Mit der einjährigen Übergangsfrist für bereits bestehende Spielhallen in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV trägt der Gesetzgeber den Bestandsschutzinteressen der betroffenen Spielhallenbetreiber bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Überprüfung in nicht zu beanstandender Weise Rechnung. Die Übergangsfrist ist auch im Hinblick auf Art. 12 GG und Art. 14 GG verfassungsgemäß.Mehrere Spielhallen in einem Gebäude; neue glücksspielrechtliche Anforderungen an Spielhallen; gesetzliche Übergangsregelungen; einjährige Übergangsfrist; unechte Rückwirkung; Vertrauens- und Bestandsschutzinteressen; Stichtag; Gleichheitssatz; sachlich vertretbare Differenzierung; Berufsfreiheit; Eigentumsfreiheit

Tenor

I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III. Unter Abänderung der Nr. III des angefochtenen Beschlusses wird der Streitwert für das Verfahren in beiden Instanzen auf jeweils 30.000 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

Die Antragstellerin verfolgt mit ihrer Beschwerde ihren in erster Instanz erfolglosen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO weiter, mit der sie die Feststellung begehrt, dass ihre Spielhallen „W...“, „C...“ und „N...“ in S., A. F. 32 bis zum rechtskräftigen Abschluss des Haupt-sacheverfahrens einstweilen als mit den §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar gelten.

Die Antragstellerin betreibt in dem betreffenden Gebäude drei Spielhallen, die mit Bescheid vom 6. Oktober 2011, die Tekturplanung am 28. Juni 2012, baurechtlich genehmigt wurden. Nach Angaben der Antragstellerin beliefen sich die Gesamtinvestitionskosten auf ca. 445.000 Euro. Bereits im Juli 2011 hatte die Antragstellerin einen langfristigen Mietvertrag für die Spielhallen geschlossen. Auf Antrag der Antragstellerin vom 19. Oktober 2011 erteilte die Antragsgegnerin am 28. Juni 2012 die Erlaubnisse gemäß § 33i GewO für den Betrieb der Spielhallen. Bereits zuvor, nämlich mit Schreiben vom 4. Januar 2012, hatte die Antragsgegnerin die Antragstellerin auf eine zu erwartende Gesetzesänderung mit der Folge, dass die Erlaubnisse ab Juli 2013 möglicherweise ihre Gültigkeit verlieren, hingewiesen.

Mit Schreiben vom 6. März 2013 stellte die Antragstellerin bei der Antragsgegnerin einen Antrag auf Fortführung der Betriebe gemäß GlüStV bzw. auf angemessene Verlängerung der Übergangsregelung gemäß GlüStV sowie vorsorglich auf Erteilung von Erlaubnissen gemäß Art. 9 AGGlüStV. Die Antragsgegnerin lehnte diese Anträge mit Schreiben vom 8. Mai 2013 ab. Da Mehrfachspielhallen nach dem 1. Juli 2013 nicht mehr mit §§ 24 und 25 GlüStV als vereinbar gälten, dürfe die Antragstellerin nur noch eine der drei Spielhallen im streitgegenständlichen Anwesen weiterbetreiben. Welche dies sein solle, liege in der Entscheidungsbefugnis der Betreiberin. Die Antragstellerin konkretisierte daraufhin ihren Erlaubnisantrag auf die Spielhalle „N...“. Bislang ist aber eine Erlaubnis nicht erteilt worden.

Mit Schriftsatz vom 27. Juni 2013 beantragte die Antragstellerin beim Bayerischen Verwaltungsgericht Ansbach, im Wege der einstweiligen Anordnung festzustellen, dass die streitgegenständlichen Spielhallen der Antragstellerin bis zum rechtskräftigen Abschluss des noch einzulegenden Hauptsacheverfahrens einstweilen als mit den §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar gelten. Am 15. Juli 2013 hat die Antragstellerin Feststellungsklage erhoben.

Mit Beschluss vom 19. August 2013 lehnte das Bayerische Verwaltungsgericht Ansbach den Antrag ab. Es sei bereits zweifelhaft, ob der Antrag zulässig sei, jedenfalls sei er in der Sache nicht begründet, da der geltend gemachte Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht worden sei. Die Übergangsregelung in § 29 Abs. 4 GlüStV sei nicht zu beanstanden. Es handle sich dabei um eine Regelung mit unechter Rückwirkung, die verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig sei. Die Grenzen der Zulässigkeit, die sich aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip ergäben, seien hier nicht überschritten. Insbesondere der vom Gesetzgeber gewählte Stichtag 28. Oktober 2011 sei nicht zu beanstanden, zumal bereits lange vor dem an diesem Tag gefassten Beschluss der Ministerpräsidenten bekannt gewesen sei, dass mit der Novellierung des Glücksspielstaatsvertags einschneidende Rechtsänderungen auf die Spielhallenbetreiber zukämen. Das Vertrauen in die bisherige Regelung sei daher nicht erst seit dem Stichtag 28. Oktober 2011 nicht mehr geschützt.

