1. Die zweistufige Ausgestaltung des Auswahlverfahrens zur Vergabe der Sportwettenkonzessionen nach dem GlüStV bedurfte keiner gesonderten gesetzlichen Grundlage und genügt auch im Übrigen den gesetzlichen Anforderungen. Insbesondere unterlag die Ausschreibung keiner unionsrechtlichen Notifizierungspflicht.

2. Es liegt grundsätzlich im Ermessen der Behörde, ob sie in einem mehrstufigen Auswahlverfahren nach dem Ablauf einer Ausschlussfrist den Bewerbern auf der jeweiligen Verfahrensstufe die Möglichkeit einräumt, ihre Bewerbungen zu ergänzen. Die Nichtberücksichtigung eines Bewerbers bedarf dann allerdings einer sachlichen Rechtfertigung.

3. Der Begriff der Zuverlässigkeit in § 4a Abs. 4 S. 1 Buchst. b GlüStV ist in Anlehnung an die gewerberechtliche Definition der Zuverlässigkeit in § 33c Abs. 2 Nr. 1 Hs. 2 GewO auszulegen.

Tenor

Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport vom 7. November 2012 verurteilt, die Klägerin unter Fristsetzung von acht Tagen zur Vorlage der konkret zu bezeichnenden fehlenden Nachweise ihrer Bewerbung aufzufordern und sodann unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut über die Zulassung der Klägerin zur zweiten Stufe des Auswahlverfahrens zur Vergabe der Sportwettenkonzessionen nach § 4a ff. des Glücksspielstaatsvertrages zu entscheiden.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Klägerin und der Beklagte tragen die Kosten des Verfahrens jeweils zur Hälfte.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin, eine Limited nach britischem Recht mit tatsächlichem Geschäftssitz in Berlin, begehrt die Zulassung zur zweiten Stufe des Auswahlverfahrens zur Vergabe von 20 Sportwettenkonzessionen.

Das Hessische Ministerium für Inneres und Sport veröffentlichte am 8. August 2012 im Supplement des Amtsblatts der Europäischen Union eine Auftragsbekanntmachung für die Erteilung von Konzessionen für Sportwetten. Dabei gestaltete es das Verfahren zweistufig. Auf der ersten Stufe waren im Einzelnen bezeichnete Nachweise zur Prüfung der Zuverlässigkeit und Sachkunde vorzulegen. Die erforderlichen Erklärungen zur wirtschaftlichen und finanziellen Leistungsfähigkeit sollten erst im Rahmen der zweiten Stufe einzureichen sein. Die Behörde behielt sich in der Ausschreibung vor, die Bewerber auf jeder Verfahrensstufe aufzufordern, ihre Angaben, Nachweise und Unterlagen binnen angemessener Fristsetzung zu ergänzen oder weitere Angaben, Nachweise und Unterlagen beizubringen. Diejenigen Bewerber, die alle in der ersten Stufe aufgestellten Voraussetzungen erfüllten, sollten in der zweiten Stufe sodann Gelegenheit erhalten, ihre Bewerbung zu ergänzen und so eine vollständige Konzessionsbewerbung abzugeben. Als Ausschlussfrist für den Eingang von Bewerbungen setzte die Behörde zunächst den 4. September 2012 fest. Mit Bekanntmachung vom 29. August 2012 verlängerte sie diese Frist bis zum 12. September 2012, 10.00 Uhr.

Die Klägerin reichte ihre Bewerbung am 11. September 2012 ein. Mit gesondertem Schreiben vom 17. September 2012 reichte sie für ihren Geschäftsführer ein Führungszeugnis, einen Auszug aus dem Gewerbezentralregister und eine Bescheinigung in Steuersachen des Finanzamts Berlin Mitte/Tiergarten nach. Der Gewerbezentralregisterauszug enthielt die Eintragung einer Ordnungswidrigkeit wegen Verstoßes gegen Vorschriften des Jugendschutzes und des Nichtraucherschutzes vom 1. Dezember 2011 (Geldbuße von 225,00 Euro).

Beim Hessischen Ministerium für Inneres und Sport gingen insgesamt 78 Bewerbungen ein. Hiervon waren fünf verfristet. Nur 19 Bewerbungen entsprachen den Anforderungen der Bekanntmachung. Die übrigen fristgerecht eingegangenen 54 Bewerbungen waren in unterschiedlichem Maße unvollständig. Das Ministerium forderte daraufhin 37 der 54 Bewerber mit unvollständigen Bewerbungen zur Ergänzung auf, insbesondere zur Vorlage fehlender Nachweise, Benennung verantwortlicher Personen oder Erläuterung von Sachverhalten. Dabei bezeichnete es die jeweils konkret fehlenden Angaben oder Unterlagen und setzte eine im Einzelnen unterschiedliche mehrtägige Frist. Nach Abschluss dieses Nachforderungsverfahrens ließ die Behörde – neben den ohnehin vollständigen 19 Bewerbungen – auch alle dieser 37 Bewerber, somit insgesamt 56 Bewerber, zur zweiten Stufe zu und teilte diese Entscheidung den Bewerbern jeweils mit gesondertem Schreiben mit. Die übrigen fristgerechten, aber unvollständigen 17 Bewerbungen lehnte der Beklagte ab.

Mit Bescheid vom 7. November 2012 ließ das Hessische Ministerium des Innern und für Sport auch die Klägerin nicht zur zweiten Stufe des Verfahrens zu. Es begründete seine Entscheidung damit, dass die Klägerin nicht die Voraussetzungen für eine Zulassung zur zweiten Stufe erfülle. Sie habe weder den erforderlichen Nachweis ihrer Zuverlässigkeit noch ihrer Sachkunde erbracht. Die nach der Ausschreibung geforderten Unterlagen fehlten teilweise ganz und oder seien unvollständig. Im Einzelnen seien die Unbedenklichkeitsbescheinigung des Finanzamtes und der Gewerbezentralregisterauszug verspätet eingereicht worden; diese Unterlagen könnten aus Gründen der Gleichbehandlung nicht mehr berücksichtigt werden. Der Gewerbezentralregisterauszug enthalte zudem die Eintragung einer Ordnungswidrigkeit im Zusammenhang mit dem Betrieb eines Sportwettbüros, welche zur Unzuverlässigkeit führe. Schließlich seien die für die Veranstaltung von Sportwetten, die IT-Abteilung und die kaufmännische Abteilung vorgesehen Personen nicht als solche ausdrücklich benannt worden. Der Lebenslauf für den Geschäftsführer der Klägerin sei nicht aussagekräftig. Der Geschäftsführer der Klägerin habe kaufmännische Grundkenntnisse und eine abgeschlossene Ausbildung zum Buchmacher oder entsprechende Berufserfahrung von drei Jahren nicht nachgewiesen. Gleiches gelte für den erforderlichen Abschluss und die Berufserfahrung von fünf Jahren der für die IT-Abteilung in Betracht kommenden Personen. Eine Nachforderung der fehlenden Unterlagen käme im Hinblick auf die Vielzahl der fehlenden oder unvollständigen Nachweise einer Neubewerbung gleich. Eine solche sei angesichts der zu wahrenden Antragsfrist und unter Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes jedoch nicht zulässig.

