Der Kläger begehrt die Feststellung, dass die Wahl des Verbandsausschusses für den G. Deichverband vom 6. Juli 2011 unwirksam ist.
Der Beklagte ist ein Wasser- und Bodenverband im Sinne des Gesetzes über Wasser- und Bodenverbände (Wasserverbandsgesetz). Der Kläger ist als Grundstückseigentümer im Verbandsgebiet Mitglied des Beklagten. Die Satzung des Beklagten unterteilt das Verbandsgebiet in zwei Wahlbezirke. Die Fläche des Verbandsgebietes im Wahlbezirk 1 beträgt 190,0657 ha, wobei der Kläger Eigentümer einer Fläche von 137,7261 ha innerhalb dieses Gebietes ist. Nach der Satzung des Beklagten sind seine Organe der Vorstand und der Ausschuss. Im Januar 2011 wählten die stimmberechtigten Mitglieder den Ausschuss neu. Im Anschluss rügte der Kläger, dass zwar die zur Wahl stehenden Kandidaten in Abhängigkeit von ihrer Ansässigkeit im jeweiligen Wahlbezirk bestimmt worden seien, diese Kandidaten jedoch wahlbezirksübergreifend von allen stimmberechtigten Mitgliedern gewählt worden seien. Daraufhin teilte der Landkreis H. als Rechtsaufsicht des Beklagten mit Schreiben vom 8. Juni 2011 mit, dass Neuwahlen getrennt nach Wahlbezirken durchzuführen seien und die Satzung insoweit zu ändern sei. Im Amtsblatt für den Landkreis H. vom 17. Juni 2011 wurde die hierfür anberaumte Mitgliederversammlung des Beklagten amtlich bekannt gemacht. Zu einer Satzungsänderung kam es nicht.
Am 6. Juli 2011 fand die Versammlung zur Neuwahl des Ausschusses statt. Für den Wahlbezirk 1 waren drei freigewordene Posten im Verbandsausschuss zu besetzen. Die stimmberechtigten Verbandsmitglieder schlugen dem Verbandsvorsteher hierfür durch Zuruf vier Kandidaten (die Herren I., J., K. sowie den Kläger) vor. Die Wahlberechtigten des Wahlbezirks 1 vermerkten sodann auf den vorgefertigten Stimmzetteln ihren eigenen Namen. Die Stimmzettel enthielten den Hinweis „3 Stimmen:“, worauf drei untereinanderstehende, unterpunktete Leerzeilen folgten. Der Kläger gab seine Stimme ab, indem er in die erste Leerzeile hinter „3 Stimmen:“ seinen eigenen Namen schrieb. Die anderen zwei Leerzeilen ließ er frei. Die übrigen Wahlberechtigten vermerkten auf dem Stimmzettel die Namen der drei anderen Kandidaten (F., J., K.) in ungeordneter Reihenfolge. Bei der Auszählung der Stimmen wurden die Stimmen der einzelnen Wahlberechtigten im Verhältnis zur Größe ihres jeweiligen Grundeigentums im Verbandsgebiet bestimmt, wobei die Stimme des Klägers mit dem satzungsmäßig festgelegten Höchstwert von 2/5 aller Stimmen gezählt wurde. Der Verbandsvorsitzende gab daraufhin als Ergebnis der Wahl für den Wahlbezirk 1 bekannt, es seien die Kandidaten F., K. und J. gewählt worden.
Mit Schreiben vom 22. August 2011 bat der Kläger den Landkreis H. um Übersendung der Teilnehmerliste sowie des Protokolls, um ein weiteres Vorgehen gegen die Wahl prüfen zu können. Mit an den Landkreis H. gerichtetem Schreiben vom 16. Oktober 2011 focht er das Wahlergebnis vom 6. Juli 2011 an. Er begründete dies damit, dass das erneute Wahlergebnis für ihn nicht nachzuvollziehen und rechnerisch zudem sehr unwahrscheinlich sei. Mit Schreiben vom 27. März 2012 rügte der Kläger, dass die Wahl und das konkrete Wahlverhalten zum Ausschuss des G. L., Wahlbezirk 1, zuvor unter den Vorstandsmitgliedern abgesprochen worden sei. Es sei vereinbart worden, dass der Kläger bis zum Abschluss des Deichbaus M. im Ausschuss nicht gewünscht sei. Hierüber habe ihn der ebenfalls wahlberechtigte Herr N. informiert.
Am 12. Juni 2012 hat der Kläger Klage erhoben.
