Niedersächsisches OVG, Urteil vom 28.08.2013 - 12 KN 146/12
Fundstelle
openJur 2013, 40611
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Tatbestand

Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen den am 31. Mai 2011 bekannt gemachten sachlichen Teilabschnitt Windenergie des Regionalen Raumordnungsprogramms (RROP) 2010 des Antragsgegners, hilfsweise gegen das RROP 2010 insgesamt.

Der Kreistag des Antragsgegners beschloss am 30. Juni 2008, sein RROP 2000 an das novellierte und zum 30. Januar 2008 in Kraft getretene LROP anzupassen und das Änderungs- und Neuaufstellungsverfahren des RROP durch öffentliche Bekanntmachung der allgemeinen Planungsabsichten einzuleiten. Die öffentliche Bekanntmachung der allgemeinen Planungsabsichten erfolgte u.a. im Amtsblatt des Landkreises Emsland vom 15. Juli 2008. Den erarbeiteten Entwurf zur Neuaufstellung des RROP 2010 leitete der Antragsgegner den Beteiligten unter dem 4. Februar 2010 zur Stellungnahme bis zum 3. Mai 2010 zu. Der Entwurf lag zur Unterrichtung und Anhörung der Öffentlichkeit in der Zeit vom 8. März bis zum 12. April 2010 u.a. in einem Dienstgebäude des Antragsgegners zur Einsichtnahme aus und konnte im Internet eingesehen werden. Die eingegangenen Anregungen und Bedenken wurden mit den Beteiligten und einigen privaten Einwendern am 18. und 23. Juni 2010 erörtert. Der Antragsgegner überarbeitete den Entwurf zum RROP, übermittelte ihn den Beteiligten zur Stellungnahme und legte ihn in der Zeit vom 8. bis 25. Oktober 2010 aus.

Der sachliche Teilabschnitt Windenergie des RROP 2010 baut auf die am 15. Januar 2009 bekannt gemachte sachliche Teilfortschreibung Windenergie des RROP 2000 auf. Unter 4.9 02 legt der sachliche Teilabschnitt Windenergie des RROP 2010 - wie bereits die am 15. Januar 2009 bekannt gemachte sachliche Teilfortschreibung Windenergie des RROP 2000 - in seinen Sätzen 1 und 2 fest, dass die Errichtung von raumbedeutsamen Windenergieanlagen außerhalb der in der zeichnerischen Darstellung festgelegten Vorranggebiete für Windenergienutzung nicht zulässig ist. In Satz 6 heißt es weiter: „Außerhalb der festgelegten ‚Vorranggebiete für Windenergienutzung‘ ist das Repowering von Windenergieanlagen in bauleitplanerisch bereits rechtsgültig gewordenen Sonderbauflächen und Sondergebieten für Windenergiegewinnung möglich, wenn das Orts- und Landschaftsbild nicht wesentlich verschlechtert wird und im übrigen alle weiteren im Einzelfall noch zu prüfenden rechtlichen Voraussetzungen eingehalten werden.“

In der Begründung unter 4.9 02 heißt es u.a.:

„Im Vorfeld der aktuellen Neuaufstellung des Regionalen Raumordnungsprogramms des Landkreises Emsland (RROP) wurde das RROP zwischen 2006 und 2009 für den sachlichen Teilabschnitt Windenergie fortgeschrieben und hat Anfang 2009 Rechtskraft erlangt.

Seinerzeit wurde der gesamte Landkreis Emsland flächendeckend bzgl. der Erweiterung der vorhandenen ‚Vorranggebiete für Windenergienutzung‘, der Ausweisung zusätzlicher neuer Vorranggebiete sowie hinsichtlich der Möglichkeiten zum Repowering, d.h. der Ersatz bestehender älterer Windenergieanlagen durch neuen leistungsstarke Windenergieanlagen, untersucht.

Mit der sachlichen Teilfortschreibung Wind liegt somit eine aktuelle Planungsgrundlage vor, die keine grundsätzliche und umfassende Neubearbeitung erforderlich macht. Aufgrund neuer Flächenfestsetzungen im RROP wurde für den Landkreis jedoch ein flächen- und kriterienbezogener Abgleich vorgenommen. Dies ist im Rahmen einer Plausibilitätskontrolle mit dem Ergebnis geschehen, dass bei den Flächenfestsetzungen kein Anpassungsbedarf besteht. …“

Entsprechend sind - wie bereits in der am 15. Januar 2009 bekannt gemachten sachlichen Teilfortschreibung Windenergie des RROP 2000 -  in der Gemeinde G. - H. und I. -, in der Samtgemeinde J. - K. -, in der Samtgemeinde L. - M. und N. -, in der Stadt O. - P. -, in der Samtgemeinde Q. - R. -, in der Samtgemeinde S. - T. -, in der Stadt U. /der Samtgemeinde V. - W. -, in der Gemeinde X., in der Stadt Y. und in der Stadt Z. Vorranggebiete für Windenergienutzung zeichnerisch dargestellt.

Der Kreistag des Antragsgegners beschloss das RROP 2010 am 17. Januar 2011 als Satzung. Das Niedersächsische Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung genehmigte die Satzung unter dem 1. April 2011 mit einer Ausnahme sowie mit Auflagen und Hinweisen. Die öffentliche Bekanntmachung der Genehmigung des RROP 2010 erfolgte am 31. Mai 2011 im Amtsblatt des Landkreises Emsland. Die Bekanntmachung enthielt - unter Bezugnahme auf § 10 Abs. 1 NROG - den Hinweis, dass eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften bei der Neuaufstellung des Regionalen Raumordnungsprogramms unbeachtlich ist, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit der Bekanntmachung schriftlich gegenüber dem Antragsgegner unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden ist, die Jahresfrist beginnt mit der öffentlichen Bekanntmachung.