Hiergegen wendet sich die Klägerin mit der am 30. November 2012 bei Gericht eingegangenen Klage. Die Klägerin ist der Ansicht, sie besitze einen Anspruch auf die Zulassung zur zweiten Stufe des Konzessionsvergabeverfahrens, zumindest jedoch auf die Gewährung einer Nachbesserungsmöglichkeit durch den Beklagten unter konkreter Bezeichnung der noch fehlenden Nachweise. Ein solcher Anspruch ergebe sich aus verschiedenen, jeweils subjektive öffentliche Rechte gewährenden Vorschriften, die mit der Ablehnung der Zulassung verletzt worden seien. Schon die Beschränkung des Glücksspielstaatsvertrages auf 20 zu vergebende Konzessionen sei verfassungs- und unionsrechtswidrig. Die vom Beklagten gewählte zweistufige Ausgestaltung des Verfahrens entbehre einer gesetzlichen Grundlage, sei intransparent und unionsrechtlich damit nicht zu rechtfertigen. Konkret sei die Bekanntmachung ohne Vorankündigung mit nur kurzer Verfügbarkeit erfolgt und damit das Erfordernis eines transparenten, diskriminierungsfreien Auswahlverfahrens nach dem Glücksspielstaatsvertrag verletzt worden. § 4b Abs. 1 S. 2 und Abs. 2 GlüStV ermächtige lediglich zur Fristsetzung hinsichtlich der Einreichung der Vollbewerbung. Für eine Ausschlussfrist auf einer ersten Verfahrensstufe fehle es hingegen an einer gesetzlichen Grundlage. Die Bekanntmachung müsse gemäß § 4b Abs. 1 GlüStV sämtliche Unterlagen bezeichnen, die Gegenstand der Bewerbung seien. Als zentrale Regelung des Zugangs zu einer Dienstleistung mit umfassenden online-spezifischen Anforderungen hätte die Bewerbungsfrist zudem zusammen mit den auf der zweiten Stufe bekannt gemachten konkretisierenden Anforderungen an Onlinesportwetten notifiziert werden müssen. Die vom Beklagten gesetzte Bewerbungsfrist sei nicht mit angemessener Frist im Sinne des § 4b Abs. 1 S. 2 GlüStV bekanntgemacht worden. Der Ausschluss einer Nachbesserung der Bewerbung verstoße gegen § 4b Abs. 3 S. 1 GlüStV. Schließlich habe der Beklagte sein Verfahrensermessen unverhältnismäßig und fehlerhaft ausgeübt, indem ihr eine Nachbesserung ihrer Bewerbung verwehrt habe. Hierdurch sei der Grundsatz der Gleichbehandlung verletzt, da der Beklagte anderen – vergleichbaren – Bewerbern unter Bezeichnung der konkret fehlenden Unterlagen die Gelegenheit eingeräumt habe, Unterlagen nachzureichen.

Die Klägerin beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport vom 7. November 2012 zu verpflichten, sie zur zweiten Stufe des Auswahlverfahrens zur Vergabe der Sportwettenkonzession nach § 4a ff. des Glücksspielstaatsvertrages zuzulassen,

hilfsweise

den Beklagten unter Aufhebung des vorgenannten Bescheides zu verurteilen, ihr unter Fristsetzung von acht Tagen zur Vorlage konkret zu bezeichnender fehlender Nachweise Gelegenheit zu geben, ihre Bewerbung nachzubessern und sodann unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut über ihre Zulassung zur zweiten Stufe des Auswahlverfahrens zur Vergabe des Sportwettenkonzession nach § 4a ff. des Glücksspielstaatsvertrages zu entscheiden.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er ist der Auffassung, dass die zweistufige Ausgestaltung des Konzessionsvergabeverfahrens den rechtlichen Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages und des Unionsrechts entspreche. Er habe als konzessionserteilende Stelle frei über die Wahl des geeigneten Verfahrens und dessen konkrete Ausgestaltung, einschließlich der Setzung von Ausschlussfristen entscheiden können. In § 4b Abs. 1 S. 2 GlüStV sei ein zweistufiges Verfahren bereits angelegt, da die Vorschrift zwischen dem „Aufruf zur Bewerbung“ und der „Durchführung eines Auswahlverfahrens“ unterscheide. Entgegen der Ansicht der Klägerin sei die Frist zur Einreichung der Bewerbungsunterlagen, welche sich an § 12 Abs. 4 der Vergabe- und Vertragsordnung für Leistungen – Teil A (VOL/A EG) orientiere, angesichts der einfachen Anforderungen in der ersten Stufe als ausreichend anzusehen. Eine gesonderte Notifizierung der Ausschreibung sei nicht erforderlich gewesen, da die wesentlichen Voraussetzungen der Konzessionserteilung bereits von dem seinerseits notifizierten Glücksspielstaatsvertrag geregelt würden. Dem Bekanntmachungserfordernis nach § 4b Abs. 1 S. 2 GlüStV sei Genüge getan, da die Auftragsbekanntmachung jedenfalls in allgemeiner Form auch bereits auf die in der zweiten Stufe geforderten Nachweise hinweise. § 4b Abs. 3 GlüStV stelle die Entscheidung der Behörde, ob sie zur Ergänzung von Unterlagen auffordere, in deren Ermessen. Hiervon habe er auch in einer den Gleichheitssatz wahrenden Weise Gebrauch gemacht. Er habe nur „einzelne formal fehlende Unterlagen“ nachgefordert, nicht hingegen die „Einreichung umfänglicher weiterer Unterlagen, durch die die Bewerbung materiell verbessert worden wäre“, zugelassen. Von einer Nachforderung sei abgesehen worden, wenn diese einer Neubewerbung gleichgekommen wäre. Die Bewerbung der Klägerin sei auch unter Berücksichtigung der im Klageverfahren nachgereichten Unterlagen weiter unvollständig. Die Klägerin habe unzulässigerweise erstmalig zwei weitere Personen für die IT-Abteilung benannt. Ungeachtet dessen fehlten der Nachweis einer kaufmännischen Ausbildung des Geschäftsführers der Klägerin und des Abschluss einer für die IT-Abteilung genannten Person. Schließlich stehe einer Zulassung der Klägerin zur zweiten Stufe weiter die Unzuverlässigkeit ihres Geschäftsführers entgegen.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf die Streitakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport einschließlich sämtlicher Schreiben, mit denen auf der ersten Verfahrensstufe Bewerber zur Ergänzung ihrer Bewerbung aufgefordert wurden, verwiesen.