Der Kläger trägt vor, dass die Wahlberechtigten, die nicht dem Vorstand angehörten, über die Wahlabsprache informiert worden seien. Die Wahl sei aufgrund eines kollusiven Zusammenwirkens der Wahlberechtigten zustande gekommen und damit nichtig. Die Absprache stehe im Widerspruch zu den Grundsätzen einer freien, gleichen, unbeeinflussten und den Modalitäten nach transparenten Wahl. Er sei hierdurch zudem von der Wahrnehmung seiner berechtigten und grundrechtlich gesicherten Eigentumsinteressen ausgeschlossen worden. Die Nichtigkeit der Wahl ergebe sich des Weiteren auch daraus, dass entgegen der Annahme des Landkreises nach der Verbandssatzung gerade nicht mehrere Kandidaten gewählt werden könnten. In der Satzung sei in § 10 Abs. 9 vielmehr ausdrücklich geregelt, dass die Mitglieder erklärten, „welchen von den vorgeschlagenen Kandidatinnen und Kandidaten sie ihre Stimme geben“. Nach diesem Wortlaut der Satzung habe jedes Mitglied somit eine Stimme entsprechend seines jeweiligen Stimmanteils. Wenn jeder Wahlberechtigte aber nur eine Stimme habe, dann sei er, der Kläger, bei drei zu vergebenden Plätzen zwingend gewählt worden. Es sei im Übrigen fraglich, ob und gegebenenfalls wann und wie die Wahlberechtigten vor der Wahl durch wen darüber informiert worden seien, wie viele Kandidaten auf dem Wahlzettel zu benennen seien. Die gerügten Wahlverstöße hätten zudem unmittelbaren Einfluss auf das Wahlergebnis, weil er, der Kläger, trotz des auf ihn entfallenden Stimmanteils nicht gewählt worden sei. Hierdurch sei er über sein bloßes Mitgliedschaftsrecht hinaus betroffen. Die Verstöße könnten zudem über den Einzelfall hinaus für künftige Wahlen Bedeutung haben, soweit die Beklagtenseite an den Wahlmodalitäten festhalte.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass die Wahl des Ausschusses für den G. Deichverband vom 6. Juli 2011 unwirksam ist,
hilfsweise, festzustellen, dass die Wahl des Ausschusses für den G. Deichverband vom 6. Juli 2011 rechtswidrig gewesen ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Ansicht, dass eine Wahlanfechtung mangels entsprechender Vorschriften des WVG und der Satzung des Beklagten nach § 46 Abs. 3 Niedersächsisches Kommunalwahlgesetz (NKWG) analog innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntmachung des Wahlergebnisses hätte erfolgen müssen.
Zudem liege keine Wahlbeeinflussung vor. Keine staatliche Stelle habe parteiergreifend auf die Bildung des Wählerwillens eingewirkt. Weder der Verbandsvorsteher noch der Vorstand oder der Verbandsausschuss hätten getagt, um eine Wahlbeeinflussung vorzunehmen. Auch eine private Wahlbeeinflussung sei nicht ersichtlich. Diese sei im Übrigen auch nur dann unzulässig, wenn sie die Wahlentscheidung mit Mitteln des Zwangs oder Drucks beeinflusst habe. Es hätten sich lediglich Vorstands- und Ausschussmitglieder getroffen und über mögliche Kandidaten und die 2/5-Regelung gesprochen.
Auch die Stimmauszählung sei nicht fehlerhaft erfolgt. Dem Wortlaut der Satzung sei nicht zu entnehmen, dass jeder Wahlberechtigte nur einen Kandidaten wählen dürfe. Die Vorschrift werde vom Verband so ausgelegt, dass jeder Wahlberechtigte bis zu drei Mitglieder des Wahlbezirks 1 wählen könne. Dies habe sich auch aus den Wahlzetteln ergeben, die den Wahlberechtigten vor der Wahl ausgehändigt worden seien. Auch dem Kläger sei diese Verfahrensweise bekannt gewesen. Sie sei allen Beteiligten in der Wahlversammlung vor der Wahl noch einmal erläutert worden.
Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang einschließlich der im Original vorgelegten Stimmzettel Bezug genommen.
Die Klage hat Erfolg, denn sie ist zulässig und begründet.