Die Antragstellerin hat mit Schriftsatz vom 25. Mai 2012, der am 29. Mai 2012 bei Gericht eingegangen und am 31. Mai 2012 dem Antragsgegner zugestellt worden ist, einen Normenkontrollantrag gegen die Satzung vom 31. Mai 2011, Teilbereich Windenergie, hilfsweise gegen das RROP 2010 insgesamt, gestellt. Sie hat ihren Antrag mit der Antragsschrift vom 25. Mai 2012 zunächst wie folgt begründet: Sie gehe davon aus, dass der Teilabschnitt Windenergie des RROP 2010 einen selbstständig anfechtbaren Teilplan darstelle. Der Hilfsantrag werde nur für den Fall gestellt, dass der Senat die Voraussetzungen einer Teilbarkeit nicht für gegeben halte. Sie sei Inhaberin langjähriger Pachtverträge mit mehreren planbetroffenen Grundstückseigentümern und als solche antragsbefugt. Der Antrag sei begründet. Die Planung des Antragsgegners sei aus den im Normenkontrollverfahren 12 KN 22/10 gegen die Vorgängerregelung, die am 15. Januar 2009 bekannt gemachte sachliche Teilfortschreibung Windenergie des RROP 2000, mit Schriftsatz vom 25. Januar 2012 dargelegten Gründen abwägungsfehlerhaft. Das RROP 2010 baue auf die am 15. Januar 2009 bekannt gemachte sachliche Teilfortschreibung Windenergie des RROP 2000 auf und wiederhole alle zur Unwirksamkeit führenden Fehler der Vorgängerplanung. Der Antragsgegner habe das Gegenstromprinzip verletzt, er habe die Darstellungen der Konzentrationszonen/Sonderbauflächen in den Flächennutzungsplänen der Gemeinden nicht ausreichend beachtet. Die im Kapitel 4.9 unter Textziffer 02 vorgesehene Regelung zur Möglichkeit eines Repowerings in bauleitplanerisch festgesetzten Sonderbauflächen und Sondergebieten für Windenergiegewinnung  stehe im Widerspruch zu der mit der Raumplanung beabsichtigten Ausschlusswirkung. Der Vorbehalt, dass bei einem Repowering in diesen Gebieten das Orts- und Landschaftsbild nicht wesentlich verschlechtert werden dürfe, sei zu unbestimmt.

Mit am 24. April 2013 eingegangenem Schriftsatz vom 22. April 2013 hat die Antragstellerin ihr Vorbringen vertieft und ergänzend vorgetragen: Es lägen Fehler im Abwägungsvorgang vor, die sich auf das Abwägungsergebnis ausgewirkt haben könnten. Die vom Bundesverwaltungsgericht an eine Konzentrationsplanung gestellten Anforderungen bezögen sich sowohl auf die Flächennutzungs- als auch auf die Regionalplanung. Der Antragsgegner habe kein schlüssiges Planungskonzept verfolgt. Er habe nicht seine Planung mit einer Festlegung sog. „harter“ Tabuzonen begonnen, sondern lediglich nach einer Plausibilitätsprüfung u.a. die Vorranggebietsfestlegungen aus dem am 15. Januar 2009 bekannt gemachten sachlichen Teilabschnitt Windenergie des RROP 2000 übernommen. Auf die im Schriftsatz vom 25. Januar 2012 zum Verfahren 12 KN 22/10 dargelegten Mängel einer solchen Planung werde Bezug genommen. Der Antragsgegner habe die Anforderungen, die an eine sich abschnittsweise vollziehende Planung und an die Dokumentation einer solchen Planung zu stellen seien, nicht erfüllt. Er habe eine Ermittlung von Potentialflächen auf der Grundlage von Ausschlussgebieten und Abstandszonen vorgenommen. So seien etwa zu „Wohnbebauung - Innenbereich“ ein außergewöhnlicher Abstand von 1.000 m, zu Wohnbebauung im Außenbereich ein solcher von 800 m vorgesehen worden. Damit seien harte und weiche Ausschlusskriterien im Ausgangspunkt vermischt worden. Die am Ende des Planungsprozesses anzustellende Betrachtung, ob der Windenergie substantiell Raum gewährt worden sei, sei nicht möglich. Wären zunächst nur die harten Tabuzonen ausgeschieden worden, hätte sich ein größeres Flächenpotential ergeben. Die Auswahl unter den Flächen, die an dem auf der späteren Planungsebene angewendeten Größenkriterium scheiterten, wäre größer gewesen. Nur ein solches Vorgehen hätte es auch ermöglicht zu ermitteln, wie viele Windenergieanlagen errichtet werden könnten, unterbliebe eine Konzentrationsplanung. Im Ergebnis liege eine Verhinderungsplanung vor. Jedenfalls sei der Planaufstellungsvorgang abwägungsfehlerhaft und bestehe die konkrete Möglichkeit, dass der Kreistag anders entschieden hätte, hätte er das tatsächliche Flächenpotential und die vielen einzelnen Flächen von ausreichender Bedeutung gekannt. Mit der Planung seien ohne eigenes Planungskonzept bestimmte Flächen aus den Vorgängerplanungen bzw. den Flächennutzungsplänen der Gemeinden übernommen worden.

Am 24. Juni 2013 hat der Kreistag des Antragsgegners beschlossen, den Teilabschnitt „Energie“ des RROP 2010 mit dem Ziel zu überprüfen und ändern, „die bestehende Kulisse der ‚Vorranggebiete Windenergienutzung‘ zu erweitern“.

Die Antragstellerin beantragt,

das Regionale Raumordnungsprogramm 2010 für den Landkreis Emsland, dort den sachlichen Teilabschnitt Windenergie, öffentlich bekannt gemacht am 31. Mai 2011, für unwirksam zu erklären,

hilfsweise,

das Regionale Raumordnungsprogramm 2010 für den Landkreis Emsland, öffentlich bekannt gemacht am 31. Mai 2011, für unwirksam zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er trägt vor: Die Antragstellerin sei mit ihrem Vorbringen zur fehlenden Unterscheidung zwischen harten und weichen Tabukriterien und zur Übernahme gemeindlicher Planungen ohne eigenes Planungskonzept ausgeschlossen. Dieses Vorbringen sei nicht binnen der vorgesehenen Jahresfrist geltend gemacht worden. Die Antragstellerin habe zwar auf die im Verfahren 12 KN 22/10 vorgetragenen Gründe zur fehlenden Unterscheidung zwischen harten und weichen Tabukriterien verwiesen, sie aber nicht in der erforderlichen Weise förmlich in Bezug genommen. Die Einwände würden indes auch in der Sache nicht durchgreifen. Nur auf den ersten Blick unterscheide die Planung nicht zwischen harten und weichen Tabuzonen. Die Potentialflächen seien „auf der Grundlage von Ausschlussgebieten (Kernzonen) - harte Tabuzonen (Anm. des Verfassers) - und Schutz- und Vorsorgeabständen (Abstandszonen) - weiche Tabuzonen (Anm. des Verfassers) - vorgenommen“ worden. Den Kreistagsabgeordneten sei bei ihrer Beschlussfassung über den angefochtenen Teilplan die Unterscheidung zwischen beiden Zonen ebenso bewusst gewesen wie der Umstand, dass das Kreisgebiet über die festgelegten Vorranggebiete hinaus Flächen aufweise, in denen eine Windenergienutzung aus rechtlichen Gründen möglich, unter Vorsorge- bzw. planerischen Gesichtspunkten aber nicht gewünscht sei. Die jüngste Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Frage einer rechtsgültigen Planung und zur methodischen Vorgehensweise sei immer vor dem Hintergrund zu betrachten, ob der Plangeber eine „Verhinderungs-“ bzw. „Feigenblattplanung“ vorgenommen habe. Das sei hier - wie bereits im Verfahren 12 KN 22/10 dargelegt - nicht der Fall. Es wäre „bloße Förmelei“, wenn das RROP für unwirksam erklärt würde, weil die Ausschlusskriterien nicht als harte und weiche Tabuzonen bezeichnet worden seien. Die Falschbezeichnung schade nicht. Selbst wenn man annehmen wollte, die Kreistagsabgeordneten seien sich bei ihrer Beschlussfassung über den angefochtenen Teilplan der Unterscheidung zwischen beiden Zonen nicht hinreichend bewusst gewesen, führe dies zu keinem anderen Ergebnis. Die gewählten Vorsorgeabstände seien nicht zu beanstanden. Er habe der Windenergie hinreichend Raum verschafft. Soweit er den Gemeinden in Kapitel 4.9 unter Textziffer 02 die Möglichkeit eines Repowerings in von ihnen bauleitplanerisch festgesetzten Sonderbauflächen und Sondergebieten für Windenergiegewinnung, die nicht als Vorrangflächen im RROP ausgewiesen worden seien, eingeräumt habe, stelle dies zwar aus planerischer Sicht einen gewissen „Bruch“ dar. Ein anderes Ergebnis hätte aber zu einem Eingriff in die kommunale Selbstverwaltungsgarantie, die Berufsausübungsfreiheit und die Eigentumsgarantie geführt und außerdem nicht mit dem Energiekonzept des Landes in Einklang gestanden. Aus den genannten Gründen sei die gewählte Regelung zwingend geboten gewesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Gründe

