Hessischer VGH, Beschluss vom 12.01.2012 - 27 F 1755/10
Fundstelle
openJur 2014, 11757
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Tenor

Die Verweigerung der Vorlage der mit Beschluss des 6. Senats des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 28. April 2010 - 6 A 1767/08- angeforderten Unterlagen der Beklagten durch den Beigeladenen zu 2. mit Sperrerklärung vom 26. Juli 2010 ist rechtswidrig.

Gründe

Der statthafte Antrag des Klägers, die Sperrerklärung des Bundesministeriums der Finanzen vom 26. Juli 2010 für rechtswidrig zu erklären, über den gemäß § 99 Abs. 2 Satz 1 und Satz 4 in Verbindung mit § 189 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - der zuständige Fachsenat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs entscheidet, ist auch im Übrigen zulässig.

Beruft sich die Behörde auf die Geheimhaltungsbedürftigkeit oder Vertraulichkeit von Akten oder Auskünften, ist Voraussetzung für einen zulässigen Antrag nach § 99 Abs. 2 VwGO an den Fachsenat,dass das Gericht der Hauptsache die Entscheidungserheblichkeit der begehrten Unterlagen festgestellt hat. Grundsätzlich bedarf es dafür gemäß § 98 VwGO in Verbindung mit § 358 ZPO eines Beweisbeschlusses des Gerichts der Hauptsache oder einer vergleichbaren förmlichen Äußerung des Hauptsachegerichts (vgl.BVerwG, Beschlüsse vom 24. November 2003 - 20 F 13.03 -, BVerwGE119, 229, 232, und vom 12. Januar 2006 - 20 F 12.04 -, BVerwGE 125,40, 42).

Der 6. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs hat im Berufungsverfahren mit Beschluss vom 28. April 2010 - 6 A 1767/08 -die Beklagte aufgefordert, die im Tenor des Beschlusses genannten Unterlagen ihm vorzulegen. Aus dem Beweisbeschluss ergibt sich,dass der 6. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs als Gericht der Hauptsache die Entscheidungserheblichkeit dieser Unterlagen in Bezug auf die Beurteilung des Vorliegens rechtlicher Hindernisse gegenüber dem vom Kläger geltend gemachten Anspruch nach dem Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes - Informationsfreiheitsgesetz - IFG - bejaht.

Der Antrag des Klägers ist auch begründet.

Nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind Behörden zur Vorlage von Urkunden oder Akten, zur Übermittlung elektronischer Dokumente und zur Erteilung von Auskünften an das Gericht verpflichtet. Wenn das Bekanntwerden des Inhalts dieser Urkunden, Akten, elektronischen Dokumente oder dieser Auskünfte dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen, kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage von Urkunden oder Akten, die Übermittlung der elektronischen Dokumente und die Erteilung der Auskünfte verweigern (§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Damit setzt diese Vorschrift zum einen das Vorliegen (zumindest) eines der Tatbestandsmerkmale, die eine Verweigerung der Vorlage zulassen, und zum anderen bei Vorliegen des Tatbestands eine Ermessensentscheidung voraus.

Hier fehlt es bereits in der zu überprüfenden Sperrerklärung weitgehend an der erforderlichen substantiierten Darlegung eines der Tatbestandsmerkmale, die die Verweigerung der Vorlage der vom Gericht der Hauptsache begehrten Unterlagen zulassen.

Das Bundesministerium der Finanzen beruft sich darauf, dass die Unterlagen, deren Vorlage verweigert wird - mit Ausnahme der in der Sperrerklärung ausgenommenen Berichte der Wirtschaftsprüfer für die Geschäftsjahre 2004 und 2005, die der Sperrerklärung zufolge infolge des im Jahr 2005 eröffneten Insolvenzverfahrens bei der Beklagten nicht vorhanden sind - nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim zuhalten seien, da sie Geschäftsgeheimnisse der von dem Beigeladenen zu 1. als Insolvenzverwalter vertretenen Kapitaldienstgesellschaft oder personenbezogene Informationen über Dritte umfassten.

