VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.10.2013 - 1 S 347/13
Fundstelle
openJur 2013, 43696
  • Rkr:
  • AmtlSlg:
  • PM:

1. Eine Polizeiverordnung einer Ortspolizeibehörde nach § 10 PolG ist nach § 13 Satz 2 PolG i.V.m. § 44 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 GemO vom Bürgermeister zu erlassen und bedarf, wenn sie länger als einen Monat gelten soll, der Zustimmung des Gemeinderats nach § 15 Abs. 2 PolG. Wird die Polizeiverordnung nicht vom Bürgermeister, sondern vom Gemeinderat erlassen, hat innerhalb der Gemeinde nicht das zuständige Organ gehandelt. Eine solche Polizeiverordnung ist nicht wirksam erlassen.

2. Polizeiverordnungen sind nach Art. 63 Abs. 2 LV von der Stelle, die sie erlässt, auszufertigen. Für die ordnungsgemäße Ausfertigung ist erforderlich, dass die erlassende Behörde das Original der Polizeiverordnung mit vollem Text mit der Unterschrift des Behördenleiters oder seines ständigen Vertreters und mit Amtsbezeichnung und Datum versieht und bei den Akten aufbewahrt. Wesentliche Mängel der Ausfertigung oder ihr Fehlen führen zur Nichtigkeit der Polizeiverordnung.

3. Polizeiverordnungen der Gemeinden können nach Art. 63 Abs. 2 LV, § 5 VerKG, § 4 Abs. 3 Satz 1 GemO, § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 DVOGemO durch Einrückung in das eigene Amtsblatt der Gemeinde verkündet werden. Sie sind in ihrem vollen Wortlaut bekannt zu machen (Art. 63 Abs. 2 LV, § 5 VerKG, § 4 Abs. 3 Satz 1 GemO, § 1 Abs. 2 Satz 1 DVOGemO). Fehlt die Verkündung oder leidet sie an wesentlichen Mängeln, so führt dies zur Nichtigkeit der Polizeiverordnung.

4. Eine Polizeiverordnung nach § 10 PolG darf nur erlassen werden, um von dem Einzelnen und dem Gemeinwesen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird, und um Störungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zu beseitigen, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist. Auf dieser Grundlage kann keine Regelung des Benutzungsverhältnisses einer öffentlichen Einrichtung in der Weise erfolgen, dass abschließende positive Nutzungszeiten der Einrichtung festgesetzt werden. Vielmehr können nur Nutzungen zu bestimmten Zeiten verboten werden (Bestätigung der Senatsrechtsprechung, vgl. Senatsbeschluss vom 27.09.1999 - 1 S 1226/99 - NVwZ 2000, 457).

Tenor

Die Polizeiverordnung gegen umweltschädliches Verhalten, Belästigung der Allgemeinheit, zum Schutz der Grün- und Erholungsanlagen und über das Anbringen von Hausnummern (Polizeiliche Umweltschutz-Verordnung) der Stadt ... vom 17.07.2012 ist unwirksam.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Der Antragsteller wendet sich gegen die Polizeiliche Umweltschutz-Verordnung der Antragsgegnerin vom 17.07.2012.

Er ist Eigentümer des Grundstücks in der ... in ... ... mit der Flurstücksnummer ... Es grenzt unmittelbar an den Kinderspielplatz Maisenbacher Straße und den Bolzplatz Beinberg Maisenbacher Straße. Im Anschluss an das Flurstück ... befindet sich zunächst der Kinderspielplatz. Dahinter liegt, vom Kinderspielplatz durch einen etwa 50 cm hohen Erdwall getrennt, der Bolzplatz. Nach dem folgenden, von der Antragsgegnerin vorgelegten Vermessungsplan beträgt der Abstand des Bolzplatzes von der Grundstücksgrenze an der westlichen Grenze genau 50 m und an der nördlichen Grenze 57 m:

In der Polizeiverordnung vom 11.12.2001 bestimmte die Antragsgegnerin unter anderem:

§ 4Lärm von Sport- und Spielplätzen

(1) Sport- und Spielplätze, die weniger als 50 m von der Wohnbebauung entfernt sind, dürfen in der Zeit zwischen 22:00 Uhr und 7:00 Uhr und zwischen 13:00 Uhr und 15:00 Uhr nicht benutzt werden.

(2) Bei Sportplätzen bleiben die Vorschriften nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz, insbesondere die Sportanlagenlärmschutzverordnung, unberührt.

