VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27.07.2012 - 8 S 938/11
Fundstelle
openJur 2013, 45712
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Tenor

Der Bebauungsplan "Sonnenhalde" der Stadt Ostfildern vom 30. Juni 2010 wird für unwirksam erklärt.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten über die Gültigkeit des Bebauungsplans "Sonnenhalde" der Antragsgegnerin vom 30.06.2010.

Das ca. 20 ha große Plangebiet ist ein zum Ramsbach nach Südwesten abfallender Hang auf der Gemarkung ..., der weitgehend durch eine Gartennutzung mit teilweise dichtem Baumbestand geprägt ist. Bereits seit den 1930iger Jahren und verstärkt in der Kriegs- und unmittelbaren Nachkriegszeit sind in dem Gebiet bauliche Anlagen in unterschiedlicher Größe und Ausprägung entstanden, deren Bandbreite vom großzügig angelegten, ständig bewohnten Landhaus und von sonstigen Wohngebäuden über Wochenend- und Gartenhäuser bis zu Geräteschuppen und Unterständen reicht. Teilweise wurde Wohnnutzung in Garten- bzw. Wochenendhäusern von der Antragsgegnerin baurechtlich genehmigt, teilweise wurden Wohngebäude genehmigt. In einigen Fällen wurde eine Duldung der Wohnnutzung schriftlich bestätigt. In zahlreichen weiteren Gebäuden findet seit vielen Jahren eine Wohnnutzung statt, die weder genehmigt noch schriftlich gebilligt ist.

Die Antragstellerin ist Eigentümerin des im Plangebiet gelegenen und mit einem zum dauerhaften Wohnen genutzten Gebäude bebauten Grundstücks xxxxxxxxx xxxxxxxxx xx, xxxxx xxx xxxx, Gemarkung ... Die Wohnnutzung des Gebäudes ist weder baurechtlich genehmigt noch wird sie von der Baurechtsbehörde aufgrund schriftlicher Zusage geduldet. Das Grundstück liegt im Sondergebiet SO 1, für das der Bebauungsplan ein "eingeschränktes Wochenendhausgebiet" festsetzt.

Der angegriffene Bebauungsplan bezweckt, die unbefriedigenden Zustände baulicher und rechtlicher Art zu regeln, die Ausdehnung rechtswidriger baulicher Nutzung zu verhindern bzw. zu beenden und die baulichen Entwicklungsmöglichkeiten entsprechend dem Entwicklungskonzept der Stadt zu steuern. Wesentlicher Inhalt ist die Festsetzung zweier Sondergebiete, SO 1 und SO 2. Das Gebiet SO 1 umfasst den größten Teil des Plangebiets. Dort ist ein "eingeschränktes Wochenendhausgebiet" festgesetzt, in welchem ausnahmsweise dauerhafte Wohnnutzung zulässig ist, soweit rechtlich zulässigerweise genutzte Wohngebäude vorhanden sind, wobei eine zulässige Wohnnutzung vorliegt, wenn diese genehmigt oder von der Baurechtsbehörde schriftlich zugesagt ist (Buchst. C Nr. 01.1 Abs. 4 des Textteils des Bebauungsplans). Eine von der Antragsgegnerin durchgeführte Erhebung und Auswertung der ihrem Baurechtsamt vorliegenden Akten ergab, dass im SO 1 von 172 Einzelgrundstücken sechs Grundstücke mit fünf baurechtlich genehmigte Wohngebäuden bebaut sind und dass auf 29 weiteren Grundstücken zwei durch schriftliche Zusage der Baurechtsbehörde bestandsgeschützte Wohngebäude und 20 baurechtlich ungenehmigt zum Wohnen genutzte Gebäude vorhanden sind. Im SO 1 liegt auch das Grundstück der Antragsteller. Im Gebiet SO 2 ist ein "eingeschränktes Wochenendhausgebiet - Wohnen" festgesetzt. Zulässig sind zusätzlich zu den in "SO 1" zulässigen Nutzungen ausnahmsweise Wohngebäude zum dauerhaften Wohnen und dem Wohnen zuzuordnende Nebenanlagen (Buchst. C Nr. 01.2 Abs. 1 der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans). Das Gebiet SO 2 umfasst eine bestehende Häuserzeile mit sechs überwiegend in den Jahren 1954 und 1956 genehmigten Wohngebäuden und die unbebauten Grundstücke Flurstücke Nrn. 3164 bis 3172 am Oberen Haldenweg. Gemäß Buchst. C Nr. 01.1 Abs. 2 und Nr. 01.2 Abs. 2 des Textteils des Bebauungsplans besteht die Einschränkung der Nutzungsart "Wochenendhausgebiet" im SO 1 und SO 2 im "Standard der Erschließung sowie der fehlenden Einhaltung der Lärmimmissionsobergrenzen entsprechend der DIN 18005 für die allgemein und ausnahmsweise zulässigen Nutzungen".