Die Weigerung, die angeforderten Unterlagen vorzulegen, kann der Beigeladene zu 2. nicht auf § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 VwGO in Verbindung mit § 9 Abs. 1 KWG und § 8 Abs. 1 WpHG stützen. Nach §99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 VwGO kann die Vorlage von Unterlagen verweigert werden, wenn die Vorgänge "nach einem Gesetz geheim zuhalten" sind. Nach der Klärung des Rechtsbegriffs "Gesetz" in diesem Zusammenhang durch das Bundesverwaltungsgericht (vgl. Beschlüsse vom 23. Juni 2011 - 20 F21.10 -, DVBl 2011, 1092, und vom 5. Oktober 2011 - 20 F 24.10 -)folgt auch der Senat der Auffassung, dass der Tatbestand der Geheimhaltungspflicht nach einem Gesetz nicht bereits dann gegeben ist, wenn eine gesetzlich angeordnete Pflicht zur Verschwiegenheit besteht. Ein besonderes gesetzlich geschütztes Geheimnis im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 VwGO dient vielmehr dem Schutz eines grundrechtlich geschützten Lebensbereichs von hoher Bedeutung. Dies gilt weder für § 9 Abs. 1 KWG noch für § 8 Abs.1 WpHG. Die von Seiten der Beklagten dagegen im vorliegenden Verfahren erneut erhobenen Einwände geben dem Senat keinen Anlass, von dieser Auffassung abzuweichen. Die Einwände der Beklagten sind vom Bundesverwaltungsgericht bereits berücksichtigt worden.

Sowohl Geschäftsgeheimnisse als auch personenbezogene Informationen über Dritte sind allerdings grundsätzlich ihrem Wesen nach geheim zu halten.

Bei personenbezogenen Daten Dritter besteht ein privates Interesse an der Geheimhaltung, das grundrechtlich geschützt ist.Geschützt sind nicht nur personenbezogene Daten, die ohne Weiteres zur Identifikation der Person führen, sondern auch Äußerungen und Angaben zur Sache können geheimhaltungsbedürftig sein, wenn die Mitteilungen Rückschlüsse auf die Person erlauben und in Abwägung mit den Interessen des Antragstellers ein berechtigtes Interesse an einer Geheimhaltung besteht (BVerwG, Beschluss vom 22. Juli 2010 -20 F 11.10 -, NVwZ 2010, 1493).

Zu den Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen zählen alle auf ein Unternehmen bezogenen Tatsachen, Umstände und Vorgänge, die nicht offenkundig sind. Neben dem Mangel an Offenkundigkeit der zu Grunde liegenden Informationen setzt ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis aber auch ein berechtigtes Interesse des Unternehmens an deren Nichtverbreitung voraus. Ein solches Interesse besteht, wenn die Offenlegung der Informationen geeignet ist, exklusives technisches oder kaufmännisches Wissen den Marktkonkurrenten zugänglich zu machen und so die Wettbewerbsposition des Unternehmens nachteilig zu beeinflussen. Geschäftsgeheimnisse zielen auf den Schutz kaufmännischen Wissens und betreffen alle Konditionen, die die wirtschaftlichen Verhältnisse eines Unternehmens maßgeblich bestimmen können, wie Umsätze, Ertragslage, Geschäftsbücher,Kundenlisten, Marktstrategien, Unterlagen zur Kreditwürdigkeit und Kalkulationsunterlagen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 8. Februar 2011- 20 F 14.10 -, Juris, und vom 5. Oktober 2011, a.a.O.). Allerdings versteht sich ein berechtigtes Interesse eines Unternehmens an der Nichtverbreitung von Informationen nicht von selbst. Vielmehr ist die Wettbewerbsrelevanz der Informationen im Einzelnen darzulegen,insbesondere für Unterlagen, die sich auf bereits länger zurückliegende Vorgänge und eine gegebenenfalls abgeschlossene Geschäftspolitik beziehen.

Der Beigeladene zu 2. stützt das Vorliegen eines fortbestehenden Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses der sich in Insolvenz befindenden Kapitaldienstgesellschaft für alle Unterlagen, deren Vorlage begehrt wird, darauf, dass diese im Rahmen der Geltendmachung von Ansprüchen gegenüber der Insolvenzmasse verwendet werden könnten, so dass sich deren Kenntnis durch den Kläger als nachteilig für den Beigeladenen zu 1. erweisen könnte.Damit ist allerdings ein berechtigtes Interesse an der Nichtverbreitung der begehrten Unterlagen im Sinne eines nach Eintritt der Insolvenz fortbestehenden Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses nicht dargelegt. Schutzzweck des Betriebs-und Geschäftsgeheimnisses ist nicht etwa die Abwehr von Ansprüchen eventueller Gläubiger gegenüber der Insolvenzmasse im Insolvenzverfahren. Vielmehr dient das Insolvenzverfahren gerade dazu, eventuellen Gläubigern die geordnete Geltendmachung ihrer Ansprüche zu ermöglichen. Ob aus anderen Gründen ein fortdauerndes Betriebs- und Geschäftsgeheimnis des Beigeladenen zu 1. anzunehmen sein kann, lässt sich der Sperrerklärung nicht entnehmen.

