VG Lüneburg, Urteil vom 08.10.2014 - 5 A 113/13
Fundstelle
openJur 2014, 22914
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Tatbestand

Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit der Erhebung von Beiträgen für die Erschwerung der Gewässerunterhaltung aufgrund versiegelter Flächen. Die Klägerin ist Pflichtmitglied des Beklagten, der als Unterhaltungsverband insbesondere für die Unterhaltung von Gewässern der II. Ordnung auf einer Gesamtlänge von 478,74 km zuständig ist. Das Verbandsgebiet des Beklagten umfasst das Niederschlagsgebiet der Elbe vom C. bis zum D.. Mitglieder des Beklagten sind sowohl öffentliche-rechtliche Körperschaften („korporative Mitglieder“) als auch Eigentümer von in gemeindefreiem Gebiet gelegenen oder von der Grundsteuer befreiten Grundstücken („dingliche Mitglieder“).

In der Ausschusssitzung des Beklagten am 16. Februar 2012 wurde die Erhebung von Erschwernisbeiträgen für versiegelte Flächen beschlossen (Tagesordnungspunkt 9). Ausweislich des Protokolls der Ausschusssitzung erfolgte hierzu eine ausführliche Diskussion, in deren Rahmen die Sitzungsteilnehmer unter anderem darauf zu sprechen kamen, dass der Beklagte einer der letzten Unterhaltungsverbände in Niedersachsen sei, der bisher keine Erschwernisbeiträge erhebe. Die Erhebung von Erschwernisbeiträgen - so wurde weiter erörtert - führe zwar zu einer teils deutlich höheren Beitragsbelastung einwohnerstarker Mitgliedsgemeinden. Dem Beklagten sei von anderer Seite allerdings schon Klage angedroht worden, falls er weiterhin keine Erschwernisbeiträge erheben werde. Auf der Ausschusssitzung wurde einhellig die Auffassung vertreten, für die Erhebung von Erschwernisbeiträgen sei eine Änderung der vorhandenen Satzung nicht erforderlich. Im Rahmen der Sitzung wurde schließlich der Beschluss gefasst, Erschwernisbeiträge für versiegelte Flächen zu erheben. Maßgeblich für die Beitragshöhe sollte die Einwohnerzahl der Mitgliedsgemeinden sein, für das Beitragsjahr 2012 wurde ein Beitragssatz von 4,90 EUR pro Einwohner vorgesehen. Der Hektarsatz für die regulären Flächenbeiträge sollte 9,70 EUR betragen.

Im Weiteren erließ der Beklagte unter dem 29. Februar 2012 gegenüber der Klägerin einen Beitragsbescheid, mit welchem er diese zu einem Flächenbeitrag von 9,70 EUR pro Hektar bezogen auf eine Fläche von 6.383,2859 ha, folglich 61.917,87 EUR sowie zu einem Erschwernisbeitrag für versiegelte Flächen von 4,90 EUR pro Einwohner bezogen auf 8.175 Einwohner, folglich 40.057,50 EUR, insgesamt mithin zu 101.975,37 EUR heranzog. Als Rechtsgrundlage wurde in diesem Bescheid unter anderem noch eine Norm des Niedersächsischen Wassergesetzes (NWG) alter Fassung angeführt, das allerdings schon deutlich vor Erlass des Bescheides keinen Bestand mehr hatte, sondern durch die Neufassung des NWG durch Gesetz vom 19. Februar 2010 (GVBl. S. 64 ff.) abgelöst worden war.

Als beim Beklagten bekannt wurde, dass er den Beitragsbescheid auf eine überholte Rechtsgrundlage gestützt hatte, erließ er einen auf den 19. März 2012 datierten „korrigierten Beitragsbescheid“. In diesem wurde der „bereits versandte Beitragsbescheid für das Beitragsjahr 2012 […] aufgehoben und ersetzt“. Als Rechtsgrundlage wurde nunmehr unter anderem § 64 des (aktuellen) NWG angeführt. Die Höhe sowohl des Flächen- als auch des Erschwernisbeitrages blieb gegenüber dem ursprünglichen Bescheid unverändert.

Gegen diesen „korrigierten Beitragsbescheid“ hat die Klägerin am 19. April 2012 Klage erhoben, soweit darin Erschwernisbeiträge für versiegelte Flächen in Höhe von 40.057,50 EUR festgesetzt werden. Außergerichtlich hat die Klägerin den Beklagten durch Schreiben vom 15. Mai 2012 darauf hingewiesen, dass eine Rechtsgrundlage für die Erhebung der Erschwernisbeiträge in der Satzung des Beklagten nicht vorhanden sei. Nach Einholung rechtlicher Beratung hat daraufhin der Beklagte in seiner Ausschusssitzung vom 7. Juni 2012 seine Satzung um einen § 33 Abs. 4 ergänzt. Dieser lautet:

„Der Verband hebt Beiträge für die Erschwernis der Unterhaltung durch die Versiegelung von Flächen. Sie betragen 50,5 % des Hektarsatzes pro Einwohnerin oder Einwohner der Mitgliedsgemeinden, die oder der im Verbandsgebiet wohnt.“

Die Änderung der Satzung ist rückwirkend zum 1. Januar 2012 in Kraft gesetzt worden.

