Bayerischer VGH, Beschluss vom 05.12.2013 - 22 CS 13.1760
Fundstelle
openJur 2014, 53
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Zurückstellung eines Antrags auf immissionsschutzrechtliche Genehmigung für eine Windkraftanlage;Erfordernis nachvollziehbarer städtebaulicher Gründe für die Festlegung einerseits pauschal einheitlicher, andererseits unterschiedlicher Abstände von Windkraftanlagen zu Wohnnutzungen;Erhebliche Unterschreitung des im Regionalplan vorgesehenen Windkraft-Vorranggebiets und Inanspruchnahme des Windkraft-Ausschlussgebiets. Konzentrationsflächenplanung für Windkraftanlage;  Sicherungsfähigkeit der gemeindlichen Planung;  immissionsschutzrechtlicher Vorsorgegrundsatz;  Gebot der Anpassung eines (Teil-)Flächennutzungsplans an den Regionalplan;  Verbindlichkeit der Ziele der Raumordnung;

Tenor

I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II. Die Beigeladene trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III. Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 61.875 € festgesetzt.

Gründe

I.

Die Beigeladene wendet sich als Standortgemeinde dreier zusammen geplanter Windkraftanlagen (die sogenannten WEA 1, WEA 2 und WEA 3) mit ihrer Beschwerde gegen einen Beschluss des Verwaltungsgerichts, mit dem die aufschiebende Wirkung einer Klage der Antragstellerin gegen die Zurückstellung der Entscheidung über die immissionsschutzrechtliche Genehmigung dieser Anlagen wieder hergestellt wurde. Die jeweils ca. 180 m hohen (Nabenhöhe: 139 m) Anlagen sollen auf den Grundstücken mit den FlNrn. 562 und 568 der Gemarkung … entstehen; sie haben zur nächstgelegenen Wohnbebauung der Beigeladenen Abstände von 928 m (WEA 1), 979 m (WEA 2) und 1.166 m (WEA 3). Wegen zweier weiterer Windkraftanlagen eines anderen Betreibers, die auf den Grundstücken FlNrn. 189 und 200 der Gemarkung … gebaut werden sollen, wird im Verfahren Az. 22 CS 13.1757 entschieden.

Die Anlagenstandorte liegen im Außenbereich im räumlichen Geltungsbereich eines Flächennutzungsplans, der bis zu seiner 12. Änderung (deren Entwurf Anlass für den streitgegenständlichen Zurückstellungsbescheid war) keine Darstellungen oder Aussagen zur Windkraftnutzung enthielt. Bereits am 20. September 2011 hatte die Beigeladene beschlossen, durch die 12. Änderung dieses Flächennutzungsplans Konzentrationsflächen für die Windkraftnutzung auszuweisen. Grundlage der beabsichtigten Änderung war ein Vorentwurf, der die aneinander grenzenden, etwa nordwestlich des Stadtteils Wallerdorf und südwestlich des Stadtteils Wächtering liegenden Konzentrationsflächen 3a (ca. 45 ha) und 3b (ca. 26 ha) vorsah. Die Standorte der streitgegenständlichen Windkraftanlagen liegen innerhalb der (später aufgegebenen) Konzentrationsfläche 3b. Die Fläche 3a befindet sich in einem Bereich, der in der (am 20.11.2007 in Kraft getretenen) Neufassung des Regionalplans der Region Augsburg (Region Nr. 9 – nachfolgend: RP 9) als „Vorranggebiet“ für Windkraftnutzung dargestellt ist und dessen auf dem Gebiet der Beigeladenen liegender Teil ca. 55 ha einnimmt. Dem im RP 9 dargestellten Ziel Nr. B IV 2.4.2.1 (Z) zufolge soll in diesen Vorranggebieten den Belangen der Windkraftnutzung Vorrang eingeräumt werden; andere überörtlich raumbedeutsame Nutzungen sind hier ausgeschlossen, soweit sie mit der Windenergienutzung nicht vereinbar sind. Nach Nr. B IV 2.4.2.3 (Z) sollen überörtlich raumbedeutsame Windenergieanlagen in der Regel in Vorrang- und Vorbehaltsgebieten errichtet werden; ausgenommen von dieser Regel ist nach derselben Nr. B IV 2.4.2.3 (Z) die Errichtung von Windkraftanlagen in solchen Gebieten, die von den Gemeinden als Konzentrationsflächen für Windenergienutzung im Rahmen der Bauleitplanung ausgewiesen werden. Die Fläche 3b liegt innerhalb eines Bereichs, der im RP 9 weder als Vorrang- oder Vorbehaltsgebiet noch als Ausschlussgebiet festgelegt ist.

Am 9. Mai 2012 fasste die Beigeladene – anlässlich der Behandlung der Stellungnahmen von Trägern öffentlicher Belange im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB – einen „Grundsatzbeschluss“ dahingehend, dass die „Abstandsrichtwerte“ von Windkraftanlagen zu allen Stadtteilen von 800 m auf 1.000 m, zu den Stadteilen Wallerdorf und Wächtering jedoch auf 1.200 m zu vergrößern seien. Die Vergrößerung der Abstände führte dazu, dass die Fläche 3a gegenüber dem am 20. September 2011 zur Aufstellung beschlossenen Vorentwurf von ca. 45 ha auf 16,7 ha verkleinert wurde und die ursprünglich ca. 26 ha große Fläche 3b für eine sinnvolle Nutzung als Konzentrationsfläche zu klein (0,1 ha) und deshalb ganz aufgegeben wurde. Zugleich wurde die Verwaltung beauftragt, nach anderen geeigneten Konzentrationsflächen zu suchen.

Mit Schreiben vom 25. Mai 2012 beantragte die Beigeladene die Zurückstellung der Entscheidung über die von der Antragstellerin beantragte Genehmigung, da das beabsichtigte Vorhaben den Inhalten des laufenden Verfahrens zur Änderung des Flächennutzungsplans widerspreche; hilfsweise verweigerte sie ihr Einvernehmen zu dem Vorhaben. Mit Bescheid vom 27. März 2013 (der - soweit einschlägig - einem schon am 7.3.2013 ergangenen, dann aber wieder aufgehobenen Zurückstellungsbescheid entsprach) stellte das Landratsamt – unter Anordnung der sofortigen Vollziehung (Nr. II des Bescheids) den Antrag auf Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb der Windkraftanlagen „bis zur Wirksamkeit des Teilflächennutzungsplans >Windkraft<“, längstens für ein Jahr ab Zustellung des Bescheids, zurück (Nr. I des Bescheids). Am 23. April 2013 beschloss der Stadtrat der Beigeladenen die 12. Änderung des Flächennutzungsplans entsprechend den bereits am 9. Mai 2012 beschlossenen Grundlagen. Überdies wurde beschlossen, eine gegenüber dem Vorentwurf neue, 88,3 ha große Konzentrationsfläche 11 auszuweisen, die sich allerdings weitgehend innerhalb eines im RP 9 festgelegten sogenannten „Ausschlussgebiets“ befindet; in Ausschlussgebieten sollen nach Nr. B IV 2.4.2.4 (Z) des RP 9 keine überörtlich raumbedeutsamen Windenergieanlagen errichtet werden.

Gegen die Zurückstellung ihres Genehmigungsantrags hat die Antragstellerin Anfechtungsklage zum Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg erhoben (Az. Au 4 K 13.567), über die noch nicht entschieden wurde. Dem zugleich gestellten Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gab das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 2. August 2013 statt.

Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Beigeladenen mit dem Antrag,

den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 2. August 2013 zu ändern und den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage abzulehnen.

Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Zurückstellungsbescheids sei dessen Erlasszeitpunkt. Zu diesem Zeitpunkt seien – was das Verwaltungsgericht übersehen habe – die Konzentrationsflächen 3a und 3b noch im Entwurf enthalten gewesen, so dass insoweit kein Widerspruch zum RP 9 vorliege. Es sei gerade die beschlossene Erhöhung der Abstände zu den Windkraftanlagen, die durch das von der Antragstellerin geplante Vorhaben gefährdet sei. Dem Umstand, dass die Heraufsetzung der Abstände Änderungsbedarf bezüglich der bislang dargestellten Konzentrationsflächen auslösen könne, habe die Beigeladene in ihrem „Grundsatzbeschluss“ vom 9. Mai 2012 dergestalt Rechnung getragen, dass weitere geeignete Standorte für die Ausweisung von Konzentrationsflächen für die Windkraft zu suchen seien; den Beschluss zur Ausweisung der Konzentrationsfläche 11 habe die Beigeladene dann in der Stadtratssitzung am 23. April 2013 gefasst. Zweck einer Zurückstellung sei gerade, eine „im Werden“ befindliche Planung – wie vorliegend im Zeitpunkt des angegriffenen Bescheids – zu schützen.

Auch wenn man auf einen späteren Zeitpunkt abstelle und die Lage der Konzentrationsfläche 11 in einem als Ausschlussgebiet festgelegten Bereich berücksichtige, sei die Planung der Beigeladenen sicherungsfähig. Ein Verstoß gegen das Anpassungsgebot gemäß § 1 Abs. 4 BauGB liege nicht vor; der RP 9 sei nämlich hinsichtlich derjenigen Aussagen und Ziele, mit denen die 12. Änderung des Flächennutzungsplans bezüglich der betroffenen Teilbereiche in Konflikt geraten könnte, rechtswidrig bzw. obsolet geworden und deshalb nicht mehr verbindlich. Die Sach- und Rechtslage habe sich insoweit derart geändert, dass die Zielvorgaben des RP 9 nicht mehr erreicht werden könnten. So würden in der von der bayerischen Staatsregierung entwickelten „Gebietskulisse Windkraft“ für das regionalplanerische Ausschlussgebiet, auf dem die – durch die 12. Änderung des Flächennutzungsplans neu hinzugekommene – Konzentrationsfläche 11 zu liegen komme, Ausschlussgründe im Gegensatz zum RP 9 ausdrücklich verneint. Überholt sei das dem RP 9 zu Grunde liegende Konzept aus naturschutzfachlicher Sicht, weil es auf veraltete technische Standards bezüglich Nabenhöhe und Rotorendurchmesser abstelle. Drittens weise der RP 9 in Bezug auf Belange der Flugsicherheit offensichtliche Abwägungsmängel bei der Festsetzung von Ausschluss- und Vorranggebieten auf.

Die von der Beigeladenen gegen den Regionalplan jetzt erhobenen, nicht schon im Aufstellungsverfahren geltend gemachten Einwände seien nicht präkludiert, weil sie erst im Lauf der Jahre entstanden seien. Dass die Beigeladene die regionalplanerisch vorgesehenen Vorranggebiete nur zu einem kleinen Teil nutze, sei kein Verstoß gegen die Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB, sondern im Hinblick auf die planerische Gestaltungsfreiheit einer Gemeinde hinzunehmen.

Die – vom Verwaltungsgericht zu Unrecht verneinte – Sicherungsfähigkeit einer Planung hänge nicht davon ab, wie umfangreich die Planung begründet sei. Maßgeblich sei allein, dass - was hier gegeben sei - die Planung mit den Mitteln des Baurechts verwirklicht werden könne. Die Beigeladene habe bei der Festsetzung von „Abstandsrichtwerten“ zwischen den unterschiedlichen Bebauungen und der verschiedenen Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit der jeweiligen Stadtteile differenziert; auch habe sie den Unterschied zwischen einer Bebauung im Innenbereich und einer solchen im Außenbereich berücksichtigt. Bezüglich der im Zusammenhang bebauten Stadtteile habe die Beigeladene nicht zwischen verschiedenen Gebietsarten unterscheiden müssen, weil vorliegend die von den Abstandsregelungen betroffenen Gebiete im zugrundeliegenden Flächennutzungsplan entweder als Dorf- oder als Mischgebiet dargestellt seien und somit dieselbe Schutzbedürftigkeit nach Nr. 6.1 der TA Lärm aufwiesen. Die weiteren von der Beigeladenen vorgenommenen Unterscheidungen seien durch die verschiedene Schutzbedürftigkeit gleichfalls gerechtfertigt. In Bezug auf die Stadtteile Wächtering und Wallerdorf ergebe sich dies aus der Agglomeration von Windkraftplanungen in den Nachbargemeinden. Die Entscheidung, allen übrigen Stadtteilen bzw. Dorfgebieten mit Ausnahme derjenigen im Außenbereich einen einheitlichen Schutzabstand zu gewähren, habe die Beigeladene auf Seite 6 der Begründung zum Entwurf der 12. Änderung des Flächennutzungsplans hinreichend begründet.

Der Aufstellungsbeschluss der Beigeladenen vom 20. September 2011 (bekannt gemacht am 12.11.2011) sei hinreichend konkret. Er bezeichne den räumlichen Geltungsbereich der künftigen Planung eindeutig und erfasse auch Flächen im Außenbereich. Ausdrücklich werde im Aufstellungsbeschluss klargestellt, dass die aufgezählten Teilflächen Konzentrationsflächen seien. Im Hinblick auf die Sicherungsfähigkeit dürften keine überspannten Anforderungen an die Planung gestellt werden, eine umfassende antizipierte Normenkontrolle finde bei der Prüfung nach § 15 Abs. 3 Satz 1 BauGB jedenfalls nicht statt. Nur wenn die zu sichernde Planung von vornherein nicht behebbare Mängel aufweise oder wenn sich das aus dem Aufstellungsbeschluss ersichtliche Planungsziel nicht durch planerische Festsetzungen erreichen lasse, also der beabsichtigte Bauleitplan kein Positivkonzept habe oder auf Ziele gerichtet sei, für deren Verwirklichung das Baugesetzbuch keine Planungsinstrumente vorgebe, beeinträchtige dies die Sicherungsfähigkeit der Planung. Im Ergebnis könnten deshalb nur evidente, nicht behebbare Mängel der Bauleitplanung zur Unwirksamkeit von Sicherungsmitteln führen. Solche Mängel lägen hier nicht vor. Die vorliegende Planung verschaffe der Windkraft substantiell Raum, das Planungskonzept sei methodisch einwandfrei. Unabhängig davon liege auch kein Verstoß gegen die Anpassungspflicht vor. Der Unterscheidung zwischen harten und weichen Tabuzonen sei sich die Beigeladene bewusst gewesen und habe sie angewandt und nachvollziehbar dokumentiert; dass sie für diese Unterscheidung nicht die genannten Begriffe („harte“ und „weiche‘“ Kriterien) verwende, sei unschädlich. Die Unterscheidung finde sich ab Seite 13 des Entwurfs der 12. Änderung des Flächennutzungsplans. Ab Seite 29 unter Nrn. 11.3 und 11.4 dieses Entwurfs folge die Raumwiderstandsanalyse. Der Abschnitt Nr. 11.4.3 schließlich enthalte die erforderliche dritte Stufe der Planung, in der nach Anwendung der harten und weichen Kriterien die übrig gebliebenen Flächen auf ihre Windkrafteignung unter sonstigen Aspekten untersucht würden. Auf Seite 15 setze sich die Begründung in der notwendigen vierten Stufe damit auseinander, ob das gefundene Ergebnis der Windkraft substantiell Raum verschaffe. Auch werde in der Begründung der Planung dargelegt, warum die Abstände je nach den verschiedenen Bebauungen unterschiedlich groß seien und weshalb den Stadtteilen Wächtering und Wallerdorf ein besonderer Schutz gewährt werde.