Die Klage auf Feststellung der Unwirksamkeit der Wahl ist als allgemeine Feststellungsklage gem. § 43 Abs. 1 VwGO statthaft. Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der alsbaldigen Feststellung hat. Rechtsverhältnisse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO sind die sich aus einem konkreten Sachverhalt auf Grund einer Rechtsnorm des öffentlichen Rechts ergebenden rechtlichen Beziehungen einer Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache. Zwischen dem Kläger und dem Beklagten besteht ein Rechtsverhältnis aufgrund der durch §§ 9 Abs. 1 i.V.m. 7 Abs. 1, § 6 Abs. 1 Nds. Deichgesetz (Nds. DeichG, in der Fassung vom 23. Februar 2004, Nds. GVBl. 2004, 83) und § 9 Wasserverbandsgesetz (WVG, in der Fassung vom 12. Februar 1991, BGBl I S. 405) angeordneten Zwangsmitgliedschaft (vgl. hierzu auch VG Düsseldorf, Urt.v. 2. April 2009 – 8 K 1808/07 –, juris, m.w.N.). Feststellungsfähig sind auch selbständige Teile eines Rechtsverhältnisses, insbesondere einzelne sich hieraus ergebende Berechtigungen und Verpflichtungen. Hierzu gehört das Recht des Klägers, den Ausschuss des Deichverbandes zu wählen, sowie das passive Wahlrecht für dieses Organ und somit auch die Frage, ob die Mitglieder des Verbandsausschusses in einem rechtmäßigen Wahlverfahren gewählt wurden (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 13. Juni 2006 – 3 Bf 294/03–, juris, Rn. 75 ff.).
Die allgemeine Feststellungsklage wird nicht verdrängt durch ein spezielles Wahlprüfungsverfahren, da weder das WVG noch die Satzung des Beklagten ein solches Verfahren vorsehen (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 2. April 2009 – 8 K 1808/07 –, juris). Auch der Subsidiaritätsgrundsatz des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wonach eine Feststellung nicht begehrt werden kann, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können, steht der Zulässigkeit der Feststellungsklage nicht entgegen. Zwar könnte der Kläger noch eine allgemeine Leistungsklage auf Wiederholung der Wahl erheben, da die fünfjährige Wahlperiode des Ausschusses seit 2011 noch nicht abgelaufen ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der die Kammer folgt, ist § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO jedoch einschränkend dahingehend auszulegen, dass der Subsidiaritätsgrundsatz gegenüber einer nicht fristgebundenen allgemeinen Leistungsklage nicht eingreift, sofern sich die Feststellungsklage gegen eine öffentlich-rechtliche Körperschaft richtet (vgl. BVerwG, Urt. v. 27. Oktober 1970 – VI C 8.69 –, juris, Rn. 12).
Der Kläger hat auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Unwirksamkeit der Wahl. Als berechtigtes Interesse im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO ist grundsätzlich jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art anzusehen. Soweit die allgemeine Feststellungsklage als gesetzlich nicht vorgesehenes Wahlprüfungsverfahren wirkt, ist das allgemeine Feststellungsinteresse einschränkend auszulegen. Das Verwaltungsgericht Düsseldorf führt hierzu aus:
„Bei der Frage, in welchem Umfang das Interesse des Klägers an der Feststellung einzelner Wahlrechtsverstöße als schutzwürdig zu bewerten ist, muss in besonderem Maße berücksichtigt werden, dass die Feststellungsklage hier der Ermöglichung eines gesetzlich nicht vorgesehenen Wahlprüfungsverfahrens dient. Die gesetzlich geregelten Wahlprüfungen der Wahlen auf Bundes-, Landes- oder kommunaler Ebene ermöglichen keine uneingeschränkte Überprüfung sämtlicher Wahlrechtsverstöße. Sie enthalten Einschränkungen in zeitlicher Hinsicht dergestalt, dass Rügen innerhalb einer bestimmten Frist erhoben werden müssen (vgl. § 2 Abs. 4 Satz 1 Wahlprüfungsgesetz Bund, § 2 Abs. 1 Wahlprüfungsgesetz NW und § 39 Abs. 1 Kommunalwahlgesetz NW), inhaltlich dergestalt, dass nur bestimmte Rügen erhoben werden können (vgl. § 5 Wahlprüfungsgesetz NW), und personell dergestalt, dass die Rüge von einer bestimmten Anzahl von Personen unterstützt werden muss (vgl. § 3 Satz 2 Wahlprüfungsgesetz NW). Der dahinter stehende Rechtsgedanke, die Gültigkeit einer Wahl möglichst schnell zu klären und die Funktionsfähigkeit der gewählten Organe sicherzustellen, trifft hier in gleicher Weise zu und gebietet eine einschränkende Auslegung des Feststellungsinteresses unter dem Gesichtspunkt der eigenen Rechtsbetroffenheit und der Wiederholungsgefahr. Das Interesse des Klägers an der Feststellung der Ungültigkeit der Wahl ist damit nur insoweit als schutzwürdig anzuerkennen, als ihn die Wahlrechtsverstöße über das reine Mitgliedschaftsrecht hinaus betreffen - wie z.B. hier in Bezug auf den Ausschluss vom passiven Wahlrecht -, oder diese Wahlrechtsverstöße über den bloßen Einzelfall hinaus Bedeutung für künftige Erbentagswahlen haben können.“, VG Düsseldorf, Urt. v. 2. April 2009 – 8 K 1808/07 –, juris, Rn. 23).