Der Gemeinderat der Antragsgegnerin beriet - nach einer Vorberatung am 22.05.2012 - in öffentlicher Sitzung am 17.07.2012 eine Änderung dieser Polizeiverordnung. Grundlage war die Beratungsvorlage 24/2012-GR. In dieser ist ausgeführt, aufgrund von § 22 Abs. 1a BImSchG stellten Geräuscheinwirkungen durch Kinder bis unter 14 Jahren, die von Kindertageseinrichtungen, Kinderspielplätzen und ähnlichen Einrichtungen ausgingen, in der Regel keine schädlichen Umwelteinwirkungen dar. Spiel- und Bolzplätze, die auch für Jugendliche ab 14 Jahren zur Benutzung freigegeben seien, würden von der Privilegierung nicht umfasst. Die Beratungsvorlage schlug eine Änderung der Polizeiverordnung vom 11.12.2001 dergestalt vor, dass im neuen § 4 auf ein Verzeichnis der öffentlichen Bolz- und Spielplätze Bezug genommen werde, das Bestandteil der Polizeiverordnung sei. Die Vorlage sah folgendes Verzeichnis der Kinderspielplätze und Bolzplätze vor:

In dem Protokoll über die Gemeinderatssitzung vom 17.07.2012 ist zur Beratung unter anderem ausgeführt:

Stadtrat ... äußert, dass die einheitlichen Regelungen der Kinderspielplätze auch für die Bolzplätze übernommen werden sollten. Eine einheitliche Regelung im ganzen Stadtgebiet sei zu befürworten. Auch solle die Durchgängigkeit der Zeiten der Kinderspielplätze für die Bolzplätze eingeführt werden...

Hauptamtsleiter ... entgegnet auf die Anregung von Stadtrat ... bezüglich der einheitlichen Regelungen, dass diese im Falle des Bolzplatzes Am Hährenwald (ehemalige Tennisplätze) nicht möglich sei. Hier liegt bezüglich der festgelegten Zeiten ein gerichtlicher Vergleich vor...

Nach weiterer kurzer Aussprache werden auf Antrag von Stadtrat ... die Zeiten für die Bolzplätze einheitlich von 8.00 Uhr bis 22.00 Uhr festgelegt.

Bei 1 Enthaltung wird mit 21 Ja-Stimmen folgende Polizeiverordnung beschlossen:

Aufgrund von § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 18 Abs. 1 PolG (PolG) § 19 hat der Gemeinderat der Stadt ... in öffentlicher Sitzung vom 17.07.2012 folgende

POLIZEIVERORDNUNGgegen umweltschädliches Verhalten, Belästigung der Allgemeinheit, zum Schutz der Grün- und Erholungsanlagen und über das Anbringen von Hausnummern (Polizeiliche Umweltschutz-Verordnung)

beschlossen:

...

§ 4Lärm von Sport- und Spielstätten

(1) Spielplätze sind die mit Spielgeräten ausgestatteten Kinderspielplätze, Bolzplätze und Ballspielfelder. Die Stadtverwaltung führt ein Verzeichnis der öffentlichen Bolz- und Spielplätze, das Bestandteil dieser Polizeiverordnung ist.

(2) Sport- und Spielplätze, die weniger als 50 m von der Wohnbebauung entfernt sind, sind während der im Verzeichnis festgelegten Öffnungszeiten zur Benutzung freigegeben. Diese Beschränkungen gelten nicht für Kinderspielplätze, d. h. Spielplätze deren Benutzung nur für Kinder bis zur Vollendung des 14. Lebensjahres zugelassen ist.

(3) Bei Sportplätzen bleiben die Vorschriften nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz, insbesondere die Sportanlagenlärmschutzverordnung, unberührt.

...

§ 21Inkrafttreten

(1) Diese Polizeiverordnung tritt am Tage nach der öffentlichen Bekanntmachung in Kraft.

(2) Gleichzeitig tritt die Polizeiverordnung vom 11. Dezember 2001 außer Kraft.

Anlage 1: Verzeichnis der Kinderspiel- und Bolzplätze

In der Kopie der Niederschrift über die Gemeinderatssitzung vom 17.07.2012, die in dem von der Antragsgegnerin im vorliegenden Verfahren vorgelegten Verwaltungsvorgang enthalten ist, ist der beschlossene Text der Anlage 1 zur Polizeilichen Umweltschutz-Verordnung nicht aufgeführt. Nach dem von der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Original der Niederschrift über die Gemeinderatssitzung vom 17.07.2012 hat die Anlage 1 zur Polizeilichen Umweltschutz-Verordnung folgenden Wortlaut:

Die Anlage in dieser Form hat dem Gemeinderat nach der Erklärung der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung bei der Beschlussfassung am 17.07.2012 nicht vorgelegen, sondern ist im Anschluss an diese nachträglich gefertigt worden.