Gründe

Die Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

Das Verwaltungsgericht Berlin ist nach dem Beschluss der Kammer vom 15. Mai 2013 örtlich zuständig.

I.

Die Klage ist zulässig. Der auf die Zulassung zur zweiten Stufe des Konzessionsverfahrens gerichtete Hauptantrag ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO), der auf eine erneute Entscheidung nach Gelegenheit zur Nachbesserung der Bewerbung gerichtete Hilfsantrag als Bescheidungsklage (§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO) statthaft. Denn die Schreiben, mit denen der Beklagte den Bewerbern seine Entscheidung über die Zulassung zur zweiten Verfahrensstufe mitgeteilt hat, ist – spiegelbildlich zur hier angefochtenen Versagung dieser Begünstigung – als Verwaltungsakt gemäß § 35 Abs. 1 S. 1 VwVfG anzusehen. Fehlt es mangels Vollständigkeit der Bewerbung im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung an einem gebundenen Anspruch auf die Zulassung zur zweiten Stufe, hat die Klägerin jedenfalls einen Anspruch auf eine gleichberechtigte Teilhabe im Rahmen des vom Beklagten ausgeübten Verfahrensermessens.

II.

Die hiernach zulässige Klage ist mit ihrem Hilfsantrag begründet, im Übrigen – soweit sie auf die uneingeschränkte Zulassung zur zweiten Stufe des Auswahlverfahrens gerichtet ist – unbegründet. Der Bescheid des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport vom 7. November 2012 ist rechtswidrig (1.) und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (2.). Die Klägerin hat im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung einen Anspruch aus Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG auf eine erneute Entscheidung über ihre Zulassung zur zweiten Stufe des Auswahlverfahrens zur Vergabe der Sportwettenkonzessionen nach Einräumung einer Frist zur Nachbesserung ihrer Bewerbung und unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts (3.).

1. Der Ablehnungsbescheid, mit dem der Beklagte die Bewerbung der Klägerin nicht zur zweiten Stufe des Konzessionsverfahrens zugelassen hat, ist rechtswidrig. Zwar begegnet weder das Konzessionsverfahren noch dessen Ausgestaltung durch den Beklagten als solches rechtlichen Bedenken (a-d). Insbesondere erfordert die vom Beklagten gewählte Verfahrensausgestaltung entgegen der Ansicht der Klägerin keine besondere gesetzliche Grundlage. Auch wahrt diese den gesetzlichen Rahmen. Jedoch hat der Beklagte von seinem Ermessen, nach Ablauf der Ausschlussfrist für die erste Stufe den Bewerbern die Möglichkeit zur Ergänzung der von ihnen vorgelegten Nachweise einzuräumen, in gleichheitswidriger Weise Gebrauch gemacht (e).

a) Soweit sich die Klägerin gegen die Beschränkung auf 20 zu vergebende Konzessionen wendet, ist schon nicht nachvollziehbar, weshalb dies zwingend auch die Rechtswidrigkeit der Ablehnung ihrer Bewerbung auf der ersten Stufe zur Folge haben sollte. Denn auch bei einer größeren Zahl zu vergebender Konzessionen wären die gesetzlichen Voraussetzungen für deren Erteilung durch den einzelnen Bewerber zu erfüllen. Ungeachtet dessen ergibt sich die Höchstzahl von 20 Konzessionen aus dem Gesetz (§ 10a Abs. 3 GlüStV). Die Kammer vermag jedenfalls nicht die nach Art. 100 Abs. 1 GG erforderliche Überzeugung gewinnen, dass diese zahlenmäßige Beschränkung der Konzessionen verfassungswidrig ist. Soweit die Klägerin ihre abweichende Ansicht maßgeblich auf eine verfassungsrechtliche Einschätzung stützt, welche die Erforderlichkeit dieser Beschränkung bezweifelt (Papier/Krönke, Sportwetten und Verfassungsrecht, 2012, S. 66 f.), überzeugt diese nicht. Da der Gesetzgeber bei der Regelung zukünftiger Sachverhalte regelmäßig eine zukunftsbezogene Prognose zu treffen hat, kommt ihm bei der Beurteilung der tatsächlichen Voraussetzungen der Geeignetheit und Erforderlichkeit eine Einschätzungsprärogative zu. Die Gerichte dürfen diesen Einschätzungsspielraum nur auf eine Überschreitung seiner Grenzen überprüfen, das heißt in der Regel nur auf bloße Vertretbarkeit. Nach Ansicht der Kammer stellt sich die gesetzliche Höchstzahl von 20 Konzessionen – unter Berücksichtigung der hieraus abgeleiteten Erlaubnisse – jedenfalls nicht als unvertretbar dar. Die von der Klägerin für die Unionsrechtswidrigkeit der Beschränkung der Konzessionen angeführte Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs lässt sich auf die neue Rechtslage, welche die beschränkte Öffnung des Marktes für die private Sportwettenveranstaltung und -vermittlung vorsieht, schon deshalb nicht unmittelbar übertragen, da sie zum damaligen staatlichen Monopolregime ergangen ist. Im Übrigen hat auch die Europäische Kommission im Notifizierungsverfahren des Glücksspielstaatsvertrages gegen die (erhöhte) Zahl von 20 Konzessionen keine durchgreifenden unionsrechtlichen Bedenken mehr geäußert (vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren 2011/0188/D vom 20. März 2012, S. 2).

b) Das Hessische Ministerium des Innern und für Sport durfte das Auswahlverfahren zweistufig ausgestalten und sich an vergaberechtliche Bestimmungen anlehnen, die eine Ausschlussfrist auf der ersten Stufe vorsehen.

