiierte Wohnangebot in der R.-Straße. Wie die Klägerin, die „P. V. Außerklinische Intensivpflege GmbH“ selbst unter Infragestellung der Fortgeltung des Bescheids vom 11. März 2009 vorgetragen hat, ist im Zuge einer gesellschaftsrechtlichen Umstrukturierung Ende 2009 / Anfang 2010 die Kommanditgesellschaft aus dem Handelsregister gelöscht worden und Frau S.-B. aus der Geschäftsführung ausgeschieden. Damit ist zugleich der Adressat des Bescheids vom 11. März 2009 untergegangen. Dessen Rechtswirkungen könnten sich daher überhaupt nur dann auf die Klägerin erstrecken, wenn diese zivilrechtlich Rechtsnachfolgerin der Kommanditgesellschaft geworden wäre und sich aus dem materiellen Recht – im vorliegenden Fall aus der Regelungssystematik des Pflege- und Wohnqualitätsgesetzes – eine Erstreckung der Bindungswirkung der „Statusfeststellung“ auf die Klägerin als Rechtsnachfolgerin ableiten ließe (vgl. hierzu Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl. 2014, § 43 Rn. 13 ff.; Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 35 Rn. 259 ff.). Zumindest Letzteres scheidet im vorliegenden Fall erkennbar aus. Denn die Einstufung einer Einrichtung nach Art. 2 PfleWoqG stellt keinen lediglich sachbezogenen, gewissermaßen „dinglichen“ Verwaltungsakt dar, dessen Rechtswirkungen sich automatisch auf einen Rechtsnachfolger erstrecken, sondern wird maßgeblich von der Person des Trägers bzw. im Fall der ambulant betreuten Wohngemeinschaft nach Art. 2 Abs. 3 PfleWoqG des Initiators mitbestimmt. Ist die Klägerin nicht Adressatin des bestandkräftigen Bescheids vom 11. März 2009, kann sie seine nachträgliche Aufhebung im Zuge eines Wiederaufgreifens des Verfahrens nicht beanspruchen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl. 2014, § 51 Rn. 10).
2.1.1.3 Schließlich scheidet im vorliegenden Fall die Wiederaufnahme des Verfahrens im engeren Sinn nach Art. 51 Abs. 1 BayVwVfG bereits deshalb aus, weil die Klägerin mit ihrem Antrag vom 9. Januar 2011 die Dreimonatsfrist des Art. 51 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG nicht eingehalten hat (vgl. BVerwG, U.v.28.2.1997 – 1 C 29.95 – BVerwGE 104, 115 ff. Rn. 25). Der entsprechenden Feststellung des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Urteil ist sie im Zulassungsverfahren nicht entgegengetreten. Die Nichteinhaltung der Frist zur Geltendmachung von Wiederaufnahmegründen wirkt darüber hinaus auch auf die Wiederaufnahme im weiteren Sinn nach Art. 48 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG bzw. Art. 49 Abs. 1 BayVwVfG im Rahmen der behördlichen Ermessensentscheidung zurück (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl. 2014, § 51 Rn. 6; Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 51 Rn. 132).
2.1.1.4 Eine Klagebefugnis kann die Klägerin im vorliegenden Fall schließlich auch nicht unmittelbar aus der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG ableiten, weil ihr andernfalls jeglicher verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz gegen die „Statusfeststellung“ abgeschnitten wäre. Vielmehr besitzt sie, wie die Beklagte im erstinstanzlichen Verfahren zutreffend vorgetragen hat, die Möglichkeit, Maßnahmen der Beklagten auf der Grundlage des Pflege- und Wohnqualitätsgesetzes mit Rechtsmitteln anzufechten, in deren Rahmen inzident auch der Status der Einrichtung als Tatbestandsmerkmal überprüft würde. Von der Möglichkeit, den ursprünglichen „Statusbescheid“ vom 11. März 2009 anzufechten, hat die Klägerin bzw. ihre Rechtsvorgängerin indes keinen Gebrauch gemacht.
2.1.2 Der Klägerin fehlt im Hinblick auf die angestrebte Verpflichtung der Beklagten, den „Status“ der von ihr initiierten und betreuten Pflegeeinrichtung als ambulant betreute Wohngemeinschaft im Sinne von Art. 2 Abs. 3 PfleWoqG durch Verwaltungsakt festzustellen, ebenfalls die nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis.