Der Bürgermeister der Antragsgegnerin hat am 18.07.2012 die am 17.07.2012 vom Gemeinderat der Antragsgegnerin beschlossene Polizeiliche Umweltschutz-Verordnung unterschrieben. Die Antragsgegnerin hat diese mit Schriftsatz vom 05.09.2013 als Ausfertigung im Original vorgelegt. Als Anlage ist dort das Verzeichnis der Kinderspielplätze und Bolzplätze aufgeführt, wie es Gegenstand der Beratungsvorlage 24/2012-GR war. Auf den gerichtlichen Hinweis vom 08.10.2013, dass Zweifel an der ordnungsgemäßen Ausfertigung und der ordnungsgemäßen Bekanntmachung der Verordnung bestünden, hat die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 16.10.2013 vorgetragen, bei der mit Schriftsatz vom 05.09.2013 vorgelegten Verordnung sei versehentlich als Anlage 1 das Verzeichnis der Kinderspiel- und Bolzplätze der Beratungsvorlage 24/2012-GR angefügt worden. In der mündlichen Verhandlung hat die Antragsgegnerin erklärt, die mit Schriftsatz vom 05.09.2013 vorgelegte Anlage B 2 sei die Ausfertigung der Verordnung im Original.

Im Stadtboten der Antragsgegnerin, der ihr Amtsblatt ist, wurde in der Ausgabe vom 27.07.2012 die am 17.07.2012 beschlossene Polizeiliche Umweltschutz-Verordnung bekannt gemacht. Die Bekanntmachung enthält einen nicht näher ausgeführten "Hinweis auf § 4 Abs. 4 GemO. Das Verzeichnis der Öffnungszeiten Kinderspielplätze und Bolzplätze lautet in dieser Bekanntmachung wie folgt:

Nach Fotos, die der Antragsteller vorgelegt hat, ist der Kinderspielplatz Maisenbacher Straße jedenfalls durch drei grüngrundige Schilder ausgewiesen. Eines enthält den Text: Spielplatz für Kinder unter 14 Jahren. Geöffnet von 8 - 20 Uhr", ein weiteres zusätzlich zu diesem Text darunter einen roten Streifen mit den Worten: Geöffnet von 8.00 bis 13.00 Uhr und 15.00 bis 20.00 Uhr. Ein drittes Schild lautet: Spielplatz für Kinder unter 14 Jahren. Mittagsruhe 13 - 15 Uhr. Abendruhe ab 20 Uhr. Der Bolzplatz Beinberg Maisenbacher Straße ist ausweislich der vom Antragsteller vorgelegten Fotos jedenfalls durch ein grüngrundiges Schild mit dem Text: Bolzplatz für Kinder und Jugendliche bis 16 Jahre" und darunter einem roten Streifen mit den Worten: Geöffnet von 8.00 bis 13.00 Uhr und 15.00 bis 20.00 Uhr beschildert.

Der Antragsteller wendet sich gegen die Regelungen der Polizeilichen Umweltschutz-Verordnung zum Kinderspielplatz Maisenbacher Straße und zum Bolzplatz Beinberg Maisenbacher Straße. Nach den Festsetzungen des Bebauungsplans liege das Flurstück ... in einem allgemeinen Wohngebiet. Die Flächen des Kinderspiel- und Bolzplatzes seien nicht überplant. Der Kinderspiel- und Bolzplatz sei planungsrechtlich nicht genehmigt. Die Grenzwerte der TA Lärm von 55 dB (A) tagsüber würden durch den Bolzplatz überschritten. Er wende sich gegen die Regelung der Polizeilichen Umweltschutz-Verordnung zum Bolzplatz, weil die Benutzungsregelung für den Kinderspielplatz auf den Bolzplatz erstreckt worden sei, obwohl dieser von Jugendlichen genutzt werde und daher an der Privilegierung des § 22 Abs. 1a BImSchG nicht teilnehme. Zudem wende er sich gegen die Regelung der Polizeilichen Umweltschutz-Verordnung zum Kinderspielplatz. Es sei eine gleichheitswidrige Differenzierung der Öffnungszeiten und Altersbeschränkungen für die verschiedenen Kinderspielplätze getroffen worden. Die Spielplätze Stadtsee (Nr. 4 des Verzeichnisses) und Am Dorfzentrum (Nr. 18 des Verzeichnisses) seien für Kinder über zwölf Jahre gesperrt. Eine sachliche Rechtfertigung für die Differenzierung fehle. Für seinen Antrag bestehe ein Rechtsschutzbedürfnis. Wenn bei einer Nichtigkeit der Polizeilichen Umweltschutz-Verordnung die Polizeiverordnung vom 11.12.2001 wieder auflebe, würden die dort vorgesehenen zeitlichen Beschränkungen gelten. Sei dies nicht der Fall, würden jedenfalls die Regelungen durch die aufgestellten Schilder, die Verwaltungsakte seien, wieder aufleben.