Der Hauptantrag ist zulässig (dazu unter I.) und begründet (dazu unter II.).

I. Der Antrag ist zulässig. Die Antragstellerin ist antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Sie kann geltend machen, durch die Satzung oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Für die Geltendmachung einer Rechtsverletzung ist es ausreichend, wenn ein Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven Recht verletzt wird. Die Verletzung eines derartigen subjektiven Rechts kann dabei auch aus einem Verstoß gegen das in § 7 Abs. 7 ROG a.F. i.V.m. § 6 NROG a.F. (d.h., in der Fassung vom 7. Juni 2007) bzw. § 7 Abs. 2 ROG n.F. (also in der ab dem 30. Juni 2009 geltenden Fassung) enthaltene Abwägungsgebot folgen. Dieses Gebot hat hinsichtlich solcher privater Belange drittschützenden Charakter, die für die Abwägung erheblich sind. Antragsbefugt ist also, wer sich auf einen abwägungserheblichen privaten Belang berufen kann. Haben - wie hier - raumordnerische Zielfestlegungen etwa infolge § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nachteilige Wirkungen für die Rechtsstellung von Privaten, sind deren Belange bei der Abwägung zu berücksichtigen (BVerwG, Urt. v. 13.11.2006 - 4 BN 18.06 -, NVwZ 2007, 229, juris). Zum Kreis der insoweit nachteilig Betroffenen gehören neben den Eigentümern von Grundstücken innerhalb des Plangebiets u.a. die dinglich und die obligatorisch hinsichtlich dieser Grundstücke Nutzungsberechtigten (BVerwG, Beschl. v. 7.4.1995 - 4 NB 10.95 -, NVwZ-RR 1996, 8, juris; Nds. OVG, Urt. v. 17.6.2013 - 12 KN 80/12 -, NuR 2013, 580, juris Rdn. 22; vgl. auch Sächs. OVG, Urt. v. 19.7.2012 - 1 C 40/11 -, juris Rdn. 35; OVG Meckl.-Vorp., Urt. v. 20.5.2009 - 3 K 24/05 -, juris Rdn. 52 f.). Zu Letzteren ist die Antragstellerin zu rechnen. Ausweislich der von ihr mit Landeigentümern geschlossenen Nutzungsverträge zur Errichtung von Windkraftanlagen vom 17. Juni, 15. Juli, 5. und 25. August sowie 19. September 2008 hat sie entsprechende obligatorische Nutzungsrechte an Grundstücken erworben, die zwar im Plangebiet, aber außerhalb der vorgesehenen Vorrang- und Eignungsgebiete liegen. Die Nutzungsrechte wurden zwischenzeitlich bis zum 31. Dezember 2015 verlängert. Insofern ist sie von den raumordnerischen Zielfestlegungen rechtlich nachteilig betroffen und waren ihre Belange bei der Abwägung zu berücksichtigen.

Dem steht nicht entgegen, dass die Antragstellerin im Beteiligungsverfahren nicht Stellung genommen hat. Da das Verfahren zur Neuaufstellung des RROP vor dem 30. Juni 2009 förmlich eingeleitet wurde, durfte das Beteiligungsverfahren nach näherer Maßgabe des § 5 NROG a.F. durchgeführt werden (vgl. auch § 21 Abs. 1 Satz 1 NROG in der Fassung vom 18. Juli 2012). Nach Absatz 6 der genannten Vorschrift war der Öffentlichkeit frühzeitig Gelegenheit zur Stellungnahme zu dem Entwurf des Raumordnungsplans, dessen Begründung und dem Umweltbericht zu geben; in der Bekanntmachung war darauf hinzuweisen, dass bis spätestens zwei Wochen nach Ablauf der Auslegungsfrist in schriftlicher oder elektronischer Form Stellung genommen werden könne. § 5 Abs. 7 NROG sah vor, dass Stellungnahmen, die nicht rechtzeitig abgegeben worden waren, im weiteren Verfahren unberücksichtigt bleiben konnten, wenn bei der Fristsetzung nach Abs. 6 darauf hingewiesen worden war (Satz 1). Dies galt nicht, soweit die vorgebrachten Belange dem Planungsträger bereits bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen oder soweit sie für die Rechtmäßigkeit des Raumordnungsplans von Bedeutung waren (Satz 2). Der Antragsgegner hatte die Öffentlichkeit entsprechend den Vorgaben des § 5 Abs. 6 NROG unter Hinweis auf den in § 5 Abs. 7 NROG vorgesehenen Einwendungsausschluss beteiligt. Zwar hatte sich die Antragstellerin nicht im Beteiligungsverfahren geäußert. Gleichwohl waren ihre Belange im weiteren Verfahren zu berücksichtigen. Die Belange waren dem Antragsgegner bekannt. Für die Antragstellerin waren am 28. August bzw. 1. und 4. September 2008 insgesamt fünf Anträge auf Erteilung immissionsschutzrechtlicher Vorbescheide für die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen auf den Grundstücken gestellt worden, für die die erwähnten Nutzungsverträge bestehen. Im Übrigen decken sich die von der Antragstellerin gerügten Mängel betreffend die fehlende Differenzierung zwischen harten und weichen Tabuzonen im Planungsprozess mit denen, die bereits die Firma AA. in ihrer Stellungnahme vom 11. März 2008 geltend gemacht hatte, die im Beteiligungsverfahren zur - übernommenen - Vorgängerplanung, der am 15. Januar 2009 bekannt gemachten sachlichen Teilfortschreibung Windenergie des RROP 2000, eingereicht worden war. Schließlich sind die Belange der Antragstellerin auch für die Rechtmäßigkeit des Raumordnungsplans von Bedeutung. Es handelt sich bei der gebotenen Differenzierung nach den genannten Kriterien um grundlegende objektive Anforderungen an den Planungsprozess, die stets einzuhalten sind.