Diese Ausführungen macht sich die Kammer zu eigen. Die vom Kläger vorgebrachten Gründe für die Unwirksamkeit der Wahl betreffen ihn durchweg über sein einfaches Mitgliedschaftsrecht hinaus, da er vom Ausgang der Wahl als Kandidat und damit als potentieller Teil eines Verbandsorganes unmittelbar betroffen war. Da die vom Kläger problematisierten Fragen der Stimmabgabe die satzungsmäßigen Regelungen betreffen, haben die vorgebrachten Wahlrechtsverstöße auch über den Einzelfall hinaus Bedeutung.
Die Klage ist auch nicht verfristet. Eine Klagefrist ist der Feststellungsklage wesensfremd, so dass sich eine analoge Anwendung etwa der Wahleinspruchsfrist des § 46 Abs. 3 Niedersächsisches Kommunalwahlgesetz (NKWG) verbietet (a.A. ohne Begründung Rapsch, Kommentar zur Wasserverbandsordnung, 1. Aufl. 1989, § 55 Rn. 16). Zwar besteht auch bei der Wahl der Organe einer funktionalen Selbstverwaltungskörperschaft ein Interesse daran, die Gültigkeit der Wahl möglichst schnell zu klären und die Funktionsfähigkeit der gewählten Organe sicherzustellen. Dieser Rechtsgedanke wird jedoch durch die einschränkende Auslegung des Feststellungsinteresses gewahrt. Einer Ausschlussfrist wie der in § 46 Abs. 3 NKWG geregelten bedarf es – anders als bei der Wahl einer allgemeinen (Volks-)Vertretung – nicht zwingend, zumal die Anforderungen, die an die Rechtmäßigkeit der Wahl zu stellen sind, nicht wie im NKWG gesetzlich geregelt, sondern gerade in der inzident zu überprüfenden Satzung des Verbandes festgelegt sind. Anhaltspunkte für eine Verwirkung des Klagerechtes hat die Kammer schon deshalb nicht, weil der Umstand, dass der Kläger dem Wahlergebnis nicht unmittelbar nach dessen Bekanntgabe widersprochen hat, hierfür nicht genügt. Auch die zwischen Wahl und Klageerhebung verstrichene Zeit von weniger als einem Jahr lässt nicht auf eine Verwirkung schließen.
Die Klage ist begründet, denn die Wahl des Verbandsausschusses des Beklagten vom 6. Juli 2011 ist unwirksam.
Die Kammer prüft die Rechtmäßigkeit der durchgeführten Wahl grundsätzlich vollumfänglich, also nicht nur im Hinblick auf Rechtsverletzungen des Klägers. Denn ein Prüfungsverfahren bei Wahlen zu Organen von Körperschaften des öffentlichen Rechts dient nicht (allein) dem Einzelinteresse, sondern dem allgemeinen Interesse an der Ordnungsmäßigkeit der Wahl (vgl. BVerwG, Beschl. v. 27. April 1983 – 6 P 17/81 –, juris, Rn. 22; BVerwG, Beschl. v. 23. Juni 1999 – 6 P 6/98 –, juris, Rn. 13; Nds. OVG, Beschl. v. 21. November 1994 – 18 L 2930/92 –, juris, Rn. 15, VG Mainz, Urt. v. 27. April 2012 – 4 K 153/11.MZ –, juris, Rn. 71). Da die Regelungen des NKWG keine Anwendung finden, hat die Kammer nicht zu prüfen, ob der Kläger mit seinem Vorbringen – etwa entsprechend § 46 Abs. 3 Satz 1 NKWG – präkludiert ist. Allerdings führen nur solche Rechtsfehler zum Erfolg der Wahlprüfung, die Einfluss auf die konkrete Mandatsverteilung gehabt haben oder gehabt haben können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12. Dezember 1991 – 2 BvR 562/91 –, juris, m.w.N.).
Die Wahl ist rechtswidrig und damit ungültig, weil sie auf einer rechtswidrigen und damit nichtigen Satzungsregelung beruht und dieser Fehler Einfluss auf das Wahlergebnis gehabt haben kann.