Die Antragstellerin beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen, und verteidigt den angegriffenen Beschluss des Verwaltungsgerichts. Der angefochtene Bescheid sei – unabhängig von den vom Verwaltungsgericht zutreffend erkannten Rechtsmängeln – auch noch aus Gründen rechtswidrig, zu denen sich das Verwaltungsgericht nicht entscheidungserheblich geäußert habe.

Der Antragsgegner stellt keinen Antrag und nimmt Bezug auf den Vortrag des Landratsamts im verwaltungsgerichtlichen Verfahren.

Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und des Vortrags der Beteiligten wird auf die Gerichts- und die beigezogenen Behördenakten Bezug genommen.

II.

Die Beschwerde bleibt erfolglos. Die von der Beigeladenen innerhalb der Beschwerdebegründungsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO dargelegten Gründe, auf die sich die Prüfung des Beschwerdegerichts beschränkt (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), rechtfertigen keine Änderung des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses.

Die Beigeladene macht geltend, entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts seien die Voraussetzungen für eine Zurückstellung erfüllt gewesen, insbesondere habe eine nach § 15 Abs. 3 BauGB sicherungsfähige Planung der Beigeladenen vorgelegen. Dem kann nicht gefolgt werden.

Maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt ist bei Anfechtungsklagen gegen Zurückstellungsentscheidungen der Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung, vorliegend demnach der Zeitpunkt des Bescheidserlasses am 27. März 2013 (vgl. BayVGH, B.v. 20.4.2012 – 22 CS 12.310 – juris Rn. 18; BayVGH, B.v. 21.1.2013 – 22 CS 12.2297 – juris Rn. 22; BayVGH, B.v. 3.7.2003 – 15 ZB 10.3161). Das für die Bestimmung des maßgeblichen Beurteilungszeitpunkts entscheidende materielle Recht (vgl. hierzu BVerwG, U.v. 29.3.1996 – 1 C 28.94 – InfAuslR 1997, 25 = juris Rn. 15) spricht nicht für einen andern Zeitpunkt. Vielmehr entwickeln die in § 15 Abs. 3 BauGB enthaltenen Fristenregelungen ihre steuernde rechtliche Wirkung nur dann in sinnvoller Weise, wenn die für eine Zurückstellung erforderlichen Voraussetzungen im Zeitpunkt des zu erlassenden Bescheids geprüft werden und nach Bescheidserlass eintretende Veränderungen für die Rechtmäßigkeit des Bescheids ohne Belang sind (vgl. VG Aachen, U.v. 15.11.2007 – 6 K 71/07 - juris; OVG BB, B.v. 15.9.2006 – 11 S 57/06 - NVwZ 2007, 848; Hinsch „Zurückstellung nach § 15 III BauGB - Mittel zur Sicherung einer Konzentrationsplanung“ NVwZ 2007, 770; OVG SH, B.v. 15.10.2004 – 1 MB 23/04 - juris; Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 15 Rn. 3, 24 und 71i).

Gemäß § 15 Abs. 3 Satz 1 BauGB, der im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren entsprechend anwendbar ist (BayVGH, B.v. 7.12.2012 – 22 CS 12.2328 - UPR 2013, 116 m.w.N.), hat die Baugenehmigungsbehörde auf Antrag der Gemeinde die Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nrn. 2-6 BauGB dann auszusetzen, wenn die Gemeinde beschlossen hat, einen Flächennutzungsplan aufzustellen, zu ändern oder zu ergänzen, mit dem die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erreicht werden sollen, und zu befürchten ist, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde.

1. Ob eine solche Befürchtung berechtigt ist, kann zwar einerseits nicht beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstellungen der Gemeinde noch völlig offen sind. Andererseits lassen sich weder der maßgeblichen Vorschrift des § 15 Abs. 3 Satz 1 BauGB noch der hierzu ergangenen Rechtsprechung allgemeingültige Kriterien zur Frage entnehmen, in welcher Form sich die planerischen Vorstellungen manifestiert haben müssen, um im maßgeblichen Zeitpunkt des Bescheidserlasses eine hinreichende Konkretisierung annehmen zu können. Erforderlich ist hierfür jedenfalls ein Mindestmaß an Konkretisierung der Planungsabsichten. Dazu bedarf es nicht notwendig einer Beschlussfassung über einen konkreten Änderungsentwurf. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat es insofern lediglich als notwendig angesehen, dass die maßgeblichen Beschlussgremien tätig geworden sind (vgl. BayVGH, B.v. 21.1.2013 – 22 CS 12.2297 – Rn. 24 und B.v. 7.12.2012 – 22 CS 12.2328 – Rn. 34). Diesem Erfordernis genügt vorliegend, dass der Stadtrat der Beigeladenen am 9. Mai 2012 unter Punkt „W0 Grundsatzbeschluss“ die Änderungsvorstellungen der Beigeladenen in Bezug auf die Konzentrationsflächen und die „Abstandsrichtwerte“ für die Abstände zwischen Windkraftanlagen auf diesen Konzentrationsflächen und Siedlungen formuliert hat, die sich bis zum Erlass des – gerade wegen der geänderten Planungsabsichten ergangenen – streitgegenständlichen Zurückstellungsbescheids nicht maßgeblich verändert haben und in den weiteren Beschluss vom 23. April 2013 mündeten. Allerdings sind die im Beschluss vom 9. Mai 2012 formulierten geänderten Planungsabsichten vollständig zu berücksichtigen. Dies bedeutet, dass es unzulässig wäre, die Sicherungsfähigkeit der Konzentrationsflächenplanung der Beigeladenen selektiv nur im Hinblick auf die beschlossenen größeren „Abstandsrichtwerte“ zwischen den Windkraftanlagen und den Stadtteilen der Beigeladenen (insbesondere den Stadtteilen Wallerdorf und Wächtering) zu hinterfragen, dagegen die im selben Beschluss gleichfalls beschlossene Verkleinerung der Konzentrationsflächen 3a und 3b außer Acht zu lassen und insoweit den vor dem 9. Mai 2012 gegebenen Planungsstand (nach welchem die Konzentrationsflächen 3a und 3b zusammen etwa vier Mal so groß waren) zu unterstellen, der im Zeitpunkt des Erlasses des Zurückstellungsbescheids vom 27. März 2013 überholt war.