Der Antragsteller beantragt:

Die Polizeiverordnung der Stadt ... gegen umweltschädliches Verhalten, Belästigung der Allgemeinheit, zum Schutz der Grün- und Erholungsanlagen und über das Anbringen von Hausnummern (Polizeiliche Umweltschutz-Verordnung) vom 17.07.2012, bekanntgemacht am 27.07.2012, in Kraft getreten am 01.08.2012, ist unwirksam.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Der Antrag sei bereits unzulässig, da das Rechtsschutzbedürfnis fehle. Der Antragsteller könne durch den Antrag keinen Vorteil erzielen, da bei der Nichtigkeit der Polizeilichen Umweltschutz-Verordnung grundsätzlich eine Benutzung der Anlagen rund um die Uhr erlaubt wäre. Eine Verbesserung seiner rechtlichen Situation ergebe sich auch nicht bei einem Wiederaufleben der Satzung vom 11.12.2001. Diese regele in § 4 Abs. 1, dass Sport- und Spielplätze, die weniger als 50 m von der Wohnbebauung entfernt seien, zu bestimmten Zeiten nicht benutzt werden dürften. Der Bolzplatz falle hierunter jedoch nicht, da er nicht weniger als 50 m von der Wohnbebauung entfernt liege. Für die Regelung zu den Kinderspielplätzen fehle es an einem Rechtsschutzbedürfnis, da - wie der Antragsteller selbst einräume - diese im Hinblick auf § 22 Abs. 1 a BImSchG sachlich nicht angreifbar sei. Eine Antragsbefugnis des Antragstellers nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO könne im Übrigen nur hinsichtlich der Regelung in § 4 Abs. 2 der Polizeilichen Umweltschutz-Verordnung in Verbindung mit Nr. 23 des Verzeichnisses der Öffnungszeiten Sport- und Spielplätze bestehen. Der Antrag sei auch unbegründet. Der Bolzplatz sei mit Datum vom 30.06.1986 genehmigt worden. Im Vergleich zu Kinderspielplätzen liege bei dem streitigen Bolzplatz kein gleicher Sachverhalt vor. Die Öffnungszeiten bezüglich der Bolzplätze seien einheitlich von 8:00 bis 22:00 Uhr geregelt, mit Ausnahme des Bolzplatzes in Monakam. Dafür bestehe ein sachlich gerechtfertigter Grund. Es handele sich ursprünglich um Tennishartplätze des früheren Ferienparks Monakam. Der Bolzplatz sei mit einem etwa 3 m hohen Gitterzaun umgrenzt. Beim Spielen des Platzes träfen Bälle auf den Gitterzaun auf. Aufgrund des Untergrunds und des Gitterzauns aus Metall sei es naheliegend gewesen, die Nutzungszeiten weitergehend einzuschränken. Beim streitigen Bolzplatz Beinberg Maisenbacher Straße handele es sich lediglich um eine grüne Wiese, auf der zwei Tore aufgestellt seien. Ballfanggitter oder ein lärmintensiver Untergrund seien nicht vorhanden.

Der Landkreis ... hat mit Schreiben an die Antragsgegnerin vom 18.06.2013 diese darauf hingewiesen, dass die in § 4 der Umweltschutz-Verordnung festgelegten Regelungen für die Benutzung von Spielplätzen positiv festgesetzt worden und daher von der Ermächtigungsgrundlage des § 10 PolG nicht gedeckt seien.

Hinsichtlich des Bolzplatzes Monakam Am Hährenwald ist ein Verfahren wegen Untersagung der Nutzung als Bolzplatz unter 10 S 68/11 am Verwaltungsgerichtshof anhängig, an dem der Antragsteller nicht beteiligt ist. Das Verfahren ruht seit dem 13.06.2013.

Dem Senat liegt die Verwaltungsakte der Antragsgegnerin (1 Heft) vor.

Gründe

1. Der Antrag ist zulässig.

a) Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthaft. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von einem Jahr ist gewahrt.

b) Der Antragsteller ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Die Antragsbefugnis hat jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Es genügt dabei, wenn die geltend gemachte Rechtsverletzung möglich erscheint (vgl. Senatsurteile vom 28.07.2009 - 1 S 2200/08 - ESVGH 60, 65 = VBlBW 2010, 29, und - 1 S 2340/08 - ESVGH 60, 125 = VBlBW 2010, 33). Die Antragsbefugnis fehlt deshalb nur dann, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt werden können. Beim Erlass der angegriffenen untergesetzlichen Rechtsnorm muss demnach die Heranziehung von Rechtssätzen in Betracht kommen, die zumindest auch dem Schutz der Interessen von Personen in der rechtlichen Situation des Antragstellers zu dienen bestimmt sind. Maßgeblich ist, ob nach der gesetzlichen Ermächtigung oder nach den das Ermessen des Normgebers steuernden Abwägungsdirektiven Belange der von dem Antragsteller geltend gemachten Art bei der Normsetzung zu berücksichtigen sind (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.07.2012 - 10 S 406/10 - ESVGH 63, 70 = VBlBW 2013, 27, m.w.N.).

