Fehlt der Planung einer relativ kleinen Konzentrationszone für die Windenergienutzung jede Angabe städtebaulicher Gründe, welche für die Standortwahl und für die Bemessung des Umfangs maßgeblich waren, liegt keine im Zurückstellungsverfahren nach § 15 Abs. 3 BauGB sicherungsfähige Planung vor.Antrag auf immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid;sofort vollziehbare Zurückstellung des Vorbescheidsgesuchs;Änderung eines gemeindlichen Flächennutzungsplans zur Ausweisung einer Konzentrationszone für die Windenergienutzung;Sicherungsfähigkeit der gemeindlichen Planung.

Tenor

I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II. Die Beigeladene trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III. Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 9.738 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

Die Beigeladene wendet sich als Standortgemeinde einer geplanten Windkraftanlage mit ihrer Beschwerde gegen einen Beschluss des Verwaltungsgerichts, mit dem die aufschiebende Wirkung einer Klage der Antragstellerin gegen die Zurückstellung ihres Antrags auf Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids für die Windkraftanlage wieder hergestellt wurde.

Die Beigeladene betreibt die Änderung ihres Flächennutzungsplans mit dem Ziel, eine Konzentrationszone für höchstens vier Windkraftanlagen in ihrem nordwestlichen Gemeindegebiet auszuweisen und die Errichtung von Windkraftanlagen in ihrem übrigen Gemeindegebiet auszuschließen. Die Antragstellerin beabsichtigt die Errichtung von insgesamt vier Windkraftanlagen südlich der Konzentrationszone der Beigeladenen, u.a. auf dem Grundstück FlNr. 566 der Gemarkung A...

Am 12. Juni 2012 sprach sich der Gemeinderat der Beigeladenen in seinem von ihm so bezeichneten Grundsatzbeschluss „pro Windkraftanlagen im Bereich der sogenannten Mittelachse auf dem Höhenrücken [westlich von] A...“ aus (VG-Akte Bl. 143).

Am 20. November 2012 beschloss der Gemeinderat der Beigeladenen die zweite Änderung des Flächennutzungsplans „mit dem Ziel der Ausweisung einer Konzentrationsfläche für die Errichtung von Windkraftanlagen“. Als Basis für die Entscheidung des Gemeinderats sollte über das gesamte Gemeindegebiet eine entsprechende Potentialanalyse erstellt werden.

Am 29. Januar 2013 befasste sich der Gemeinderat der Beigeladenen mit der Planung des beauftragten Planungsbüros. Ziel sei, „eine große Konzentrationsfläche mit mehreren […] Windkraftanlagen“ zu finden, um der Windkraft im Gemeindegebiet substanziellen Raum einzuräumen. „Auf dem Höhenrücken westlich von A... hat die Gemeinde deshalb schon Windmessungen machen lassen, um zu prüfen, ob die Angaben aus dem Winderlass [gemeint wohl: Windatlas] auch den Tatsachen entsprechen. Festgestellt wurde, dass die Windhöffigkeit dort gut ist.“ Das Planungsbüro schlug eine Fläche nordwestlich von A... als Konzentrationsfläche vor, die für mindestens drei Windkraftanlagen ausreichend groß sei, wobei „die Windhöffigkeit durch den Winderlass [gemeint wohl: Windatlas] in diesem Gebietsbereich vermutlich ausreichend für die Wirtschaftlichkeit von Windenergieanlagen ist.“ Der Gemeinderat nahm die Ergebnisse der Standortanalyse in Form eines Beschlusses zur Kenntnis; die angewendeten Kriterien entsprächen seinen Vorstellungen; er stimmte dem Abgrenzungsvorschlag für die Konzentrationszone zu.

Am 9. April 2013 beschloss der Gemeinderat in Anlehnung an seinen Beschluss vom 12. Juni 2012, den Umgriff der Konzentrationszone so anzupassen, dass maximal vier Windkraftanlagen in einreihiger Anordnung errichtet werden könnten und stimmte dem Entwurf zur zweiten Änderung des Flächennutzungsplans des Planungsbüros zu. Zugleich lehnte er den Antrag von Grundstückseigentümern auf Aufnahme ihrer südlich der Konzentrationszone liegenden Grundstücke ab, da dies die Konzentrationszone in Nord-Süd-Richtung vergrößere und somit dem Grundsatzbeschluss des Gemeinderats von maximal vier Standorten für Windkraftanlagen widerspräche.