Wie sie selbst im Zulassungsverfahren wiederholt vorträgt, sieht das Bayerische Pflege- und Wohnqualitätsgesetz (PfleWoqG) den Erlass eines statusbestimmenden, feststellenden Verwaltungsakts für Pflegeeinrichtungen nicht vor. Zwar enthält Art. 2 PfleWoqG die Legaldefinitionen verschiedener Betreuungsformen, an die je unterschiedliche ordnungsrechtliche Befugnisse der Beklagten als Heimaufsicht anknüpfen. Von daher ist nach der Systematik des Pflege- und Wohnqualitätsgesetzes im Rahmen des Erlasses ordnungsrechtlicher Verwaltungsakte vorab inzident der „Status“ der betroffenen Einrichtung zu prüfen. Eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung zum Erlass eines statusbestimmenden Verwaltungsakts besteht indes nicht.
Auch enthält weder die Gesetzesbegründung zu Art. 4 PfleWoqG (LT-Drucks. 15/10182 S. 24 f.), der die Anzeigepflicht bei stationären Einrichtungen regelt und den die Beklagte als Rechtsgrundlage für die „Statusfeststellung“ angibt, noch zu Art. 2 PfleWoqG (LT-Drucks. 15/10182 S. 18 ff.), der die einzelnen Betreuungsformen legal definiert, einen Hinweis darauf, dass die Norm Rechtsgrundlage für einen statusbestimmenden Verwaltungsakt darstellen soll. Auch im Übrigen finden sich in der Gesetzesbegründung keine Anhaltspunkte für die Möglichkeit, den Status einer bestimmten Betreuungseinrichtung durch Verwaltungsakt festzulegen.
Selbst wenn man jedoch von einer – ungeschrieben aus dem Regelungskontext abgeleiteten – Kompetenz der Beklagten zum Erlass statusbestimmender Verwaltungsakte ausginge, würde hiermit kein Anspruch der Klägerin auf Erlass eines gesetzlich nicht vorgesehenen, feststellenden Verwaltungsakts korrespondieren. Denn das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage schließt einen entsprechenden Anspruch grundsätzlich aus (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl. 2014, § 35 Rn. 25; Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 35 Rn. 220 aE; VGH Baden-Württemberg, U.v. 9.1.2007 – 10 S 1386/06 – NJW 2007, 1706 ff. Rn. 30 ff.). Für den klageweise erstrebten Erlass eines Verwaltungsakts, der keine Rechtsgrundlage besitzt, besteht daher ersichtlich keine Klagebefugnis im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO.
Eine Klagebefugnis lässt sich bei der vorliegenden Fallkonstellation ferner auch nicht daraus ableiten, dass die Beklagte unter Inanspruchnahme ihrer Verwaltungsaktsbefugnis eine Statusfeststellung durch Verwaltungsakt, nämlich in Ziffer I. 1. des Bescheids vom 11. März 2009, getroffen hat, da diese Feststellung, wie oben sub. 2.1.1 ausgeführt, für die aktuell bestehende „Wohngemeinschaft“ keine Geltung mehr beansprucht. Die Klägerin ist auch insoweit nicht rechtsschutzlos gestellt, als sie, wie bereits dargelegt, die Möglichkeit besitzt, gegen sie auf der Grundlage des Pflege- und Wohnqualitätsgesetzes ergehende ordnungsrechtliche Verfügungen gerichtlich überprüfen zu lassen, was die inzidente Prüfung des „Status“ der Einrichtung in der R.-Straße einschließt.
2.2 Darüber hinaus würde der Klägerin als ambulantem Pflegedienst für die streitgegenständlichen Verpflichtungsanträge auch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis fehlen. Dies ergibt sich für die Aufhebung der Statusfeststellung in Ziffer I. 1. des Bescheids vom 11. März 2009 bereits aus dem Entfallen der Rechtswirkungen bzw. der fehlenden Adressatenstellung der Klägerin.
2.2.1 Dies gilt in gleicher Weise auch für die beantragte Neufeststellung des „Status“ der Einrichtung in der R.-Straße nach dem Pflege- und Wohnqualitätsgesetz. Soweit sich die Klägerin diesbezüglich in der Zulassungsbegründung wie auch im Klageverfahren erster Instanz in erster Linie, auf die Wechselwirkung zwischen der Einstufung einer Pflegeeinrichtung nach landesrechtlichem Ordnungsrecht und dem bundesrechtlich geregelten Sozialleistungsrecht, namentlich des Fünften und des Elften Buchs Sozialgesetzbuch (SGB V, SGB XI), beruft, könnte sie hiermit ebenfalls nicht durchdringen, mag dies auch offenkundig ihr (wirtschaftliches) Hauptinteresse bilden.