Dem Bebauungsplan liegt im Wesentlichen folgendes Verfahren zugrunde:

Ein am 01.04.1998 vom Gemeinderat der Antragsgegnerin als Satzung beschlossener Bebauungsplan ("Gartenhausgebiet - Sonnenhalde") wurde vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Urteil vom 03.03.1999 - 8 S 1444/98 - wegen eines Verfahrensfehlers und eines Abwägungsmangels für nichtig erklärt. Am 27.07.2005 beschloss der Gemeinderat die Aufstellung des Bebauungsplans "Sonnenhalde". Nach frühzeitiger Beteiligung der Öffentlichkeit und der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange im Jahre 2005 wurden ein erster Entwurf des Bebauungsplans im Januar/Februar 2009 öffentlich ausgelegt und die Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange von der Planauslage benachrichtigt. Aufgrund eingegangener Anregungen und Bedenken wurde der Bebauungsplanentwurf geändert und im August/September erneut öffentlich ausgelegt und die Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange wurden erneut beteiligt. Die hierauf eingegangenen Anregungen und Bedenken führten zu einer weiteren Änderung des Planentwurfs mit anschließender öffentlicher Auslegung des Bebauungsplanentwurfs vom 12.12.2009 in der Zeit vom 22.02.2010 bis einschließlich 22.03.2010. Die Antragstellerin hat sich im Rahmen der Auslegungen jeweils geäußert und im Wesentlichen vorgetragen, dass die vorgesehene Differenzierung zwischen den Sondergebieten SO 1 und SO 2 unzulässig sei und einzelne Grundstückseigentümer zu Unrecht privilegiert würden. Die Festsetzung eines eingeschränkten Wochenendhausgebiets sei nicht möglich. Die vorgesehene ausnahmsweise zulässige Nutzung (Fremdkörpernutzung) verstoße gegen § 1 Abs. 10 BauNVO. Die Festsetzung der Baufenster sei willkürlich. Die Planung sei insgesamt abwägungsfehlerhaft.

In seiner Sitzung am 30.06.2010 behandelte der Gemeinderat die von der Öffentlichkeit und den Trägern öffentlicher Belange vorgebrachten Bedenken und beschloss den Bebauungsplan entsprechend dem Lageplan vom 10.04.2010 mit Textteil vom 10.04.2010 als Satzung. Die Satzung wurde nach Ausfertigung durch den Oberbürgermeister am 08.07.2010 ortsüblich bekannt gemacht.