Soweit die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 25. September 2013 (in einem anderen Zusammenhang, S. 4) geltend macht, am 9. Mai 2012 sei lediglich mit dem Grundsatzbeschluss die Anhebung der Abstände zwischen Windkraftanlagen und Wohnnutzung beschlossen worden, ist dem nicht zu folgen. Die absehbare, durch die Heraufsetzung der Abstände bedingte Verringerung der Windkraftkonzentrationsflächen war Teil des Beschlusses, wie sich an mehreren Stellen des Sitzungsprotokolls vom 9. Mai 2012 ergibt (vgl. Sitzungsprotokoll vom 9.5.2012, Akte des Landratsamts im Parallelverfahren 22 CS 13.1757 - nachfolgend: LRA-Akte – Bl. 15 unten; Punkt „W7, W8, W10: Konzentrationsflächen 3a und 3b“, LRA-Akte Bl. 22 oben; Punkt „W47: Ausweisung der Konzentrationsflächen innerhalb der regional- planerischen Vorrangfläche“, LRA-Akte Bl. 42).

2. Das Verwaltungsgericht hat in durch die Beschwerdebegründung nicht ernstlich in Frage gestellter Weise angenommen, dass die so ermittelten planerischen Vorstellungen der Beigeladenen im maßgeblichen Zeitpunkt des angefochtenen Zurückstellungsbescheids keine sicherungsfähige Konzentrationsflächenplanung der Beigeladenen darstellen. Dafür muss zum einen absehbar sein, dass der Windkraftnutzung in substantieller Weise Raum gegeben werden soll. Zum Andern dürfen eventuelle Mängel des planerischen Konzepts nicht so gravierend sein, dass sie nach dem Planungskonzept im Abwägungsprozess nicht mehr behoben werden können (BayVGH, B.v. 24.10.2013 – 22 CS 13.1775 – Rn. 19 m.w.N.). Die Beschwerdebegründung lässt nicht erkennen, dass hiervon ausgegangen werden kann. Die Beigeladene hat in zweifacher Weise – nämlich zum einen mit der undifferenzierten Festlegung von einheitlichen Abständen zwischen Windkraftanlagen und „Stadtteilen“ bzw. „Ortsteilen“ bzw. dem „Hauptort“ und zum andern mit der Bevorzugung der Stadtteile Wallerdorf und Wächtering planerische Vorstellungen entwickelt, die zu einer gravierenden Verkleinerung der bisherigen Konzentrationsflächen führen sollen, ohne dass hierfür abwägungserhebliche, städtebaulich tragfähige Gründe dargelegt worden wären.

2.1. Die von der Beigeladenen vorliegend angeführten orts- und landschaftsbildbezogenen Gründe zur Rechtfertigung der unterschiedlichen „Abstandsrichtwerte“ für die Stadtteile Wächtering und Wallerdorf einerseits sowie die übrigen Stadtteile andererseits, ferner der - ohne Differenzierung nach dem Gebietstypus vorgenommenen - Erhöhung der Abstände von 800 m auf 1.000 m bei allen anderen Stadtteilen und der dadurch bedingten beträchtlichen Verkleinerung der Konzentrationsflächen sind ungeeignet, ein sachgerechtes, die Grenzen des kommunalen Gestaltungsspielraums wahrendes Planungskonzept zu belegen.

Die Beigeladene hat für die geltend gemachte besondere Schutzbedürftigkeit von Wallerdorf und Wächtering zwar die Formulierung der „Umzingelung“ der Stadtteile verwendet (Sitzungsprotokoll vom 9.5.2012, „W0 Grundsatzbeschluss“ LRA-Akte Bl. 16, und „W20: Umzingelung von Wallerdorf“ LRA-Akte Bl. 29). Auch stellt es ein legitimes planerisches Interesse dar, einer „Verspargelung“ der Landschaft entgegen zu wirken und auch einen „Windkraftanlagenzaun“ am vom bebauten Ortsteil aus einsehbaren Rand des Stadtgebiets zu verhindern (BayVGH, U.v. 22.10.2008 - 22 BV 06.2701 - Rn. 35, NVwZ-RR 2009, 321). Die Beigeladene hat aber keine Angaben dazu gemacht, dass die tatsächlichen Verhältnisse eine solche Beurteilung rechtfertigen. So haben die von der Antragstellerin geplanten Windkraftanlagen zur nächstgelegenen Wohnbebauung - diese liegt im Stadtteil Wächtering - einen Abstand von mindestens 928 m. Als geringster Abstand zu Flächen, auf denen Windkraftanlagen in Nachbargemeinden entstehen und zu einer „Umzingelung“ von Wallerdorf (und/oder Wächtering) beitragen könnten, werden zu einer im Flächennutzungsplan der Gemeinde Holzheim ausgewiesenen Fläche westlich von Wallerdorf 1.500 m angegeben (vgl. Sitzungsprotokoll vom 9.5.2012, LRA-Akte Bl. 29). Die Abstände zu den übrigen potentiellen oder - in einem einzigen Fall (Gebiet des Marktes Burgheim nordwestlich von Wallerdorf) - realisierten Standorten liegen zwischen 2.000 m und 4.900 m. Das „Ob“ und das Ausmaß einer von Windkraftanlagen in den Nachbargemeinden von Wallerdorf und Wächtering ausgehenden beeinträchtigenden Wirkung ist unklar und ermangelt anscheinend auch einer Differenzierung zwischen den beiden – immerhin etwa 2 km auseinander liegenden – Stadtteilen Wallerdorf und Wächtering; im Sitzungsprotokoll vom 9. Mai 2011 ist insoweit (unter Beschlusspunkt „W20: Umzingelung von Wallerdorf“, LRA-Akte Bl. 29) ausgeführt, es sei nicht auszuschließen, dass die Planungen in den Nachbargemeinden dazu beitragen, dass zumindest bei bestimmten Blickrichtungen von einer sogenannten Einkesselung Wallerdorfs auszugehen sei. Von vornherein auszuschließen ist dergleichen naturgemäß nicht. Ein nachvollziehbarer städtebaulicher Grund für die strittige Änderungsplanung ergibt sich daraus aber nicht, wenn nicht ein Minimum an Substantiierung vorhanden ist.