Die Klägerin ist der Auffassung, an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides bestünden bereits deshalb Zweifel, weil im Zeitpunkt seines Erlasses der nachträglich eingeführte § 33 Abs. 4 der Satzung des Beklagten noch nicht existiert habe. Im Übrigen sei die Aufnahme einer Regelung wie derjenigen in § 33 Abs. 4 der Satzung nur auf Grundlage des § 64 Abs. 1 Satz 4 NWG i.V.m. der Ziffer 1 der Anlage 5 zum NWG zulässig. In Ziffer 1 der Anlage 5 zum NWG werde dem Beklagten aber ein Ermessen hinsichtlich der Frage, ob Erschwernisbeiträge für versiegelte Flächen eingeführt werden sollen, eingeräumt. Dieses Ermessen sei nicht ordnungsgemäß ausgeübt worden, insbesondere lasse sich dem Protokoll der Ausschusssitzung vom 16. Februar 2012 keine ordnungsgemäße Ausübung des Ermessens entnehmen. Ferner leide die Berechnung der Beiträge durch den Beklagten in verschiedener Hinsicht an Mängeln. So habe der Beklagte es unterlassen, Mehrkosten gemäß § 75 NWG zu erheben, soweit die Gewässerunterhaltung durch die Beschaffenheit einzelner Grundstücke erschwert sei. Solche Mehrkosten seien auf die jeweiligen Grundstückseigentümer, nicht aber auf die Gesamtheit der Verbandsmitglieder umzulegen. Außerdem seien Kosten durch Beiträge gedeckt worden, die nicht auf die Verbandsmitglieder hätten umgelegt werden dürfen. Der Beklagte lege offenbar sämtliche ihm anfallenden Ausgaben auf seine Mitglieder um. Hinsichtlich einer Vielzahl einzeln benannter Positionen im Haushalt des Jahres 2012 sei dies allerdings nicht zulässig. Die Haushaltsführung sei überdies bezüglich der Gruppen „vermischte Ausgaben“, „sonstige Unterhaltungsarbeiten“ sowie „Verfügungsmittel“ nicht hinreichend genau und nachvollziehbar. Ferner sei auch die Umlegung des veranschlagten Eigenanteils von 25.000,00 EUR für die Durchführung der Projekte „Reaktivierung E.“, „Revitalisierung F.“ und „Fischtreppe G.“ nicht möglich. Es handele sich um Projekte, die ausschließlich im Interesse der Allgemeinheit lägen und deren Last daher nicht die Verbandsmitglieder zu tragen hätten.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 19. März 2012 aufzuheben, soweit dieser Erschwernisbeiträge in Höhe von 40.057,40 EUR festsetzt und die Klägerin insoweit zur Zahlung auffordert.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er ist der Auffassung, das durch Ziffer 1 der Anlage 5 zum NWG eingeräumte Ermessen sei ordnungsgemäß ausgeübt worden. Auch die Haushaltsführung und Beitragsberechnung seien nicht zu beanstanden. Soweit einzelne Grundstücke Mehrkosten hinsichtlich der Gewässerunterhaltung auslösten, habe der Beklagte nach § 75 NWG zwar die Möglichkeit, diese Mehrkosten bei den jeweiligen Grundstückseigentümern geltend zu machen; es bestehe allerdings keine zwingende Pflicht, von dieser Möglichkeit auch Gebrauch zu machen. Die Umlegung der angefallenen Kosten auf die Verbandsmitglieder sei nicht zu beanstanden. Sämtliche umgelegten Kosten seien im Zusammenhang mit der Erfüllung von Verbandsaufgaben angefallen. Es müsse in diesem Zusammenhang auch berücksichtigt werden, dass dem Beklagten ein weites Organisationsermessen zukomme.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

Gründe

A. Die Klage hat Erfolg. Sie ist zulässig, insbesondere bedurfte es vor ihrer Erhebung nicht der Durchführung eines Vorverfahrens. Ein solches ist nach § 68 Abs. 1 Satz 2, 1. Hs. VwGO i.V.m. § 8a Abs. 1 Nds. AGVwGO oder - wenn man den angefochtenen Bescheid als solchen einstufen möchte, der auf Grundlage einer auf dem Niedersächsischen Wassergesetz (NWG) beruhenden Satzung erlassen wurde (§ 8a Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 lit. f) Nds. AGVwGO) -  nach § 68 Abs. 1 Satz 2, 1. Hs. VwGO i.V.m. § 8a Abs. 1, Abs. 4 Nds. AGVwGO entbehrlich.

B. Die Klage ist auch begründet. Es fehlt an einer (wirksamen) Rechtsgrundlage, auf die der angefochtene Bescheid, soweit er Erschwernisbeiträge festsetzt, gestützt werden könnte.

1.) § 33 Abs. 4 der Satzung des Beklagten in der Fassung der 7. Änderungssatzung vom 7. Juni 2012 (UVS) ist unwirksam.