Am 28.03.2011 hat die Antragstellerin das Normenkontrollverfahren eingeleitet. Sie trägt im Wesentlichen vor, die Festsetzung "eingeschränktes Wochenendhaus" sei unwirksam, da für Sondergebiete nach § 10 BauNVO, anders als es für die Baugebiete nach §§ 2 bis 9 BauNVO der Fall sei, keine Regelung vorhanden sei, die eine Einschränkung zulasse. Die vorgesehenen Grundflächen und Geschossflächenzahlen verstießen gegen die Obergrenzen des § 17 BauNVO. Dem Bebauungsentwurf liege kein schlüssiges Plankonzept zugrunde. So sollten sowohl materiell legale, jedoch formell illegale aber auch materiell illegale, jedoch formell legale Nutzungen durch den Satzungsgeber geschützt werden. Den berechtigten Interessen der Einwohner im Plangebiet, die schon seit Jahrzehnten in dem Plangebiet lebten bzw. deren Bebauung schon seit Jahrzehnten tatsächlich als Wohnbebauung genutzt werde, werde nicht Rechnung getragen. Eine damalige Ungleichbehandlung in der Genehmigung von unter Umständen an sich nicht genehmigungsfähigen Bauvorhaben werde nunmehr durch den Bebauungsplanentwurf perpetuiert. Allein die Existenz von Baugenehmigungen stelle keinen sachlichen Grund für eine Ungleichbehandlung gleicher Sachverhalte im Plangebiet dar, da mit der Planung nicht lediglich der Bestand geschützt werde, sondern noch zusätzliche Wohngebäude bzw. Wohnflächen ermöglicht würden. Sie sei als Eigentümerin eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks und durch die Festsetzungen des Bebauungsplans in ihrem Eigentum abwägungsrelevant Betroffene antragsbefugt. Die Festsetzung eines "eingeschränkten" Wochenendhausgebiets schränke ihr Eigentum und Nutzungsrecht abwägungsfehlerhaft ein, insbesondere, da angekündigt sei, gegen nicht genehmigte oder schriftlich geduldete Wohnnutzungen bauordnungsrechtlich vorzugehen. Die Festsetzungen des Bebauungsplans seien nicht hinreichend bestimmt. Aus dem Plan und seinen Anlagen gehe nicht hervor, in welchen Gebäuden Wohnnutzung gestattet sei, da eine entsprechende Auflistung der Gebäude fehle. Der Plan sei nicht erforderlich. Er trage nicht zur städtebaulichen Ordnung bei, sondern rufe städtebauliche Missstände hervor. Er regle nicht eine verträgliche Nutzung der vorhandenen unterschiedlichen Nutzungen, sondern bestätige die bisherige Genehmigungspraxis. Der Bebauungsplan sei im Gebiet SO 2 auch nicht realisierbar. Dass die ungenehmigte und nicht durch schriftliche Zusagen geduldete Wohnnutzung in absehbarer Zeit beendet werden könne, sei unwahrscheinlich. Das Gebiet sei für Baubehörden kaum kontrollierbar. Zudem gehe von der nicht genehmigten Wohnnutzung Vorbildcharakter aus. Die Antragsgegnerin habe auch übersehen, dass auch nicht genehmigte Gebäude Bestandsschutz genießen könnten. Die Festsetzung eines eingeschränkten Wochenendhausgebietes verstoße gegen § 10 BauNVO, der eine Einschränkung von Sondergebieten nicht zulasse. Es sei zwar unverständlich, was der Grund für die Einschränkung sei. Diese werde mit dem Erschließungsstandard sowie der Nichteinhaltung der Lärmimmissionsobergrenze begründet, worin keine Einschränkung liege. Soweit in dem Wochenendhausgebiet teilweise Wohnnutzung festgesetzt werde, handle es sich nicht um eine eingeschränkte, sondern im Gegenteil um eine erweiternde Festsetzung. Die Zulassung von dauerhafter Wohnnutzung in einem Wochenendhausgebiet sei unzulässig. Eine analoge Anwendung des § 1 Abs. 10 BauNVO komme mangels Regelungslücke nicht in Betracht. In den Sondergebieten gemäß § 10 BauNVO stehe die Erholung im Vordergrund. Eine dem Erholungszweck zuwiderlaufende Nutzung solle gerade verhindert werden. Im Gebiet SO 2 lägen sieben Grundstücke, die mit sechs Wohnhäusern bebaut seien, die alle dauerhaft bewohnt würden, so dass jedenfalls hier die Zweckbestimmung eines Wochenendhausgebiets nicht eingehalten sei. Durch die überwiegende Wohnnutzung, verstreut über das Gebiet SO 1, sei der Zweck ebenfalls verfehlt. Die Festsetzungen über die zulässige Geschossfläche und Grundflächen sowie Geschossflächen verstießen gegen § 20 Abs. 4 BauNVO bzw. gegen § 17 BauNVO. Der Bebauungsplan sei zudem in mehrfacher Hinsicht abwägungsfehlerhaft. Der Bebauungsplan gewähre nur derjenigen Wohnnutzung Bestandsschutz, die genehmigt worden sei oder für die eine schriftliche Duldung vorliege. Geschützt würden also auch Gebäude, die zu keinem Zeitpunkt genehmigungsfähig gewesen seien. Gebäude, die vor Erlass des Bebauungsplans genehmigungsfähig gewesen seien und die aufgrund des Planaufstellungsverfahrens nicht mehr genehmigt worden seien, seien dagegen durch den Bebauungsplan nicht geschützt. Auch andere Gebäude, die genehmigungsfähig gewesen seien, würden in den Plan nicht einbezogen. Die Ungleichbehandlung in der Vergangenheit werde durch den Bebauungsplan bestätigt. Es sei nicht ersichtlich, warum die schriftliche Duldung Bestandsschutz auslöse, etwaige mündliche Duldungen bzw. die jahrelange tatsächliche Duldung hingegen nicht. Den Interessen der Grundstückseigentümer, die bereits seit Jahrzehnten in dem Plangebiet wohnten, werde nicht Rechnung getragen.

Die Antragstellerin beantragt,

den Bebauungsplan "Sonnenhalde" der Stadt Ostfildern vom 30.06.2010 für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzuweisen.

Sie trägt vor: Die Antragstellerin nutze das Gebäude auf ihrem im Plangebiet gelegenen Grundstück seit 2003 baurechtswidrig als Wohngebäude, wie die rechtliche Historie des Gebäudes zeige. Es bestünden Bedenken gegen das Rechtsschutzinteresse der Antragstellerin. Werde der Bebauungsplan für unwirksam erklärt, bessere sich - in rechtlicher Hinsicht - ihre Position nicht. Das Grundstück liege im Außenbereich und sei nicht privilegiert. Aufgrund der Genehmigungshistorie - die im Einzelnen geschildert wird - sei auch bei Unwirksamkeit des Bebauungsplans eine Wohnnutzung nicht genehmigungsfähig.

Der Normenkontrollantrag sei jedenfalls unbegründet. Das Bebauungsplangebiet sei auch deshalb als "Sondergebiet - Eingeschränktes Wohngebiet" bezeichnet worden, weil die genehmigten bzw. geduldeten Wohnhäuser weiterhin ausnahmsweise zulässig und mit einer gesteigerten Bestandssicherung in entsprechender Anwendung des § 1 Abs. 10 BauNVO ausgestattet worden seien. Auch mit diesen Einschränkungen diene das Plangebiet der Erholung im Sinne von § 10 BauNVO. Es handle sich um eine zulässige Festsetzung im Sinne des § 10 Abs. 2 Satz 1 BauNVO. Trotz der tatsächlich vorhandenen untergeordneten Wohnbebauung stehe der Erholungscharakter im Sinne des § 10 Abs. 1 BauNVO im Vordergrund. Die Antragsgegnerin äußert sich außerdem detailliert zur Zulässigkeit der festgesetzten Geschossfläche, der ausgewiesenen überbaubaren Grundstücksflächen und zu einer fehlerfreien Abwägung.