2.2. Auch in Bezug auf das Argument, der Schutz vor Schallimmissionen durch Windkraftanlagen erfordere eine Anhebung der „Abstandsrichtwerte“, ist nicht erkennbar, dass das von der Beigeladenen gewählte Konzept zu einer fehlerfreien Abwägung führen könnte. Der Beigeladenen waren beim Beschluss vom 9. Mai 2012 die Stellungnahme des Technischen Immissionsschutzes beim Landratsamt Donau-Ries vom 5. Dezember 2011 mit der auszugsweisen Wiedergabe der vorläufigen Hinweise des Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt und Gesundheit vom 2. September 2011 für das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren für Windkraftanlagen ebenso bekannt wie die „Hinweise zur Planung und Genehmigung von Windkraftanlagen (WKA)" der Bayerischen Staatsministerien vom 20. Dezember 2011. Nach diesen Hinweisen ist zur Vermeidung erheblicher Belästigungen durch Geräusche von Windkraftanlagen ein Abstand von mindestens 500 m zu Misch- oder Dorfgebieten (um solche Gebiete soll es sich nach dem Vortrag der Beigeladenen im Schriftsatz vom 20.8.2013, S. 5 unten, bei den Stadtteilen Wallerdorf und Wächtering handeln) im Regelfall ausreichend. Die Beigeladene hat diese Hinweise im Beschluss vom 9. Mai 2012 zwar nur zur Kenntnis genommen und sie sich nicht zu eigen gemacht. Sie hat sie aber auch nicht in Frage gestellt, sondern - in Bezug auf Schallimmissionen ebenso wie hinsichtlich verschiedener anderer befürchteter Beeinträchtigungen - eingeräumt, dass bereits die bisherige Planung (mit den geringeren „Abstandsrichtwerten“) sicherstelle, dass durch die Einhaltung dieser Abstände grundsätzlich keine von den Windkraftanlagen ausgehende Beeinträchtigungen zu erwarten seien (vgl. z.B. Beschlusspunkte „W25: Schall und Lärmbelastung“ und „W2: Abstandsrichtwerte“ im Sitzungsprotokoll vom 9.5.2012, LRA-Akte Bl. 30 und 31 und Bl. 18). Nachdem aber erhebliche Einwände bezüglich der von der Stadt Rain angewandten Abstandsrichtwerte eingegangen seien, mit Rücksicht auf entsprechende Empfehlungen von regionalen Planungsverbänden (1.000 m Abstand) und weil (nur) für den Hauptort von Rain schon im Vorentwurf des Flächennutzungsplans ein Abstandsrichtwert von 1.000 m festgelegt worden sei, werde aus Vorsorgegründen auch für die Stadt- und Ortsteile der Abstandsrichtwert von 800 m auf 1.000 m angehoben (für Wächtering und Wallerdorf sogar auf 1.200 m - vgl. Beschlusspunkt „W2: Abstandsrichtwerte“ im Sitzungsprotokoll vom 9.5.2012, LRA-Akte Bl. 17 und 18). Wie eine nochmalige Verbesserung der Lärmvorsorge für die Stadtteile Wallerdorf und Wächtering, bei denen es sich erklärtermaßen um Misch- und Dorfgebiete handelt, gegenüber den übrigen Stadtteilen der Beigeladenen dergestalt, dass in diesen beiden Stadtteilen um ein Fünftel höhere „Abstandsrichtwerte“ (1.200 m statt 1.000 m) gelten sollen, städtebaulich zu rechtfertigen sein soll, ist in keiner Weise nachvollziehbar.

2.3. Bedenken gegen das Schutzkonzept der Beigeladenen bestehen auch im Hinblick auf das Gleichbehandlungsgebot (Art. 3 Abs. 1 GG), das erfordert, innerhalb des Gemeindegebiets nach der verschiedenen Schutzbedürftigkeit der jeweiligen Nutzungen zu differenzieren. Die von der Beigeladenen vorgenommene einheitliche Festlegung von Abständen zwischen Konzentrationsflächen und „Stadtteilen“ dagegen wird – entgegen den Ausführungen unter Beschlusspunkt „W41: Verletzung der Gleichheitsrechte“ (Sitzungsprotokoll vom 9.5.2012, LRA-Akte Bl. 40) – dem Gleichbehandlungsgebot gerade nicht gerecht. Eine solch undifferenzierte Regelung ebnet vielmehr – wie der Verwaltungsgerichtshof an anderer Stelle ausgeführt hat (BayVGH, B.v. 21.1.2013 - 22 CS 12.2297 - Rn. 28 ff. m.w.N.) – die sachlich und rechtlich bestehenden Unterschiede der Schutzbedürftigkeit und Schutzwürdigkeit der unterschiedlichen Bereiche ohne die von Verfassungs wegen nach Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 14 Abs. 1 GG erforderliche sachliche Rechtfertigung ein. Sonach bestimmt das Bauplanungsrecht einerseits, welche Nutzungen auch im Hinblick auf Beeinträchtigungen der Nachbarschaft an bestimmten Orten zulässig sind, andererseits, welchen Schutz vor Beeinträchtigungen andere Nutzungen, z.B. Wohnbebauung, beanspruchen können (BVerwG, U.v. 24.4.1991 – 7 C 12.90 – UPR 1991, 340/341). Die in der TA Lärm (Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm vom 26.8.1998, GMBl S. 503, Nr. 6.1) bestimmten Immissionsrichtwerte entsprechen den in § 30 BauGB i.V.m. §§ 4–6 BauNVO vorgesehenen Abstufungen für Gebiete unterschiedlicher Qualität, Schutzbedürftigkeit und Schutzwürdigkeit. Sie entsprechen insbesondere auch der Gebietsspezifik des immissionsschutzrechtlichen Begriffs der erheblichen Belästigungen. Das Maß des immissionsschutzrechtlich Zumutbaren richtet sich nach der Schutzbedürftigkeit und Schutzwürdigkeit des insoweit maßgeblichen Gebiets, die insoweit von der baurechtlichen Prägung der Situation, in der sich störende und gestörte Nutzung befinden, und von etwaigen tatsächlichen oder planerischen Vorbelastungen abhängen (BVerwG, B.v. 3.5.1996 – 4 B 50.96 – UPR 1996, 309/310; BVerwG, U.v. 18.5.1995– 4 C 20.94DVBl 1996, 40/43 m.w.N.).

Die Beigeladene macht zwar insofern geltend (Schriftsatz vom 20.8.2013, Nr. 2.2), dass innerhalb von Wallerdorf und Wächtering keine weitere Differenzierung geboten sei, weil beide Stadtteile entweder ein Dorf- oder ein Mischgebiet und daher gemäß Nr. 6.1 Buchst. c der TA Lärm im selben Maß schutzwürdig seien. Hierbei lässt die Beigeladene aber außer Acht, dass sich dieses "Differenzierungsdefizit" auf das gesamte Stadtgebiet bezieht. Dass es im "Hauptort", in allen Stadt- und Ortsteilen sowie "in bewohnten Außenbereichen" (vgl. die Tabelle unter Beschlusspunkt "W2: Abstandsrichtwerte", Sitzungsprotokoll vom 9.5.2012, LRA-Akte Bl. 18), mithin im gesamten Stadtgebiet der Beigeladenen innerhalb der Windkraft-Potentialflächen (zuzüglich der gebotenen Abstände zur umliegenden schutzwürdigen Nutzung) nur Misch- oder Dorfgebiete gibt, ergibt sich aus dem Beschwerdevorbringen nicht.

2.4. Die Beigeladene hat zwar im verwaltungsgerichtlichen Verfahren darauf hingewiesen, dass die erhöhten „Abstandsrichtwerte“ – im Einklang mit dem Regionalplan – aus Gründen der immissionsschutzrechtlichen Vorsorge festgelegt worden seien; die Begründung der erhöhten „Abstandsrichtwerte“ mit dem Vorsorgegebot findet sich auch wiederholt in den Beschlüssen der Beigeladenen vom 9. Mai 2012 (vgl. z.B. im Sitzungsprotokoll vom 9.5.2012: "W2: Abstandsrichtwerte", LRA-Akte Bl. 17/18; „W19: Gesundheitliche Beeinträchtigung“, LRA-Akte Bl. 28; „W42: Zur Erläuterung der rechtlichen Grundlagen", LRA-Akte Bl. 40 und 41). Die Ausführungen der Beigeladenen in der Beschwerdebegründung zur Berufung auf planerisches Ermessen im Hinblick auf eine Orientierung am Vorsorgegrundsatz (§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG) vermögen jedoch nicht zu überzeugen. Der Verwaltungsgerichtshof hat insoweit im Beschluss vom 21. Januar 2013 (a.a.O., juris Rn. 29-31) ausgeführt, dass eine Gemeinde nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, U.v. 17.12.2002– 4 C 15.01BVerwGE 117, 287/301 m.w.N.) zwar nicht verpflichtet ist, Nutzungen bis an die Grenze dessen zu ermöglichen, was anhand der Maßstäbe des Immissionsschutzrechts gerade noch zulässig ist, sondern dass sie bereits im Vorfeld der Abwehr schädlicher Umwelteinwirkungen durch ihre Bauleitplanung eigenständig gebietsbezogen das Maß des Hinnehmbaren steuern darf. Abwägungsfehlerhaft ist nach der genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichtshofs eine solche am Vorsorgegrundsatz des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG orientierte Planung allerdings dann, wenn sie auch unter Berücksichtigung des Gestaltungsspielraums, den der Gesetzgeber der Gemeinde zubilligt, städtebaulich nicht mehr begründbar ist, was – u.a. – dann der Fall ist, wenn z.B. das Erfordernis für eine Konzentrations- und Ausschlussplanung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, der Windenergienutzung substantiell Raum zu geben, nicht mehr eingehalten werden kann oder wenn wesentlich Ungleiches ohne sachliche Rechtfertigung gleich behandelt wird. Ein nachvollziehbarer städtebaulicher Grund für diese Gleichbehandlung, die zu einer gravierenden Verkleinerung der bisherigen Konzentrationsflächen führen soll, ist dem Beschwerdevorbringen nicht zu entnehmen.