Die Satzung regelt das Wahlverfahren für den Ausschuss in unzulässiger bzw. unzureichender Weise. Sie genügt nicht der Notwendigkeit, die Prinzipien des Wahlsystems und -verfahrens sowie die Modalitäten des Wahlgangs, insbesondere der Stimmabgabe, festzulegen. Sie sichert die Chancengleichheit der Kandidaten nicht hinreichend verfahrensmäßig ab. Denn sie regelt das Wahlverfahren für den Fall, dass mehrere Ämter gleichzeitig zu besetzen sind, nicht eindeutig. Gleichzeitig vermittelt sie den Eindruck, das Wahlverfahren abschließend zu regeln.
§ 10 Abs. 9 der Satzung sieht vor:
„Gewählt wird in der Weise, dass die stimmberechtigten Verbandsmitglieder der Vorsteherin bzw. dem Vorsteher durch Zuruf Kandidatinnen und Kandidaten vorschlagen und anschließend zur schriftlichen Aufzeichnung oder durch Abgabe von Stimmzetteln erklären, welchen von den vorgeschlagenen Kandidatinnen und Kandidaten sie ihre Stimme geben. Die Wahl durch Zuruf ist zulässig, wenn niemand wiederspricht.“
§ 10 Abs. 10 der Satzung bestimmt:
„Gewählt sind die Kandidatinnen und Kandidaten, die die meisten Stimmen nach Maßgabe des Abs. 6 erhalten haben. (…).“
Dies genügt den Anforderungen nicht. Diese ergeben sich daraus, dass Deichverbände Wasser- und Bodenverbände im Sinne des WVG sind, vgl. § 7 Abs. 1 Nds. DeichG. Als solche sind sie Körperschaften der funktionalen Selbstverwaltung, die über eine (begrenzte) Satzungsautonomie verfügen (Reinhardt, in: ders./Hasche, WVG Kommentar, 2011, § 6 Rn. 9 f.). Gem. § 6 Abs. 1 WVG werden die Rechtsverhältnisse des Verbands und die Rechtsbeziehungen zu den Verbandsmitgliedern durch Satzung geregelt, soweit nicht dieses Gesetz oder Rechtsvorschriften der Länder etwas anderes bestimmen. Die Satzung muss gem. § 6 Abs. 2 Nr. 7 WVG Bestimmungen enthalten über die Bildung der Verbandsorgane, also auch über das Verfahren zur Wahl des Ausschusses. Die Anforderungen an die Regelung des Wahlverfahrens ergeben sich dabei aus der Rechtsnatur des Deichverbandes als funktionaler Selbstverwaltungskörperschaft. Das Wahlverfahren muss grundsätzlich dem Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 2 GG genügen. Denn der Deichverband nimmt außerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung öffentliche Aufgaben wahr (insbesondere den Bau und die Unterhaltung von Deichen, vgl. § 2 Abs. 3 der Satzung).
Die satzungsmäßigen Regelungen zur Wahl des Ausschusses müssen dem allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsatz der Gleichheit der Wahl entsprechen, der auch die Chancengleichheit aller Wahlbewerber garantiert. Jeder Wahlbewerber hat Anspruch darauf, dass die für ihn gültig abgegebenen Stimmen bei der Ermittlung des Wahlergebnisses für ihn berücksichtigt und mit dem gleichen Gewicht gewertet werden wie die für andere Bewerber abgegebenen Stimmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12. Dezember 1991 - 2 BvR 562/91 -, juris). Wahlen zu Organen funktionaler Selbstverwaltungskörperschaften, die – wie auch der Beklagte – keine allgemeinpolitische Funktion haben, sind jedoch nicht am Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit in seiner streng formalen Ausprägung zu messen. Da der Verband nur funktional begrenzte Aufgaben erfüllt, genügt es, wenn er binnendemokratische Strukturen aufweist, die ein hinreichendes (personelles) Legitimationsniveau sicherstellen. Die hinreichende demokratische Rückbindung an den Bürger wird ergänzend durch die staatliche Kontrolle im Rahmen der Rechtsaufsicht gesichert, vgl. § 72 WVG i.V.m. Niedersächsisches Ausführungsgesetz zum Wasserverbandsgesetz (Nds. AGWVG) vom 6. Juni 1994 (vgl. zum Ganzen Reinhardt, in: ders./Hasche, Hrsg., Kommentar zum WVG, 2011, Einleitung, Rn. 31 ff. m.w.N.). So sind Einschränkungen der Wahlrechtsgleichheit nicht erst dann zulässig, wenn sie auf zwingenden Gründen und Zielsetzungen beruhen, sondern bereits dann, wenn mit ihnen gemessen an dem spezifischen Zweck der Wahl, eine funktionsfähige Selbstverwaltungskörperschaft zu konstituieren, lediglich sachliche (vertretbare und willkürfreie) Zwecke verfolgt werden (vgl. VGH BW, Urt. v. 8. Mai 2001 – 14 S 1238/00 –, juris; VG Düsseldorf, Urt. v. 2. April 2009 – 8 K 1808/07 –, juris; zur Übertragung der Wahlrechtsgrundsätze vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 16. Dezember 1975 – 2 BvL 7/74 –, juris).