Die Antragstellerin erwidert: Ein Rechtsschutzinteresse sei gegeben. Das Bundesverwaltungsgericht habe in einem ähnlichen Fall, in dem es um unbebaute Außenbereichsgrundstücke gegangen sei, das Rechtsschutzinteresse bejaht. Es sei bereits fraglich, ob ihr Grundstück tatsächlich im Außenbereich liege. Auch dann sei es, wie sich aus § 35 Abs. 2 und 3 BauGB ergebe, einer Wohnnutzung nicht gänzlich entzogen.

Die Antragstellerin hat gegen einen Bescheid der Antragsgegnerin vom 09.02.2010 und den dazu ergangenen Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 26.10.2010, womit ihr Antrag auf Erteilung einer baurechtlichen Genehmigung zur Nutzungsänderung ihres im Plangebiet gelegenen Gartenhauses in ein Wohnhaus abgelehnt worden ist, Klage zum Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben. Mit Beschluss vom 12.07.2011 hat das Verwaltungsgericht mit Blick auf das vorliegende Normenkontrollverfahren das Ruhen des Verfahrens angeordnet.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die dem Senat vorliegenden Bebauungsplanakten der Antragsgegnerin und die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten Bezug genommen.

Gründe

I. Der Antrag ist zulässig.

Er ist fristgerecht innerhalb der Jahresfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt worden.

Die Antragstellerin ist als Eigentümerin eines im Plangebiet gelegenen und von den Festsetzungen betroffenen Grundstücks auch antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Der Umstand, dass die Planung in objektiver Hinsicht für die Antragstellerin von Vorteil ist, weil der Bebauungsplan - wie hier durch die Festsetzung von Wochenendhausnutzung - Bebauungsmöglichkeiten für das Grundstück der Antragstellerin begründet, die zuvor nicht bestanden haben, lässt die Antragsbefugnis nicht entfallen. Auch eine für den Eigentümer im Vergleich zur bisherigen Rechtslage an sich günstige Festsetzung kann ihn zugleich in der baulichen Nutzung seines Grundstücks beschränken und für ihn nachteilig sein. Der Nachteil, den ein Eigentümer dadurch erleidet, dass ihm weitergehende Nutzungsmöglichkeiten vorenthalten werden, kann auf einem Verstoß gegen zwingende gesetzliche Planungsvorgaben oder auf einer fehlerhaften planerischen Abwägung beruhen. Zur ordnungsgemäßen Geltendmachung und zur rechtlichen Begründung einer darin liegenden Verletzung des Grundeigentums bedarf es keines Vergleichs mit der Rechtslage, die ohne den angegriffenen Bebauungsplan bestehen würde (BVerwG, Urteil vom 10.03.1998 – 4 CN 6.97NVwZ 1998, 732 und Beschluss vom 06.01.1993 - 4 NB 38.92 - juris).

Der Antrag ist auch nicht nach § 47 Abs. 2a VwGO unzulässig. Die Antragstellerin macht - jedenfalls auch - Einwendungen geltend, die sie bereits im Rahmen der öffentlichen Auslegung vorgebracht hat.

Es besteht schließlich das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis für das Normenkontrollverfahren. Dieses fehlt nicht deswegen, weil das Grundstück der Antragstellerin ohne den Bebauungsplan als Außenbereichsfläche nicht oder allenfalls eingeschränkt nach § 35 BauGB baulich nutzbar wären und die angestrebte Wohnbebauung dadurch ebenfalls nicht ermöglicht würde. Wird die Hürde der Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO genommen, ist regelmäßig auch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis gegeben, es sei denn, dass der Antragsteller durch die angestrebte Erklärung der Unwirksamkeit des Bebauungsplans seine Rechtsstellung nicht verbessern kann oder diese sich nicht zumindest aus tatsächlichen Gründen als vorteilhaft erweist (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.04.2002 - 4 CN 3.01 - NVwZ 2002, 1126; juris RdNr. 10 m.w.N.). Ein Rechtsschutzbedürfnis besteht bereits dann, wenn sich nicht ausschließen lässt, dass die gerichtliche Entscheidung für den Rechtsschutzsuchenden gegebenenfalls von Nutzen sein kann (BVerwG, Urteil vom 10.03.1998, a.a.O. und Beschluss vom 25.05.1993 - 4 NB 50.92 - BRS 55 Nr. 25). Unnütz wird das Normenkontrollgericht nur dann in Anspruch genommen, wenn der Antragsteller unabhängig vom Ausgang des Normenkontrollverfahrens keine reale Chance hat, den von ihm geltend gemachten Nachteil abzuwenden. Davon kann aber nicht bereits dann ausgegangen werden, wenn die erwünschte Nutzung auch ohne den Bebauungsplan nicht realisiert werden kann. Dies bedeutet nicht zwangsläufig, dass es bei diesem Zustand bleibt. Schlägt eine Bauleitplanung einer Gemeinde fehl, weil sie einer Überprüfung im Normenkontrollverfahren nicht standhält, besteht grundsätzlich die Möglichkeit, dass die Gemeinde einen neuen Bebauungsplan aufstellt und dabei den Bauwünschen des Antragstellers Rechnung tragen wird.