Dem kann vorliegend nicht entgegen gehalten werden, die Festlegungen der einheitlichen Abstandsvorgaben von 1.200 m für Windkraftanlagen zu den Stadtteilen Wallerdorf und Wächtering bzw. von 1.000 m zu allen übrigen Stadtteilen und zum „Hauptort“ seien noch abwägungsoffen und flexibel. Es sind jedenfalls keine Anhaltspunkte für einen Systemwechsel erkennbar, insbesondere auch nicht in dem angefochtenen Zurückstellungsbescheid.

3. Die Konzentrationsflächenplanung der Beigeladenen ist auch deswegen nicht sicherungsfähig, weil sie dem Gebot nach § 1 Abs. 4 BauGB widerspricht, die Bauleitplanung den Zielen der Raumordnung anzupassen.

3.1. Eine der Sicherungsfähigkeit des Flächennutzungsplans (in der Fassung der 12. Änderung) entgegenstehende Missachtung der Zielanpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB liegt nicht unbedingt schon darin, dass (als weitere ausdrücklich beschlossene Folge der von der Beigeladenen heraufgesetzten "Abstandsrichtwerte") zum einen die Konzentrationsfläche 3a gegenüber ihrer früheren Ausdehnung um gut zwei Drittel verkleinert wurde und nunmehr nur noch gut ein Drittel des auf das Stadtgebiet der Beigeladenen entfallenden Teils des Windkraft-Vorranggebiets nach dem RP 9 umfasst und zum andern die Konzentrationsfläche 3b ganz weggefallen ist. Nach einer in der Rechtsprechung vertretenen Auffassung (vgl. z.B. OVG Berlin-Bbg., B.v. 9.9.2009 – OVG 2 S 6.09 - juris Rn. 16) soll ein Verstoß gegen § 1 Abs. 4 BauGB nicht schon dann vorliegen, wenn die für Windkraftanlagen vorgesehenen Bereiche im Rahmen der Flächennutzungs- und Bebauungsplanung räumlich erheblich reduziert worden sind (im Fall des OVG Berlin-Bbg. auf weniger als ein Viertel). Dies gilt aber jedenfalls nicht generell. Dem OVG RhPf (U.v. 9.4.2008 – 8 C 11217/07 - juris Rn. 17 und 18) zufolge erlaubt § 1 Abs. 4 BauGB den Gemeinden bei der Aufstellung von Bauleitplänen zwar, die Ziele der Raumordnung je nach deren Aussageschärfe unter Berücksichtigung standörtlicher Interessen zu konkretisieren und auszugestalten, nicht aber, sich über sie im Weg der Abwägung hinwegzusetzen. Vielmehr sind die örtlichen Planungsträger an die Ziele als verbindliche Vorgaben strikt gebunden und haben Planungen, die einem geltenden Ziel der Raumordnung widersprechen, zu unterlassen; Konflikte mit anderen städtebaulichen Belangen müssen so gelöst werden, dass (jedenfalls auch) die Ziele der Raumordnung verwirklicht werden können (OVG RhPf, a.a.O., unter Hinweis auf BVerwG, B.v. 20.8.1992 – 4 NB 20/91 - BVerwGE 90, 329). Verengt sei die Anpassungspflicht dort, wo der Raumordnungsplan Konzentrationszonen für die Windenergienutzung im Sinn des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB rechtswirksam ausweise. Eine solche Planung bedeute, dass Windenergievorhaben grundsätzlich nur in den Konzentrationszonen zulässig und im übrigen Plangebiet ausgeschlossen seien. Die durch die Ausweisung im Raumordnungsplan eingetretene Konzentrationswirkung verleihe der Windenergienutzung in der Konzentrationszone einen grundsätzlichen Vorrang, der in der Bebauungsplanung lediglich eine Feinsteuerung zulasse dergestalt, dass städtebauliche Belange nur noch eine nähere Ausgestaltung der Windenergienutzung rechtfertigen könnten, wie zum Beispiel Höhenbeschränkungen, Beschränkung der Anzahl der Anlagen durch Festlegung der Standorte (OVG RhPf, a.a.O., juris Rn. 18).

Hierbei ist auch zu bedenken, dass nach der klaren Regelung in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB („Öffentliche Belange stehen … entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist.“) die als Ziel formulierte Festlegung eines Vorranggebiets in einem Raumordnungsplan bauplanungsrechtlich dasselbe Gewicht hat wie die in einem Flächennutzungsplan festgelegte Konzentrationsfläche. In seinem Urteil vom 13. März 2003 hat zudem das Bundesverwaltungsgericht die Verbindlichkeit von als Zielen festgelegten Vorrangflächen verdeutlicht, indem es auf den Unterschied zu Vorbehaltsflächen (denen eine solche Verbindlichkeit nicht zukommt) hingewiesen und dargelegt hat, dass bei der Prüfung, ob der Windkraft substanziell Raum verschafft werde, nicht unterschiedslos sowohl Vorrang- als auch Vorbehaltsflächen berücksichtigt werden dürften (BVerwG vom 13.03.2003 – 4 C 4/02 - BVerwGE 118, 33).

3.2. Es braucht hier nicht allgemein entschieden zu werden, in welchen Fällen Verkleinerungen von Konzentrationsflächen in Bauleitplänen (gegenüber den Vorranggebieten eines Raumordnungsplans) dem Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB zuwiderlaufen und wann sie noch als - zulässige - Konkretisierung anzusehen sind. Das Gesetz enthält insoweit weder bezüglich der Art und Weise der Regelung noch hinsichtlich etwaiger divergierender Flächenanteile feste Vorgaben.