22aa) Entgegen der Ansicht der Klägerin hat der Beklagte damit nicht gegen den Vorbehalt des Gesetzes verstoßen. Zwar erlaubt Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG Eingriffe in die Berufsfreiheit nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung, die Umfang und Grenzen des Eingriffs deutlich erkennen lässt. Einer gesetzlichen Regelung bedürfen dabei nicht nur die Kriterien der abschließenden Auswahlentscheidung, sondern auch die grundlegenden Anforderungen des vorangehenden Auswahlverfahrens, sofern diese die Auswahlentscheidung als Ergebnis des Verfahrens und damit die Verwirklichung des Rechts aus Art. 12 Abs. 1 GG zu beeinträchtigen geeignet sind (BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 1986 – 1 BvR 787/80 -, Rn. 39 f., juris). Dies gebietet regelmäßig die gesetzliche Regelung jedenfalls einer Ausschreibungspflicht (BVerfG, a.a.O.). Eine in diesem Sinne hinreichende gesetzliche Grundlage ist für das Auswahlverfahren, welches eine Regelung der Zulassung zum Beruf der Sportwettenveranstaltung und -vermittlung darstellt, entgegen der Auffassung der Klägerin allerdings gegeben. Denn § 4b GlüStV verlangt eine Bekanntmachung unter angemessener Fristsetzung (Abs. 1 S. 2), bestimmt das Transparenzgebot und Diskriminierungsverbot zu verfahrensleitenden Maßstäben (Abs. 1 S. 1), regelt Form und Inhalt der Bewerbung (Abs. 2) und sieht die Möglichkeit zur Ergänzung der Bewerbung auf behördliche Aufforderung vor (Abs. 3 S. 1). Die zweistufige Ausgestaltung des Verfahrens und die hiermit verbundene Bestimmung einer Ausschlussfrist auf der ersten Stufe bedurfte keiner gesonderten gesetzlichen Regelung. Wenn man diese nicht als schon im Gesetz angelegt ansieht (VG Wiesbaden, Beschluss vom 21. März 2013 – 5 L 27/13.WI, Rn. 52, juris; gestützt auf den Wortlaut des § 4b Abs. 1 S. 1 GlüStV, der zwischen „Aufruf zur Bewerbung“ und „Durchführung“ des Verfahrens unterscheide), handelt es sich jedenfalls um keine grundlegenden Verfahrensanforderungen, die – nach gesetzlich gebotener Ausschreibung unter angemessener Fristsetzung – selbständig die Verwirklichung des Rechts auf einen Marktzugang aus Art. 12 Abs. 1 GG zu vereiteln geeignet wären. Hierfür spricht maßgeblich auch der Umstand, dass der Beklagte auf der ersten Verfahrensstufe noch keine abschließenden (positiven) Feststellungen zu (einzelnen) tatbestandlichen Voraussetzungen einer Konzessionserteilung nach § 4a Abs. 4 GlüStV getroffen hat. Dies entspricht der gesetzlichen Regelung, wonach die Voraussetzungen im maßgeblichen Zeitpunkt der Konzessionserteilung erfüllt sein müssen. § 4b Abs. 4 GlüStV regelt folgerichtig eine Mitteilungspflicht der Bewerber hinsichtlich jeder Änderung maßgeblicher Umstände während des Konzessionsverfahrens. In der Ausschreibung des Beklagten heißt es unter Ziffer VI. 3 daher auch nur, dass die Bewerber auf der ersten Stufe ihre Zuverlässigkeit und Sachkunde „in dem unter Ziffer III. 2. 1 und III. 2. 3 der Bekanntmachung geforderten Rahmen“ nachzuweisen haben und auf der zweiten Stufe die Gelegenheit erhalten, ihre Bewerbung zu ergänzen. Der Beklagtenvertreter hat in der mündlichen Verhandlung klargestellt, dass diese Ergänzungsmöglichkeit auch für Sachverhalte gelte, welche die tatbestandlichen Voraussetzungen der Zuverlässigkeit und der Sachkunde betreffen.

bb) Der vom Beklagten in Ausübung seines Verfahrensermessens getroffenen Entscheidung für eine zweistufige Verfahrensgestaltung mit einer Ausschlussfrist auf der ersten Stufe stehen auch keine gesetzliche Vorschriften entgegen. Förmliches (Unions-)Vergaberecht ist nicht anwendbar. Insbesondere greift die Richtlinie 2014/23/EU des Europäischen Parlaments und des Rates über die Konzessionsvergabe vom 26. Februar 2014 (ABl. L 94 vom 28. März 2014, S. 1) nicht, da sie erst für Ausschreibungen ab dem 17. April 2014 Geltung beansprucht (Art. 54). Ungeachtet dessen betont allerdings auch diese Richtlinie die grundsätzliche Gestaltungsfreiheit des Auftraggebers bei der Wahl des Verfahrens zur Konzessionsvergabe (Art. 30 Abs. 1). Mangels vorliegend dezidierter rechtlicher Vorgaben für die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen stellt sich die rechtliche Anerkennung eines Lückenschlusses durch Konstruktion eines "Vergabeverwaltungsrechts" in Gestalt eines geordneten verwaltungsrechtlichen Auswahlverfahrens, in dem aus dem Vergaberecht entnommene Strukturen - insbesondere formelle Ausschlussfristen - implementiert werden, als rechtlich zulässig dar (vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 12. November 2012 – 13 ME 231/12 -, Rn. 13 ff.; VG Wiesbaden, Beschluss vom 21. März 2013 – 5 L 27/13.WI, Rn. 41; jeweils juris). Die Durchführung eines solchen Verfahrens ist sogar geboten, da die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs dazu verpflichtet, auch bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen die primärrechtlichen Grundregeln des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), insbesondere die Art. 49 und 56 AEUV sowie das daraus fließende Transparengebot jedenfalls dann zu beachten, wenn an einem abzuschließenden Vertrag – wie hier – ein grenzüberschreitendes Interesse besteht (EuGH, Urteil vom 10. März 2011, C-274/09, Rn. 49, juris).

24Die zweistufige Ausgestaltung stellt sich im Hinblick auf den Zweck des Verfahrens auch als angemessen dar. Schon die Komplexität der Auswahlentscheidung nach § 4b Abs. 5 GlüStV legt eine mehrstufige Verfahrensgestaltung nahe, welche die Prüfung nach den tatbestandlichen Erteilungsvoraussetzungen des § 4a Abs. 4 GlüStV abschichtet, nahe (vgl. Hertwig, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 4b Rn. 6). In zulässiger Weise hat der Beklagte seine Entscheidung auf den Gesichtspunkt einer effizienten Verfahrensgestaltung gestützt, der mit dem Ziel einer zeitnahen Entscheidung über die Konzessionsvergabe zugleich auch dem materiellen Interesse der Bewerber Rechnung trägt. Der Ausschluss offensichtlich unzuverlässiger oder nicht sachkundiger Bewerber auf der ersten Stufe erübrigt die zeit- und personalintensive Auseinandersetzung mit den Sicherheits-, Sozial- und Wirtschaftlichkeitskonzepten dieser ersichtlich aussichtslosen Bewerbungen auf der zweiten Stufe. Mit der verfahrensgestaltenden Entscheidung für die Durchführung eines an vergaberechtlichen Grundsätzen orientierten zweistufigen Auswahlverfahrens durfte der Beklagte dem Grunde nach entsprechend seiner Bekanntmachung auch die Vorlage von Unterlagen in bestimmten Fristen verlangen (vgl. OVG Niedersachsen, a.a.O., Rn. 16).