Unbedenklich ist zwar, dass § 33 Abs. 4 UVS rückwirkend zum 1. Januar 2012 in Kraft gesetzt wurde. Ein Rückwirkungsverbot wird insoweit nicht verletzt. Eine Rechtsnorm entfaltet eine - grundsätzlich unzulässige - echte Rückwirkung (nach dem 2. Senat des Bundesverfassungsgerichts "Rückbewirkung von Rechtsfolgen"), wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung schon vor dem Zeitpunkt ihrer Verkündung für bereits abgeschlossene Tatbestände gelten soll, der Beginn ihrer zeitlichen Anwendung sich folglich auf einen Zeitpunkt bezieht, der vor demjenigen Zeitpunkt liegt, zu dem die Norm durch ihre Verkündung rechtlich existent geworden ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.11.1961 - 2 BvL 15/59 -, BVerfGE 13, 206, 212; Urt. v. 23.11.1999 - 1 BvF 1/94 -, BVerfGE 101, 239, 263; Beschl. v. 07.07.2010 - 2 BvL 1/03 -, juris, Rn. 67; Beschl. v. 21.07.2010 - 1 BvL 11/06 -, juris, Rn. 71). Auch in diesem Fall tritt das Rückwirkungsverbot, das seinen Grund im rechtsstaatlich durch Art. 20 Abs. 3 GG gebotenen Vertrauensschutz hat, aber zurück, wenn sich kein Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte (vgl. BVerfG, Beschl. v. 27.02.2007 - 1 BvR 3140/06 -, juris, Rn. 29). Davon ist unter anderem dann auszugehen, wenn der Betroffene schon in dem Zeitpunkt, auf den die Rückwirkung bezogen war, nicht mit dem Fortbestand der Regelung rechnen durfte (vgl. BVerfG, Beschl. v. 15.10.1996 - 1 BvL 44/92 -, juris, Rn. 110; Beschl. v. 21.07.2010 - 1 BvL 11/06 -, juris, Rn. 75), wenn sich ein schutzwürdiges Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts für vergangene Zeiträume mithin nicht bilden konnte (vgl. BVerfG, Beschl. v. 25.05.1993 - 1 BvR 1509/91 -, juris, Rn. 109; Beschl. v. 27.02.2007 - 1 BvR 3140/06 -, juris, Rn. 29). Ein solches Vertrauen kommt etwa dann nicht in Betracht, wenn die Rechtslage unklar war (vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.07.2010 - 1 BvL 11/06 -, juris, Rn. 75) oder der Betroffene sogar mit der Einführung der rückwirkenden Regelung rechnen musste (vgl. BVerfG, Urt. v. 19.12.1961 - 2 BvL 6/59 -, juris, Rn. 52). Ferner kommt Vertrauensschutz nicht in Betracht, wenn überragende Belange des Gemeinwohls, die dem Gebot der Rechtssicherheit vorgehen, eine rückwirkende Beseitigung von Normen erfordern (vgl. BVerfG, Beschl. v. 27.02.2007 - 1 BvR 3140/06 -, juris, Rn. 29). Dasselbe gilt, wenn durch die echte Rückwirkung nur ein ganz unerheblicher Schaden verursacht würde (vgl. BVerfG, Urt. v. 23. März 1971 - 2 BvL 2/66 -, juris, Rn. 80). Eine unechte Rückwirkung (nach dem 2. Senat des Bundesverfassungsgerichts "tatbestandliche Rückanknüpfung") liegt dagegen vor, soweit belastende Rechtsfolgen einer Norm zwar erst nach ihrer Verkündung eintreten, tatbestandlich aber an einen bereits begonnenen, jedoch noch nicht abgeschlossenen Sachverhalt anknüpfen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.05.1986 - 2 BvL 2/83 -, juris, Rn. 91; Beschl. v. 03.12.1997 - 2 BvR 882/97 -, juris, Rn. 49; Beschl. v. 05.02.2002 - 2 BvR 305/93 -, juris, Rn. 67). Eine solche unechte Rückwirkung ist grundsätzlich zulässig (vgl. BVerfG, Beschl. v. 05.02.2002 - 2 BvR 305/93 -, juris, Rn. 67; Urt. v. 27.09.2005 - 2 BvR 1387/02 -, juris, Rn. 152). Der Gesetzgeber muss aber, soweit er für künftige Rechtsfolgen an zurückliegende Sachverhalte anknüpft, die mit der Regelung verfolgten Interessen der Allgemeinheit gegen das Vertrauen des Einzelnen auf die Fortgeltung der Rechtslage abwägen (vgl. BVerfG, Urt. v. 27.09.2005 - 2 BvR 1387/02 -, juris, Rn. 154 m.w.N.) und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahren (vgl. BVerfG, Urt. v. 10.06.2009 - 1 BvR 706/08 -, juris, Rn. 212 m.w.N.). Gewahrt ist dieser insbesondere dann nicht, wenn der Betroffene mit der Rechtsänderung nicht rechnen musste und die Rechtsänderung im Rahmen seiner Dispositionen nicht berücksichtigen konnte (BVerfG, Beschl. v. 28.11.1984 - 1 BvR 1157/82 -, juris, Rn. 46).