Nach diesen Maßstäben ist ein Rechtsschutzbedürfnis gegeben. Es kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass die Antragstellerin mit der von ihr angestrebten Erklärung der Unwirksamkeit des Bebauungsplans ihrem Ziel, eine Bebaubarkeit ihres Grundstücks zu Wohnzwecken zu erreichen, näher kommen könnten. Ziel des Bebauungsplans ist es der Planbegründung zu Folge, städtebauliche Missstände zu bereinigen, die in einer durch unkontrollierten Wildwuchs im Plangebiet entstandenen Mischung aus Garten- und Wochenendhäusern sowie Wohnhäusern liegen. Schlägt die Umsetzung dieses Ziels fehl, weil der Bebauungsplan für unwirksam erklärt wird, kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass die Antragsgegnerin dieses Ziel weiterverfolgt und einen neuen Bebauungsplan aufstellt, bei dem dann die Bebauungswünsche der Antragstellerin stärker zum Zuge kommen. Davon ist auch dann noch auszugehen, wenn - wie hier - die Umsetzung des Ziels mit einer früheren Planung bereits einmal fehlgeschlagen ist.

II. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Der angegriffene Bebauungsplan ist wegen eines Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam.

1. Die Festsetzungen über eine - ausnahmsweise - zulässige Dauerwohnnutzung in den Sondergebieten SO 1 und SO 2 sind fehlerhaft, weil sie nicht von § 10 BauNVO gedeckt sind und nicht auf eine andere Rechtsgrundlage gestützt werden können.

Die Gemeinde bestimmt durch den Bebauungsplan Inhalt und Schranken des im Planbereich gelegenen Grundeigentums. Hierfür bedarf sie gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG einer gesetzlichen Grundlage (BVerwG, Urteil vom 27.10.2011 - 4 CN 7.10 - BauR 2012, 466). Der festsetzungsfähige Inhalt eines Bebauungsplans wird abschließend in § 9 BauGB und den ergänzenden Vorschriften der nach § 9a BauGB (und den ihm entsprechenden früheren Regelungen) erlassenen Baunutzungsverordnung geregelt. Verboten sind Festsetzungen im Bebauungsplan, zu denen die Gemeinde nicht durch § 9 BauGB oder durch die Baunutzungsverordnung ermächtigt ist (BVerwG, a. a. O. und Beschluss vom 23.12.1997 - 4 BN 23.97 - BauR 1998, 515 jeweils m.w.N.). Weicht die Gemeinde bei der Aufstellung von Bebauungsplänen von den Vorgaben des § 9 BauGB und der Baunutzungsverordnung ab, so ist die von diesem Fehler betroffene Festsetzung wegen Verstoßes gegen den bauplanungsrechtlichen Typenzwang, durch den die Beachtung des Gesetzesvorbehalts des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistet wird, unwirksam, und zwar unabhängig von der Frage, ob das mit ihr verfolgte planerische Ziel materiell-rechtlich zulässig ist und möglicherweise sogar auf andere Weise realisiert werden könnte (BVerwG, Beschluss vom 31.01.1998 – 4 NB 48.93 - juris RdNr. 19). Das ist hier der Fall.

Die Festsetzung eines Wochenendhausgebiets, in dem "ausnahmsweise", d. h. abhängig von der Erteilung einer im Ermessen der Baurechtsbehörde stehenden Ausnahme gemäß § 31 Abs. 1 BauGB, auch dauerhaftes Wohnen zulässig ist, kann weder auf § 10 noch auf § 11 BauNVO gestützt werden und zwar auch nicht in Gestalt einer nur am vorhandenen Bestand anknüpfenden Fremdkörperfestsetzung i. S. des § 1 Abs. 10 BauNVO.