Am 21. Dezember 2012 stellte die Antragstellerin einen Vorbescheidsantrag zur bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens für vier Windkraftanlagen, „beschränkt auf die Vereinbarkeit des Vorhabens mit bauplanungsrechtlichen Normen der Beigeladenen.“

Auf Antrag der Beigeladenen stellte das Landratsamt mit Bescheid vom 27. Mai 2013 die Entscheidung über den Vorbescheidsantrag der Antragstellerin bis zum Wirksamwerden der zweiten Änderung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen, längstens jedoch für ein Jahr nach Zustellung der Zurückstellung des Baugesuchs, zurück und erklärte die Zurückstellung für sofort vollziehbar.

Die Antragstellerin erhob Anfechtungsklage gegen den Zurückstellungsbescheid und beantragte die Wiederherstellung von deren aufschiebender Wirkung.

Mit Beschluss vom 5. August 2013 stellte das Bayerische Verwaltungsgericht Augsburg die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Zurückstellungsbescheid wieder her. Die Klage werde voraussichtlich Erfolg haben, da die Zurückstellung rechtswidrig sei und die Antragstellerin in ihren Rechten verletze, so dass das öffentliche Interesse am Sofortvollzug des Zurückstellungsbescheids hinter ihrem privaten Interesse zurücktrete. Denn zum Zeitpunkt des Erlasses des Zurückstellungsbescheids liege keine sicherungsfähige Planung vor. Daran habe sich bis zum Zeitpunkt der Eilentscheidung nichts geändert.

Die Beigeladene hat Beschwerde eingelegt und beantragt, den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 5. August 2013 aufzuheben und den Antrag der Antragstellerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen den Zurückstellungsbescheid abzulehnen.

Das Verwaltungsgericht habe die Anforderungen an eine sicherungsfähige Planung zu hoch angesetzt. Im Zeitpunkt des Zurückstellungsbescheids sei eine Prognose hinsichtlich des Abwägungsergebnisses weder erforderlich noch möglich gewesen. Die Beigeladene habe im planungsrechtlichen Verfahren auch den Umgriff der Konzentrationszone um eine weitere Fläche erweitert und damit gezeigt, dass sie nicht nur ihren Beschluss vom 12. Juni 2012 bestätige. An dem geplanten Standort der Konzentrationsfläche sei die Erzeugung von Windenergie möglich. Der Vorbescheidsantrag der Antragstellerin gehe ins Leere, weil er auf „bauplanungsrechtliche Normen“ der Beigeladenen gerichtet sei, der in Änderung befindliche Flächennutzungsplan jedoch keine solche Norm darstelle. Der Antragstellerin fehle zudem die Antragsbefugnis, weil noch gar nicht feststehe, ob irgendeine planungsrechtliche Norm ihrem Vorhaben eines Tages entgegenstünde. Abgesehen davon werde der Flächennutzungsplan aufgrund neuer Erkenntnisse überarbeitet, da sowohl ein Großteil der Konzentrationsflächen als auch sämtliche Vorhabensstandorte der Antragstellerin innerhalb eines Radius von 3 km um einen erst am 23. Juli 2013 entdeckten Horst eines Schwarzstorches lägen.

Der Antragsgegner hat keinen Antrag gestellt.

Die Antragstellerin beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen. Die Planung der Beigeladenen sei nicht sicherungsfähig, denn für den Beschluss vom 12. Juni 2012 sei kein Windkraftplaner hinzugezogen worden; lediglich die Gemeinderäte als technische Laien hätten eine Einschätzung der physikalisch und topographisch sinnvollen Anordnung der Windkraftanlagen vorgenommen. Die Beigeladene habe eigene Vorbescheidsanträge für die von ihr vorgesehenen Konzentrationsflächen stellen lassen. Auffällig sei die Deckungsgleichheit der von der Beigeladenen geplanten Konzentrationsflächen und der von ihr für die Installation von Windkraftanlagen gesicherten Grundstücke, ohne dass hierfür eine städtebauliche Rechtfertigung vorliege. Der Vorbescheidsantrag sei hinreichend bestimmt.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird Bezug genommen auf die Gerichts- und die beigezogenen Behördenakten des Antragsgegners und der Beigeladenen.