25Auch der Ausgestaltung der in § 4b Abs. 1 S. 2 GlüStV geregelten Frist zur Einreichung der Bewerbungen als Ausschlussfrist auf einer ersten Verfahrensstufe stehen keine zwingenden gesetzlichen Regelungen entgegen. Gemäß § 4b Abs. 2 S. 2 GlüStV muss die Bewerbung alle Angaben, Auskünfte, Nachweise und Unterlagen enthalten, die in der Bekanntmachung bezeichnet sind, welche für die Prüfung der Voraussetzungen gemäß § 4a Abs. 4 GlüStV erforderlich sind und die Auswahl nach § 4b Abs. 5 GlüStV ermöglichen. Nach § 4b Abs. 3 S. 1 GlüStV kann die zuständige Behörde die Bewerber zur Prüfung der in § 4b Abs. 2 S. 2 GlüStV genannten Voraussetzungen unter Fristsetzung zur Ergänzung und zur Vorlage weiterer Nachweise auffordern. Entgegen der Auffassung der Klägerin kann hieraus nicht der zwingende Umkehrschluss gezogen werden, dass eine Fristsetzung nur im Hinblick auf eine „Vollbewerbung“ zulässig sei. Das der Behörde in § 4b Abs. 3 S. 1 GlüStV eingeräumte Ermessen, Nachweise nachfordern zu können, hätte auch einer einstufigen Ausgestaltung des Auswahlverfahrens mit einer einmaligen Ausschlussfrist nicht entgegengestanden. Erst recht muss dies dann jedoch für eine den Bewerber weniger belastende Verfahrensgestaltung gelten, die zwar auf einer ersten Verfahrensstufe eine Ausschlussfrist setzt, auf der zweiten Stufe sodann jedoch von der Möglichkeit des § 4b Abs. 3 S. 1 GlüStV Gebrauch macht.

Schließlich hindert § 25 Abs. 2 S. 2 VwVfG, wonach die Behörde dem Antragsteller nach Eingang des Antrages unverzüglich Auskunft über die voraussichtliche Verfahrensdauer und die Vollständigkeit der Antragsunterlagen geben soll, die Festlegung einer Ausschlussfrist nicht (vgl. OVG Niedersachsen, a.a.O.). Der Gesetzgeber hatte bei der Vorschrift des § 25 Abs. 2 VwVfG ersichtlich nicht vergabeförmige Verwaltungsverfahren im Blick, bei denen in rechtmäßiger Weise in einem Auswahlverfahren formelle Vorlagepflichten und Ausschlussfristen zur Anwendung gelangen. Der Tatbestand des § 25 Abs. 2 S. 2 VwVfG ist in einer solchen Konstellation schon deshalb regelmäßig nicht als gegeben anzusehen, weil eine der Verfahrensbeschleunigung dienende Mitteilung über die Vollständigkeit der Unterlagen voraussetzt, dass konkret eine Möglichkeit der Ergänzung von Unterlagen eröffnet ist. Diese Möglichkeit kann sich jedoch nicht sogleich ihrerseits aus § 25 Abs. 2 S. 2 VwVfG ergeben, sondern wird dort sachlogisch vorausgesetzt.

c) Die Bekanntmachung und Fristsetzung der Ausschreibung durch den Beklagten waren ebenfalls rechtmäßig. Eine gesetzliche Grundlage für das von der Klägerin angenommene Erfordernis einer gesonderten Vorankündigung der Ausschreibung ist nicht ersichtlich. Tatsächlich gab es hierzu schon deshalb keinen Anlass, da der interessierte Personenkreis aufgrund des erst kurz zuvor in Kraft getretenen neuen Glücksspielstaatsvertrages ohnehin mit einer derartigen Ausschreibung rechnen musste. Soweit die Klägerin gegen die Bekanntmachung einwendet, diese verstoße gegen das Transparenzgebot, da die geforderten Nachweise auf der zweiten Stufe des Auswahlverfahrens nicht benannt würden, trifft dies schon tatsächlich nicht zu. Ziffer VI. 3.) der Ausschreibung stellt unter Bezugnahme auf §§ 4a Abs. 4 Ziff. 1c, 2 und 3 sowie § 4b Abs. 2 GlüStV die grundsätzlichen Anforderungen auf der zweiten Stufe fest und weist darauf hin, dass deren Konkretisierung sodann gegenüber den zur zweiten Stufe zugelassenen Bewerbern erfolgen werde. Hiernach vermag die Kammer jedenfalls eine Verletzung des unter anderem in § 4b Abs. 1 S. 1 GlüStV normierten Transparenzgebots nicht festzustellen. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ergibt sich dieses aus Art. 49 und 56 AEUV i.V. mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz und dem Diskriminierungsverbot (EuGH, Urteil vom 3. Juni 2010 – C-203/08 -, Rn. 50; Urteil vom 9. September 2010 – C 64/08 -, Rn. 49 ff.; Urteil vom 16. Februar 2012 – C-72/10 u.a. -, Rn. 55 ff.: jeweils juris, m.w.N.). Das unionsrechtliche Transparenzgebot verlangt, zugunsten der potenziellen Bewerber einen angemessenen Grad an Öffentlichkeit sicherzustellen, der eine Öffnung der Konzessionen für den Wettbewerb und die Nachprüfung ermöglicht, ob die Vergabeverfahren unparteiisch durchgeführt worden sind. Die Vergabe solcher Konzessionen muss daher auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, damit der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden Grenzen gesetzt werden. Der Grundsatz der Gleichbehandlung verlangt im Übrigen, dass alle potenziellen Bieter die gleichen Chancen haben, und impliziert somit, dass sie denselben Bedingungen unterliegen. Schließlich muss jedem, der von einer einschränkenden Maßnahme betroffen ist, ein wirkungsvoller Rechtsweg offenstehen. Dies zugrunde gelegt setzte der Beklagte die Bewerber vorliegend auf der jeweiligen Verfahrensstufe in gleicher Weise über die jeweils maßgeblichen Anforderungen in Kenntnis. Die Unkenntnis der weiteren Präzisierungen der Voraussetzungen auf der zweiten Stufe führte zu keiner – gleichheitssatzwidrigen – Benachteiligung der Bewerber auf der ersten Stufe.