Zur Begründung ihrer am 23. August 2013 erhobenen Beschwerde rügt die Antragstellerin die Annahme des Verwaltungsgerichts, es fehle vorliegend an einem Anordnungsanspruch. Die Entscheidung sei daher fehlerhaft. So liege ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor, da in der Festsetzung unterschiedlicher Übergangsfristen je nach dem Zeitpunkt der Erteilung einer Erlaubnis nach § 33i GewO in § 29 Abs. 4 GlüStV eine sachwidrige Ungleichbehandlung liege. Weder sei die Stichtagsregelung notwendig, noch sei die Bestimmung des Stichtags 28. Oktober 2011 sachlich vertretbar. Mit der Anknüpfung an den an diesem Tag gefassten Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz habe der Gesetzgeber einen unzutreffenden Differenzierungsmaßstab gewählt, zumal die rechtsverbindliche Paraphierung des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags am 15. Dezember 2011 erfolgt sei. Denn allein mit der Beschlussfassung sei der Vertrauensschutz für die Spielhallenbetreiber noch nicht entfallen. Selbst in den Fällen der „unechten Rückwirkung“ genüge eine öffentliche Berichterstattung nicht, das Vertrauen in den Fortbestand einer gesetzlichen Regelung zu zerstören. Das Bundesverfassungsgericht knüpfe zeitlich stets an die Einbringung einer Gesetzesvorlage an. Hinter der auch hier geltenden Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur „unechten Rückwirkung“ außerhalb des Steuerrechts stünden die Wertungskriterien der Öffentlichkeit, der Wahrscheinlichkeit sowie der Formalisierung. An der Erfüllung dieser Kriterien mangele es hier. Die Stichtagsregelung erwiese sich aber selbst dann als sachwidrig, wenn man unterstelle, dass nach der Beschlussfassung der Ministerpräsidenten in den informierten Kreisen mit dem Inkrafttreten des Staatsvertrages zu rechnen gewesen sei. Denn Zweck der Regelung sei ausweislich der Gesetzesbegründung die Verhinderung etwaiger „Mitnahmeeffekte“. Letztere drohten aber frühestens ab Kenntnis des Inhalts der Neuregelung, die der Gesetzgeber erst ab dem 28. Oktober 2011 unterstelle. Maßgeblich für die Abgrenzung könne daher nur der Zeitpunkt der Antragstellung sein, nicht aber der Zeitpunkt der Erlaubniserteilung. Neben dem Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG liege auch ein unzulässiger Eingriff in die Eigentumsgarantie vor. Es handle sich um eine rechtswidrige Enteignung, zumindest aber um eine verfassungswidrige Inhalts- und Schrankenbestimmung. Schließlich werde auch die Berufsfreiheit der Antragstellerin verletzt, denn durch die nur einjährige Übergangsfrist werde die unbefristete Erlaubnis der Antragstellerin nach § 33i GewO mit Ablauf des 30. Juni 2013 entwertet und mache ihr in Kombination mit den erlaubnisbezogenen Abstandsregelungen und dem Verbot von Mehrfachkonzessionen eine weitere Ausübung ihrer bislang erlaubten beruflichen Betätigung am streitgegenständlichen Standort unmöglich. Schließlich sei es den Ländern kompetenziell nicht gestattet, den von § 33i GewO vermittelten Vertrauensschutz durch einen auf einen früheren Zeitpunkt gelegten Stichtag anzutasten.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Beschwerdevorbringens wird auf den Inhalt der Gerichtsakten beider Instanzen sowie der vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.

II.

Die zulässige Beschwerde ist unbegründet. Die von der Antragstellerin dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Verwaltungsgerichtshof nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen keine Abänderung oder Aufhebung der angefochtenen Entscheidung.

1. Die gemäß § 146 Abs. 1 VwGO statthafte sowie fristgerecht eingelegte (§ 147 Abs. 1 VwGO) und begründete (§ 146 Abs. 4 Satz 1 und 2 VwGO) Beschwerde der Antragstellerin ist zulässig.

2. Die Beschwerde ist jedoch unbegründet, weil sich aus den den Anforderungen von § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO entsprechend dargelegten Gründen nicht ergibt, dass ein entsprechender Anordnungsanspruch der Antragstellerin besteht, d.h. der im Hauptsacheverfahren geltend gemachte materielle Anspruch mit überwiegender Wahrscheinlichkeit begründet ist.

Die Antragstellerin hat keinen Anordnungsanspruch auf Feststellung glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO), dass die streitbefangenen Spielhallen entgegen der Übergangsregelung in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV über den 30. Juni 2013 hinaus als mit §§ 24 und 25 (GlüStV) vereinbar gelten und daher – aufgrund Bestandsschutzes – weiterbetrieben werden dürfen. Ein solches Recht der Antragstellerin ergibt sich weder im Hinblick auf die geltend gemachte Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG (nachfolgend 2.1.), noch aus einer Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 14 Abs. 1 GG; nachfolgend 2.2.) oder einer Verletzung der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG; nachfolgend 2.3.). Schließlich liegt auch keine mangelnde Gesetzgebungskompetenz vor (nachfolgenden 2.4.).