Das Erfordernis der Chancengleichheit der Kandidaten ergibt sich ergänzend daraus, dass der Ausschuss die binnendemokratische Vertretung der (Zwangs-)Verbandsmitglieder ist. Das Wahlrecht ist Kernelement der mitgliedschaftlichen Mitwirkungsrechte. Nur gerechte Beteiligungschancen sichern die Verhältnismäßigkeit der Zwangsmitgliedschaft als Eingriff in die Grundrechte des Klägers. Die Regelungen über die Organisationsstrukturen von Selbstverwaltungseinheiten müssen ausreichende institutionelle Vorkehrungen dafür enthalten, dass die betroffenen Interessen angemessen berücksichtigt und nicht einzelne Interessen bevorzugt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 5. Dezember 2002 – 2 BvL 5/98, 2 BvL 6/98 – juris, Rn. 145).
Die Chancengleichheit der Wahlbewerber muss durch das Wahlverfahren gesichert werden. Dabei gibt es mehrere Wahlsysteme, die mit dem Demokratieprinzip vereinbar sind (OVG NRW, Urt. v. 29. April 1988 – 15 A 1261/87 –, juris, Rn. 18 ff. m.w.N.; Groß, in: Kluth [Hrsg.], Handbuch des Kammerrechts, 2. Aufl., § 7 Rn. 61 ff.). So ist dem Gesetz- bzw. dem Satzungsgeber die Auswahl zwischen einem Mehrheitswahlsystem und einem Verhältniswahlsystem überlassen. Da weder das WVG noch das Nds. AGWVG das Wahlverfahren regeln, fällt die Regelung unter die (begrenzte) Satzungsautonomie des Verbandes.
Die Satzung des Beklagten sieht in ihrem § 10 Abs. 10 ein grundsätzlich verfassungsgemäßes Mehrheitswahlsystem vor, soweit sie regelt, dass die Kandidatinnen und Kandidaten gewählt sind, die die meisten Stimmen nach Maßgabe des Abs. 6 erhalten haben. Eine Entscheidung über das anwendbare Wahlverfahren bei der „Mehrfachwahl“, d.h., wenn mehrere Ämter zu besetzen sind, ist der Satzung hingegen nicht- auch nicht durch Auslegung - zu entnehmen. Die Satzung scheint ihrem Wortlaut nach die Möglichkeit einer sog. Gesamtwahl vorzusehen (auch „Blockwahl“, Begriff nach BGH NJW 1989, 1150 f.; in Abgrenzung zur grds. unzulässigen sog. „strikten Blockwahl“, hierzu OLG Zweibrücken, Beschl. v. 26. Juni 2013 – 3 W 41/13 –, juris; BVerfG, Beschl. v. 20. Oktober 1993 – 2 BvC 2/91 –, juris, Rn. 75), indem sie in § 10 Abs. 10 davon ausgeht, dass mehrere „Kandidatinnen und Kandidaten“ gewählt sein können. Bei einer Gesamtwahl werden mehrere zu besetzende Posten in einem einzelnen Wahlgang zusammengefasst, wobei typischerweise mehr Kandidaten als Posten zur Wahl stehen und die Wahlberechtigten eine Stimmanzahl abgeben können, die der Zahl der zu vergebenden Posten entspricht (vgl. auch Zimmermann, GewArch 2013, 471-477). Weitere Regelungen trifft die Satzung hierzu nicht – etwa zu der Frage, ob die Gesamtwahl nur optional ist und ggf. wer über die Wahl des Verfahrens entscheidet. Gleichzeitig erscheint nach dem Wortlaut der Satzung auch ein gestaffeltes Verfahren möglich, in dem Mitglieder jeweils nur eine Stimme abgeben und in dem so viele Wahlgänge durchgeführt werden, wie Mitglieder zu wählen sind (§ 10 Abs. 9 der Satzung: „welchem … sie ihre Stimme geben“). Beide Wahlverfahren sind grundsätzlich verfassungsrechtlich zulässig (vgl. BGH NJW, 1989, 1150 f. zur Wahl des Vorstandes einer Rechtsanwaltskammer; Groß, in: Kluth [Hrsg.], Handbuch des Kammerrechts, 2. Aufl., § 7 Rn. 64).