a) § 10 BauNVO ist keine taugliche Rechtsgrundlage für die Festsetzung ausnahmsweise zulässiger dauerhafter Wohnnutzung im Sondergebiet SO 2. Danach können Sondergebiete festgesetzt werden, die der Erholung dienen (§ 10 Abs. 1 BauNVO). Für solche Sondergebiete sind gemäß § 10 Abs. 2 Satz 1 BauNVO die Zweckbestimmung und die Art der Nutzung festzusetzen. § 10 Abs. 1 BauNVO nennt als solche in Betracht kommende Gebiete beispielhaft Wochenendhaus-, Ferienhaus- oder Campingplatzgebiete. Hierunter fällt auch das hier festgesetzte Wochenendhausgebiet. Mit der Zweckbestimmung des Gebiets als Wochenendhausgebiet ist die Zulassung von Dauerwohnnutzung aber nicht vereinbar. Kennzeichnendes Merkmal von Wochenendhäusern ist u.a., dass sie nur für vorübergehende Aufenthalte zu Freizeitzwecken auf begrenztem Raum errichtet und genutzt werden (Hess. VGH, Beschluss vom 01.09.1981 - IV N 16.80 - BRS 38 Nr. 11; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 22.11.2011 - 8 A 10443/11 - juris und Urteil vom 22.08.1985 - 1 A 62.84 - BRS 44 Nr. 60; Fickert-Fieseler, BauNVO, 11. Aufl., § 10 RdNr. 23). Das schließt eine Dauerwohnnutzung aus. Rechtlich wesentlich ist es gerade, dass es sich nicht um ein Dauerwohnen, sondern um ein Wohnen in der Freizeit handelt (Ziegler in Brügelmann, BauGB, Komm., Stand Januar 2012, § 10 BauNVO RdNrn. 1 und 48 und BVerwG, Beschluss vom 26.03.1974 – VIII C 21.73 – DÖV 1975, 537). Nach diesen Maßstäben kann ein Gebiet, in dem wie hier ausnahmsweise auch dauerhafte Wohnnutzung zugelassen wird, nicht als Wochenendhausgebiet auf der Grundlage des § 10 Abs. 1 BauNVO festgesetzt werden.

Die Bezeichnung der Zweckbestimmung des Gebiets als "Eingeschränktes Wochenendhausgebiet - Wohnen" ändert nichts an der Unvereinbarkeit der ausnahmsweisen Dauerwohnnutzung mit der Zweckbestimmung des Gebiets, dies schon deshalb nicht, weil sich die Einschränkung nach dem eindeutigen Wortlaut der Regelung nicht auf die Zulassung einer weiteren Nutzungsart, sondern auf den "Standard der Erschließung" sowie die "fehlende Einhaltung der Lärmimmissionsobergrenzen entsprechend der DIN 18 005" richtet.

Eine Rechtsgrundlage für die getroffene Ausnahme wäre aber auch dann nicht gegeben, wenn diese dem Sondergebiet den Gebietscharakter eines Wochenendhausgebiets im Sinne des § 10 Abs. 1 BauNVO nehmen würde und als Festsetzung eines sonstigen der Erholung dienenden Sondergebiets im Sinne des § 10 Abs. 1 BauNVO zu verstehen wäre. Die Gemeinde ist zwar nicht auf die in § 10 Abs. 1 BauNVO ausdrücklich genannten Gebietsarten beschränkt. Sie darf darüber hinaus ähnliche Sondergebiete schaffen. Denn die Aufzählung ist nur beispielhaft. Der Bebauungsplan kann aber auch in einem sonstigen Sondergebiet zur Erholung nicht nach § 10 Abs. 2 Satz 1 BauNVO beliebige Nutzungsarten aus den Baugebieten nach §§ 2 bis 9 BauNVO zulassen. Auch für sonstige Sondergebiete, die der Erholung dienen, sind nach § 10 Abs. 2 Satz 1 BauNVO die Zweckbestimmung und die Art der Nutzung festzusetzen. Da der Anwendungsbereich des § 10 BauNVO auf Erholungssondergebiete beschränkt ist, müssen die Gemeinden diesen Rahmen bei der Konkretisierung achten. Sie können daher nur Nutzungen festsetzen, die innerhalb des allgemeinen Zwecks, der Erholung zu dienen, liegen (BVerwG, Urteil vom 18.02.1983 - 4 C 18.81 - BVerwGE 67, 23, juris RdNr. 15; Fickert/Fieseler a.a.O. § 10 RdNr. 7.1 und Stock a.a.O. § 10 RdNr. 2). § 10 BauNVO darf ebenso wie § 11 BauNVO nicht dazu benutzt werden, Mischgebiete besonderer Art festzusetzen. Die Zweckbestimmung und die Art der Nutzung müssen sich entsprechen, d. h. die Art der Nutzung muss sich aus der Zweckbestimmung des Sondergebiets ableiten, weil diese wie in den Baugebieten nach den §§ 2 bis 9 BauNVO (dort jeweils im Absatz 1) den Rahmen für die Zulässigkeit von Nutzungen abgibt. Der allgemeinen Zweckbestimmung widersprechende Nutzungen sind unzulässig (vgl. Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand Januar 2009, RdNr. zu § 11 BauNVO mit Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 18.08.1989 - 4 C 12.86 -).

Die ausnahmsweise Zulassung dauerhafter Wohnnutzung in dem Gebiet hält sich nicht in diesem Rahmen. Eine Dauerwohnnutzung ist gerade keine der Erholung dienende Nutzung und daher - auch als Ausnahme - mit dem der Erholung dienenden Charakter des Sondergebiets nicht vereinbar. Denn die Baunutzungsverordnung regelt die dauerhafte Wohnnutzung und die Wochenend- und Ferienhauswohnnutzung gerade als städtebaulich relevante eigenständige Nutzungsarten (BVerwG, Beschluss vom 07.08.1984 – 4 N 3.84DVBl 1985, 120).