2.1. Entgegen dem Beschwerdevorbringen liegt mit den unterschiedlichen Übergangsregelungen in § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV keine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) vor. Denn der Gesetzgeber hat mit der an den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis und den diesbezüglichen Stichtag 28. Oktober 2011 anknüpfenden Ungleichbehandlung bei den Übergangsfristen eine notwendige und sachlich vertretbare (und nicht unverhältnismäßige) Differenzierung vorgenommen.

Wie sich aus § 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV eindeutig ergibt, finden die durch den Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag in dessen Siebten Abschnitt für Spielhallen neu geschaffenen Regelungen (§§ 24 bis 26 GlüStV) auf Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Staatsvertrags (gemäß Art. 2 Abs. 1 Erster GlüÄndStV am 1. Juli 2012) bestehen (und nach der bisherigen Rechtslage gewerberechtlich gemäß § 33i GewO genehmigt wurden), ab Inkrafttreten dieses Staatsvertrags Anwendung. Dadurch wird der Grundsatz bestätigt, dass die Anforderungen der §§ 24, 25 und 26 GlüStV ab Inkrafttreten anzuwenden sind (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995 S. 32; BayVerfGH, E.v. 28. 6. 2013 – Vf. 10-VII-12 u.a. – juris Rn. 91). § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV enthalten demgegenüber Übergangsregelungen, wonach bestehende Spielhallen je nach dem Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis (Stichtag: 28. Oktober 2011) entweder bis zum Ablauf von fünf Jahren oder (nur) bis zum Ablauf von einem Jahr nach Inkrafttreten dieses Staatsvertrags als mit §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar gelten, d.h. für den betreffenden Zeitraum von der (glücksspielrechtlichen) Erlaubnispflicht freigestellt werden und ihnen eine Fortsetzung ihrer bisherigen legalen Tätigkeit ohne (glücksspielrechtliche) Erlaubnis ermöglicht wird (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995 S. 32).

2.1.1. Diese Differenzierung ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin in ihrer Beschwerde notwendig, um das vom Gesetzgeber mit dem geänderten Glücksspielstaatsvertrag und dem entsprechenden Ausführungsgesetz weiterhin verfolgte Ziel, die Glücksspielangebote zum Schutz der Spieler und der Allgemeinheit vor den Gefahren des Glücksspiels strikt zu regulieren, zu erreichen. Die schon bisher verfolgten Kernziele (vgl. § 1 GlüStV) sollen unter Berücksichtigung der zum Glücksspielrecht ergangenen Rechtsprechung nationaler Gerichte und des Gerichtshofs der Europäischen Union, der Ergebnisse der Evaluierung des bisherigen Glücksspielstaatsvertrags sowie der europäischen Entwicklung neu akzentuiert und zur Erreichung dieser Ziele eine Glücksspielregulierung mit differenzierten Maßnahmen für die einzelnen Glücksspielformen vorgenommen werden, um deren spezifischem Sucht-, Betrugs-, Manipulations- und Kriminalitätspotential Rechnung zu tragen (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995 S. 16 f.). Im Hinblick auf das durch sämtliche vorliegenden Studien belegte, besonders hohe Suchtpotenzial bei Geldspielgeräten in Gastronomiebetrieben und vor allem in Spielhallen und das flächendeckende Angebot an Geldspielgeräten hat der Gesetzgeber gerade für den Bereich der Spielhallen Handlungsbedarf gesehen, um auch und gerade für diesen Bereich einen kohärenten Schutz vor Spielsucht zu schaffen (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995 S. 30; vgl. auch BayVerfGH, E.v. 28. 6. 2013 – Vf. 10-VII-12 u.a. – juris Rn. 95). Mit den in § 29 Abs. 4 GlüStV vorgesehenen Übergangsfristen hat der Gesetzgeber dem Vertrauens- und Bestandsschutzinteresse der Spielhallenbetreiber und ihren Erwartungen an die Amortisation getätigter Investitionen in Abwägung mit den in den §§ 24 und 25 GlüStV verfolgten Allgemeinwohlinteressen Rechnung getragen (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995 S. 32; vgl. auch BayVerfGH, E.v. 28. 6. 2013 – Vf. 10-VII-12 u.a. – juris Rn. 95).