Insgesamt beruft sich das Bundesministerium der Finanzen auf das Vorliegen eines möglichen Tatbestandsmerkmals des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO - "dem Wesen nach geheim zuhalten" -. Es legt allerdings nur für einige konkrete Unterlagen dar, inwiefern der angeführte Geheimhaltungsgrund für die vom Gericht der Hauptsache angeforderten Unterlagen im Einzelnen vorliegen soll. Auf diese Anforderung an eine ordnungsgemäße Sperrerklärung hat der Senat bereits in seinen Beschlüssen vom 11. Oktober 2010 (- 27 F 1081/10-, Juris) und vom 26. Januar 2011 (27 F 1667/10 -, Juris)hingewiesen (vgl. dazu auch: BVerwG, Beschluss vom 5. Oktober 2011,a.a.O.).

Die Sperrerklärung muss den von der obersten Aufsichtsbehörde angenommenen Verweigerungsgrund, d.h. den jeweiligen Tatbestand des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO, im Einzelnen erkennen lassen, damit der überprüfende Senat auf dieser Grundlage das Vorliegen des Verweigerungsgrundes sowie die ordnungsgemäße Ausübung des Ermessens überprüfen kann. Gerade bei umfangreicheren Unterlagen,für die Geheimhaltungsgründe geltend gemacht werden - im vorliegenden Verfahren mehrere tausend Seiten -, erfordert die Verweigerung der Vorlage in einem gerichtlichen Verfahren die konkrete Zuordnung der Geheimhaltungsgründe zu den einzelnen Aktenbestandteilen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 19. April 2010 - 20F 13. 09 -, Juris, vom 8. März 2010 - 20 F 11.09 -, NJW 2010,2295,und vom 5. Oktober 2011, a.a.O.). Das Gesetz verlangt vom Fachsenat im Rahmen seiner Überprüfung der Rechtmäßigkeit einer Sperrerklärung, soweit es für deren Beurteilung erheblich ist, die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Verweigerung der Vorlage gesondert für jede einzelne verweigerte Unterlage. Diese Überprüfung durch den Fachsenat setzt voraus, dass auch die oberste Aufsichtsbehörde in ihrer Sperrerklärung für jedes einzelne Schriftstück, dessen Vorlage sie verweigert, das Vorliegen eines Geheimhaltungsgrundes nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO substantiiert darlegt. Erst wenn die Sperrerklärung diese Substantiierungsvoraussetzungen erfüllt, kann der Fachsenat seiner Pflicht zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Sperrerklärung in ausreichendem Umfang nachkommen und nur auf diese Weise kann die pflichtgemäße Ausübung des der obersten Aufsichtsbehörde zustehenden Ermessens überprüft werden.

Im Einzelnen gilt für die Sperrerklärung des Beigeladenen zu 2.Folgendes, wobei der Senat der Aufzählung der Sperrerklärung folgt,die sich an dem Beweisbeschluss des 6. Senats des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs orientiert:

- Sonderprüfbericht durch X... nach § 44 KWG vom 31. März 2003(Punkt a) des Beweisbeschlusses): Dazu erklärt die Sperrerklärung,dieser enthalte Informationen zu wirtschaftlichen Verhältnissen sowie dem Aufbau, der Struktur und der Organisation der - nunmehr in Insolvenz befindlichen - Kapitaldienstgesellschaft. Außerdem seien im Sonderprüfungsbericht Vertragsbeziehungen zu in- und ausländischen Dritten sowie personenbezogene Daten aufgeführt.Damit beruft sich die Sperrerklärung zum einen auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse des Beigeladenen zu 1. Warum dies noch für die in Insolvenz befindliche Kapitaldienstgesellschaft gilt, legt die Sperrerklärung allerdings nicht dar. Insofern verweist der Senat auf seine Ausführungen im Vorhergehenden. Soweit sich die Sperrerklärung pauschal auf schutzwürdige Daten Dritter beruft,legt sie nicht dar, auf welche Daten in dem umfangreichen Sonderprüfbericht sich dies bezieht und woraus sich deren Schutzwürdigkeit ergibt. Auch, warum ein Schutz derartiger Daten nicht durch das mildere Mittel einer Schwärzung bewirkt werden kann, ergibt sich aus der Sperrerklärung nicht.