II. Der Hauptantrag, die Satzung über die Feststellung des RROP 2010 hinsichtlich des Teilbereichs Windenergie für unwirksam zu erklären, ist begründet.

1. Es liegen beachtliche materielle Fehler im Abwägungsvorgang vor.

a) Der Teilbereich Windenergie des RROP 2010 genügt nicht den Anforderungen, die an ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zu stellen sind. In diesem Teilbereich hat der Antragsgegner - unbeschadet der weiteren Zielfestlegung betreffend das Repowering von Windenergieanlagen in bauleitplanerisch bereits rechtsgültig gewordenen Sonderbauflächen und Sondergebieten für Windenergiegewinnung, auf die - unten unter 2.b) - zurückgekommen wird - nach Maßgabe des § 3 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und 3, Satz 2 NROG in der ab dem 1. Juni 2007 und bis zum 31. August 2012 geltenden Fassung Vorrang- und Eignungsgebiete für Windenergiegewinnung ausgewiesen mit dem Ziel einer dortigen Konzentration von raumbedeutsamen Windkraftanlagen und ihres Ausschlusses außerhalb dieser Standorte. Einer derartigen, nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB möglichen Konzentrationsplanung muss ein anhand der Begründung bzw. Erläuterung sowie der Aufstellungsunterlagen bzw. der Verfahrensakten nachvollziehbares (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 28.1.2010 - 12 LB 243/07 -, juris Rdn. 35 ff., 37; Urt. v. 11.7.2007 - 12 LC 18/07 -, juris Rdn. 47; Beschl. v. 29.8.2012 - 12 LA 194/11 -, NordÖR 2012, 494, juris) schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zu Grunde liegen, das nicht nur Auskunft darüber gibt, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch die Gründe für die beabsichtigte Freihaltung des übrigen Planungsraums von Windenergieanlagen aufzeigt. Nach der jüngsten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 11.4.2013 - 4 CN 2.12 -, NuR 2013, 489, und v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11 und 2.11 -, DVBl 2013, 507, jeweils auch juris), der sich der Senat angeschlossen hat (Urt. v. 17.6.2013 - 12 KN 80/12 -, NuR 2013, 580; Beschl. v. 16.5.2013 - 12 LA 49/12 -, ZUR 2013, 504, jeweils auch in juris), muss sich die Ausarbeitung des Planungskonzepts in folgenden Abschnitten vollziehen: In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als "Tabuzonen" zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in "harte" und "weiche" untergliedern. Der Begriff der harten Tabuzonen dient der Kennzeichnung von Teilen des Planungsraums, die für eine Windenergienutzung nicht in Betracht kommen, mithin für eine Windenergienutzung "schlechthin" ungeeignet sind. Mit dem Begriff der weichen Tabuzonen werden Bereiche des Plangebiets erfasst, in denen nach dem Willen des Plangebers aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen "von vornherein" ausgeschlossen werden "soll". Die Potentialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig bleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird. Auf der ersten Stufe des Planungsprozesses muss sich dabei der Planungsträger den Unterschied zwischen harten und weichen Tabuzonen bewusst machen und ihn dokumentieren. Das ist dem Umstand geschuldet, dass die beiden Arten der Tabuzonen nicht demselben rechtlichen Regime unterliegen. Bei den harten Tabuzonen handelt es sich um Flächen, auf denen die Windenergienutzung aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen ausgeschlossen ist. Sie sind einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen entzogen. Demgegenüber sind weiche Tabuzonen zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind. Zwar dürfen sie anhand einheitlicher Kriterien ermittelt und vorab ausgeschieden werden, bevor diejenigen Belange abgewogen werden, die im Einzelfall für und gegen die Nutzung einer Fläche für die Windenergie sprechen. Das ändert aber nichts daran, dass sie der Ebene der Abwägung zuzuordnen sind. Sie sind disponibel, was sich daran zeigt, dass raumplanerische Gesichtspunkte hier nicht von vornherein vorrangig sind und der Plangeber die weichen Tabuzonen einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen muss, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht substantiell Raum schafft. Seine Entscheidung für weiche Tabuzonen muss der Plangeber rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d.h. kenntlich machen, dass er - anders als bei harten Tabukriterien - einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offenlegen. Diesen Maßgaben genügt die Planung des Antragsgegners nicht.

b) Der Antragsgegner hat im Planungsprozess nicht ausdrücklich zwischen harten und weichen Tabuzonen unterschieden. Die Begründung und die Aufstellungsunterlagen des RROP 2010 - bzw. der zugrunde liegenden Vorgängerplanung, dem am 15. Januar 2009 bekannt gemachten sachlichen Teilabschnitt Windenergie des RROP 2000, auf die rekurriert werden kann -  lassen nicht erkennen, dass der Antragsgegner in der Sache (vgl. dazu OVG Koblenz, Urt. v. 16.5.2013 - 1 C 11003/12.OVG -, ZNER 2013, 435, 436) hinreichend zwischen beiden differenziert hat. Die Differenzierungen sind jedenfalls nicht hinreichend dokumentiert. Im Einzelnen:

Der Antragsgegner hat „Ausschlusskriterien mitsamt Schutz- und Vorsorgeabständen“ und „eingeschränkte Ausschlusskriterien bzw. Kriterien mit besonderen Abwägungserfordernissen mitsamt Schutz- und Vorsorgeabständen“ definiert. Bei der Zuordnung der Kriterien in die jeweiligen Kategorien hat er sich nicht an der maßgeblichen Fragestellung orientiert, ob es sich jeweils um rechtliche bzw. tatsächliche Ausschlussgründe handelt oder nicht. Der Begriff „Ausschlusskriterien“ deutet - zumal vor dem Hintergrund der weiteren von ihm gewählten Kategorie „eingeschränkte Ausschlusskriterien bzw. Kriterien mit besonderen Abwägungserfordernissen“ - darauf hin, dass er die in diese Kategorie fallenden Kriterien insgesamt als nicht abwägungsoffen bzw. harte Kriterien angesehen hat. In Teilen betrifft es in der Tat auch harte Tabuzonen. Dies gilt jedenfalls für die Kriterien Wohnbebauung, sonstige wohnbauliche Nutzung, Naturschutzgebiete und die Bereiche der angeführten Verkehrs- und Energieanlagen (vgl. auch OVG Berlin-Bbg., Urt. v. 24.2.2011 - OVG 2 A 2.09 -, juris Rdn. 62; Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2. Aufl., Rdn. 75). Anderes gilt allerdings für die „Ausschlusskriterien“ „Abstand zwischen raumbedeutsamen Windparks (5.000 m)“, „Vorbehaltsgebiete für Wald“ und „Waldflächen“ (vgl. zu letzterem OVG Berlin-Bbg., Urt. v. 24.2.2011 - OVG 2 A 2.09 -, juris Rdn. 69; Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2. Aufl., Rdn. 76; Schröter, Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Bauvorhaben im Außenbereich, 2010, S. 898). Mit diesen Kriterien sind nicht Gebiete erfasst, in denen die Windenergienutzung aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen ausgeschlossen ist. Sie dürfen daher auch nicht als harte Tabuzonen behandelt werden. Aus der Begründung zu den Kriterien „Abstand zwischen raumbedeutsamen Windparks (5.000 m)“, „Vorbehaltsgebiete für Wald“ und „Waldflächen“ folgt, dass sich der Antragsgegner letztlich auch bewusst gewesen ist, dass es sich hierbei nicht um zwingende Ausschlussgründe handelt. So heißt es zum 5.000 m-Abstandskriterium, aus dem ministeriellen Windenergieerlass ergebe sich, dass Windenergieanlagen an geeigneten Standorten konzentriert und zwischen den Standorten ein ausreichender Abstand eingehalten werden „sollen“, und zu den waldbezogenen „Ausschlusskriterien“, Waldränder einschließlich einer Übergangszone (200 m) „sollten“ möglichst von störenden Nutzungen freigehalten werden. Ihre Einstufung als „Ausschlusskriterien“ lässt es indessen nicht als ausgeschlossen erscheinen, dass bei den Mitgliedern der Kreisvertretung als Beschlussorgan und der im Aufstellungsverfahren beteiligten Öffentlichkeit der Eindruck entstanden sein könnte, es gebe keine Alternative zu der Behandlung dieser Flächen. Anhand der Planungsunterlagen, insbesondere den im Zusammenhang mit der Vorgängerplanung, der am 15. Januar 2009 bekannt gemachten Fortschreibung des sachlichen Teilabschnitts Windenergie des RROP 2000, dargestellten methodischen Bearbeitungsschritten (Begründung für die Änderung und Ergänzung für den sachlichen Teilabschnitt Windenergie des RROP 2000 S. 9), erschließt sich im Übrigen, dass diese Flächen in der Sache auch tatsächlich von vornherein ausgesondert und damit als solche behandelt worden sind, die für eine Windenergienutzung nicht in Betracht kommen, mithin für eine Windenergienutzung "schlechthin" ungeeignet sind. Hierauf deuten auch die Ausführungen in der Begründung des RROP 2010 (S. 131) zu „Kriterien für die Festlegung von ‚Vorranggebieten für Windenergienutzung‘ mit Ausschlusswirkung als Ziel der Raumordnung“ unter „Grundsätzliches“ hin, eine Erweiterung von vorhandenen Standorten oder zusätzliche neue Vorranggebiete kämen in Betracht, wenn u.a. keine Ausschlussgebiete mitsamt ihrer Schutz- und Vorsorgeabstände betroffen seien und innerhalb der „eingeschränkten Ausschlussgebiete“ keine besonderen Abwägungserfordernisse dagegen sprächen. Soweit der Antragsgegner im vorliegenden Verfahren vorträgt, die Potentialflächen seien „auf der Grundlage von Ausschlussgebieten (Kernzonen) - harte Tabuzonen (Anm. des Verfassers) - und Schutz- und Vorsorgeabständen (Abstandszonen) - weiche Tabuzonen (Anm. des Verfassers) - vorgenommen“ worden, spricht auch dies dafür, dass alle unter dem Begriff der „Ausschlusskriterien“ erfassten Flächen von vornherein ausgesondert und damit als solche behandelt worden sind, die für eine Windenergienutzung nicht in Betracht kommen. In fehlerhafter Weise von vornherein ausgesondert, also als harte Tabufläche behandelt, wurden auch diejenigen Flächen, die aufgrund des vom Antragsgegner angewandten - soweit erkennbar weder ausdrücklich als „Ausschlusskriterium“ noch als „eingeschränktes Ausschlusskriterium bzw. Kriterium mit besonderen Abwägungserfordernissen“ bezeichneten - Kriteriums der Mindestgröße der Potentialfläche von 35 ha aus der weiteren Betrachtung herausgefallen sind (vgl. dazu Begründung für die Änderung und Ergänzung für den sachlichen Teilabschnitt Windenergie des RROP 2000 S. 5, 10; Begründung des RROP 2010 S. 130, 132).

Angesichts dessen kann der Senat offenlassen, ob und inwieweit es sich bei weiteren vom Antragsgegner als „Ausschlusskriterium“ behandelten Flächen „FFH-Gebiete“, „EU-Vogelschutzgebiete“, „Avifaunistisch wertvolle Gebiete“ (von internationaler und nationaler Bedeutung) und „Landschaftsschutzgebiete“ teilweise mitsamt Mindestabständen um harte Tabuzonen handelt (vgl. dazu OVG Berlin-Bbg., Urt. v. 24.2.2011 - OVG 2 A 2.09 -, juris Rdn. 69; Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2. Aufl., Rdn. 73; OVG Koblenz, Urt. v. 16.5.2013 - 1 C 11003/12.OVG -, ZNER 2013, 435, 437; OVG NRW, Urt. v. 1.7.2013 - 2 D 46.12 -, ZNER 2013, 443). Der Antragsgegner hat sich bei der Zuordnung auch dieser Kriterien in die Kategorie „Ausschlusskriterien mitsamt Schutz- und Vorsorgeabständen“ jedenfalls nicht in hinreichender Weise an der maßgeblichen Fragestellung orientiert, ob es sich jeweils um rechtliche bzw. tatsächliche Ausschlussgründe handelt oder nicht.