Vorliegend spricht für eine unechte Rückwirkung des § 33 Abs. 4 UVS, dass - wie auch der Beklagte anführt - das Haushaltsjahr, das nach § 27 Abs. 3 UVS mit dem Kalenderjahr übereinstimmt, im Zeitpunkt des Beschlusses über die Einführung des § 33 Abs. 4 UVS noch nicht abgeschlossen war. Ein Fall der echten Rückwirkung läge dagegen insbesondere dann vor, wenn ein die Rechtsänderung nicht berücksichtigender Bescheid schon vor Einführung der Rechtsänderung erlassen und damit ein abgeschlossener Beitragstatbestand geschaffen worden wäre (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 12.09.2012 - 12 LC 73/10 -, juris, Rn. 39). Letztlich kann aber offen bleiben, ob das rückwirkende Inkrafttreten des § 33 Abs. 4 UVS eine echte oder eine unechte Rückwirkung entfaltet. Denn selbst wenn man eine echte Rückwirkung annähme, wäre diese ausnahmsweise gerechtfertigt, weil die Diskussionen um die Einführung von Erschwernisbeiträgen schon seit mehreren Jahren geführt wurde und im Jahr 2011 auch konkretere Züge annahm, die zu einer Anhörung der Klägerin durch den Beklagten mit Schreiben vom 30. Januar 2012 führten. Die Klägerin war als Mitglied des Beklagten in die Diskussionen eingebunden. Sie konnte daher nicht in schützenswerter Weise auf den Fortbestand der bisherigen, Erschwernisbeiträge für versiegelte Flächen nicht vorsehenden Satzungsgestaltung vertrauen, sondern musste mit einer Rechtsänderung rechnen.

2.) Die Unwirksamkeit des § 33 Abs. 4 UVS folgt ferner auch nicht aus einer Ermessensunterschreitung oder einem Ermessensausfall des Beklagten im Rahmen der Einführung der Bestimmung. Bei dem dem Beklagten in § 64 Abs. 1 Satz 4 NWG sowie der Ziffer 1 der Anlage 5 zum NWG eingeräumten Ermessen handelt es sich um ein gesetzgeberisches Ermessen (vgl. VG Oldenburg, Urt. v. 21.04.2009 - 1 A 1120/08 -, juris, Rn. 40), auf das die Grundsätze und insbesondere die Fehlerlehre zu § 40 VwVfG und § 114 VwGO allenfalls begrenzt übertragen werden können und hinsichtlich dessen eine nur eingeschränkte gerichtliche Überprüfbarkeit besteht (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 12.09.2012 - 13 LC 73/10 -, juris, Rn. 28). Im Übrigen sind - selbst wenn man die zu § 40 VwVfG entwickelte Ermessenfehlerlehre zugrunde legen wollte - weder eine Ermessensunterschreitung noch ein Ermessensausfall erkennbar. Das Protokoll der Ausschusssitzung vom 16. Februar 2012 hält zum Tagesordnungspunkt 9 fest, dass die mit der Einladung übersandte Vorlage, die auf die einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen eingeht und sich rechnerisch mit der Ermittlung der Höhe des Flächen- und Erschwernisbeitrages auseinandersetzt, erläutert wurde. Zur Abstimmung sei es erst „nach einer ausgiebigen Diskussionen und den Wortmeldungen von den Vertretern der betroffenen Städte und Gemeinden“ gekommen. Die Anforderungen an den Inhalt des Sitzungsprotokolls würden überspannt, wenn eine jedes Detail des Diskussionsinhaltes wiedergebende Darstellung verlangt würde. Auch § 418 ZPO gebietet entgegen der Auffassung der Klägerin keinen weitergehenden Protokollinhalt oder zwingt zu dem Schluss, der Beklagte habe sein Ermessen hinsichtlich des „Ob“ der Erhebung von Erschwernisbeiträgen oder hinsichtlich der Bemessung der Höhe der Erschwernisbeiträge nicht ausgeübt.

3.) Unwirksam ist § 33 Abs. 4 UVS indes wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Denn durch § 33 Abs. 4 UVS werden Erschwernisbeiträge für versiegelte Flächen ausschließlich den Mitgliedern des Beklagten abverlangt, die Städte oder Gemeinden sind. Hierdurch werden wesentlich gleiche Sachverhalte ungleich behandelt.

Art. 3 Abs. 1 GG ist vorliegend anwendbar. Zwar kann die Klägerin sich als juristische Person des öffentlichen Rechts nicht auf Art. 3 Abs. 1 GG in dessen Funktion als Grundrecht stützen. Die Bestimmung gilt vorliegend jedoch - das allgemeine Rechtsstaatsgebot konkretisierend - in ihrer Funktion als Willkürverbot (vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.05.1968 - 2 BvL 2/61 -, juris, Rn. 62). Dieses entfaltet als selbstverständlicher ungeschriebener Verfassungsgrundsatz in allen Bereichen und für alle Personengemeinschaften Wirkung (vgl. BVerfG, Urt. v. 23.01.1957 - 2 BvE 2/56 -, juris, Rn. 25; Urt. v. 05.04.1952 - 2 BvH 1/52 -, juris, Rn. 107).