Für die internen Stellungnahmen und alle Korrespondenz, die nach Bekanntgabe des Prüfungsberichts vom 31. März 2003 erstellt oder geführt wurden und die nunmehr in Insolvenz befindliche Kapitaldienstgesellschaft betreffen (Punkt e) des Beweisbeschlusses), teilt die Sperrerklärung bereits nicht mit,welche konkrete Unterlagen überhaupt vorliegen und inwiefern für die einzelnen Unterlagen ein schützenswertes Betriebs- und Geschäftsgeheimnis oder schützenswerte Daten Dritter vorliegen.Insofern fehlt es ebenfalls bereits an der hinreichenden Darlegung eines Geheimhaltungsgrundes.

- Berichte der Wirtschaftsprüfer für die Geschäftsjahre 1998 bis 2003 (Punkt b) des Beweisbeschlusses), interne Stellungnahmen,Berichte, Korrespondenz der Beklagten zu den Jahresabschlüssen für die Geschäftsjahre 1998 bis 2003 (Punkt c des Beweisbeschlusses):Dazu erklärt die Sperrerklärung, die Berichte der Wirtschaftsprüfer bezögen sich auf die wirtschaftliche Situation der - nunmehr in Insolvenz befindlichen - Kapitaldienstgesellschaft, insbesondere auf die eingegangenen wirtschaftlichen Risiken. In den Jahresabschlüssen sowie in sich darauf beziehenden Stellungnahmen,Berichten und Korrespondenzen würden die Kapitalverhältnisse,interne Organisation, Kundenbeziehungen, Geschäftsstrategien und vertraglichen Beziehungen mit Dritten eingehend analysiert und auf die Inhalte der Berichte der Wirtschaftsprüfer Bezug genommen.Damit beruft sich die Sperrerklärung auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse des Beigeladenen zu 1. sowie auf schutzwürdige Daten Dritter. Hinsichtlich der Wirtschaftsprüferberichte kann auf die obigen Ausführungen zum Sonderprüfbericht Bezug genommen werden. Auch hier ergibt sich nicht, warum das Betriebs- und Geschäftsgeheimnis noch für die in Insolvenz befindliche Kapitaldienstgesellschaft gelten soll. Soweit die Sperrerklärung sich auf schutzwürdige Daten Dritter beruft, legt sie nicht dar,auf welche Daten in den umfangreichen Prüfberichten sich dies bezieht und woraus sich deren Schutzwürdigkeit ergibt. Hinsichtlich der internen Stellungnahmen, Berichte und Korrespondenz der Beklagten zu den Jahresabschlüssen teilt auch hier die Sperrerklärung bereits nicht mit, welche konkreten Unterlagen überhaupt vorliegen und inwiefern für die einzelnen Unterlagen ein Geheimhaltungsgrund konkret vorliegen soll.

- Die den Zeitraum vom 1. Januar 1998 bis 21. März 2000betreffenden Unterlagen, Absprachen, Verträge, Aktennotizen und Schreiben zwischen der Beklagten, dem Bundesaufsichtsamt für den Wertpapierhandel und der nunmehr in Insolvenz befindlichen Kapitaldienstgesellschaft (Punkt d) des Beweisbeschlusses): Dazu erklärt die Sperrerklärung, diese Unterlagen dokumentierten unter anderem die Vorbereitung des Bescheides der Bundesanstalt für den Wertpapierhandel vom 21. März 2000 und enthielten Informationen über Kapitalverhältnisse, die interne Organisation,Kundenbeziehungen, Geschäftsstrategien und vertragliche Beziehungen mit Dritten. Damit beruft sich die Sperrerklärung auch insoweit auf ein Geschäfts- und Betriebsgeheimnis der in Insolvenz befindlichen Kapitaldienstgesellschaft und pauschal auf schutzwürdige Daten Dritter, teilt aber auch insoweit nicht mit, welche konkreten Unterlagen überhaupt vorliegen und worauf sich der vorgebrachte Geheimhaltungsgrund beziehen soll.