II.

Die Beschwerde bleibt erfolglos. Die von der Beigeladenen innerhalb der Beschwerdebegründungsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO dargelegten Gründe, auf welche die Prüfung des Beschwerdegerichts beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), rechtfertigen keine Änderung des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses.

1. Die Beigeladene rügt, im Zeitpunkt des Erlasses des Zurückstellungsbescheids vom 27. Mai 2013 seien entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts die Voraussetzungen für eine Zurückstellung – insbesondere eine nach § 15 Abs. 3 BauGB sicherungsfähige Planung – erfüllt gewesen. Dem kann nicht gefolgt werden.

a) Gemäß § 15 Abs. 3 Satz 1 BauGB hat die Baugenehmigungsbehörde auf Antrag der Gemeinde die Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nrn. 2 bis 6 BauGB für einen Zeitraum bis zu längstens einem Jahr nach Zustellung der Zurückstellung des Baugesuchs auszusetzen, wenn die Gemeinde beschlossen hat, einen Flächennutzungsplan aufzustellen, zu ändern oder zu ergänzen, mit dem die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erreicht werden sollen, und zu befürchten ist, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde. § 15 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist im immissionsschutzrechtlichen Vorbescheidsverfahren auf Grund derselben städtebaulichen Interessenlage entsprechend anwendbar, denn ein öffentliches Interesse an der Sicherung einer noch in Aufstellung befindlichen gemeindlichen Planung kann im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungs- und Vorbescheidsverfahren in gleicher Weise bestehen wie im Baugenehmigungs- bzw. Bauvorbescheidsverfahren. §§ 29 bis 37 BauGB sind in gleicher Weise anwendbar (§ 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG). Für die in ihrer gemeindlichen Planungshoheit nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geschützte Gemeinde macht es keinen Unterschied, ob ein Vorhaben von städtebaulicher Relevanz im baurechtlichen oder im immissionsschutzrechtlichen Verfahren auf seine städtebauliche Verträglichkeit hin geprüft wird (wie hier BayVGH, B.v. 8.12.2011 – 9 CE 11.2527 – Rn. 19).

Die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung kann nach § 15 Abs. 3 Satz 1 BauGB nur beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstellungen der Gemeinde nicht mehr völlig offen sind; absolutes Mindestmaß ist, dass sich die Planung nicht als bloße (verbotene) Negativ- oder Alibiplanung darstellt. Es muss absehbar sein, dass der Windkraftnutzung in substanzieller Weise Raum gegeben werden soll. Anderenfalls liegt eine sicherungsfähige Planung nicht vor (BayVGH, B.v. 22.3.2012 – 22 CS 12.349, 22 CS 12.356 – Rn.10; B.v. 20.4.2012 – 22 CS 12.310 – Rn.16). Eventuelle Mängel dürfen nicht so gravierend sein, dass sie nach dem Planungskonzept im Abwägungsprozess nicht mehr behoben werden können (vgl. BVerwG, U.v. 5.7.1974 – 4 C 50.72 – BVerwGE 45, 309/321).

b) Eine sicherungsfähige Planung fehlt bereits deswegen, weil den planerischen Vorstellungen der Beigeladenen allein der Grundsatzbeschluss vom 12. Juni 2012 zu Grunde liegt, den sie zur Vorgabe für die weitere Planung erhoben hat, ohne dass hierfür eine hinreichende städtebauliche Rechtfertigung erkennbar wäre. Das Beschwerdevorbringen vermag diese Rechtsauffassung nicht zu widerlegen.