Der Annahme einer Bindungswirkung – selbst eines Rechtsreflexes – der ordnungsrechtlichen Einstufung der Einrichtung nach Landesrecht für das bundesrechtliche Leistungsrecht stehen bereits rechtssystematische Gründe entgegen. Denn die Föderalisierung des Heimrechts hat dazu geführt, dass verschiedene und insbesondere neue Wohnformen für ältere und pflegebedürftige Menschen je nach Bundesland unterschiedlich definiert werden. Demgegenüber liegt dem bundesrechtlichen Leistungsrecht ein einheitlicher Begriff einer ambulant betreuten Wohngruppe zugrunde. Die Definition und gegenseitige Abgrenzung neuer Wohnformen, wie insbesondere die der ambulant betreuten Wohngemeinschaft, muss daher bereits aus kompetenziellen Gründen eigenständig und unabhängig voneinander erfolgen. So führt die heimrechtliche Qualifikation einer Einrichtung als ambulant betreute Wohngemeinschaft nach Landesrecht nicht automatisch zu einer sozialleistungsrechtlich identischen Qualifikation im Bundesrecht. Umgekehrt besitzt entgegen der Auffassung der Klägerin die leistungsrechtliche Qualifikation einer Einrichtung nach Bundesrecht für die ordnungsrechtliche Einstufung einer Einrichtung nach Landesrecht keine Bindungswirkung. Beide Rechtsmaterien sind voneinander unabhängig (so ausdrücklich auch Burmeister/Gaßner/König/Müller, Bayerisches Pflege- und Wohnqualitätsgesetz, 2009, Art. 2 Rn. 3).
Soweit sich die Klägerin im vorliegenden Zusammenhang beispielhaft auf den in § 38a Elftes Buch Sozialgesetzbuch (SGB XI) geregelten Wohngruppenzuschlag beruft, kann sie auch aus dieser Regelung kein Rechtsschutzbedürfnis für ihre Klage ableiten. Dies folgt bereits daraus, dass der Wohngruppenzuschlag nicht eine Leistung an die Klägerin als ambulanten Pflegedienst darstellt, sondern den Pflegebedürftigen selbst zufließt. Ein rechtliches Interesse mit Bezug auf den Wohngruppenzuschlag kommt der Klägerin folglich nicht zu. Überdies hat der Gesetzgeber den Wohngruppenzuschlag ab 1. Januar 2015 neu geregelt, die Bezugnahme auf landesrechtliches Heimrecht gestrichen und „quasi-stationäre“ Einrichtungen wie die der Klägerin aus dem Geltungsbereich nunmehr ausgenommen. Auch aus den Regelungen für den Abschluss von Pflegevereinbarungen mit den jeweiligen Leistungsträgern nach § 72 SGB XI lässt sich kein Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin ableiten. Hier ist, wie bereits dargelegt, das föderalisierte Heimrecht vom bundesrechtlichen Leistungsrecht entkoppelt. Ebenso wenig bietet die Zusammenarbeit des medizinischen Dienstes der Krankenkassen und der Heimaufsicht bei der Qualitätskontrolle nach § 117 SGB XI Anhaltspunkte für eine präjudizielle Bindung der Einstufung einer Einrichtung für die jeweils andere Ebene.
2.2.2 Schließlich kann die Klägerin auch aus dem UN-Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (BGBl. II 2008, S. 1419 ff.) kein eigenes Rechtsschutzbedürfnis im Hinblick auf die ordnungsrechtliche Qualifikation der Einrichtung in der R.-Straße ableiten. Nach Art. 19 der UN-Behindertenrechtskonvention gewährleisten die Vertragsstaaten das Recht aller Menschen mit Behinderungen, gleichberechtigt die Möglichkeit zu besitzen, ihren Aufenthaltsort zu wählen und zu entscheiden, wo und mit wem sie leben, ohne zugleich verpflichtet zu sein, in besonderen Wohnformen zu leben. Ungeachtet des Umstands, dass die Vermittlung eines subjektiven Rechtsanspruchs durch diese Norm des Völkervertragsrechts strittig ist (vgl. z. B. LSG Nordrhein-Westfalen, B.v. 6.2.2014 – L 20 SO 436/13 B ER – juris Rn. 57 ff.) und unklar bleibt, inwieweit die ordnungsrechtliche Einstufung einer von einem Pflegebedürftigen frei gewählten Einrichtung zu einem Leben in einer „fremdbestimmten Wohnform“ führt, würde die Norm jedenfalls keinen Anspruch der Klägerin als ambulanter Pflegedienst, sondern allenfalls des Behinderten selbst begründen.
Die Zulässigkeit der vorliegenden Klage würde mithin auch am fehlenden Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin scheitern. Auf das Vorliegen bzw. die Darlegung von Zulassungsgründen im Sinne von § 124 Abs. 2 VwGO kommt es deshalb nicht mehr entscheidungserheblich an.
3. Die Klägerin trägt nach § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten des Zulassungsverfahrens. Der Streitwert wird nach § 52 Abs. 2 GKG mit 5.000 EUR festgesetzt. Mit diesem Beschluss wird das angefochtene Urteil nach § 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO rechtskräftig. Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.