Der Wortlaut des § 33 Abs. 4 UVS schränkt die Pflicht zur Leistung von Erschwernisbeiträgen zwar nicht ausdrücklich auf Mitgliedsgemeinden ein. Zum einen hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung jedoch deutlich gemacht, dass eine Heranziehung ausschließlich der Gemeinden beabsichtigt ist. Zum anderen lässt die Formulierung in § 33 Abs. 4 Satz 2 UVS, nach welcher die Erschwernisbeiträge 50,5 % des Hektarsatzes pro Einwohnerin oder Einwohner der Mitgliedsgemeinden, die oder der im Verbandsgebiet wohnt, betragen, auch nur Raum für eine Auslegung dahingehend, dass ausschließlich die Mitgliedsgemeinden Erschwernisbeiträge zu leisten verpflichtet sein sollen. Die einzige andere, sich ebenfalls noch innerhalb der durch den Wortlaut gesetzten Grenze bewegende Auslegung der Vorschrift wäre eine solche, nach der die Einwohner der Mitgliedsgemeinden jeweils selbst zur Leistung von Erschwernisbeiträgen verpflichtet sein sollten. Dass ein derartiges Verständnis der Bestimmung angestrebt war, kann jedoch ausgeschlossen werden. Zum einen wäre die Erhebung von (Erschwernis-) Beiträgen von sämtlichen Einwohnern der Mitgliedsgemeinden offensichtlich rechtswidrig, da diese nicht selbst nicht Mitglied des Beklagten sind (vgl. § 3 Abs. 1 UVS). Zum anderen kann den Verwaltungsvorgängen des Beklagten und insbesondere dem Protokoll der Ausschusssitzung vom 7. Juni 2012, in der die Aufnahme des § 33 Abs. 4 in die UVS beschlossen wurde, ein auf eine derartige Form der Erhebung von Erschwernisbeiträgen gerichteter Wille nicht entnommen werden.

Ebenso ist allerdings auch ausgeschlossen, dass durch § 33 Abs. 4 UVS sämtliche Mitglieder des Beklagten, deren Grundstücke im Verbandsgebiet versiegelte Flächen aufweisen, zu Erschwernisbeiträgen herangezogen werden sollten. Denn der in § 33 Abs. 4 Satz 2 UVS für die Berechnung der Höhe des Erschwernisbeitrages vorgegebene Maßstab ist ausschließlich auf solche Mitglieder des Beklagten anwendbar, die Städte oder Gemeinden sind. Auf die übrigen Mitglieder des Beklagten - unter anderem Deich- und Wasserverbände, eingetragene Vereine, Kirchengemeinden und auch eine Vielzahl natürlicher Personen - lässt der Beitragsmaßstab des § 33 Abs. 4 Satz 2 UVS („50,5 % des Hektarsatzes pro Einwohnerin oder Einwohner der Mitgliedsgemeinden, die oder der im Verbandsgebiet wohnt“) sich schlicht nicht zur Anwendung bringen, da diese über keine „Einwohnerinnen oder Einwohner der Mitgliedsgemeinden“ verfügen. Maßgeblich für die Annahme, allein die Mitgliedsgemeinden sollten zu Erschwernisbeiträgen herangezogen werden, spricht auch, dass die in den Verwaltungsvorgängen des Beklagten enthaltene, offenbar zum Gegenstand der Diskussionen in der Ausschusssitzung vom 16. Februar 2012 gemachte Aufstellung über die Entwicklung der konkreten Beitragshöhen der einzelnen Mitglieder Erschwernisbeiträge ausschließlich für Mitgliedsgemeinden, nicht aber für sonstige Mitglieder des Beklagten ausweist.

Eine solche Erhebung von Beiträgen für die durch das Vorhandensein versiegelter Flächen für die Gewässerunterhaltung entstehende Erschwernis verstößt gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Die Mitglieder des Beklagten, deren im Verbandsgebiet liegende Grundstücke versiegelte Flächen aufweisen, stellen eine wesentlich gleiche Gruppe dar, die durch § 33 Abs. 4 UVS ungleich behandelt wird, ohne dass ein diese Ungleichbehandlung rechtfertigender Grund vorläge.

Entgegen der in der mündlichen Verhandlung geäußerten Auffassung des Beklagten steht der wesentlichen Gleichheit der Mitgliedsgemeinden einerseits und der übrigen Mitglieder andererseits nicht entgegen, dass die Flächen im Eigentum der übrigen Mitglieder deutlich kleiner ausfielen als die Flächen im Verantwortungsbereich der Mitgliedsgemeinden und daher typischerweise auch die versiegelten Flächen der übrigen Mitglieder deutlich kleiner seien als die versiegelten Flächen im Bereich der Mitgliedsgemeinden. Eine solche Betrachtung lässt zum einen die tatsächlichen Verhältnisse im Verbandsgebiet des Beklagten außer Betracht: So entfällt etwa der sechstgrößte Flächenanteil der einzelnen Mitglieder mit etwa 5.166 ha auf eine natürlichen Person, deren Grundstücke im Verbandsgebiet damit deutlich mehr als doppelt so groß sind wie die Flächen im Gebiet etlicher Mitgliedsgemeinden. Ferner finden sich im Verbandsgebiet einzelne Flächen sonstiger Mitglieder, hinsichtlich derer kaum davon auszugehen ist, dass sie hinsichtlich der Größe ihrer Versiegelungsanteile hinter mitgliedsgemeindlichen Flächen zurückbleiben. So dürfte die offenbar kasernentypisch stark und großräumig versiegelte Fläche der Polizeiunterkunft des Landes Niedersachsen in Lüchow (ca. 8,5 ha) mit Blick auf die Größe ihres versiegelten Anteils kaum so deutlich hinter den Flächen der politischen Gemeinde Nahrendorf (ca. 34 ha mit stark land- und forstwirtschaftlicher Prägung) liegen, dass von einer Vergleichbarkeit nicht mehr auszugehen wäre.