Dies ist hier der Fall. Immissionen, die der Anwendung der angegriffenen Rechtsnorm zuzuordnen sind und den Antragsteller mehr als nur unerheblich beeinträchtigen, sind zur Geltendmachung einer Rechtsverletzung geeignet (vgl. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 47 Rn. 254). Im Hinblick auf die Regelungen zum Bolzplatz für Jugendliche, für die die Privilegierung des § 22 Abs. 1 a BImSchG nicht gilt (vgl. BT-Drucks. 17/4836, S. 6), ist eine Verletzung der Rechte des Antragstellers, durch Lärm nicht unzumutbar beeinträchtigt zu werden, möglich. Zudem hat der Gemeinderat der Antragsgegnerin, wie sich insbesondere den Protokollen zu den Gemeinderatssitzungen vom 22.05.2012 und 17.07.2012 entnehmen lässt, bei der Regelung auch die Belange der Anlieger, den Schutz der Mittagsruhe und die Immissionsrichtwerte der TA Lärm diskutiert und damit zumindest hinsichtlich der Bolzplätze eine Regelung auch zum Schutz der betroffenen Nachbarn, deren Interessen die Grenzwerte der TA Lärm auch dienen, getroffen. Hinsichtlich des Kinderspielplatzes ist eine Rechtsverletzung des Antragstellers ebenfalls nicht ausgeschlossen. Aufgrund der unterschiedlichen Altersregelungen für Spielplätze erscheint die Verletzung des Antragstellers in seinem Recht aus Art. 3 Abs. 1 GG möglich. § 22 Abs. 1a BImSchG, wonach von Kinderspielplätzen hervorgerufene Geräuscheinwirkungen im Regelfall keine schädliche Umwelteinwirkung sind, steht der Antragsbefugnis des Antragstellers nicht entgegen. Die Norm ist nach dem Willen des Gesetzgebers eine auch dem Drittschutz betroffener Nachbarn verpflichtete Regelung (vgl. BT-Drucks. 17/4836, S. 7). Bei der Beurteilung der Geräuscheinwirkungen durch Kinder ist nach § 22 Abs. 1a BImSchG nicht auf Immissionsgrenz- und -richtwerte technischer Regelwerke abzustellen. Der Gesetzgeber fordert bei der Beurteilung der Zumutbarkeit der Lärmimmissionen eine strikte Einzelfallbetrachtung. So wird ein öffentlich-rechtlicher Abwehranspruch gegen von Kinderspielplätzen ausgehende Geräuschimmissionen nach dem Willen des Gesetzgebers nicht schlechterdings ausgeschlossen. Als eine auch dem Drittschutz betroffener Nachbarn verpflichtete Regelung ermöglicht die Vorschrift für besondere Ausnahmesituationen eine einzelfallbezogene Prüfung, ob selbst bei Zugrundelegung eines weiten Maßstabs noch erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen angenommen werden können (vgl. BVerwG, Beschl. v. 05.06.2013 - 7 B 1.13 - juris Rn. 8; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 06.03.2012 - 10 S 2428/11 - NVwZ 2012, 837; a.A. wohl OVG NRW, Beschl. v. 13.03.2013 - 7 A 1404/12 - juris Rn. 3).

c) Für den Antrag besteht auch ein ausreichendes Rechtsschutzinteresse.