Die vom Beklagten für die Bewerbungen auf der ersten Stufe gesetzte Ausschlussfrist von 35 Tagen war angemessen im Sinne des § 4b Abs. 1 S. 2 GlüStV. Der Glücksspielstaatsvertrag selbst konkretisiert das Erfordernis einer angemessenen Fristsetzung nicht weiter. Die Angemessenheit der Fristsetzung ist daher unter systematischer Heranziehung vergleichbarerer gesetzlicher Regelungen sowie unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck näher zu bestimmen. Der Beklagte hat sich bei der Festlegung der Frist in zulässiger Weise sachgerecht an § 12 Abs. 4 der Vergabe- und Vertragsordnung für Leistungen – Teil A (VOL/A EG) vom 20. November 2009 orientiert, der für Verfahren mit öffentlichem Teilnahmewettbewerb eine Mindestfrist von 37 Tagen vorsieht, die bei elektronisch erstellter und übermittelter Bekanntmachung – wie hier – um 7 Tage verkürzt werden kann. Eine Bestätigung erfährt dieser zeitliche Rahmen durch die Regelungen der zwischenzeitlich in Kraft getretenen, vorliegend allerdings noch nicht anwendbaren Richtlinie 2014/23/EU über die Konzessionsvergabe. Art. 39 der Richtlinie sieht eine Mindestfrist für den Eingang von Teilnahmeanträgen von 30 Tagen vor (Abs. 1), die sich bei mehrstufigen Verfahren – wie vorliegend – auf 22 Tage reduziert (Abs. 2). Auch Sinn und Zweck des § 4b Abs. 1 S. 2 GlüStV gebieten keine längere Fristsetzung. Denn entgegen der Auffassung der Klägerin regelt die Vorschrift nicht nur die Fristbemessung für den Eingang einer Vollbewerbung. Bei einem mehrstufigen Verfahren sind für die Beurteilung der Angemessenheit der jeweiligen Fristsetzung hingegen die konkreten Anforderungen maßgeblich. Diese sind vorliegend auf der ersten Verfahrensstufe mit der Vorlage einer überschaubaren Zahl von Unterlagen als gering anzusehen. Ein gewichtiges Indiz für die Richtigkeit dieser Einschätzung liefert der Umstand, dass offenbar jedenfalls 19 Bewerber in der Lage gewesen sind, vollständige Bewerbungsunterlagen einzureichen.

d) Die Nichtzulassung der Klägerin zur zweiten Stufe des Konzessionsverfahrens ist auch nicht deshalb rechtswidrig, weil sie auf Vorschriften beruht, die wegen Verstoßes gegen die Notifizierungspflicht des Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft vom 22. Juni 1998 (ABl. L 204, S. 37) unanwendbar sind.

Nach Art. 8 Abs. 1 UAbs. 1 der Richtlinie 98/34/EG übermitteln die Mitgliedstaaten der Kommission jeden Entwurf einer technischen Vorschrift. Der Verstoß gegen diese Regelung stellt einen wesentlichen Verfahrensmangel dar, der zur Unanwendbarkeit (nur) der betroffenen technischen Vorschrift führt (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2005 – Lidl Italia, C- 303/04, Rn. 23, juris). Das nationale Gericht hat eine Vorschrift des nationalen Rechts, die eine technische Vorschrift darstellt, daher nicht anzuwenden, wenn sie der Kommission vor ihrem Erlass nicht übermittelt worden ist (vgl. EuGH a.a.O. Rn. 24). Technische Vorschrift im Sinne des Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie sind technische Spezifikationen oder sonstige Vorschriften oder Vorschriften betreffend Dienste, einschließlich der einschlägigen Verwaltungsvorschriften, deren Beachtung rechtlich oder de facto für das Inverkehrbringen, die Erbringung des Dienstes, die Niederlassung eines Erbringers von Diensten oder die Verwendung in einem Mitgliedstaat oder in einem großen Teil dieses Staates verbindlich ist, sowie — vorbehaltlich der in Artikel 10 genannten Bestimmungen — die Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, mit denen Herstellung, Einfuhr, Inverkehrbringen oder Verwendung eines Erzeugnisses oder Erbringung oder Nutzung eines Dienstes oder die Niederlassung als Erbringer von Diensten verboten werden. Dienst ist nach Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie eine Dienstleistung der Informationsgesellschaft, d. h. jede in der Regel gegen Entgelt elektronisch im Fernabsatz und auf individuellen Abruf eines Empfängers erbrachte Dienstleistung. Eine „Vorschrift betreffend Dienste“ ist nach Art. 1 Nr. 5 der Richtlinie eine allgemein gehaltene Vorschrift über den Zugang zu den Aktivitäten der unter Nummer 2 genannten Dienste und über deren Betreibung, insbesondere Bestimmungen über den Erbringer von Diensten, die Dienste und den Empfänger von Diensten, unter Ausschluss von Regelungen, die nicht speziell auf die unter dieser Nummer definierten Dienste abzielen. Im Sinne dieser Definition gilt eine Vorschrift als speziell auf Dienste der Informationsgesellschaft abzielend, wenn sie nach ihrer Begründung und ihrem Wortlaut insgesamt oder in Form einzelner Bestimmungen ausdrücklich und gezielt auf die Regelung dieser Dienste abstellt, und ist eine Vorschrift nicht als speziell auf die Dienste der Informationsgesellschaft abzielend zu betrachten, wenn sie sich lediglich indirekt oder im Sinne eines Nebeneffekts auf diese Dienste auswirkt. Hiernach unterlag die Ausschreibung keiner Notifizierungspflicht.

aa) Der der Ausschreibung zugrundeliegende Glücksspielstaatsvertrag, der die wesentlichen Anforderungen an das Konzessionsverfahren selbst regelt (vgl. I. 1. b) aa)), ist notifiziert worden (vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren 2011/0188/D vom 20. März 2012). Die Europäische Kommission hat hierbei auch zu den Vorschriften der § 4a und § 4b GlüStV ausdrücklich Stellung genommen und diese nicht beanstandet (a.a.O., Seite 4). Als Reaktion auf die Stellungnahme der Kommission ist allein die Zahl der zu vergebenden Konzessionen erhöht worden. Der für den Zugang zum Sportwettenmarkt maßgebliche gesetzliche Rahmen wird damit bereits durch den seinerseits notifizierten Glücksspielstaatsvertrag geregelt. Nach Art. 8 Abs. 1 UAbs. 3 und Erwägungsgrund 22 der Richtlinie besteht eine systematische Notifizierungspflicht jedoch nur für Gegenstände, die neu genormt werden, sofern diese auf nationaler Eben vorgenommenen Maßnahmen Unterschiede in den nationalen Normen zur Folge haben können, die den Markt beeinträchtigen. Dies trifft auf die vom Beklagten in der Auftragsbekanntmachung festgelegten Anforderungen nicht zu. Einer weiteren Notifizierung bedurfte es daher nicht (VG Wiesbaden, Urteil vom 21. März 2013 - 5 L 27/13.WI -, Rn. 47, juris).