Der Antragsgegner hat zudem nicht in der erforderlichen Weise von seinem Beurteilungsspielraum und seiner Typisierungsbefugnis Gebrauch gemacht und zumindest annähernd quantifiziert, welche Bereiche der im Zusammenhang mit den „Ausschlusskriterien“ jeweils festgelegten Abstände er als Mindestabstand und damit als harte Tabuzonen und welche Bereiche er als Vorsorgeabstand und damit als weiche, also disponible Tabuzonen ansieht (zu diesem Erfordernis BVerwG, Urt. v. 11.4.2013 - 4 CN 2.12 -, NuR 2013, 489, juris; OVG Berlin-Bbg., Urt. v. 24.2.2011 - OVG 2 A 2.09 -, juris Rdn. 65 ff., 69, 71; Urt. v. 24.2.2011 - OVG 2 A 24.09 -, juris Rdn. 68, 71 ff.; Nds. OVG, Beschl. v. 16.5.2013 - 12 LA 49/12 -, ZUR 2013, 504, juris; VG Hannover, Urt. v. 24.11.2011 - 4 A 4927/09 -, juris Rdn. 57; Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2. Aufl., Rdn. 75 ff.; OVG NRW, Urt. v. 1.7.2013 - 2 D 46.12 -, ZNER 2013, 443). Unter dem Punkt „Raum- und Siedlungsstruktur“ hat er benannt: Wohnbebauung in Ortslagen (1.000 m), sonstige wohnbauliche Nutzungen (auch Einzelhäuser) außerhalb von Ortslagen (800 m) und Vorranggebiete für industrielle oder wirtschaftliche Anlagen (jeweils 500 m). Zu den insoweit gewählten Abständen wird auf S. 133 der Begründung u.a. ausgeführt, sie berücksichtigten die unterschiedliche Schutzbedürftigkeit von einzelnen Nutzungen, es solle sichergestellt werden, dass problematische Immissionssituationen generell ausgeschlossen seien, so dass man im Hinblick auf den gebotenen und vorbeugenden Immissionsschutz von vornherein auf der sicheren Seite liege. Die Ausführungen lassen erkennen, dass sich der Antragsgegner darüber im Klaren war, dass zwischen dem immissionsschutzrechtlich gebotenen Mindestabstand und dem - darüber hinausgehenden - Abstand, der seine Rechtfertigung im Vorsorgegrundsatz des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImschG findet, zu unterscheiden war. Dies ergibt sich auch aus den Ausführungen auf S. 129 f. der Begründung, durch die Festlegung eines einheitlichen Kriterienrahmens und die Anwendung von Schutz- und Vorsorgeabständen solle das Ziel erreicht werden, mögliche Beeinträchtigungen und Belästigungen vorsorgend zu vermeiden und zu minimieren, bei der Gebietsauswahl und dem Gebietszuschnitt der ‚Vorranggebiete für Windenergienutzung‘ seien nicht sämtliche Flächen, die sich für Windenergie eignen, ausgewiesen worden, im Rahmen des Abwägungsgebots seien die Interessen der Windenergie zurückgestellt worden, wenn hinreichend öffentliche oder private Belange dies rechtfertigten. Der Antragsgegner hat indessen nicht in der erforderlichen Weise zumindest annähernd quantifiziert, welche Bereiche der jeweils festgelegten Abstände er als Mindestabstand und damit als harte Tabuzone und welche Bereiche er als Vorsorgeabstand und damit als weiche, also disponible Tabuzone ansieht. Dieses Defizit ist - mit Ausnahme des bereits erwähnten Abstands zu Waldrändern einschließlich einer Übergangszone (200 m - hier ist die Rede von einem einzubeziehenden minimalen Aktionsradius der meisten störungsempfindlichen Vogelarten) und der Abstände zu „avifaunistisch wertvollen Gebieten für Gastvögel von internationaler Bedeutung“ (1.000 m), sonstigen „avifaunistisch wertvollen Gebieten … von internationaler und nationaler Bedeutung“ (500 m), zu „EU-Vogelschutzgebieten“ (1.000 m), zu „Landschaftsschutzgebieten“ (200 m); hier ist von aus den dargelegten Gründen zweifelhaften „Mindestabständen“ die Rede - auch für die übrigen gewählten Abstände zu konstatieren.

Unter den dargelegten Umständen gibt es keine hinreichenden Anhaltspunkte für die Annahme des Antragsgegners, seinen Kreistagsabgeordneten sei bei ihrer Beschlussfassung über den angefochtenen Teilplan die Unterscheidung zwischen harten und weichen Tabuzonen (hinreichend) bewusst gewesen. Darauf kommt es indessen ohnehin nicht entscheidend an. Nach der zitierten Rechtsprechung muss sich ein Planungsträger den Unterschied zwischen harten und weichen Tabuzonen nicht nur bewusst machen, sondern ihn auch dokumentieren. Jedenfalls an Letzterem fehlt es hier.

c) Die notwendige - hier fehlende - Unterscheidung zwischen den rechtlich und tatsächlich zwingenden („harten“) Ausschlusskriterien und den einer Abwägung zugänglichen („weichen“) Kriterien bei der Ermittlung der Potentialflächen ist auf der Ebene des Abwägungsvorgangs angesiedelt (BVerwG, Beschl. v. 15.9.2009 - 4 BN 25.09 -, BauR 2010, 82; Urt. v. 11.4.2013 - 4 CN 2.12 -, NuR 2013, 489, und v. 13.12.2013 - 4 CN 1.11 und 2.11 -, DVBl 2013, 507; Nds. OVG, Urt. v. 17.6.2013 - 12 KN 80/12 -, NuR 2013, 580; Beschl. v. 16.5.2013 - 12 LA 49/12 -, ZUR 2013, 504, jeweils auch in juris). Ob der Fehler im Abwägungsvorgang beachtlich ist, ist nach § 12 ROG in der ab dem 30. Juni 2009 geltenden Fassung vom 22. Dezember 2008 zu beurteilen. Nach Absatz 3 Satz 2 der erwähnten Norm sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Gemäß § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3, Satz 2 ROG werden nach Absatz 3 beachtliche Mängel des Abwägungsvorgangs unbeachtlich, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung des Raumordnungsplans gegenüber der zuständigen Stelle unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden sind; bei Inkraftsetzung des Raumordnungsplans ist auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften sowie auf die Rechtsfolgen hinzuweisen.

Der dargestellte Fehler im Abwägungsvorgang ist offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen. Ein Mangel ist offensichtlich, wenn er auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Entscheidungsträger über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.4.2013 - 4 CN 2.12 -, NuR 2013, 489, und v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11 und 2.11 -, DVBl 2013, 507, juris; Reitzig, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Band 2, K § 10 Rdn. 146). So liegt es hier. Die bei der Ausarbeitung des Planungskonzepts unterbliebene bzw. nicht dokumentierte Differenzierung zwischen „harten“ und „weichen“ Tabuzonen ergibt sich aus der Planbegründung und den Aufstellungsvorgängen. Der Fehler ist auch auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen. Das ist anzunehmen, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falls die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.4.2013 - 4 CN 2.12 -, NuR 2013, 489, und v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11 und 2.11 -, DVBl 2013, 507, juris; Reitzig, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Band 2, K § 10 Rdn. 151). Das ist der Fall. Da sich bei der gebotenen Bewertung zunächst anhand allein der rechtlich und tatsächlich zwingenden Kriterien voraussichtlich gezeigt hätte, dass deutlich mehr oder andere Flächen grundsätzlich für die Windenergienutzung in Betracht kommen, besteht die konkrete Möglichkeit, dass der Antragsgegner ohne den Fehler andere oder auch mehr Flächen ausgewiesen hätte. Auf die Frage, ob auch auf dem Gebiet der Samtgemeinde AB., in dem die der Antragstellerin zur Verfügung stehenden Grundstücke liegen, Vorrangflächen ausgewiesen worden wären, kommt es nicht an.