Ein Normenkontrollantrag, der darauf gerichtet ist, die durch Polizeiverordnung festgesetzte Nutzungsbeschränkung für nichtig zu erklären, und das Ziel hat, eine weitergehende Beschränkung zu erreichen, ist wegen fehlenden Rechtsschutzinteresses unzulässig, wenn der Antragsteller durch die Nichtigerklärung keine Verbesserung seiner Rechtsposition erreichen kann. Denn die Frage, ob, wann und in welchem Umfang der Spielbetrieb auf Spiel- und Bolzplätzen zulässig ist, bestimmt sich in erster Linie aus dem Zweck der öffentlichen Einrichtung, wie er durch Widmung zum Ausdruck gebracht wurde, und im Weiteren durch die allgemeinen Gesetze. Die Polizeiliche Umweltschutz-Verordnung ist auf die Ermächtigung des § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 PolG gestützt. Eine Polizeiverordnung darf danach nur erlassen werden, um von dem Einzelnen und dem Gemeinwesen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird, und um Störungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zu beseitigen, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist. Auf dieser Grundlage kann folglich keine Regelung des Benutzungsverhältnisses einer öffentlichen Einrichtung in der Weise erfolgen, dass abschließende positive Nutzungszeiten der Einrichtung festgesetzt werden. Vielmehr können nur Nutzungen zu bestimmten Zeiten verboten werden (vgl. Senatsbeschluss vom 27.09.1999 - 1 S 1226/99 - NVwZ 2000, 457; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.07.2012, a.a.O.). Mit der durch einen Normenkontrollantrag erstrebten Beseitigung einer solchen Beschränkung dürften die genannten Anlagen also grundsätzlich rund um die Uhr benutzt werden, es sei denn andere gesetzliche Regelungen schränkten dies ein. Ein Antragsteller kann mit einer solchen Normenkontrolle keine Verbesserung seiner Rechtsposition erreichen, so dass es an dem Rechtsschutzbedürfnis fehlt. Anders liegt es jedoch, wenn bei einer Ungültigkeit der angegriffenen Polizeiverordnung die Vorgängerregelung wieder auflebt (vgl. dazu nur VGH Bad.-Württ., Urt. v. 18.12.1992 - 5 S 173/91 - NuR 1993, 323) und diese für den Antragsteller zumindest teilweise günstiger ist (vgl. Senatsbeschluss vom 27.09.1999, a.a.O.). Dann ist nicht auszuschließen, dass die gerichtliche Entscheidung für den Rechtsschutzsuchenden ggfs. von Nutzen sein kann, so dass ein Rechtsschutzbedürfnis besteht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 23.09.1997 - 4 BN 17.97 - NVwZ 1998, 613; Beschl. v. 07.03.2002 - 4 BN 60.01 - NVwZ 2002, 869).

Dies ist hier zu bejahen. Im Falle der Nichtigkeit der Polizeilichen Umweltschutz-Verordnung vom 17.07.2012 gilt wieder die mit dieser Verordnung aufgehobene Polizeiverordnung der Antragsgegnerin vom 11.12.2001. Diese lebt dann wieder auf. Dem steht § 17 PolG, wonach Polizeiverordnungen spätestens 20 Jahre nach ihrem Inkrafttreten außer Kraft treten, nicht entgegen, da seit Inkrafttreten der Polizeiverordnung vom 11.12.2001 20 Jahre noch nicht vergangen sind. Nach § 4 Abs. 1 dieser Vorgängerregelung durften Sport- und Spielplätze, die weniger als 50 m von der Wohnbebauung entfernt sind, in der Zeit zwischen 22:00 Uhr und 7:00 Uhr und zwischen 13:00 Uhr und 15:00 Uhr nicht benutzt werden. Die Regelung ist für den Antragsteller bereits deswegen günstiger, da die Benutzung des Spielplatzes Maisenbacher Straße und des Bolzplatzes Beinberg Maisenbacher Straße - anders als nach der neuen Regelung, die zumindest in der Zeit zwischen dem 1. April und dem 31. Oktober keine Mittagsruhe vorsieht - zwischen 13:00 Uhr und 15:00 Uhr verboten war. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die Wohnbebauung des Antragstellers 50 m und mehr vom Bolzplatz Beinberg Maisenbacher Straße entfernt ist. Denn zum Kinderspielplatz Maisenbacher Straße besteht eine deutlich geringere Entfernung als 50 m.

2. Der Antrag ist auch begründet.

Gegenstand der Prüfung ist die Verordnung insgesamt. Der Verwaltungsgerichtshof muss die Gültigkeit einer Norm, die zulässig nach § 47 Abs. 2 VwGO angegriffen wurde, grundsätzlich umfassend prüfen und ggfs. für unwirksam erklären. Denn das Verfahren der Normenkontrolle dient nicht nur dem subjektiven Rechtsschutz, sondern stellt zugleich ein Verfahren der objektiven Rechtskontrolle dar (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.02.2005 - 7 CN 6.04 - NVwZ 2005, 695, 696). Die Vorschrift des § 88 VwGO gilt zwar auch im Normenkontrollverfahren; danach ist das Normenkontrollgericht an die Anträge gebunden. Ein Ausgreifen über die beanstandete Vorschrift hinaus auf weitere Bestimmungen derselben Rechtsnorm aus denselben Gründen ist grundsätzlich nicht zulässig. Das setzt aber voraus, dass eine beschränkte Antragstellung sachdienlich ist. Sachdienlich ist eine Beschränkung auf einen Teil einer Norm nur dann, wenn die Norm teilbar ist. Eine Ausnahme gilt jedoch hinsichtlich der Bestimmungen, die unter Heranziehung des Rechtsgedankens aus § 139 BGB abtrennbar sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.02.2005, a.a.O.; Urt. v. 02.08.2012 - 7 CN 1.11 - NVwZ 2013, 227).