Zu berücksichtigen ist indes bei der Entscheidung des konkreten Falls zum einen, dass es generell Aufgabe und Leitvorstellung der Raumordnung ist, verschiedene Anforderungen an den Raum aufeinander abzustimmen und die auf der jeweiligen Planungsebene auftretenden Konflikte auszugleichen (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ROG, Art. 1 Abs. 1 Satz 1 des bei Inkrafttreten der Neufassung des RP 9 gültigen BayLPlG vom 27.12.2004 – GVBl 2004, 521 – nachfolgend: BayLPlG a.F.). Durch die am 1. Juli 2012 in Kraft getretene und damit im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Zurückstellungsbescheids geltende Neufassung des Bayerischen Landesplanungsgesetzes vom 25. Juni 2012 (GVBl 2012, 254) wurden zwar einzelne Formulierungen und Artikelnummern geändert; eine maßgebliche Änderung in Bezug auf die Bedeutung und das Gewicht von Zielen der Raumordnung einerseits und Grundsätzen andererseits hat sich damit aber nicht ergeben. Sonach kommt den "Zielen" der Raumordnung ein gegenüber den bloßen "Grundsätzen" der Raumordnung herausgehobenes Gewicht zu. Sie sind nach der Legaldefinition in Art. 2 Nr. 2 BayLPlG verbindliche Vorgaben in Form abschließend abgewogener (Art. 17 Satz 1 Halbs. 2 BayLPlG) Festlegungen und müssen gemäß Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BayLPlG „beachtet“ werden, während bloße Grundsätze gemäß der Legaldefinition (Art. 2 Satz 1 Nr. 3 BayLPlG) Vorgaben für erst noch folgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen sind, die „nur“ berücksichtigt werden müssen (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BayLPlG). Nach Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BayLPlG a.F. waren „Ziele der Raumordnung“ definiert als verbindliche, räumlich und sachlich bestimmte oder bestimmbare Festlegungen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Gesamtraums und seiner Teilräume, die auf der Ebene der Landes- oder Regionalplanung von deren Trägern abschließend abgewogen sind; sie waren gemäß Art. 25 Abs. 1 Satz 1 BayLPlG a.F. zu „beachten“ und genossen auch auf andere Weise eine erhöhte Durchsetzungsfähigkeit (vgl. Art. 24 BayLPlG a.F.), wogegen bloße Grundsätze (für die im BayLPlG a.F. keine Legaldefinition existierte) gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 1 BayLPlG a.F. bei der Ausarbeitung und Aufstellung der normativen Vorgaben der Raumordnungspläne gegeneinander und untereinander abzuwägen und gemäß Art. 25 Abs. 1 Satz 1 BayLPlG a.F. "nur“ zu berücksichtigen waren. Der grundsätzlichen Verbindlichkeit von Zielen der Raumordnung steht auch nicht entgegen, dass textliche Ziele in den unter der Geltung des Bayerischen Landesplanungsgesetzes a.F. erstellten Raumordnungsplänen gemäß Art. 3 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 2 BayLPlG a.F. grundsätzlich als Sollvorschriften formuliert sind (vgl. BVerwG, U.v. 16.12.2010 - 4 C 8/10 - NVwZ 2011, 821).

Zu berücksichtigen ist bei der Entscheidung des konkreten Falls zum andern, dass eine kommunale Bauleitplanung nur dann nicht die Grenzen der zulässigen Konkretisierung von Zielen der Raumordnung überschreitet und nicht gegen das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB verstößt, wenn sie den Zusammenhang beachtet, der aufgrund der regionalplanerischen Festlegung zwischen Windkraftvorranggebieten einerseits und Ausschlussgebieten andererseits besteht und der dem Zusammenspiel von Konzentrationswirkung und Ausschlusswirkung entspricht. Wie das Bundesverwaltungsgericht (U.v. 13.3.2003 – 4 C 3/02BayVBl 2003, 757, juris Rn. 20) ausgeführt hat, bedingen sich die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen einander dergestalt, dass infolge der gebietsbezogenen Festlegung des Plangebers gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB gewisse Nutzungen an bestimmten Standorten privilegiert zulässig, dadurch aber zugleich an anderer Stelle im Plangebiet ausgeschlossen sein sollen. Der Ausschluss von Anlagen in Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur dann rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Nur wenn diese Voraussetzung erfüllt ist, liegt dem Plan ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zu Grunde, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird; die Abwägung aller beachtlichen Belange muss sich demnach auf die positiv festgelegten Standorte ebenso wie auf die ausgeschlossenen Standorte erstrecken (BVerwG, U.v. 13.3.2003, a.a.O.).

Dieses gesamträumliche Abwägungserfordernis, das einem Regionalplan zugrundeliegt, muss folglich eine Gemeinde auch dann beachten, wenn sie das auf ihrem Gemeindegebiet liegende, im Regionalplan vorgesehene Vorranggebiet für die Windenergienutzung bei der Festlegung von Konzentrationsflächen nur zu etwa einem Drittel ausnutzt. Im vorliegenden Fall hat die Beigeladene gemäß dem Grundsatzbeschluss vom 9. Mai 2012 den Versuch unternommen, dieses flächenbezogene relative Defizit ihrer Planung dadurch auszugleichen, dass weitere Konzentrationsflächen festgelegt werden sollten. Dies verhilft der Beschwerde aber nicht zum Erfolg. Denn im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Zurückstellungsbescheids (siehe oben 1) bestand lediglich die Beschlusslage vom 9. Mai 2012, wonach die Verwaltung mit der Suche nach weiteren geeigneten Konzentrationsflächen beauftragt wurde, ohne dass damit ein Mindestmaß an Konkretisierung verbunden gewesen wäre.

Die gegenüber dem Vorentwurf der Flächennutzungsplanänderung neu hinzugekommene Konzentrationsfläche 11 ist nicht geeignet, die erhebliche Verkleinerung der Windkraft-Konzentrationsflächen gegenüber dem hierfür im RP 9 vorgesehenen Vorranggebiet auszugleichen. Zum einen ist die Konzentrationsfläche 11, die im angefochtenen Zurückstellungsbescheid vom 27. März 2013 nicht erwähnt wird, nach dem Vortrag der Beigeladenen erst am 23. April 2013 vom Stadtrat beschlossen worden; es handelt sich um eine Tatsache, die erst nach dem maßgeblichen Zeitpunkt eingetreten und daher nicht zu berücksichtigen ist. Zum andern liegt die Fläche 11 weitgehend innerhalb eines im RP 9 festgelegten „Ausschlussgebiets“. Die Inanspruchnahme dieses Ausschlussgebiets für eine Konzentrationsfläche könnte nicht mit der im angefochtenen Bescheid (S. 4, Abschn. 4) angeführten Erwägung gerechtfertigt werden, dass von dem unter Nr. 2.4.2.3 (Z) Satz 1 des RP 9 formulierten Ziel, wonach überörtlich raumbedeutsame Windenergieanlagen in der Regel in Vorrang- und Vorbehaltsgebieten errichtet werden sollen, nach Nr. 2.4.2.3 (Z) Satz 2 die Errichtung von Windkraftanlagen in solchen Gebieten ausgenommen ist, die von den Gemeinden als Konzentrationsflächen für Windenergienutzung im Rahmen der Bauleitplanung ausgewiesen werden. Mit dieser Regelung soll zwar eine zusätzliche Möglichkeit für die Gemeinden geschaffen werden, nicht nur innerhalb der Vorranggebiete Windkraftanlagen zu verwirklichen. Eine positive Aussage darüber, wo solche im Rahmen der Bauleitplanung ausgewiesenen Konzentrationsflächen zulässig sein sollen oder wo sie – ggf. aus anderen als den in Nr. 2.4.2.3 (Z) Satz 1 genannten Gründen – unzulässig sind, ist dagegen mit dieser Regelung nicht verbunden. Insoweit ist vielmehr das textlich und infolge der Nummerierung eigenständige Ziel Nr. 2.4.2.4 (Z) zu beachten, wonach in Ausschlussgebieten keine überörtlich raumbedeutsamen Windenergieanlagen errichtet werden sollen. Ausnahmen von dieser Regelung sind im RP 9 nicht vorgesehen. Der Kontext der Ziele Nr. 2.4.2.3 (Z) und Nr. 2.4.2.4 (Z) bedeutet somit, dass außerhalb der Vorranggebiete zwar im Weg der kommunalen Bauleitplanung Konzentrationsflächen für Windkraft ausgewiesen werden dürfen, allerdings nur innerhalb der weder positiv im Sinn eines Vorrangs oder Vorbehalts noch negativ im Sinn eines Ausschlusses reglementierten Flächen des RP 9.