    Zum anderen kann der typischerweise eher große Flächenanteil der Mitgliedsgemeinden am Verbandsgebiet aber auch deshalb nicht als Rechtfertigung für die Erhebung von Erschwernisbeiträgen ausschließlich von den Mitgliedsgemeinden angeführt werden, weil - typisiert über die Betrachtung der Anzahl der Einwohner der Mitgliedsgemeinden - gerade eine differenzierte Ermittlung der von den im Gebiet der Mitgliedsgemeinden befindlichen versiegelten Flächen ausgehenden Erschwernis stattfindet: Theoretisch wäre auch eine nur über beispielsweise fünf Einwohner verfügende Mitgliedsgemeinde zur Leistung von Erschwernisbeiträgen verpflichtet; der Maßstab des § 33 Abs. 4 Satz 2 UVS trägt dem oben angeführten Rechtfertigungsansatz „Die Erhebung von Erschwernisbeiträgen nur von Mitgliedsgemeinden ist zulässig, weil Mitgliedsgemeinden über größere Flächen und damit über größere versiegelte Flächen verfügen“ insoweit schon gar nicht Rechnung.

Zwar ist einem Normgeber insbesondere im Abgabenrecht bezüglich der Wahl des Heranziehungsmaßstabes ein weiter Ermessensspielraum eröffnet. Der Normgeber ist nicht gehalten, den zweckmäßigsten, vernünftigsten, gerechtesten oder wahrscheinlichsten Maßstab anzuwenden. Führt ein Maßstab im Allgemeinen zu einer gleichmäßigen Belastung der Beitragspflichtigen, so stellen ausnahmsweise eintretende Mehrbelastungen seine Rechtmäßigkeit nicht notwendig in Frage. Denn Durchbrechungen des Gleichheitssatzes durch Pauschalierungen und Typisierungen können - insbesondere im Hinblick auf die Regelung von Massenerscheinungen wie hier das Vorliegen versiegelter Flächen - durch eine hierdurch eintretende Verwaltungsvereinfachung und -praktikabilität gerechtfertigt sein (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 12.09.2012 - 13 LC 73/10 -, juris, Rn. 30). Voraussetzung hierfür ist allerdings, dass die sich aus der Typisierung ergebenden Ungerechtigkeiten nicht außer Verhältnis zu den durch die Typisierung gewonnenen Vorteilen steht (BVerwG, Beschl. v. 30.04.2009 - 9 B 60.08 -, juris, Rn. 4; Beschl. v. 19.09.2005 - 10 BN 2.05 -, juris, Rn. 8).

Diese Grenzen des dem Beklagten eingeräumten Ermessensspielraums sind vorliegend indes überschritten. Der vom Beklagten gewählte Maßstab führt dazu, dass die Mitgliedsgemeinden die sich aus dem Vorhandensein versiegelter Flächen auf ihren jeweiligen Gebieten im Verbandsgebiet ergebende Erschwernis der Gewässerunterhaltung - pauschaliert - zu tragen haben. Die Erschwernis der Gewässerunterhaltung, die aus dem Vorhandensein versiegelter Flächen auf Grundstücken anderer Mitglieder folgt, haben dagegen (weiterhin) über den Flächenbeitrag sämtliche Mitglieder des Beklagten - auch die Mitgliedsgemeinden - solidarisch zu tragen. Die Mitgliedsgemeinden haben damit im Ergebnis die in ihrem Verantwortungsbereich durch die Versiegelung von Flächen eintretende Erschwernis voll und zusätzlich die allein in der Verantwortungssphäre der übrigen Mitglieder durch die Flächenversiegelung eintretende Erschwernis gemeinsam mit den übrigen Mitgliedern anteilig auszugleichen. Die übrigen Mitglieder tragen - spiegelbildlich - die Erschwernis aufgrund der Versiegelung von eigenen Flächen lediglich anteilig mit der Gesamtheit der Mitglieder und die durch die Versiegelung von Flächen der Mitgliedsgemeinden ausgehende Erschwernis gar nicht.