Auch § 10 Abs. 2 Satz 2 BauNVO ermächtigt nicht zur Festsetzung von Dauerwohnnutzung in einem Erholungssondergebiet. Nach dieser Vorschrift kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, dass bestimmte, der Eigenart des Gebiets entsprechende Anlagen und Einrichtungen zur Versorgung des Gebiets und für sportliche Zwecke allgemein zulässig sind oder ausnahmsweise zugelassen werden können. Danach dürfen nicht unmittelbar der Erholung dienende Nutzungsarten festgesetzt werden, wenn sie eine versorgende oder dienende Funktion im Hinblick auf die jeweilige Zweckbestimmung des Sondergebiets haben. Hierzu kann ein Dauerwohnen allenfalls dann gehören, wenn es im Zusammenhang mit der Versorgung des Gebiets steht. Zu denken ist also allenfalls an eine Festsetzung von Betriebswohnungen für die der Versorgung des Sondergebiets dienenden Betriebe und sonstigen Einrichtungen, nicht aber an die hier festgesetzten davon unabhängigen Dauerwohnnutzungen.

b) Auch für die Festsetzung einer ausnahmsweise zulässigen Dauerwohnnutzung nur anknüpfend an den vorhandenen Bestand in beiden Sondergebieten ist eine Rechtsgrundlage nicht gegeben. Sie kann nicht auf § 1 Abs. 10 BauNVO gestützt werden. Die Vorschrift findet nach ihrem unmissverständlichen Wortlaut nur auf die Baugebiete nach den §§ 2 bis 9 BauNVO, nicht aber auf Sondergebiete nach den §§ 10 und 11 BauNVO Anwendung. Eine analoge Anwendung des § 1 Abs. 10 BauNVO oder eine Übertragung seines Rechtsgedankens bei einer Festsetzung nach § 10 Abs. 2 Satz 1 BauNVO kommt entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin nicht in Betracht. Dies scheitert bereits an einer planwidrigen Regelungslücke. Die Beschränkung einer Fremdkörperfestsetzung im Sinne des § 1 Abs. 10 BauNVO auf Baugebiete im Sinne der §§ 2 bis 9 BauNVO entspricht dem ausdrücklichen Willen des Verordnungsgebers (BVerwG, Urteil vom 27.10.2011 - 4 CN 7.10 - juris zu einer Fremdkörperfestsetzung in einem aufgrund von § 9 Abs. 1 Nr. 18 BauGB festgesetzten Waldgebiet). Rechtsgrundlage für die Konkretisierung der Zweckbestimmung des Gebiets und der zulässigen Nutzungsarten ist allein § 10 BauNVO (Stock a.a.O. § 10 RdNrn. 1 und 4), der auch in bestehenden Gemengelagen die alleinige und abschließende Ermächtigungsgrundlage für die Festsetzung von Sondergebieten mit Erholungsfunktion bildet, eine Fremdkörperfestsetzung i. S. des § 1 Abs. 10 BauNVO aber gerade nicht vorsieht.

Hiernach ist es der Gemeinde bei der Ausweisung eines Erholungssondergebiets im Sinne des § 10 BauNVO verwehrt, für vorhandene bauliche Nutzungen, die dem von der Vorschrift vorausgesetzten Erholungscharakter widersprechen, aktiven Bestandsschutz festzusetzen.

c) Eine Umdeutung der Gebietsarten SO 1 und SO 2 in ein sonstiges Sondergebiet gemäß § 11 BauNVO kommt – sofern sie allgemein überhaupt zulässig sein sollte - nicht in Betracht, da die Sondergebietsfestsetzungen auf diese Vorschrift ebenfalls nicht gestützt werden könnten. Nach § 11 Abs. 1 BauNVO können als sonstige Sondergebiete nur solche Gebiete festgesetzt werden, die sich von den Baugebieten nach §§ 2 bis 10 BauNVO wesentlich unterscheiden. Ein in diesem Sinne wesentlicher Unterschied liegt vor, wenn ein Festsetzungsgehalt gewollt ist, der sich keinem der in den §§ 2 bis 10 BauNVO geregelten Gebietstypen zuordnen lässt und der sich deshalb sachgerecht auch mit einer auf sie gestützten Festsetzung nicht erreichen lässt. Diese qualifizierten Anforderungen berücksichtigen, dass die Festsetzung sonstiger Sondergebiete nicht zu einer Umgehung des grundsätzlichen Typenzwangs der Baunutzungsverordnung, der eine sachgerechte Inhaltsbestimmung des Eigentums ist, führen darf. § 11 Abs. 1 BauNVO erweitert somit nicht beliebig die Festsetzungsmöglichkeiten des Katalogs der Baugebiete (Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 11 BauNVO RdNr. 19 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts). Dabei ist die allgemeine Zwecksetzung des Baugebietes das entscheidende Kriterium dafür, ob sich das festgesetzte sonstige Sondergebiet wesentlich von einem Baugebietstyp im Sinne der §§ 2 bis 10 BauNVO unterscheidet. Unterscheidet sich dessen Zweckbestimmung von der Zweckbestimmung des festgesetzten sonstigen Sondergebietes wesentlich, ist den Erfordernissen des § 11 Abs. 1 BauNVO entsprochen (BVerwG, Beschluss vom 07.07.1997 – 4 BN 11.97 – juris RdNr. 10).