Die Erforderlichkeit der Einbeziehung auch der bereits bestehenden, gewerberechtlich und baurechtlich genehmigten Spielhallen in den Anwendungsbereich dieser neuen glücksspielrechtlichen Anforderungen zur Bekämpfung der spezifischen Gefahren dieser Glücksspielform liegt auf der Hand. Um seine Ziele baldmöglichst umsetzen zu können, konnte der Gesetzgeber insbesondere im Hinblick auf den ihm bei der Ausgestaltung von Übergangsvorschriften zukommenden breiten Gestaltungsspielraum (vgl. BVerfG, B.v. 18.3.2013 – 1 BvR 2436/11 – juris Rn. 34) unter Berücksichtigung der berechtigten Bestandsschutzinteressen der Spielhallenbetreiber in rechtlich nicht zu beanstandender Weise eine Differenzierung der Übergangsfristen je nach dem für die einzelnen Spielhallenbetreiber bestehenden Vertrauensschutz vornehmen.

Gerade mit Blick auf die besonders gewichtigen Gemeinwohlziele des § 1 GlüStV und die von Geldspielgeräten in Spielhallen diesbezüglich ausgehenden besonderen Gefahren ist es dem Gesetzgeber (auch) unter Vertrauensschutzgesichtspunkten nicht verwehrt, sein glücksspielrechtliches Regelungskonzept durch die Staffelung von sachgerechten Übergangsfristen zeitnah umzusetzen und so – wie beabsichtigt (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995 S. 32) – den stufenweisen Rückbau bei Spielhallenkomplexen zu erreichen. Dabei ist mit zu berücksichtigen, dass mit diesem schrittweisen Rückbau bei Spielhallenkomplexen ein wirtschaftlicher Betrieb von Spielhallen (wohl) auch künftig nicht unmöglich gemacht wird und auch nicht alle insoweit getätigten Investitionen völlig entwertet werden.

2.1.2. Auch das Abstellen auf den Stichtag 28. Oktober 2011 entspricht sachgerechter Ausübung des Regelungsspielraums des Gesetzgebers. Die diesbezüglichen Einwände im Beschwerdevorbringen der Antragstellerin greifen nicht durch.

Gerade im Hinblick auf die Schutzwürdigkeit des Vertrauens der betroffenen Spielhallenbetreiber in das Fortbestehen der bisherigen Rechtslage kommt dem Beschluss der am 28. Oktober 2011 zu Ende gegangenen Ministerpräsidentenkonferenz, mit dem 15 der 16 Bundesländer sich auf den neuen Glücksspielstaatsvertrag geeinigt und dessen Unterzeichnung am 15. Dezember 2011 beschlossen haben, entgegen der Auffassung der Antragstellerin entscheidende Bedeutung zu und nicht etwa erst der Paraphierung des neuen Staatsvertrags am 15. Dezember 2011 oder der erst im ersten Halbjahr 2012 erfolgten Ratifizierung des Staatsvertrags in den Ländern. Bereits mit der Zustimmung der Ministerpräsidenten zum neuen Staatsvertrag mussten, worauf der Vertreter des öffentlichen Interesses zu Recht hingewiesen hat, die von den Neuregelungen betroffenen und interessierten Kreise mit der beabsichtigten Rechtsänderung für Spielhallen rechnen. Dem steht nicht entgegen, dass nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts das schutzwürdige Vertrauen in den Bestand der bisherigen Rechtsfolgenlage für die Betroffenen im Zeitpunkt des endgültigen Gesetzesbeschlusses über die Neuregelung entfällt, weshalb der Gesetzgeber deshalb berechtigt ist, den zeitlichen Anwendungsbereich einer Regelung auch auf den Zeitraum von dem Gesetzesbeschluss bis zur Verkündung zu erstrecken (BVerfG, B.v. 3.12.1997 – 2 BvR 882/97 – juris Rn. 42 m.w.N.). Denn eine solche Rückerstreckung der Anwendung der streitigen Normen liegt hier nicht vor. Auch hat das Bundesverfassungsgericht bereits entschieden, dass schon mit der Einbringung eines Gesetzesentwurfs im Bundestag durch ein initiativberechtigtes Organ geplante Gesetzesänderungen öffentlich und ab diesem Zeitpunkt mögliche zukünftige Gesetzesänderungen allgemein vorhersehbar werden (BVerfG, B.v.10.10.2012 – 1 BvL 6/07 – Rn. 56). Eine damit in etwa vergleichbare Konstellation im Bereich der vertraglichen Selbstkoordination der Länder ist hier gegeben. Eine vertragliche Koordination zwischen Bund und Ländern sowie den Ländern untereinander auf der Basis von Staatsverträgen ist nach dem Grundgesetz zulässig (s. Art. 30 GG), soweit dadurch nicht die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung verletzt wird. Haben sich die Bundesländer wie vorliegend auf einen entsprechenden Staatsvertrag im Rahmen ihrer Länderzuständigkeit geeinigt, wird der betreffende Staatsvertrag gemäß Art. 72 Abs. 2 BV vom Ministerpräsidenten nach vorheriger Zustimmung des Landtags abgeschlossen, ohne dass der Staatsvertrag noch einer inhaltlichen Änderung durch den Landtag zugänglich wäre. Mit dem Beschluss vom 28. Oktober 2011 stand fest, dass der Änderungsstaatsvertrag in der beschlossenen Form den jeweiligen Länderparlamenten zur Unterrichtung vorgelegt und am 15. Dezember 2011 von den Ministerpräsidenten unterschrieben werden sollte (Presseinformation des Niedersächsischen Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr zur Sitzung des Niedersächsischen Landtags am 13. Oktober 2011, www.mw.niedersachsen.de/portal/live). Weitere Änderungen sollten nach diesem Beschluss nicht mehr erfolgen. Der Zustimmungsbeschluss des Landtags nach Art. 72 Abs. 2 BV entfaltet insoweit nur noch Ermächtigungsfunktion für die Ratifizierung und Transformationsfunktion (Möstl in Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaats Bayern, Kommentar, Art. 72 Rn. 13). Die Befugnis des Ministerpräsidenten, den Vertrag zu unterschreiben, ergibt sich bereits aus Art. 47 Abs. 3 BV, die Pflicht zur rechtzeitigen Information des Landtags aus Art. 55 Nr. 3 BV. Aufgrund dieses Verfahrens steht der Inhalt des abzuschließenden Staatsvertrags letztlich bereits mit dem Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz, dass der Vertrag mit dem beschlossenen Inhalt unterschrieben werden soll, fest.