Ein sachlicher Grund für diese Ungleichbehandlung besteht nicht. § 64 Abs. 1 Satz 4 NWG gestattet keine Erhebung von Erschwernisbeiträgen für versiegelte Flächen durch Aufnahme von Regelungen in die Satzung, die sich selektiv auf einzelne Bestandteile der Ziffer 1 der Anlage 5 zum NWG stützen. Durch die Einführung der Anlage 6 zu § 101 Abs. 3 Satz 4 NWG i.d.F. des Änderungsgesetzes vom 26. April 2007 (GVBl. S. 144 ff.), die annähernd identisch mit der jetzigen Anlage 5 zu § 64 Abs. 1 Satz 4 NWG ist, verfolgte der Gesetzgeber das Ziel, im Bereich der Erschwernisbeiträge, die von den Unterhaltungsverbänden vorher nach unterschiedlichen Maßstäben erhoben worden waren, „eine rechtssichere gesetzliche Beitragserhebung [zu] ermöglichen“ (LT-Drs. 15/3245, S. 26). Diese Rechtssicherheit schuf der Gesetzgeber aber nicht nur, indem er den Unterhaltungsverbänden die damalige Anlage 6 und nunmehrige Anlage 5 zum NWG (a.F.) an die Hand gab. Vielmehr legte er auch fest, dass die Unterhaltungsverbände, wenn sie Erschwernisbeiträge erheben wollen, dies nur nach den in der Anlage vorgesehenen Regelungen tun können (vgl. VG Oldenburg, Urt. v. 21.04.2009 - 1 A 1120/08 -, juris, Rn. 41; Reffken/Elsner, NWG, Stand: Juli 2013, § 64, Rn. 9). Dies bringt der Wortlaut des § 64 Abs. 1 Satz 4 NWG, nach welchem die Satzung „nach Maßgabe der Anlage 5“ zusätzliche Beiträge vorsehen kann, deutlich zum Ausdruck. Aus diesem Grunde hätte der Beklagte richtigerweise entweder weiterhin vollständig davon absehen müssen, Erschwernisbeiträge für versiegelte Flächen zu erheben oder er hätte die Erschwernisbeiträge von sämtlichen Mitgliedern, auf deren im Verbandsgebiet gelegenen Grundstücken sich versiegelte Flächen befinden, erheben müssen. Durch die Einführung des § 33 Abs. 4 UVS hat der Beklagte aber gerade in unzulässiger Weise selektiv auf Ziffer 1 lit. c) der Anlage 5 zum NWG zurückgegriffen.

Aus Ziffer 1 lit. c) der Anlage 5 zum NWG selbst wird bereits deutlich, dass die Erhebung von Erschwernisbeiträgen für versiegelte Flächen allein von den Mitgliedsgemeinden nicht zulässig sein soll. Die Bestimmung sieht vor, dass, wenn eine Gemeinde Mitglied eines Unterhaltungsverbandes ist, die versiegelten Flächen im Gemeindegebiet abweichend von Ziffer 1 lit. a) der Anlage 5 in der Weise berücksichtigt werden können, dass von der Gemeinde ein Beitrag in Höhe von höchstens dem Hektarsatz je Einwohnerin oder Einwohner, die oder der im Verbandsgebiet wohnt, erhoben werden kann. Durch die Formulierung „abweichend von Buchstabe a“ hat der Gesetzgeber verdeutlicht, dass die von Ziffer 1 lit. c) der Anlage 5 zum NWG erfassten Fälle nicht solche sind, in denen eine isolierte Erhebung von Erschwernisbeiträgen möglich sein soll. Denn Ziffer 1 lit. a) der Anlage 5 zum NWG, von dem Ziffer 1 lit. c) (nur) hinsichtlich des Beitragsmaßstabes eine Ausnahme gestattet, gibt die Möglichkeit zur Erhebung eines zusätzlichen Beitrages gerade nur dann, wenn versiegelte Flächen auf dem Grundstück des jeweiligen Mitgliedes vorhanden sind; ein Abhängigmachen der Beitragserhebung von der Betrachtung individueller Eigenschaften des Mitgliedes selbst - hier der Prüfung, ob das Mitglied Gemeinde ist oder nicht - ist nicht vorgesehen. Ziffer 1 lit. c) der Anlage 5 zum NWG dient lediglich der Verwaltungsvereinfachung: Die Ermittlung der Größe der versiegelten Flächen innerhalb einer Mitgliedsgemeinde im Verbandsgebiet stößt typischerweise auf erhebliche tatsächliche Schwierigkeiten und geht typischerweise auch mit einem beträchtlichen Aufwand einher (Reffken/Elsner, NWG, Stand: Juli 2013, § 64, Rn. 10). Aus diesem Grunde gestattet der Gesetzgeber eine Berechnung des Erschwernisbeitrages für Mitgliedsgemeinden unter Rückgriff auf die Zahl der Einwohner, da diese ihrerseits typischerweise in Zusammenhang mit der Größe der versiegelten Fläche innerhalb einer Mitgliedsgemeinde steht.

Eine weiteres Ziel des Gesetzgebers bei der Einführung der Anlage 6 zu § 101 Abs. 3 Satz 4 NWG a.F. war die Betonung des Verursacherprinzips (LT-Drs. 15/3245, S. 26). Auch diesem Ziel entspricht die in § 33 Abs. 4 UVS getroffene Regelung nicht. Denn sie zieht zwar die Mitgliedsgemeinden als „Verursacher“ der sich aus der Versiegelung von Gemeindeflächen ergebenden Erschwernis heran, belässt es hinsichtlich der Erschwernis, die aus der Versiegelung der Flächen der übrigen Mitglieder folgt, aber gerade beim Solidaritätsprinzip.