Das ist hier nicht der Fall. Denn die ausgewiesenen Sondergebiete unterscheiden sich nicht wesentlich von der allgemeinen Zweckbestimmung eines Erholungssondergebiets nach § 10 BauNVO. Ihre Zweckbestimmung entspricht vielmehr gerade dem in § 10 Abs. 1 BauNVO genannten Wochenendhausgebiet. Die allgemeine Zwecksetzung des Sondergebiets als Wochenendhausgebiet ändert sich durch die ausnahmsweise Aufnahme von Dauerwohnnutzung in den Katalog der dort zulässigen Nutzungsarten nicht. Auch die Bezeichnung des Gebiets als "eingeschränktes" Wochenendhausgebiet mit der Begründung, dass die Einschränkung im Standard der Erschließung und der Überschreitung der Lärmorientierungswerte für ein Wochenendhausgebiet nach DIN 18005 bestehe, ändert nichts an den in dem Gebiet zulässigen Nutzungsarten. Die festgesetzte Gebietsart unterscheidet sich damit nicht wesentlich von den in den §§ 2 bis 10 genannten Gebieten (vgl. auch Söfker a.a.O. RdNrn. 23 und 29; Hess. VGH, Beschluss vom 27.08.1992 - 3 N 109/87 – juris RdNr. 28).

2. Die Unwirksamkeit der Festsetzung von ausnahmsweise zulässiger Dauerwohnnutzung in den Sondergebieten SO 1 und SO 2 führt dazu, dass der Bebauungsplan insgesamt unwirksam ist. Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans anhaften, führen nur dann nicht zu dessen Gesamtunwirksamkeit, wenn die übrigen Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen, für sich betrachtet, noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bewirken können (Grundsatz der Teilbarkeit) und wenn mit Sicherheit anzunehmen ist, dass die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch eine Satzung ohne den unwirksamen Teil beschlossen hätte (Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Normgebers; vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 22.01.2008 - 4 B 5.08 - juris und vom 01.08.2001 - 4 B 23.01 - NVwZ 2002, 205). Diesbezüglich muss vermieden werden, dass in die kommunale Planungshoheit mehr als nötig eingegriffen wird. Ein Gericht darf insbesondere nicht gestaltend tätig sein, sondern hat den planerischen Willen des Ortsgesetzgebers zu respektieren (vgl. zum Ganzen: BVerwG, Urteil vom 19.09.2002 - 4 CN 1.02 - BVerwGE 117, 58). Hiervon ausgehend lässt sich jedenfalls nicht feststellen, dass die Ausweisung des Plangebiets allein als "eingeschränktes" Wochenendhausgebiet ohne die - ausnahmsweise - zulässige dauerhafte Wohnnutzung dem Planungswillen der Antragsgegnerin entspricht. Mit dem Wegfall der Wohnnutzung als ausnahmsweise zulässige Nutzungsart, ist der Planung der Antragsgegnerin eine wesentliche Grundlage entzogen. Denn maßgebliches Ziel der Planung war es gerade auch, die bestehenden, genehmigten bzw. schriftlich zugesagten Dauerwohnnutzungen durch eine ausnahmsweise Zulassung von Wohnnutzung in diesen Bereichen zu sichern.

3. Ist der Bebauungsplan schon aus den vorgenannten Gründen unwirksam, bedarf keiner Entscheidung, ob er auch in anderer Hinsicht mit höherrangigem Recht unvereinbar ist. Allerdings spricht viel dafür, dass die Festsetzung eines "eingeschränkten Wochenendhausgebiets" im Sondergebiet SO 2 auch deshalb rechtswidrig, weil ihr die nach § 1 Abs. 3 BauGB erforderliche städtebaulichen Rechtfertigung fehlt. Denn sie bietet wegen der dort bereits weitgehend vorhandenen Dauerwohnnutzung wohl auf unabsehbare Zeit keine Aussicht auf Verwirklichung (vgl. hierzu z. B. BVerwG, Beschluss vom 11.05.1999 - 4 BN 15.99 - BauR 1999, 1136 m. w. N.).

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Frage, ob §  10 BauNVO auch in bestehenden Gemengelagen die Festsetzung einer - ausnahmsweise zulässigen - dauerhaften Wohnnutzung in einem Sondergebiet mit Erholungsfunktion ausschließt, hat grundsätzliche Bedeutung.

Streitwertbeschluss vom 25. Juli 2012

Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 10.000,-- EUR festgesetzt.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).