Der - wie dargelegt, beachtliche - Fehler im Abwägungsvorgang ist nicht nach § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3, Satz 2 ROG unbeachtlich geworden. Der Verweis im Schriftsatz vom 25. Mai 2012, bei Gericht am 29. Mai 2012 eingegangen und dem Antragsgegner am 31. Mai 2012 zugestellt, auf die im Verfahren 12 KN 22/10 vorgetragenen Gründe zur fehlenden Unterscheidung zwischen harten und weichen Tabukriterien genügt den Anforderungen, die an eine Sachverhaltsdarlegung im Sinne des § 12 Abs. 5 Satz 1 ROG zu stellen sind. Die schriftliche Rüge hat eine Anstoßfunktion. Es soll sichergestellt sein, dass der Planungsträger aufgrund gezielter Information in die Lage versetzt wird zu prüfen, ob und wie sich der geltend gemachte Mangel beheben lässt (Nds. OVG, Urt. v. 17.6.2013 - 12 KN 80/12 -, NuR 2013, 580, juris m.w.N.). Diese Funktion erfüllt das dem Antragsgegner am 31. Mai 2012 - und damit innerhalb der Jahresfrist des § 12 Abs. 5 Satz 1 ROG - zugestellte Schreiben der Antragstellerin. Mit dem Verweis auf die im Verfahren 12 KN 22/10 vorgetragenen Gründe ist der Antragsgegner in die Lage versetzt worden zu prüfen, ob der geltend gemachte Mangel besteht und wie er zu beheben ist. Unabhängig davon sind die Fehler im Abwägungsvorgang aber auch aus anderen Gründen nicht unbeachtlich geworden. Eine Unbeachtlichkeit nach § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3, Satz 2 ROG setzt voraus, dass bei Inkraftsetzung des Raumordnungsplans auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften sowie auf die Rechtsfolgen hingewiesen worden ist. Daran fehlte es hier. Die Bekanntmachung enthielt lediglich den - unter Bezugnahme auf § 10 Abs. 1 NROG erfolgten - Hinweis, dass eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften bei der Neuaufstellung des Regionalen Raumordnungsprogramms unbeachtlich ist, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit der Bekanntmachung schriftlich gegenüber dem Antragsgegner unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden ist. Um eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften geht es hier - wie dargelegt - nicht.

2. Da der angefochtene Teilbereich Windenergie des RROP 2010 bereits aus den angeführten Gründen unwirksam ist, lässt der Senat dahinstehen, ob weitere Gründe vorliegen, die zu seiner Unwirksamkeit führen. Auch im Hinblick auf die schon angestoßene Neuaufstellung der Planung sieht sich der Senat indes zu folgenden Ausführungen veranlasst:

a) Soweit die Antragstellerin zur Begründung ihres Normenkontrollantrags weiter geltend macht, die Auswahl der von den Gemeinden in Flächennutzungsplänen dargestellten Sonderbauflächen und Sondergebiete für Windenergieanlagen, die im RROP als Vorranggebiete festgelegt worden seien, sei willkürlich erfolgt, vermag der Senat ihr nicht ohne weiteres zu folgen. Auf die Frage, inwieweit die Übernahme von seinerzeit in Flächennutzungsplänen für Windenergie ausgewiesenen Flächen in das RROP 2000 fehlerhaft erfolgte, kommt es nicht an, denn das RROP 2000 ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Bei seiner weiteren Planung durfte sich der Antragsgegner an dem in seiner Regionalplanung vorhandenen Bestand ausrichten (vgl. Urt. d. Sen. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, DVBl 2013, 446, juris, m.w.N.). Aus welchen Gründen sonstige von den Gemeinden in Flächennutzungsplänen dargestellte Sonderbauflächen und Sondergebiete für Windenergieanlagen nicht bei nachfolgenden Planungen des Antragsgegners als Vorranggebiete ausgewiesen worden sind, dürfte sich in hinreichender Weise anhand des Kartenmaterials und der Aufstellungsunterlagen zur - übernommenen - Vorgängerplanung, dem am 15. Januar 2009 bekannt gemachten sachlichen Teilabschnitt Windenergie des RROP 2000, nachvollziehen lassen. Soweit die Antragstellerin die Begründung für die Nichtausweisung des Windparks AC. (gemeint wohl AC. AD.) beanstandet, ist zuzugestehen, dass sich in den Aufstellungsunterlagen zwar ein Bezug zu vorhandenen Wallhecken findet, die in dem Bereich ausgewiesenen Potentialflächen aber letztlich aus anderen Gründen nicht als Vorranggebiete ausgewiesen worden sind (Potentialfläche 85 wegen neuer Erkenntnisse zu einer Richtfunkstrecke, Potentialfläche 107 wegen des Unterschreitens der Mindestgröße von 35 ha, s. S. 10 der Begründung des am 15. Januar 2009 bekannt gemachten sachlichen Teilabschnitts Windenergie des RROP 2000). Inwieweit - wie die Antragstellerin erstmals in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat - die Übernahme der von den Gemeinden in Flächennutzungsplänen dargestellten Sonderbauflächen und Sondergebiete für Windenergieanlagen einerseits und von im RROP 2000 als Vorranggebiete festgelegten Flächen andererseits in die weitere Regionalplanung wegen einer unterschiedlichen Handhabung des Kriteriums „Abstand zwischen raumbedeutsamen Windparks (5.000 m)“ zu beanstanden sein könnte, hat der Senat nicht mehr geprüft.