aa) Zwar hat die Beigeladene von Anfang an eine abstrakte positive Standortaussage für Windkraftanlagen in der vorgesehenen Konzentrationszone getroffen. Da es keine absoluten Mindestgrößen für eine substanzielle Raumgewährung zu Gunsten der Windenergie gibt (vgl. BVerwG, U.v. 17.12.2002 – 4 C 15.01 – BVerwGE 117, 287/295; BVerwG, U.v. 13.12.2012 – 4 CN 1/11 – NVwZ 2013, 519/520 Rn. 19 m.w.N.), kann dies zwar theoretisch im Ergebnis ausreichen. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat unter besonderen Voraussetzungen eine vergleichbare Konzentrationsplanung gebilligt (vgl. BayVGH, U.v. 22.10.2008 – 22 BV 06.2701 – NVwZ-RR 2009, 321). Allerdings gilt bei derart geringfügig bemessenen Konzentrationszonen der Grundsatz, dass in demselben Maß, in dem sich im Lauf der Planung das Verhältnis zwischen den – bei der Anwendung „harter“ Ausschlussfaktoren – verfügbaren Potentialflächen und den nach dem Planungskonzept ermittelten Konzentrationsflächen zu deren Ungunsten verschiebt, sich die Planung eine immer kritischere Prüfung ihrer Rechtfertigung gefallen lassen muss (BayVGH, B.v. 20.4.2012 –22 CS 12.310 – Rn. 22 mit Verweis auf BVerwG, U.v. 24.1.2008 – 4 CN 2/07 – NVwZ 2008, 559/560). Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts, denen das Beschwerdevorbringen nichts Substanzielles entgegen gehalten hat, hält die Planung der Beigeladenen einer solchen Prüfung nicht stand. Die Beigeladene hat nämlich keinerlei städtebauliche Gründe angegeben, weshalb sie dort eine positive Konzentration und im übrigen Gemeindegebiet einen negativen Ausschluss der Windenergienutzung für sachgerecht erachtet. Dass der Windkraftnutzung in substanzieller Weise Raum gegeben und zugleich der Ausschluss der übrigen Flächen nicht auf unzureichenden Gründen beruhen würde, ist mangels Angabe städtebaulicher Gründe nicht nachvollziehbar.

Potentiell für die Windenergienutzung geeignete Bereiche dürfen nur aus sachlichen Aspekten (z.B. aus Landschafts- und Naturschutzgründen) aus der Planung ausgeklammert werden, d.h. es bedarf einer nachvollziehbaren Begründung für die Ablehnung von Flächenausweisungen. Die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen bedingen einander. Dem Plan muss daher ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegen, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird (BVerwG, U.v. 13.3.2003 – 4 C 4.02 – BVerwGE 118, 33; BVerwG, B.v. 23.7.2008 – 4 B 20.08 – juris Rn. 9). Dabei muss der Plangeber alle ermittelten, d.h. potentiell für die Windenergienutzung geeigneten Bereiche im Blick behalten. Die Abwägung aller beachtlichen Belange muss sich auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken (BVerwG, B.v. 23.7.2008 – 4 B 20.08 – juris Rn. 9). Daran fehlt es hier.

Zwar kann eine planende Gemeinde abschnittsweise vorgehen, in einem ersten Arbeitsschritt die auf Grund „harter Tabuzonen“ der Windenergienutzung nicht zur Verfügung stehenden Flächen ermitteln und anschließend in einem zweiten Arbeitsschritt unter Abzug der „weichen Tabuzonen“ die verbleibenden Potentialflächen ermitteln. Diese allerdings muss sie in einem dritten Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, mit dem Anliegen abwägen, der Windenergienutzung eine ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB entsprechende Chance an geeigneten Standorten zu geben (BVerwG, U.v. 13.12.2012 – 4 CN 1/11 – NVwZ 2013, 519/520 Rn. 10 m.w.N.). Die gemeindliche Entscheidung muss nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen ist, sondern auch deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windkraftanlagen freizuhalten (vgl. BVerwG, U.v. 13.12.2012 – 4 CN 1/11 – NVwZ 2013, 519/520 Rn. 9 m.w.N.).

Hier hat die Beigeladene in ihrem Grundsatzbeschluss vom 12. Juni 2012 von Anfang an die künftige Nutzung der Windenergie im Gemeindegebiet erstens grob auf einen Standort für die Konzentrationszone („im Bereich der sogenannten Mittelachse auf dem Höhenrücken [westlich von] A...“), zweitens auf die Zahl der Windkraftanlagen durch Ober- und Untergrenzen („maximal drei Windkraftanlagen von Norden her“) und drittens auf eine einreihige Anordnung („drei aufeinander folgende“ Windkraftanlagen „ohne Zwischenraum für eine weitere Anlage“, VG-Akte Bl. 143) festgelegt, ohne dass sie hierfür städtebauliche Gründe angegeben hätte oder diese sonst aus den vorliegenden – von ihr teilweise unkenntlich gemachten – Beschlussunterlagen des Gemeinderats (vgl. VG-Akte Bl.131 f.) ersichtlich wären.