bb) Anderes folgt auch nicht aus dem von der Klägerin angeführten Hinweis der Kommission, wonach zukünftige Erlasse zur Umsetzung der Bestimmungen des notifizierten Entwurfs des Glücksspielstaatsvertrages und in Bezug auf elektronisch übertragene Glücksspielaktivitäten technische Vorschriften oder Vorschriften über Dienste der Informationsgesellschaft im Sinne der Richtlinie 98/34/EG enthalten könnten (Mitteilung der Kommission im Notifizierungsverfahren 2011/0188/D vom 20. März 2012, Seite 6). Denn derartige Vorschriften liegen hier nicht vor. Als Dienst im Sinne der Richtlinie 98/34/EG könnten die nach § 4 Abs. 5 GlüStV grundsätzlich erlaubnisfähigen Sportwetten über das Internet anzusehen sein. Das Konzessionsverfahren berührt jedenfalls faktisch die Niederlassung der Veranstalter und Vermittler von Online-Sportwetten. Es erscheint allerdings schon zweifelhaft, ob es sich bei den Verfahrensanforderungen in der Ausschreibung des Beklagten überhaupt um „Vorschriften“ oder „Rechts- und Verwaltungsvorschriften“ im Sinne der Richtlinie handelt. Vor allem aber erfüllen diese nicht die Voraussetzungen einer Vorschrift betreffend Dienste im Sinne des Art. 1 Nr. 5 der Richtlinie. Denn die zweistufige Verfahrensgestaltung als solche und die mit dieser bestimmte Ausschlussfrist wie auch die allgemeinen Anforderungen an den Nachweis der Zuverlässigkeit und Sachkunde zielen gerade nicht speziell auf die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten über das Internet, sondern gelten umfassend und allgemein für die Erteilung einer Sportwettenkonzession. Ob für gegebenenfalls konkrete technische Anforderungen auf der zweiten Verfahrensstufe anderes gilt, bedarf hier keiner Klärung.

e) Der Beklagte hat es allerdings in rechtwidriger Weise unterlassen, nach Ablauf der Bewerbungsfrist auch der Klägerin die Gelegenheit zu geben, ihre Bewerbung zu ergänzen. Zwar durfte der Beklagte - gestützt auf § 4b Abs. 3 S. 1 GlüStV i.V.m. Ziffer VI. 3.) der Auftragsbekanntmachung - in Ausübung seines Verfahrensermessens auch nach Ablauf der Ausschlussfrist für die erste Verfahrensstufe die Bewerber zur Ergänzung ihrer Unterlagen auffordern. Auch in einem durch Ausschlussfristen geprägten vergabeförmigen Verwaltungsverfahren kann die Behörde ausnahmsweise die Gelegenheit zur Ergänzung der Bewerbungen geben (OVG Niedersachsen, a.a.O., Rn. 16). Hierzu bot vorliegend der Umstand Anlass, dass bei Ablauf der Frist nur 19 vollständige Bewerbungen eingegangen waren, hingegen bis zu 20 Konzessionen vergeben werden können. Macht die Behörde allerdings von ihrem Ermessen Gebrauch, hat sie die Möglichkeit zur Ergänzung der Bewerbung für alle Bewerber in gleicher Weise zu handhaben (vgl. OVG Niedersachsen, a.a.O.), es sei denn, die ungleiche Behandlung eines Bewerbers ist gerechtfertigt. Hieran fehlt es hinsichtlich der Klägerin.

Der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Gegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Für die Anforderungen an Rechtfertigungsgründe für Differenzierungen kommt es wesentlich darauf an, in welchem Maß sich die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten auswirken kann. Bei einer Ungleichbehandlung mehrerer Vergleichsgruppen muss die Ungleichbehandlung bezogen auf die jeweilige Vergleichsgruppe durch einen hinreichenden sachlichen Grund gerechtfertigt werden. Lassen sich die einzelnen Ungleichbehandlungen nur durch unterschiedliche Gründe rechtfertigen, dürfen diese Gründe zueinander nicht in Widerspruch stehen, sondern müssen innerhalb eines vertretbaren Konzepts aufeinander abgestimmt sein (BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 2006 – 2 BvL 2/99 -, juris).

Gemessen an diesen Anforderungen ist bereits der vom Beklagten gewählte Maßstab, mit dem er die Bewerber, die zur Nachbesserung aufgefordert wurden, von denen abzugrenzen suchte, denen – wie der Klägerin – diese Möglichkeit nicht eingeräumt wurde, in sich widersprüchlich und damit von vorneherein nicht gleichheitssatzkonform. Der Beklagte hat seinem Vortrag zufolge nur einzelne formal fehlende Unterlagen nachgefordert, nicht hingegen die inhaltliche Verbesserung der Erfolgsaussichten einer Bewerbung zugelassen; deswegen habe er von einer Nachforderung abgesehen, wenn diese einer Neubewerbung gleichgekommen wäre. Hiernach bleibt schon offen, was der Beklagte mit „einzelnen“ Unterlagen meint, die „formal fehlen“, und wann er von einer „Neubewerbung“ ausgeht. Vor allem aber ist nicht nachvollziehbar, warum er einerseits Ergänzungen der Bewerbungen zugelassen hat, andererseits aber eine Verbesserung der Erfolgsaussichten zum (Ablehnungs)Maßstab gemacht hat. Denn regelmäßig wird jede Ergänzung der Bewerbung deren Erfolgsaussichten schon deshalb verbessern, weil sie nunmehr nicht wegen Unvollständigkeit abgelehnt werden kann. Damit fehlt es schon an einem schlüssigen sachlichen Grund, der die Ungleichbehandlung der Bewerber – unter Berücksichtigung des hiermit verbundenen Eingriffs in die Berufswahlfreiheit – rechtfertigen könnte.