3.3. Das Beschwerdevorbringen der Beigeladenen ist auch nicht geeignet, im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes von einer Funktionslosigkeit des RP 9 auszugehen; es kann auch nicht angenommen werden, die Beigeladene unterliege deswegen und solange nicht dem Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB, wie Bedenken gegen die Wirksamkeit der RP 9 bestünden, so dass das Vorhaben der Antragstellerin zunächst zurückzustellen sei. Dass die bayerische Staatsregierung in der „Gebietskulisse Windkraft“ für den Bereich des regionalplanerischen Ausschlussgebiets, auf dem sich ein Großteil der Konzentrationsfläche 11 befindet, Ausschlussgründe ausdrücklich verneint habe (wie die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 20.8.2013, S. 3 unten, geltend macht), ist aus der von der Beigeladenen als Anlage B2 beigefügten - schlecht lesbaren - Karte mit farbigen Flächendarstellungen nicht erkennbar. Aus dem Beschwerdevorbringen der Antragstellerin und der hierzu beigefügten Anlage B3 ergibt sich auch nicht, inwiefern neue Erkenntnisse hinsichtlich technischer Gesichtspunkte (wie Nabenhöhe und Rotordurchmesser von Windkraftanlagen) derart von den dem RP 9 zu Grunde liegenden Erkenntnissen abweichen, dass eine Funktionslosigkeit des RP 9 angenommen werden muss. Gleiches gilt für die behauptete, aber nicht substantiiert begründete Funktionslosigkeit des RP 9 wegen der von der Beigeladenen geltend gemachten Missachtung von Belangen der Flugsicherheit durch den RP 9 (Schriftsatz vom 20.8.2013, S. 4). Es ist schon fraglich, ob - wie von der Beigeladenen im Parallelverfahren 22 CS 13.1757 behauptet (dort Schriftsatz vom 11.10.2013, S. 6) - die von der Rechtsprechung zur Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans entwickelten Kriterien überhaupt auf Regionalpläne übertragbar sind; aus dem von der Beigeladenen genannten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, U.v. 20.11.2003 - 4 CN 6/03 [nicht „4 C 6/03“] - NVwZ 2004, 614) ergibt sich dies jedenfalls nicht. Zudem führen - wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat - bloßer Überarbeitungsbedarf oder neuere Erkenntnisse nicht ohne weiteres zur Funktionslosigkeit eines Regionalplans. Dies gilt umso mehr, als das Landesplanungsgesetz besondere, formalisierte Mechanismen vorsieht und vorgesehen hat, mit denen die Fortschreibung eines überarbeitungsbedürftigen Regionalplans gegenüber konfligierenden Planungen oder Einzelmaßnahmen gesichert werden kann (vgl. Art. 28 Abs. 2 i.V.m. Art. 14 Abs. 6 BayLPlG bzw. Art. 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 i.V.m. Art. 11 Abs. 5 Satz 2 BayLPlG a.F.) oder – wenn im Einzelfall das Festhalten an einem Ziel nicht sachgerecht erscheint – ein Abweichen hiervon ermöglicht wird („Zielabweichungsverfahren“ nach Art. 4 BayLPlG bzw. Art. 29 BayLPlG a.F.).

Dass dem RP 9 offensichtliche und erhebliche Abwägungsfehler (vgl. Art. 20 Abs. 3 BayLPlG a.F.) in Bezug auf die dort festgelegten Vorranggebiete oder Ausschlussgebiete anhaften würden, die zur Rechtswidrigkeit und Unwirksamkeit der Zielfestlegung führen würden, lässt sich dem Vortrag der Beigeladenen nicht entnehmen. In dem von der Beigeladenen genannten Fall (Schriftsatz vom 20.8.2013, S. 3) hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht (NdsOVG, U.v. 8.12.2011 - 12 KN 208/09 - NuR 2012, 406) die Unwirksamkeit eines regionalplanerischen Ziels deshalb angenommen, weil „der Landkreis als Planverfasser die Planung seiner Städte und Gemeinden lediglich übernommen [habe], ohne sich überhaupt klarzumachen, anhand welcher Kriterien diese zu den auf Flächennutzungs- und Bebauungsplanebene ausgewiesenen Sondergebieten gekommen sind, oder gar eine (vergleichende) Auseinandersetzung mit diesen Kriterien vorzunehmen“. Dass vorliegend ein derartiger Abwägungsmangel bei der regionalplanerischen Zielfestlegung geschehen sein sollte, ergibt sich aus dem Vortrag der Beigeladenen nicht. Es sind auch keine sonstigen Fehler dargelegt worden, die zum einen offensichtlich und zum andern von Einfluss auf das Ergebnis wären.

Aus dem Beschwerdevorbringen ergibt sich auch nicht, dass eine dem Konzept der Beigeladenen entgegenkommende Änderung des RP 9 eingeleitet worden wäre und deren Abschluss im Zurückstellungszeitraum erfolgen könnte. Insofern bestehen nämlich erhebliche rechtliche Anforderungen. Dabei ist auch zu beachten, dass ein Plangeber, dessen Ausweisung im Rechtsverkehr ersichtlich schon entsprechendes Vertrauen auf die Festsetzungen hervorgerufen hat, bei der Reduzierung bereits ausgewiesener Vorranggebiete unter besonderem Rechtfertigungszwang steht (BayVGH, U.v. 9.11.2011 – 4 N 10.1322BayVBl 2012, 537, Rn. 21) und dass bei Planänderungen darauf geachtet werden muss, dass weiterhin ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept der Planung zugrunde liegt (BayVGH, U.v. 2.6.2008 – 22 B 06.2113 – Rn. 35).

Vorliegend ergibt sich lediglich aus der Begründung zur 12. Änderung des Flächennutzungsplans in der Fassung vom 23. April 2013, dass der Regionale Planungsverband der Region Nr. 9 vor etwa eineinhalb Jahren den Beschluss zur Fortschreibung des Regionalplans hinsichtlich der Nutzung der Windkraft sowie Ende des Jahres 2012 den Beschluss zur Einarbeitung des neuen Bayerischen Windatlas in den Fortschreibungsentwurf gefasst hat, und dass die vom Regionalen Planungsverband im Verfahren – ebenso wie andere Stellen – beteiligte Beigeladene dem Regionalen Planungsverband ihre Anregungen und Ziele mitgeteilt hat (vgl. z.B. S. 10 und 78 der Begründung). Dies reicht nicht aus für die Annahme, im Zurückstellungszeitraum könne es zu einer Änderung des RP 9 mit dem von der Beigeladenen gewünschten Ergebnis kommen.

Kosten: § 154 Abs. 2 VwGO. Eine Belastung des Antragsgegners mit Kosten war nicht veranlasst, weil er keine Anträge gestellt hat und die Beigeladene alleinige Beschwerdeführerin ist (vgl. BayVGH, B.v. 24.10.2013 – 22 CS 13.1775 - und BVerwG, U.v. 11.11.1993 – 3 C 45.91 – juris Rn. 45).

Streitwert: § 47 Abs. 1 und 2, § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.