Entsprechend dieser Vorgabe reduzierte das Planungsbüro ausweislich des dem Gemeinderat am 9. April 2013 vorgestellten Vorentwurfs die zunächst ermittelten Potentialflächen von 318 ha unter Bezugnahme auf das „vordergründige Ziel der gegenständlichen Untersuchung, geeignete Standorte im Gemeindegebiet zu finden, an denen eine Konzentration mehrerer Windenergieanlagen (gemäß Grundsatzbeschluss des Gemeinderats: drei bis vier Anlagen) möglich ist“, um alle Potentialflächen unter 20 ha Größe für weniger als drei Windkraftanlagen. Die verbliebene Potentialfläche von 217 ha im Norden des Gemeindegebiets reduzierte es weiter entsprechend der beabsichtigten einreihigen Anordnung von drei bis vier Windkraftanlagen in optimaler Lage (Nebenwindrichtung) auf einen Streifen von ca. 60 ha. Nach Abzug eines Biotops bleibt letztlich eine Fläche von 55 ha. Auch hierfür wurden städtebauliche Gründe nicht aktenkundig.

bb) Dass sich der Flächennutzungsplan der Beigeladenen erst in Aufstellung befindet und eine abschließende Abwägung noch zu treffen ist (vgl. § 2 Abs. 3, § 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB), ändert daran nichts, weil die Beigeladene die wesentlichen Eckpunkte ihrer Planung zu deren Beginn so weit festgelegt und im weiteren Planungsverlauf nicht mehr revidiert hat, dass auf dieser planerischen Grundlage wesentliche Korrekturen nicht mehr möglich sind. „Ist die Planung nicht durch Abwägungsoffenheit gekennzeichnet, sondern in einer bestimmten Richtung vorgeprägt, so sind Abwägungsdefizite vorprogrammiert“ (BVerwG, U.v. 17.12.2002 – 4 C 15.01 – BVerwGE 117, 287/295). So liegt es hier.

c) Dass der Planung der Beigeladenen im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Bescheids trotz der Berücksichtigung des Windatlasses und trotz der Vornahme von Windmessungen eine mangelnde Prüfung der Windhöffigkeit entgegenstehen sollte, ist kaum nachvollziehbar. Vorliegend ist dieser Gesichtspunkt aber nicht mehr entscheidungserheblich.

2. Soweit die Beigeladene Mängel des Vorbescheidsantrags geltend macht, etwa dass der Vorbescheidsantrag der Antragstellerin mangels überprüfbarer bauplanungsrechtlicher Normen ins Leere gehe oder dass der Antragstellerin das Antragsinteresse fehle, da noch nicht feststehe, ob zu irgendeinem Zeitpunkt eine Norm dem Vorhaben nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegenstehen könne, kann dies offen bleiben. Denn Streitgegenstand ist hier die Anordnung des Sofortvollzugs des Zurückstellungsbescheids, nicht jedoch der Anspruch auf Erlass eines Vorbescheids. Die Antragstellerin wendet sich dagegen, dass die Entscheidung über einen mehr oder weniger aussichtsreichen Vorbescheidsantrag zurückgestellt wird, und hat damit bereits dann Erfolg, wenn die Rechtsvoraussetzungen für eine Zurückstellung nicht vorliegen. Das Rechtsschutzinteresse könnte der Antragstellerin allenfalls in Fällen offensichtlicher Unsinnigkeit des Vorbescheidsantrags abgesprochen werden.

3. Offen bleibt, ob sich der Beschluss des Verwaltungsgerichts auch deswegen als rechtmäßig erweist, weil es an einer sicherungsfähigen Planung im jetzigen Zeitpunkt insoweit fehlt, als der Ausweisung der Konzentrationsfläche artenschutzrechtliche Verbote oder Belange der Luftverkehrssicherheit entgegenstehen.

Kosten: § 154 Abs. 2 VwGO. Eine Belastung des Antragsgegners mit Kosten war nicht veranlasst, weil er keine Anträge gestellt hatte und die Beigeladene alleinige Beschwerdeführerin ist (vgl. BVerwG, U.v. 11.11.1993 – 3 C 45.91 – juris Rn. 45).

Streitwert: § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG; wie Vorinstanz.