b) Die Auffassung der Antragstellerin, das vom Antragsgegner mit der Planung verfolgte Ausschlussziel im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB lasse sich wegen eines Widerspruchs zu und einer Unbestimmtheit der in Kapitel 4.9 unter Textziffer 02 Satz 6 vorgesehenen Möglichkeit eines Repowerings in von den Gemeinden bauleitplanerisch festgesetzten Sonderbauflächen und Sondergebieten für Windenergiegewinnung nicht erreichen, erscheint fragwürdig. Die Zielfestlegungen in Kapitel 4.9 02 dürften weder widersprüchlich noch unbestimmt sein. Soweit es in Sätzen 1, 2 und 6 in Fettdruck heißt: „Die Auswirkungen von Windenergieanlagen auf ihre Umgebung sind durch die Bündelung in Windparks zu beschränken. Daher ist die Errichtung von raumbedeutsamen Windenergieanlagen außerhalb der in der Zeichnerischen Darstellung festgelegten ‚Vorranggebiete für Windenergienutzung‘ nicht zulässig (Ausschlusswirkung). … Außerhalb der festgelegten ‚Vorranggebiete für Windenergienutzung‘ ist das Repowering von Windenergieanlagen in bauleitplanerisch bereits rechtsgültig gewordenen Sonderbauflächen und Sondergebieten für Windenergiegewinnung möglich, wenn das Orts- und Landschaftsbild nicht wesentlich verschlechtert wird und im übrigen alle weiteren im Einzelfall noch zu prüfenden rechtlichen Vorschriften eingehalten werden“, lässt sich Satz 6 als Ausnahme von dem in Sätzen 1 und 2 formulierten Ziel begreifen, raumbedeutsame Windenergieanlagen innerhalb der festgelegten ‚Vorranggebiete für Windenergienutzung‘ zu konzentrieren. Dieses Verständnis folgt auch aus den Aufstellungsunterlagen zur - übernommenen - Vorgängerplanung, dem am 15. Januar 2009 bekannt gemachten sachlichen Teilabschnitt Windenergie des RROP 2000. Aus diesen ergibt sich, dass sich der Antragsgegner außerstande sah, die nicht seinem planerischen Konzept entsprechenden bauleitplanerisch gesicherten Gebiete als Vorranggebiete zu übernehmen, er andererseits aus Vertrauensschutzgründen eine Ausnahmeregelung schaffen wollte, die außerhalb der festgelegten Vorranggebiete, aber innerhalb bauleitplanerisch rechtsgültig gewordener Sonderbauflächen und Sondergebieten für Windenergiegewinnung ein Repowering für raumbedeutsame Windenergieanlagen ermöglicht, wenn das Landschaftsbild nicht verschlechtert (bzw. - wie es in der nunmehrigen Fassung heißt - nicht wesentlich verschlechtert) werde. Auch die Begründung zum RROP 2010 stützt dieses Verständnis. Ihr ist zu entnehmen, im Vordergrund stehe nicht die Erschließung neuer Flächen, sondern die effektive Nutzung planerisch abgestimmter Flächen durch Repowering-Maßnahmen, es solle ein Rahmen geliefert werden, der es erlaube, den rasanten Entwicklungen in der Windkraft Rechnung zu tragen und raumbedeutsame Windenergieanlagen sowohl raumordnerisch als auch bauleitplanerisch optimal zu steuern (S. 128 f.). Die bauleitplanerisch gesicherten Sonderbauflächen und Sondergebiete für Windenergiegewinnung, die außerhalb der festgelegten Vorranggebiete für Windenergienutzung liegen und in denen das (eingeschränkte) Repowering möglich ist, ergeben sich im Einzelnen aus der in der Begründung auf S. 126 zu findenden Karte „Festlegungen für die Windenergienutzung im Landkreis Emsland“. Was der Normgeber unter Repowering verstanden wissen will, hat er in der Begründung zum RROP 2010 (S. 132 unter „Grundsätzliches“ 5.) definiert. Ob und inwieweit der Begriff des Repowerings im Rahmen der tatsächlichen Handhabung dieser Regelung unterschiedlich ausgelegt wird, erscheint nicht als eine Frage der Bestimmtheit der Regelung selbst.

Auch im Übrigen dürfte die Zielfestlegung nicht zu beanstanden sein. So wie es einem Träger der Regionalplanung grundsätzlich unbenommen ist, nicht für jede Zone seines Planungsraums ein Ziel der Raumordnung zu bestimmen mit der Folge, dass es den Gemeinden überlassen bleibt, in dieser sog. „weißen Fläche“ die Ansiedlung von Windenergieanlagen zu steuern (vgl. Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2. Aufl., Rdn. 163 f.; BVerwG, Urt. v. 28.11.2005 - 4 B 66.05 -, NVwZ 2006, 495; Nds. OVG, Beschl. v. 30.7.2013 - 12 MN 301/12 -, juris), dürfte es vertretbar sein, - wie hier - bereits existierende bauleitplanerisch gesicherte Sonderbauflächen und Sondergebiete für Windenergiegewinnung zu respektieren und nur - quasi „hilfsweise“ - für den Fall, dass die gemeindliche Steuerung nachträglich entfällt, eine Zielfestlegung in Form eines Ausschlusses von Windenergieanlagen auch an dieser Stelle vorzusehen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn der Windenergie durch die raumordnerischen Planfestlegungen insgesamt substantiell Raum gegeben worden ist. Ob Letzteres hier der Fall ist, lässt der Senat indes offen (vgl. unter d)).

c) Eine Verletzung des Gegenstromprinzips dürfte nicht festzustellen sein. Dass die bereits bestehenden kommunalen Planungen bei der Abwägung im Rahmen der Raumordnung ungenügend berücksichtigt worden seien, ist weder substantiiert dargelegt noch sonst ersichtlich.

d) Ob der Antragsgegner die Konzentrationszonen so bemessen hat, dass der Windenergie im Plangebiet insgesamt substantiell Raum verschafft wird, bedarf keiner abschließenden Entscheidung. Einerseits ist festzustellen, dass sich das Verhältnis der ausgewiesenen Vorrangflächen (2.266 ha, S. 6 der Begründung des am 15. Januar 2009 bekannt gemachten sachlichen Teilabschnitts Windenergie des RROP 2000) zu der Gesamtfläche des Antragsgegners (2.881,4 km²) von - gerundet - 0,79 % noch im Rahmen dessen bewegt, was der Senat in vorangegangenen Entscheidungen als substantiell angesehen hat (Urt. v. 15.5.2009 - 12 KN 49/07 -, juris Rdn. 47: 2,85 %; Urt. v. 9.10.2008 - 12 KN 35/07 -, NdsVBl 2009, 150: 0,51 %; Urt. v. 28.1.2010 - 12 KN 65/07 -, DVBl 2010, 525, juris: 0,61 %; Urt. v. 17.6.2013 - 12 KN 80/12 -, juris: 0,77 %). Die vom Antragsgegner im RROP 2010 dargestellten Vorrangflächen ergeben nach seinen unbestrittenen Schätzungen ein Leistungspotential von ca. 1.000 bis 1.500 MW. Andererseits liegen etwa die zur Ermittlung der Potentialflächen gewählten Schutzabstände insgesamt im äußeren Bereich des Anerkannten und Vertretbaren bzw. gehen - was insbesondere den zu sonstiger wohnbaulicher Nutzung außerhalb von Ortslagen festgesetzten Abstand von 800 m anbelangt - möglicherweise auch darüber hinaus. Ob die anzustellende Einzelfallbetrachtung im Ergebnis ein zu restriktives Vorgehen des Antragsgegners erkennen lassen würde, bleibt offen.

3. Der Abwägungsmangel erfasst den gesamten Teilbereich Windenergie mit der Folge, dass dieser für unwirksam zu erklären ist. Da keine rechtlichen Bedenken bestehen, das RROP 2010 des Antragsgegners (nur) hinsichtlich des mit dem Hauptantrag angegriffenen Teilbereichs Windenergie für unwirksam zu erklären, muss auf den weitergehenden Hilfsantrag nicht eingegangen werden.