Indem sich die Satzung zur Frage des Wahlverfahrens nicht verhält, verletzt sie die rechtsstaatlichen Anforderungen an die Chancengleichheit der Kandidaten. Denn ob eine Gesamtwahl oder eine gestaffelte Wahl durchgeführt wird, darf nicht allein vom Wahlleiter entschieden werden. Die Entscheidung über die Verfahrenswahl bedarf vielmehr einer demokratischen Rückbindung an die Verbandsmitglieder, weil sie Einfluss auf das Wahlergebnis haben kann. So bewirkt eine Gesamtwahl den Übergang vom einfachen zum relativen Mehrheitswahlrecht (BGH, Urt. v. 28. November 1988 – II ZR 96/88 –, juris). Anders als bei der gestaffelten Wahl erhält in diesem Fall auch der Kandidat, auf den nicht die meisten der Stimmen, sondern nur die zweitmeisten (bzw. drittmeisten) Stimmen entfallen, ein Mandat. Da bei der Gesamtwahl naturgemäß mehrere Stimmen in einem Wahlgang abgegeben werden, stellen sich auch Fragen der Möglichkeiten einer Stimmverteilung.
Zwar ist es nicht erforderlich, dass die Satzung selbst die Letztentscheidung trifft, ob eine Gesamtwahl oder eine gestaffelte Wahl durchgeführt wird. Die Entscheidung für eine Gesamtwahl kann auch durch Beschluss der Mitgliederversammlung getroffen werden (so auch der BGH zur Wahl des Vorstands einer Rechtsanwaltskammer, BGH NJW 1989, 1150 f.; auch Zimmermann, GewArch 2013, 471, 476). Denn ein sachliches Bedürfnis dafür, dass die Entscheidung, ob eine Gesamtwahl oder eine gestaffelte Wahl durchgeführt wird, generell und damit durch Satzung getroffen wird, besteht nicht. Im Übrigen könnte der Ausschuss durch Mehrheitsentscheidung eine entsprechende Satzungsänderung herbeiführen (wenn auch erst nach Genehmigung der Aufsichtsbehörde, vgl. § 35 Abs. 1, 2 der Satzung). Auch § 6 Abs. 2 Nr. 7 WVG, wonach die Satzung Bestimmungen über die Bildung der Verbandsorgane enthalten muss, kann nicht so ausgelegt werden, dass sie das Wahlverfahren abschließend regeln muss. Dies kann eine Satzung schon deshalb nicht immer, weil die Möglichkeit besteht, im jeweiligen Ausführungsgesetz zum WVG Regelungen zum Wahlverfahren zu treffen. Soweit die Satzung das Wahlverfahren nicht abschließend regelt, muss sie jedoch zumindest eindeutig vorsehen, wer die Entscheidung über den Wahlmodus trifft und in welchem Verfahren (etwa mit welchem Quorum) dies geschieht. So könnte sie etwa bestimmen:
„Die Mitglieder des Ausschusses werden regelmäßig in so vielen Wahlgängen gewählt, wie Mitglieder zu wählen sind. Der Ausschuss kann mit einfacher Mehrheit ein anderes Verfahren beschließen.“
Der Satzungsmangel führt nach dem Rechtsgedanken des § 139 BGB nicht zur Gesamtnichtigkeit der Satzung, sondern nur zur Rechtswidrigkeit und damit Nichtigkeit der Regelungen zum Ablauf des Wahlverfahrens in § 10 Abs. 9 und 10 der Satzung (zur Anwendbarkeit dieses Rechtsgedankens: OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 1. April 2014 – OVG 9 N 12.14 –, juris). Denn diese sind von den übrigen Satzungsregelungen logisch zu trennen. Die Rechtsfehler betreffen allein diese widersprüchlichen Bestimmungen.
Die fehlerhaften Satzungsregelungen wirken in der am 6. Juli 2011 durchgeführten Wahl fort, so dass auch diese rechtswidrig und damit ungültig ist. Hier ist der Verbandsvorsteher als Wahlleiter offenbar von einer abschließenden Satzungsregelung ausgegangen. Er hat diese jedoch so ausgelegt, dass eine Gesamtwahl durchgeführt werden konnte, so dass ohne vorherigen Verbandsbeschluss über die Zusammenfassung der Wahlgänge eine Gesamtwahl erfolgte.