Da somit die Sperrerklärung bereits die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen für eine Verweigerung der Vorlage der durch das Gericht der Hauptsache angeforderten Unterlagen nicht substantiiert und damit überprüfbar darlegt, ist die Sperrerklärung bereits aus diesem Grund rechtswidrig.

Auch wenn man - entgegen dem im Vorhergehenden Ausgeführten -die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Verweigerung der Vorlage einzelner - oder gar aller - Unterlagen annehmen wollte,wäre die Sperrerklärung rechtswidrig, da die Ermessenserwägungen nicht tragfähig sind (vgl. dazu auch: BVerwG, Beschluss vom 5.Oktober 2011, a.a.O.).

§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO ermächtigt die zuständige oberste Aufsichtsbehörde unter den dort genannten Voraussetzungen zwar zur Verweigerung der Aktenvorlage, verpflichtet sie aber nicht dazu.Das Gesetz stellt die Auskunftserteilung und Aktenvorlage in das Ermessen der obersten Aufsichtsbehörde und lässt ihr damit die Wahl, ob sie die Akten oder die Auskunft wegen ihrer Geheimhaltungsbedürftigkeit zurückhält oder ob sie davon um des effektiven Rechtsschutzes Willen absieht (BVerwG, Beschluss vom 26.August 2004 - 20 F 16.03 -, NVwZ 2005, 334 m.w.N.). Dadurch wird ihr die Möglichkeit eröffnet, auch bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 99 Abs.1 Satz 2 VwGO dem öffentlichen Interesse und den individuellen Interessen der Prozessparteien an der Wahrheitsfindung in dem vom Untersuchungsgrundsatz beherrschten Verwaltungsprozess den Vorrang vor dem Interesse an der Geheimhaltung der begehrten Auskunft zu geben. Zu dieser Ermessensausübung ist die oberste Aufsichtsbehörde verpflichtet (BVerwG, Beschlüsse vom 26. August 2004, a.a.O., und vom 21. Februar 2008 - 20 F 2.07 -, BVerwGE 130, 236). Im Rahmen der Ermessensausübung muss die Sperrerklärung als Erklärung des Prozessrechts auf die Prozesslage abgestellt sein, in der sie abgegeben wird. Es genügt also grundsätzlich nicht, in ihr nur auf die Gründe des - im Einzelnen meist fachgerichtlich normierten -Geheimnisschutzes zu verweisen. Aus diesem Grund ist verfahrensrechtlich der obersten Aufsichtsbehörde auch in den Fällen Ermessen zugebilligt, in denen das Fachgesetz der zuständigen Fachbehörde materiell kein Ermessen einräumt. Diese Ermessensausübung hat die oberste Aufsichtsbehörde im Einzelnen für jeden Vorgang gesondert anzustellen, dessen Vorlage sie verweigert.Die in § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO vorgeschriebene Ermessensabwägung stellt damit im Verhältnis zu den allgemeinen Geheimhaltungsvorschriften eine prozessuale Spezialnorm dar (vgl.BVerwG, Beschluss vom 13. Juni 2006 - 20 F 5.05 -, Buchholz 310 §99 VwGO Nr. 42).

Diesen Anforderungen an eine ordnungsgemäße Ermessensentscheidung genügen die Erwägungen des Beigeladenen zu 2.nicht. Die Erwägung, der Kläger erhalte im Rahmen des "in-camera"-Verfahrens die Prüfung der Hauptsache, wenn auch ohne eigenes Akteneinsichtsrecht, entspricht nicht der dargelegten gesetzlichen Systematik. Zwar hat der Beigeladene zu 2.die Notwendigkeit einer Abwägung erkannt. Seine Erwägungen sind aber erkennbar auf die fachgesetzlichen Verweigerungsgründe und die prozessualen Folgen der §§ 99,100 VwGO auf das Hauptsacheverfahren ausgerichtet und verkennen die Eigenständigkeit der in § 99 Abs. 1Satz 2 VwGO geforderten Ermessensausübung.

Die Feststellung des beschließenden Senats hindert den Beigeladenen zu 2. nicht, erneut eine Sperrerklärung abzugeben und in dieser bei der Einstufung als geheimhaltungsbedürftig und bei der Ermessensausübung differenziert auf die einzelnen Unterlagen abzustellen.