Keine andere Beurteilung gebietet die (noch nicht veröffentlichte) Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. Juni 2013 (8 C 46.12). Aus der diesbezüglichen Pressemitteilung vom 20. Juni 2013, auf die die Antragstellerin verweist, ergibt sich lediglich, dass das Bundesverwaltungsgericht entschieden hat, dass Behörden nur an geltendes Recht gebunden sind und geplante Rechtsänderungen nicht berücksichtigen müssen. Diese Feststellung ergibt sich aber bereits aus dem Grundsatz, dass die Exekutive an Recht und Gesetz gebunden ist (s. Art. 20 Abs. 3 GG). Selbstverständlich darf eine Behörde keine Entscheidung aufgrund einer noch nicht oder nicht mehr geltenden Rechtslage treffen, sondern hat sich strikt an das zum Zeitpunkt seiner Entscheidung geltende Recht zu halten. Die vom Bundesverwaltungsgericht zu beurteilende Frage, ob eine Behörde eine geplante Rechtsänderung bereits im Vorgriff bei einer Verbotsverfügung beachten muss, stellt sich hier aber nicht und ist auch nicht mit der Frage, inwieweit ein Bürger auf den Fortbestand geltenden Rechts vertrauen darf, vergleichbar. Denn die jeweilige rechtliche Problematik ist bereits vom Ansatzpunkt her eine völlig unterschiedliche.

2.1.3. Die Stichtagsregelung erweist sich auch nicht deshalb als sachwidrig und damit nach Ansicht der Antragstellerin als untaugliches Differenzierungskriterium, weil Abgrenzungskriterium gemäß § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV der Zeitpunkt der Erlaubniserteilung ist, und nicht der der Antragstellung. Bestand nämlich ab dem der Öffentlichkeit bekannten Zeitpunkt (vgl. z.B. FAZ vom 28.10.2011, „Bundesländer öffnen den Glücksspielmarkt“), dem 28. Oktober 2011, der im Übrigen in den entsprechenden Foren deutlich kommuniziert wurde (www.isa-guide.de/isa-gaming/articles), die vom Gesetzgeber angenommene Gefahr, dass in Kenntnis der beabsichtigten Änderung der Rechtslage für Spielhallen Vorratserlaubnisse erwirkt werden, um so gegebenenfalls (noch) in den Genuss längerer Übergangsfristen zu gelangen, ist das Abstellen des Gesetzgebers auf den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis sachgerecht. Wenn der Gesetzgeber derartige Mitnahmeeffekte für den Übergangszeitraum bis zum Inkrafttreten der Neuregelung verhindern wollte (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995 S. 32), ist dies gerade im Hinblick auf den besonders wichtigen Gemeinwohlbelang des Schutzes der Bevölkerung vor den Gefahren der Spielsucht ein sachlich hinreichend begründeter Gesichtspunkt für die Wahl dieses Stichtags (BayVerfGH, E.v. 28. 6. 2013 – Vf. 10-VII-12 u.a. – juris Rn. 96). Denn abgesehen davon, dass, wie oben bereits ausgeführt wurde, dem Gesetzgeber bei der Festlegung von Stichtagen ein weiter Gesetzgebungsspielraum zusteht, sprechen auch gewichtige Gesichtspunkte für das Abstellen des Gesetzgebers auf den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung. Denn erst mit der (gewerberechtlichen) Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle darf der Spielhallenbetreiber die Spielhalle legal betreiben und erlangt eine Rechtsposition, die geeignet ist, einen weiterreichenden Vertrauenstatbestand zu eröffnen als dies während des Laufs des Antragsverfahrens der Fall sein kann. Dagegen erwiese sich eine Stichtagsregelung, die auf die (bloße) Antragstellung hinsichtlich einer gewerberechtlichen Erlaubnis für eine (geplante) Spielhalle abstellt, nicht als sachlich geeignetes Abgrenzungskriterium. Denn mit der Antragstellung steht gerade noch nicht fest, ob der Spielhallenbetreiber jemals eine Erlaubnis nach § 33i GewO erhalten und demgemäß seine Spielhalle legal betreiben kann.