Die Polizeiliche Umweltschutz-Verordnung ist nicht wirksam erlassen. Sie ist zudem weder ordnungsgemäß ausgefertigt noch ordnungsgemäß bekannt gemacht. Die Verordnung ist daher bereits nicht formell wirksam geworden (a). Sie ist zudem auch materiell nicht wirksam (b). Die Unwirksamkeit erfasst die gesamte Verordnung (c).

a) aa) Die Polizeiliche Umweltschutz-Verordnung ist bereits nicht wirksam erlassen, weil innerhalb der Gemeinde nicht das zuständige Organ gehandelt hat. Für den Erlass von Polizeiverordnungen ist bei der Ortspolizeibehörde nach § 13 Satz 2 PolG i.V.m. § 44 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 GemO der Bürgermeister zuständig. Polizeiverordnungen der Ortspolizeibehörde, die länger als einen Monat gelten sollen, bedürfen der Zustimmung des Gemeinderats (§ 15 Abs. 2 PolG). Diese Vorschriften sind hier nicht eingehalten worden. Ein Erlass der Polizeilichen Umweltschutz-Verordnung durch den Bürgermeister und eine nachfolgende Zustimmung zur Polizeiverordnung durch den Gemeinderat ist nicht erfolgt. Vielmehr hat auf eine Beratungsvorlage der Gemeindeverwaltung hin der Gemeinderat die Polizeiliche Umweltschutz-Verordnung in der Sitzung vom 17.07.2012 beschlossen.

bb) Die Polizeiliche Umweltschutz-Verordnung ist auch nicht wirksam ausgefertigt worden. Nach Art. 63 Abs. 2 LV werden Rechtsverordnungen von der Stelle, die sie erlässt, ausgefertigt und, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt, im Gesetzblatt verkündet. Für die ordnungsgemäße Ausfertigung ist erforderlich, dass die erlassende Behörde das Original der Polizeiverordnung mit vollem Text mit der Unterschrift des Behördenleiters oder seines ständigen Vertreters und mit Amtsbezeichnung und Datum versieht und bei den Akten aufbewahrt. Die Ausfertigung schafft die Originalurkunde, die zugleich Grundlage und Voraussetzung der Verkündung ist. Sie bestätigt die Authentizität des Norminhalts und die Legalität des Verfahrens (vgl. nur Wolf/Stephan/Deger, PolG BW, 6. Aufl., § 12 Rn. 10, m.w.N.)

Es ist bereits zweifelhaft, was der Gemeinderat am 17.07.2012 beschlossen hat. Die Formulierung des Protokolls (Nach weiterer kurzer Aussprache...) legt nahe, dass der Gemeinderat für alle Bolzplätze, auch für den Bolzplatz Monakam Am Hährenwald, eine Öffnungszeit von 8.00 bis 22.00 beschlossen hat. Dies kann jedoch offen bleiben. Auch wenn der Gemeinderat - wovon die Antragsgegnerin offenbar ausgeht - beschlossen haben sollte, für den Bolzplatz Monakam Am Hährenwald Öffnungszeiten von 8:00 bis 20:00 Uhr für die Tage Montag bis Samstag und von 9:00 bis 13:00 Uhr sowie 15:00 bis 20:00 an Sonn- und Feiertagen festzulegen, fehlt es an einer ordnungsgemäßen Ausfertigung der beschlossenen Verordnung. Denn in jedem Fall weist die Ausfertigung der Satzung vom 18.07.2012 nicht aus, was der Gemeinderat beschlossen hat. Die Ausfertigung führt für die Bolzplätze die Benutzungszeiten aus der Anlage 3 zur Beratungsvorlage 24/2012-GR an, die der Gemeinderat nach dem Protokoll sicher nicht beschlossen hat. Die Ausfertigung gibt daher nicht den Willen des Gemeinderatsbeschlusses wieder. Sie ist damit unwirksam.