Der vom Beklagten in der mündlichen Verhandlung vorgebrachte Umstand, dass die Erhebung von Erschwernisbeiträgen von den übrigen Mitgliedern nach Maßgabe der Ziffer 1 lit. a) der Anlage 5 zum NWG - d.h. abhängig von den Liegenschaftskatastereintragungen - mit ganz beträchtlichen, das zu erhebende Beitragsvolumen möglicherweise deutlich übersteigenden Kosten einherginge, ist ebenfalls nicht geeignet, die in Rede stehende Ungleichbehandlung zu rechtfertigen. Denn zum einen kann sich der Beklagte diesen Kosten entziehen, indem er vollständig davon Abstand nimmt, Erschwernisbeiträge für versiegelte Fläche zu erheben. Zum anderen ist mit Blick auf § 34 Abs. 1 UVS, nach welchem die Mitglieder verpflichtet sind, dem Beklagten alle für die Veranlagung erforderlichen Angaben wahrheitsgemäß zu machen, fraglich, ob etwaige im Rahmen der Ermittlung von Grundstücksdaten zum Zwecke der Beitragsberechnung entstehende Kosten tatsächlich dem Beklagten - nicht den Mitgliedern - anfielen.

Entgegen der von dem Beklagten in der mündlichen Verhandlung geäußerten Auffassung steht der Annahme eines Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG auch nicht entgegen, dass die Einbeziehung der versiegelten Flächen aller Mitglieder bei der Erhebung von Erschwernisbeiträgen möglicherweise zu einer nur unwesentlichen Entlastung der Klägerin führen würde. Denn der Beklagte hat entsprechende Ermittlungen gar nicht angestellt, weshalb auch nicht davon ausgegangen werden kann, eine Ungleichbehandlung liege aufgrund einer möglicherweise nur geringfügigen finanziellen Mehrbelastung der Klägerin nicht vor oder sei, wenn man sie bejahte, jedenfalls gerechtfertigt.

4.) Schließlich findet der angefochtene Bescheid auch in § 33 Abs. 3 UVS keine hinreichende Rechtsgrundlage. Diese Bestimmung sieht vor, dass die Beitragslast für die Maßnahmen, die der Verband auf sich nimmt, um den Verbandsmitgliedern obliegende Leistungen zu erbringen oder den von ihnen ausgehenden nachteiligen Einwirkungen zu begegnen, sich nach den Veranlagungsregeln richtet, die von dem Verbandsausschuss beschlossen werden. Grundsätzlich käme die Norm damit auch als Grundlage für die Erhebung von Beiträgen für die sich aus der Versiegelung von Flächen ergebende Erschwernis der Gewässerunterhaltung in Betracht.

Auch § 33 Abs. 3 UVS ist jedoch unwirksam. Der nach § 64 Abs. 1 Satz 1 NWG anwendbare § 6 Abs. 2 Nr. 6 WVG regelt, dass die Satzung des Beklagten unter anderem mindestens Bestimmungen über die Grundsätze für die Beitragsbemessung enthalten muss. Auch § 30 Abs. 2 WVG sieht vor, dass die Satzung für bestimmte Maßnahmen die Verbandsbeiträge entsprechend den für die einzelnen Grundstücke tatsächlich entstehenden Kosten festsetzen oder allgemein einen von § 30 Abs. 1 WVG abweichenden Beitragsmaßstab festlegen kann. Hintergrund des Erfordernisses, den Beitragsmaßstab in der Satzung selbst zu regeln, ist das aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende Gebot, die Belastung des einzelnen Mitgliedes voraussehbar und (zumindest abstrakt) berechenbar zu gestalten (vgl. VG Lüneburg, Urt. v. 05.02.2002 - 3 A 55/00 -, juris, Rn. 56). § 33 Abs. 3 UVS enthält selbst jedoch gerade keine Festlegung der Grundsätze für die Beitragsbemessung, sondern macht diese zum Gegenstand eines gesonderten Beschlusses durch den Verbandsausschuss, der insbesondere auch nicht - wie dies teils gehandhabt wird - als Anlage zur Satzung genommen und damit deren Bestandteil wird. Im Übrigen hat der Verbandsauschuss nach Angaben des Beklagten bisher auch keine Veranlagungsregelungen im Sinne des § 33 Abs. 3 UVS beschlossen. Der danach vorliegende Verstoß gegen die Anforderungen des § 6 Abs. 2 Nr. 6 WVG führt zur Unwirksamkeit des § 33 Abs. 3 UVS (vgl. Reinhardt, in: Reinhardt/Hasche, WVG, 2011, § 6, Rn. 1; vgl. zum ebenfalls Mindestanforderungen an den Satzungsinhalt stellenden § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG NRW: OVG NRW, Urt. v. 20.01.2011 - 14 A 1331/07 -, juris, Rn. 43; zu § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M.-V.: OVG M.-V., Beschl. v. 15.08.1995 - 6 L 44/95 -, juris, Rn. 28 f.; allgemein zu den entsprechenden Bestimmungen der KAG der Länder: Holtbrügge, in: Driehaus, KAG, Stand: März 2014, § 2, Rn. 50).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.