Zwar wäre es grundsätzlich zulässig gewesen, nicht allen unvollständigen Bewerbungen eine unbeschränkte Gelegenheit zur Ergänzung zu geben. Ein sachlicher Grund hätte etwa vorgelegen, wenn der Beklagte – nach Feststellung diesbezüglicher Schwierigkeiten – den betroffenen Bewerbern die Gelegenheit eingeräumt hätte, einen konkret bezeichneten Nachweis wie etwa das Führungszeugnis nachzureichen. Dies ist hier jedoch nicht geschehen. Soweit der Beklagte behauptet, man habe zumindest konsequent Bewerbungen ausgeschlossen, bei denen die zu bezeichnenden verantwortlichen Personen neu benannt hätten werden müssen, entspricht dies schon nicht den Tatsachen. So sind die Bewerber 28 und 44 in ihren Nachforderungsschreiben aufgefordert worden, die verantwortlichen Personen für die kaufmännische Abteilung und die Veranstaltung von Sportwetten zu benennen (Blatt 348 und 357 der Gerichtsakte). Ungeachtet dessen hat der Beklagte einen sachlichen Grund, der einerseits die Nichtzulassung neuer verantwortlicher Personen und anderseits die Zulassung der erstmaligen Zuordnung benannter Personen zu ihren Verantwortungsbereichen (vgl. etwa die Bewerber 9, 10 und 69, Blatt 336, 338 und 370), den erstmaligen Nachweis ihrer Sachkunde (vgl. etwa Bewerber 23, Blatt 345) oder die erstmalige Vorlage anderer Nachweise (wie etwa eines Gewerbezentralregisterauszug) – unter Beachtung des hiermit verbundenen Eingriffs in die Berufsfreiheit – zu rechtfertigen geeignet wäre, nicht dargelegt. Insbesondere konnten mangels Vollständigkeit auch alle anderen unvollständigen Bewerbungen zunächst nicht geprüft werden. Schließlich erschließt sich nicht, dass der Beklagte die verbindliche Benennung der verantwortlichen Personen zum zentralen Abgrenzungskriterium auf der ersten Verfahrensstufe gemacht hat, wenn auf der zweiten Verfahrensstufe ein Austausch der Personen noch zulässig ist (vgl. § 4b Abs. 4 S. 1 GlÜstV). Ein sachlicher Grund, der es rechtfertigte, die Klägerin von der Möglichkeit der Ergänzung ihrer Bewerbung – einschließlich der Nennung weiterer verantwortlicher Personen – auszuschließen, lag damit nicht vor.

2. Die Nichtberücksichtigung bei der Einräumung einer Gelegenheit zur Ergänzung der Bewerbung verletzt die Klägerin in ihrem subjektiven Recht auf eine gleichberechtigte Teilhabe am Konzessionsverfahren aus Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG, auf welches sich die Klägerin als juristische Person aus einem EU-Mitgliedstaat gemäß Art. 19 Abs. 3 GG berufen kann (BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2011 – 1 BvR 1916/09 -, Rn. 68, juris).

3. Gemäß § 4a Abs. 2 S. 2 GlüStV besteht kein Rechtsanspruch auf die Erteilung der Konzession. Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG begründet aber einen Anspruch der Klägerin auf eine Gleichbehandlung im Konzessionsverfahren. Hiernach war auch der Klägerin vom Beklagten die Gelegenheit zur Ergänzung ihrer Bewerbung einzuräumen.

a) Dem von der Klägerin mit ihrem Hauptantrag geltend gemachten Anspruch auf die unmittelbare Zulassung zur zweiten Stufe steht im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung die fortbestehende Unvollständigkeit der Bewerbung entgegen. Die Kammer folgt hierbei der Feststellung des Beklagten insoweit, als dieser einen Berufsabschluss des für die IT-Abteilung benannten Cavit Kacan für nicht nachgewiesen ansieht. In der Tat dürfte das hierfür vorgelegte Schreiben (Blatt 266 der Gerichtsakte) kaum ausreichend sein.

b) Die Klägerin hat allerdings einen Anspruch zunächst auf eine konkrete Bezeichnung der nach Auffassung des Beklagten noch fehlenden Unterlagen und sodann eine erneute Entscheidung über ihre Zulassung zur zweiten Stufe. Die von der Klägerin dabei zur Beibringung der fehlenden Nachweise beantragte Fristsetzung von acht Tagen ist begründet, da der Beklagte jedenfalls dem Bewerber 53 (wiederholt) eine Frist von insgesamt neun Tagen gewährt hat (vgl. Blatt 330 der Gerichtsakte).

41c) Der Beklagte wird bei seiner erneuten Entscheidung über die Zulassung der Klägerin zur zweiten Stufe eine Ablehnung nicht darauf stützen können, dass deren Geschäftsführer als unzuverlässig im Sinne des § 4a Abs. 4 S. 1 Nr. 1 Buchst. b GlüStV anzusehen ist. Denn ungeachtet dessen, dass schon fraglich erscheint, ob auf der ersten Verfahrensstufe überhaupt eine abschließende Feststellung zur Zuverlässigkeit eines Bewerbers getroffen werden kann (vgl. I. 1. b) a)), ist dies nicht der Fall. Der Glücksspielstaatsvertrag selbst bestimmt den Begriff der Zuverlässigkeit nicht näher. Da es sich bei der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten um ein Gewerbe handelt, lässt sich systematisch der gewerberechtliche Maßstab der Zuverlässigkeit heranziehen. Wegen der Vergleichbarkeit der (Sucht-)Gefahren ist es dabei sachgerecht, auf die Definition der Zuverlässigkeit für das gewerbsmäßige Aufstellen von Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit (§ 33c GewO) zurückzugreifen. Nach § 33c Abs. 2 Nr. 1 Hs. 2 GewO besitzt die erforderliche Zuverlässigkeit in der Regel nicht, wer in den letzten drei Jahren wegen eines Verbrechens, wegen Diebstahls, Unterschlagung, Erpressung, Hehlerei, Geldwäsche, Verschleierung unrechtmäßig erlangter Vermögenswerte, Betruges, Untreue, unerlaubter Veranstaltung von Glücksspiel, Beteiligung am unerlaubten Glücksspiel oder wegen eines Vergehens nach § 27 des Jugendschutzgesetzes verurteilt worden ist. Die vom Beklagten angeführte Ordnungswidrigkeit des Geschäftsführers der Klägerin ist hiernach für die Annahme der Unzuverlässigkeit im Sinne des § 4a Abs. 4 S. 1 Nr. 1 Buchst. b GlüStV ersichtlich nicht ausreichend. Der Geschäftsführer der Klägerin ist wegen keiner der in § 33c Abs. 2 Nr. 1 Hs. 2 GewO genannten Straftaten verurteilt.

III.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 S. 1 VwGO.

IV.

Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit folgt § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.

V.

Die Berufung war nach § 124a Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da insbesondere die Rechtsfragen nach dem grundrechtlichen Gesetzesvorbehalt und der Notifizierungspflicht der Ausgestaltung des Konzessionsverfahrens sowie die Bestimmung des Begriffs der Zuverlässigkeit im Sinne des Glücksspielstaatsvertrages grundsätzliche Bedeutung haben.