Dieser Verfahrensfehler kann auch mit der Feststellungsklage gerügt werden, denn er hatte – zumindest potentiell – Einfluss auf den Wahlausgang. Wäre ein Beschluss über die Zusammenfassung der Wahlgänge getroffen worden, hätte sich die Versammlung auch für ein gestaffeltes Verfahren aussprechen können. In einer solchen Wahl wäre ohne ergänzende Absprache der Wahlberechtigten das Wahlergebnis anders ausgefallen. Denn um im gestaffelten Verfahren dasselbe Wahlergebnis zu erzielen, hätten die übrigen Wahlberechtigten in jedem Wahlgang einheitlich für einen der drei am Ende gewählten Kandidaten abstimmen müssen. Hätten die Wahlberechtigten nämlich ihre drei „Wunschkandidaten“ – wie geschehen – in ungeordneter Reihenfolge gewählt, so hätte der Kläger in einem einzelnen Wahlgang mit seiner 2/5 Stimme einen Sitz im Ausschuss gewinnen können.
Soweit der Kläger rügt, dass die Wahl aufgrund eines kollusiven Zusammenwirkens der Wahlberechtigten zustande gekommen sei, führt dies nicht zur Rechtswidrigkeit und Unwirksamkeit der Wahl.
Zwar hat eine Absprache zwischen acht von neun Wahlberechtigten unmittelbare Auswirkungen auf die Stimmabgabe, sie hätte auch Einfluss auf die konkrete Mandatsverteilung haben können. Allerdings hat eine solche Absprache nicht per se die Rechtswidrigkeit der Wahl zur Folge. Die Wahl zum Ausschuss muss grundsätzlich auch dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Freiheit der Wahl genügen. Dieser Grundsatz soll nicht nur die – strafrechtlich durch § 108a StGB geschützte – freie Willensverwirklichung beim Wahlakt, sondern im Vorfeld den Schutz der freien Willensbildung gewährleisten. Sie ist dann gefährdet, wenn die Wahlbeeinflussung geeignet ist, in einer Weise auf die Entscheidungsfreiheit des Wählers einzuwirken, dass er gehindert wird, seine Auswahl unter den Bewerbern nach den seinen persönlichen Wertungen entsprechenden und von ihm normalerweise angelegten Maßstäben zu treffen. Ein beachtlicher Wahlfehler liegt dann vor, wenn private Dritte, einschließlich Parteien und einzelner Kandidaten, mit den Mitteln des Zwangs oder Drucks die Wahlentscheidung beeinflusst haben oder wenn in ähnlich schwerwiegender Art und Weise auf die Wählerwillensbildung eingewirkt worden ist, ohne dass eine hinreichende Möglichkeit der Abwehr, zum Beispiel mit Hilfe der Gerichte oder der Polizei, oder des Ausgleichs, etwa mit Mitteln des Wahlwettbewerbs, bestanden hätte (VGH BW, Beschl. v. 24. November 2009 – 1 S 1149/09 –, juris mit Verweis auf BVerfG, Urt. v. 8. Februar 2001 - 2 BvF 1/00 -, juris; im Anschluss hieran BVerwG, Urt. v. 8. April 2003 - 8 C 14.02 -, juris). Dass eine derartige Beeinflussung der Willensbildung der Wähler nach diesenGrundsätzen stattgefunden hat, wurde weder vorgetragen, noch ist es sonst ersichtlich.
Die Rechtswidrigkeit der Wahl ergibt sich - soweit ersichtlich - auch nicht aus einem Verstoß gegen die Neutralität der Amtsträger. Danach dürfen Amtsträger in amtlicher Eigenschaft eine Wahlempfehlung positiver oder negativer Art nicht aussprechen. Der Beklagte hat zwar eingeräumt, dass sich Vorstands- und Ausschussmitglieder getroffen und über mögliche Kandidaten gesprochen hätten. Dies allein verletzt jedoch nicht den Grundsatz der Neutralität der Amtsträger. Der Kläger behauptet darüber hinaus, dass auch andere Wahlberechtigte vom Ergebnis dieser Absprache informiert worden seien, was der Beklagte bestreitet. Dafür, dass die Vorstands- und Ausschussmitglieder gerade in ihrer amtlichen Eigenschaft eine Wahlempfehlung ausgesprochen haben, hat die Kammer auch nach dem Vortrag des Klägers keine Anhaltspunkte. Da die Wahl bereits aus anderen Gründen unwirksam ist, sieht sie insoweit von einer Beweiserhebung ab.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Gründe für eine Zulassung der Berufung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 i.V.m. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO) liegen nicht vor.