Auch die Gesetzesbegründung zu § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüÄndStV (a.a.O. S. 32) spricht für den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33i GewO als Stichtag für die verkürzte Übergangsfrist, da dort eben nicht auf „Vorratsanträge“, sondern ausdrücklich auf „Vorratserlaubnisse“ abgestellt wird. Im Übrigen lässt sich auch nur der vom Gesetzgeber gewählte Stichtag genau bestimmen. Stellte man auf die Antragstellung ab, wäre unklar, ob dies der Tag sein sollte, an dem überhaupt formal ein Antrag auf Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis gestellt wurde, oder ob der Tag gemeint sein sollte, an dem der Antrag entscheidungsreif – also mit allen erforderlichen Unterlagen – bei der Behörde vorliegt. Gerade im zuletzt genannten Fall würde sich dann zudem die Frage stellen, wann alle für die Bearbeitung des Antrags erforderlichen Angaben tatsächlich vorgelegt waren. Ein auf die Antragstellung abstellender Stichtag wäre damit letztlich nicht geeignet, eine eindeutige Differenzierung zwischen den beiden Fallgruppen mit jeweils unterschiedlichen Übergangsfristen vorzunehmen.

2.2. Dass die auf Spielhallen bezogenen Neuregelungen der §§ 24 bis 26 GlüStV mit der Übergangsregelung in § 29 Abs. 4 GlüStV entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts das Grundrecht der Antragstellerin aus Art. 14 Abs. 1 GG (Eigentumsfreiheit, Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb) oder die entsprechende Grundrechtsgewährleistung der Bayerischen Verfassung (Art. 103 Abs. 1 BV) verletzen, weil sie in unverhältnismäßiger Weise in den Schutzbereich dieses Grundrechts eingreifen, wird mit der Beschwerde ebenfalls nicht überzeugend dargelegt.

2.2.1. Ob der Schutzbereich von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG hier überhaupt eröffnet ist, muss nicht abschließend entschieden werden.

Allerdings unterfällt wohl nicht bereits die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO dem Schutz des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG (vgl. dazu BVerfG, E.v. 13.2.1964 –1 BvL 17/61 – juris Rn. 58; B.v. 10.6.2009 – 1 BvR 198/08 – juris Rn. 18). Dies kann zwar dann der Fall sein, wenn zu der öffentlich-rechtlichen Gewährung einer Rechtsposition (hier der Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle) hinzukommt, dass diese Rechtsposition auf nicht unerheblichen Eigenleistungen beruht (vgl. BVerfG, B.v. 24.2.2010 – 1 BvR 27/09 – juris Rn. 62). Dies wäre unter Umständen dann der Fall, wenn der Spielhallenbetreiber umfangreiche Investitionen für die Errichtung und den Betrieb seiner Spielhalle gerade im Vertrauen auf den Bestand der Erlaubnis getätigt hat. Ein solcher Fall liegt hier aber nicht vor. Denn jedenfalls im vorliegenden Fall beruhen die von der Antragstellerin getätigten Investitionen nicht auf dem Vertrauen in die gewerberechtliche Erlaubnis. Diese Erlaubnis hat die Antragstellerin überhaupt erst nach der vollständigen Errichtung der Spielhallen und nach dem Abschluss eines langfristigen Mietvertrags ab Juni 2011 im Juni 2012 erhalten. Auch wenn es womöglich gängige Praxis ist, die gewerberechtliche Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle erst nach der Errichtung und der baulichen Abnahme der Spielhalle zu beantragen, schließt diese Vorgehensweise von vorneherein ein Vertrauen auf den Bestand der gewerberechtlichen Erlaubnis aus. Im Übrigen war im vorliegenden Fall wegen der von der (ersten) Baugenehmigung abweichenden Bauausführung eine erst am 28. Juni 2012 genehmigte Tektur erforderlich gewesen.