Der Ausfertigungsmangel führt zur Nichtigkeit der Verordnung. Da die Ausfertigung einer Verordnung Voraussetzung für deren ordnungsgemäße öffentliche Bekanntmachung ist, haben ihr Fehlen oder wesentliche Mängel der Ausfertigung ihre Ungültigkeit zur Folge (vgl. Belz/Mußmann, PolG BW, 7. Aufl., § 12 Rn. 17; für kommunale Satzungen: VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 30.11.1988 - 2 S 1140/87 - NVwZ-RR 1989, 267, 269; Beschl. v. 27.08.1992 - 2 S 909/90 - juris Rn. 24; Gern, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 9. Aufl., Rn. 144).

cc) Die Verordnung ist auch nicht wirksam bekannt gemacht worden. Nach § 5 VerkG werden Rechtsverordnungen der Gemeinden in der für die öffentliche Bekanntmachung von Satzungen bestimmten Form verkündet. Nach § 4 Abs. 3 Satz 1 GemO sind Satzungen öffentlich bekannt zu machen. Öffentliche Bekanntmachungen können nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 DVOGemO, soweit keine sondergesetzlichen Bestimmungen bestehen, durch Einrückung in das eigene Amtsblatt der Gemeinde durchgeführt werden. Satzungen sind nach § 1 Abs. 2 Satz 1 DVOGemO mit ihrem vollen Wortlaut bekanntzumachen.

Die Polizeiliche Umweltschutz-Verordnung ist danach nicht wirksam verkündet. Die Beratungsvorlage enthielt im Verzeichnis der Kinderspielplätze und Bolzplätze eine Anmerkung (1) zur Altersbeschränkung für Kinderspielplätze, wonach die angegebenen Altersbegrenzungen nicht für Aufsichtspersonen von Kindern gelten. Nach dem Protokoll der Gemeinderatssitzung vom 17.07.2012 hat der Gemeinderat insoweit an der Verwaltungsvorlage nichts geändert, mithin diese Anmerkung beschlossen. Diese Anmerkung ist in der Bekanntmachung im Amtsblatt vom 27.07.2012 in der Spaltenüberschrift enthalten, der Text der Anmerkung ist in der Bekanntmachung jedoch nicht enthalten. Die Verkündung verstößt daher gegen Art. 63 Abs. 2 LV, § 5 VerKG, § 4 Abs. 3 Satz 1 GemO, § 1 Abs. 2 Satz 1 DVOGemO, wonach Rechtsverordnungen der Gemeinden in ihrem vollen Wortlaut bekannt zu machen sind.

Der Verkündungsmangel führt ebenfalls zur Nichtigkeit der Verordnung. Der wirksame Erlass einer Rechtsverordnung setzt deren ordnungsgemäße öffentliche Verkündung voraus. Diese ist eine zwingende Voraussetzung für die Gültigkeit der Polizeiverordnung (vgl. Belz/Mußmann, a.a.O., § 12 Rn. 19). Fehlt die Verkündung oder leidet sie an wesentlichen Mängeln, so führt dies zur Ungültigkeit der Rechtsverordnung (vgl. Senatsurteil vom 15.11.2007 - 1 S 2720/06 - VBlBW 2008, 134; für Satzungen: VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 30.11.1988, a.a.O.; Beschl. v. 27.08.1992, a.a.O.; Gern, a.a.O., Rn. 144)

b) Die Polizeiliche Umweltschutz-Verordnung ist auch materiell unwirksam. Es fehlt an der erforderlichen Rechtsgrundlage. Auf der Grundlage der Ermächtigung des § 10 Abs. 1 Satz 1 PolG i.V.m. § 1 Abs. 1 PolG kann - wie ausgeführt - keine Regelung des Benutzungsverhältnisses einer öffentlichen Einrichtung in der Weise erfolgen, dass abschließende positive Nutzungszeiten der Einrichtung festgesetzt werden. Zulässig sind auf dieser Grundlage nur Regelungen zur Beschränkung der Benutzung einer öffentlichen Einrichtung. Solche liegen hier nicht vor. § 4 Abs. 2 Satz 1 der Polizeilichen Umweltschutz-Verordnung regelt ausdrücklich, dass Sport- und Spielplätze, die weniger als 50 m von der Wohnbebauung entfernt sind, während der im Verzeichnis festgelegten Öffnungszeiten zur Benutzung freigegeben sind. Das Verzeichnis Öffnungszeiten Kinderspielplätze und Bolzplätze bestimmt, wie die Spaltenüberschriften eindeutig zeigen, Öffnungszeiten. Diese Regelungen können daher nicht dahingehend ausgelegt werden, dass die Benutzung der öffentlichen Einrichtungen in den Zeiten, in denen diese nicht zur Benutzung freigegeben sind, verboten sein sollen. Vielmehr handelt es sich um Benutzungsregelungen, die auf dieser Rechtsgrundlage nicht erlassen werden können.

c) Der Verstoß gegen § 13 Satz 2 PolG sowie der Ausfertigungsmangel und der Bekanntmachungsmangel erfassen die Verordnung insgesamt. Insofern scheidet eine Teilbarkeit der Verordnung aus. Die Verordnung ist daher insgesamt unwirksam.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Gründe, die Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO zuzulassen, liegen nicht vor.

Beschluss vom 24. Oktober 2013

Der Streitwert für das Normenkontrollverfahren wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Der Beschluss ist unanfechtbar.