Der Senat kann offenlassen, ob der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb der Antragstellerin als Sach- und Rechtsgesamtheit seiner Substanz nach den Eigentumsschutz aus Art. 14 Abs. 1 GG, Art. 103 Abs. 1 BV genießt. Davon geht allerdings der Bayerische Verfassungsgerichtshof (E.v. 28.6.2013 – Vf. 10-VII-12 u.a. – juris Rn. 114) aus. Hierzu hat er ausgeführt: „Die Eigentumsgarantie schützt das Erworbene, hat also die Ergebnisse geleisteter Arbeit zum Gegenstand… Die Betreiber bestehender Spielhallen sind insoweit in ihrem Grundrecht auf Eigentum berührt, als sie die neuen glücksspielrechtlichen Erlaubnisvoraussetzungen … nicht erfüllen und der Fortbestand ihrer Betriebe nach Ablauf der Übergangsfristen in Frage steht. Sie haben in den Betrieb von nach der bisherigen Rechtslage zulässigen Spielhallen investiert und die entsprechenden Genehmigungen nach Bau- und Gewerberecht erlangt.“ (BayVerfGH a.a.O.). Demgegenüber hat das Bundesverfassungsgericht hierüber noch nicht abschließend entschieden (vgl. B.v. 10.6.2009 a.a.O. Rn. 17).

2.2.2. Selbst wenn der Spielhallenbetrieb der Antragstellerin aber den Eigentumsschutz aus Art. 14 GG genießen würde, stellte entgegen der Auffassung der Antragstellerin der Eingriff in den Bestand des aufgrund der unbefristet erteilten gewerberechtlichen Erlaubnis begonnenen Spielhallenbetriebs keine verfassungswidrige Legalenteignung dar. Denn eine Enteignung im Rechtssinne liegt nur dann vor, wenn sie darauf gerichtet ist, konkrete Rechtspositionen, die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt sind, zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben vollständig oder teilweise zu entziehen (BVerfG, B.v. 2.3.1999 –1 BvL 7/91 –juris Rn. 73). Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Mit dem durch die Übergangsregelung bewirkten Eingriff in den Bestand des aufgrund der unbefristet erteilten gewerberechtlichen Erlaubnis legalen Spielhallenbetriebs stellt der Gesetzgeber lediglich Inhalts- und Schrankenbestimmungen für die Nutzung des Eigentums auf (BayVerfGH a.a.O. Rn. 115). Denn aus der verfassungsrechtlichen Eigentumsgewährleistung kann nicht hergeleitet werden, dass eine vom Eigentumsrecht umfasste Befugnis nach ihrem Entstehen für alle Zukunft uneingeschränkt erhalten bleiben müsse. Das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt entschieden, dass der Gesetzgeber bei der Neuordnung eines Rechtsgebiets durch eine angemessene und zumutbare Überleitungsregelung individuelle Rechtspositionen umgestalten kann, wenn Gründe des Gemeinwohls vorliegen, die den Vorrang vor dem berechtigten Vertrauen auf den Fortbestand eines erworbenen Rechts verdienen (vgl. z.B. BVerfG, B.v. 24.2.2010 a.a.O. Rn. 65).

2.2.3. Handelt es sich danach bei den angegriffenen Vorschriften allenfalls um verfassungsrechtlich zulässige Inhaltsbeschränkungen des Eigentums, muss der Gesetzgeber die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Dabei ist er an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden (BVerfG, B.v. 24.2.2010 a.a.O. Rn . 64). Gemessen hieran ist ein Grundrechtsverstoß nicht festzustellen. Das Vorbringen der Antragstellerin lässt nicht erkennen, dass der Gesetzgeber die Grenzen der inhaltlichen Eigentumsbeschränkung in verfassungsrechtlich zu beanstandender Weise missachtet hätte. Auch ist nicht ersichtlich, dass die Antragstellerin selbst in unverhältnismäßiger Weise in ihrem Eigentum beschränkt würde. Dabei ist zum einen in Erwägung zu ziehen, dass die Antragstellerin in dem von ihr umgebauten Gebäude zwar keine drei Spielhallen mehr betreiben darf, dass sie aber dieses bestehende Gebäude – sofern nicht noch wenigstens eine der drei bisherigen Spielhallen glücksspielrechtlich erlaubt wird – anderweitig nutzen kann. Die Investitionen für den Bau an sich sind damit nicht verloren und die Investitionen nicht „völlig in den Sand gesetzt“. Auch das Inventar kann anderweitig verwendet oder wieder veräußert werden.

Die Antragstellerin hat insbesondere keinen Rechtsanspruch darauf, ihre Spielhallen solange betreiben zu dürfen, bis ihre Investitionen amortisiert sind. Denn die Interessen der Antragstellerin sind abzuwägen mit dem Wohl der Allgemeinheit und dem mit der Neuregelung des Glücksspielrechts verfolgten Ziel der Eindämmung der Spielsucht, die insbesondere, wie oben bereits dargelegt wurde, durch das Glücksspiel an Geldspielautomaten in Spielhallen in besonderer Weise gefördert wird. Der Umsetzung der Ziele durch das neue Glücksspielrecht kommt dabei überragende Bedeutung zu. Der Gesetzeszweck, die Spielmöglichkeiten zu beschränken und damit im Hinblick auf das hohe Suchtpotential bei Geldspielgeräten die Gefahren der Spielsucht einzudämmen, stellt einen wichtigen gesetzgeberischen Belang dar, der es rechtfertigt, private, insbesondere wirtschaftliche Belange von einzelnen Spielhallenbetreibern geringer zu gewichten.

2.3. Schließlich wird auch das Recht auf Berufs- bzw. Gewerbefreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG durch die einjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV nicht verletzt.

2.3.1. Der Schutzbereich von Art. 12 Abs. 1 GG ist eröffnet, denn der Betrieb einer Spielhalle stellt eine berufliche bzw. gewerbliche Betätigung dar, die durch Art. 12 Abs. 1 GG vor staatlichen Beeinträchtigungen geschützt ist.

Das Bundesverfassungsgericht beurteilt Einschränkungen der Berufsfreiheit grundsätzlich am Maßstab der Verhältnismäßigkeit und unterscheidet dabei danach, auf welcher Stufe der Berufsfreiheit die Regelung ansetzt. Reine Berufsausübungsbeschränkungen können grundsätzlich durch jede vernünftige Erwägung des Gemeinwohls legitimiert werden. Allerdings müssen Eingriffszweck und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen. Hingegen sind objektive oder subjektive Berufswahlbeschränkungen nur zum Schutz überragender Gemeinwohlgüter zulässig (BVerfG, U.v. 10.6.2009 – 1 BvR 706/08 u.a. – juris Rn. 165).

Die Festsetzung von Übergangsvorschriften im neuen Glücksspielstaatsvertrag durch den Gesetzgeber enthält keine Beschränkung der Berufswahlfreiheit. Weder wird der Zugang zum Beruf eines Spielhallenbetreibers an sich verhindert oder von besonderen Voraussetzungen abhängig gemacht noch die Antragstellerin verpflichtet, diesen Beruf aufzugeben. Es steht ihr jederzeit frei, andere Spielhallen an nicht unter die Restriktionen des Glücksspielstaatsvertrags fallenden Orten zu eröffnen. Die gesetzlichen Regelungen beschränken daher lediglich die ortsbezogene Ausübung dieser beruflichen Tätigkeit.

2.3.2. Regelungen der Berufsausübung sind nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zulässig, wenn sie durch hinreichende Gründe des gemeinen Wohls gerechtfertigt sind, wenn das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (BVerfG, U.v. 13.12.2000 –1 BvR 335/97 – juris Rn. 26). Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt die angegriffene Regelung.

Wie bereits oben dargelegt wurde, ist die gesetzliche Festsetzung der strittigen Übergangsfristen gerechtfertigt, um die Ziele der Neuregelung des Glücksspielrechts in absehbarer Zeit zu erreichen. Durch diese soll gerade dem von Spielhallen ausgehenden Sucht-, Betrugs-, Manipulations- und Kriminalitätspotential Rechnung getragen werden. Es liegt im überwiegenden Wohl der Allgemeinheit, das Glücksspielangebot im Hinblick auf die Gefahren des Glücksspiels strikt zu regulieren und zu begrenzen. Die festgesetzten Übergangsvorschriften sind dazu geeignet, weil sie die Durchsetzung der gesetzlichen Vorschriften zu einem zeitnahen Termin ermöglichen. Auch deren Erforderlichkeit wird vom Senat nicht in Zweifel gezogen. Es wurde ebenfalls bereits dargelegt, dass dem Gesetzgeber bei der Festsetzung von Übergangsvorschriften ein weiter Beurteilungsspielraum zukommt und die einjährige Übergangsfrist in den vom Gesetz genannten Fällen im Hinblick auf den relativ geringen Vertrauensschutz der Spielhallenbetreiber, denen erst nach dem Stichtag eine gewerberechtliche Erlaubnis erteilt worden ist - hier erst im Juni 2012, also sogar lange nach der Paraphierung des neuen Staatsvertrags - verhältnismäßig ist. Bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe ist die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt, zumal im Hinblick auf die Berufsausübung des einzelnen Spielhallenbetreibers lediglich eine geringe Beeinträchtigung seines Rechts auf Berufsfreiheit vorliegt. Der Senat hält damit die einjährige Übergangsfrist auch im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG für rechtens.

2.4. Schließlich greift der Landesgesetzgeber auch nicht in die Gesetzgebungskompetenz des Bundes ein. Die Vorschriften des Spielhallenrechts, das kompetenzmäßig nunmehr den Ländern übertragen ist (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG), berühren nicht die Vorschriften der Gewerbeordnung, sondern überlagern sie allenfalls. So greift der Landesgesetzgeber entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht unberechtigt in eine vor der Kompetenzänderung erteilte gewerberechtliche Erlaubnis gemäß § 33i GewO ein. Vielmehr bleibt diese bestehen. Aufgrund der Neuregelung des Spielhallenrechts bedarf ein Spielhallenbetreiber lediglich neben der Erlaubnis nach § 33i GewO nunmehr einer weiteren Erlaubnis nach § 24 GlüStV.

Aus diesen Gründen war die Beschwerde mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1, § 47, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).