Niedersächsisches OVG, Urteil vom 13.08.2013 - 1 KN 238/10
Fundstelle
openJur 2013, 34305
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Tatbestand

Die Antragsteller wenden sich gegen den Bebauungsplan Nr. 7 Am Thielenburger See - 9. Änderung - der Antragsgegnerin, durch dessen Erschließung entlang ihres Grundstückes sie sich beeinträchtigt fühlen.

Der angegriffene Bebauungsplan umfasst ein ca. 0,6 ha großes, näherungsweise quadratisches Gebiet, südöstlich der Marschtorstraße der Antragsgegnerin, sowie einen 4 m breiten Stichweg zur südöstlichen Parallelstraße der Marschtorstraße, dem Bäckergrund. Das Plangebiet besteht im Wesentlichen aus zwei Grundstücken, dem Flurstück I. im Eigentum des Beigeladenen zu 1. im Südwesten und dem Flurstück J. (inzwischen K., L. und M.) im Eigentum des Beigeladenen zu 2. im Nordosten.

Bis zum Inkrafttreten des Bebauungsplans lagen das gesamte Plangebiet sowie das Grundstück der Antragsteller im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 7 Am Thielenburger See - 3. Änderung -. Dieser sah im Nordwesten des jetzigen Plangebiets, entlang der Marschtorstraße, ein Mischgebiet mit maximal zweigeschossiger Bebauung, einer GRZ von 0,4 und einer GFZ von 0,8 und geschlossener Bauweise innerhalb eines Baufensters vor, im Südosten ein reines Wohngebiet mit eingeschossiger Einzelhausbebauung, einer GRZ von 0,2, einer GFZ von 0,35 und offener Bauweise. Der Stichweg zum Bäckergrund war als Verkehrsfläche festgesetzt.

Das mit einem Einfamilienhaus bebaute Grundstück der Antragsteller liegt im reinen Wohngebiet unmittelbar außerhalb des Plangebiets; es grenzt südlich an das Flurstück I. und südwestlich an den Stichweg an, über den es wegemäßig erschlossen ist.

Am 22.6.2009 beschloss der Rat der Antragsgegnerin die Aufstellung des streitgegenständlichen Änderungsbebauungsplans im vereinfachten Verfahren gemäß § 13a BauGB; Anlass war ausweislich des Ratsprotokolls die Absicht, dem Bevollmächtigten der Beigeladenen zu 2. die Fertigstellung der von einem anderen Bauherrn teils abweichend von der Genehmigung im Rohbau errichteten „Villa N.“ (9 Wohneinheiten) im Süden des Flurstücks J. zu ermöglichen, die nach dem alten Plan nicht genehmigungsfähig war; zudem wünschte der Beigeladene zu 1. die Errichtung eines Einfamilienhauses im Süden des Flurstücks I. und beide Beigeladenen die Errichtung von sechs Stadthäusern im Norden des Plangebietes. Anschließend beteiligte die Antragsgegnerin die Träger öffentlicher Belange und machte die öffentliche Auslegung der Planunterlagen am 27.8.2009 in der Elbe-Jeetzel-Zeitung bekannt; die Auslegung erfolgte bekanntmachungsgemäß vom 4.9.2009 bis einschließlich 5.10.2009. In den ausgelegten Unterlagen war u.a. in Verlängerung des Stichwegs eine mit Geh-, Fahr- und Leitungsrechten zu belastende Fläche bis in die Mitte des Plangebiets festgesetzt. Im Begründungsentwurf hieß es, hierüber könnten die nördlich angrenzenden (d.h. die an der Marschtorstraße gelegenen) Grundstücke erschlossen werden. Der Antragsteller zu 2. erhob fristgemäß Einwendungen. In seiner Sitzung am 29.10.2009 hörte ihn der Bau- und Umweltausschuss der Antragsgegnerin an. Sodann wurde dort „die Meinung vertreten, dass die gesamte verkehrliche Erschließung über die südliche Stichstraße für die Bewohner am Bäckergrund nicht zumutbar ist und auch den Ruhebereich am Thielenburger See stören würde. Auch wird darin Konfliktpotenzial gesehen, den am Bäckergrund festgesetzten Mülltonnensammelbereich für das ganze Plangebiet vorzusehen.“ Der Ausschuss empfahl daher:

„Der Stellungnahme [des Antragstellers zu 2.] wird dahingehend stattgegeben, dass die Passagen, die eine verkehrliche Erschließung des an der Marschtorstraße liegenden Plangebietes über die südliche Stichstraße ermöglichen, aus der textlichen Begründung zu entfernen sind.“

In seiner Sitzung am 2.11.2009 entschied der Rat der Antragsgegnerin über die erhobenen Einwendungen und beschloss den Bebauungsplan als Satzung. Die Antragsgegnerin machte ihn in der Elbe-Jeetzel-Zeitung vom 12.11.2009 bekannt.

Der Plan weist ein allgemeines Wohngebiet mit einer Grundflächenzahl von 0,4 und offener Bauweise aus. Auf einer Teilfläche im Süden des Flurstücks I. ist maximal zweigeschossige, im Übrigen mindestens zwei-, höchstens dreigeschossige Bebauung zulässig. Die Stichstraße zum Bäckergrund ist als öffentliche Straßenverkehrsfläche mit Straßenbegrenzungslinien festgesetzt, daneben am Bäckergrund eine „Abfallsammelstelle, zug. Anlieger der Stichstraße“. Die Verlängerung der Stichstraße in das WA-Gebiet hinein bis etwa zu dessen Mitte ist als nicht überbaubare Fläche ausgewiesen. Die zusätzliche Ausweisung einer mit Geh-, Fahr- und Leitungsrechten zu belastenden Fläche ist dort entfallen, die entsprechende Passage in der Planbegründung ebenfalls.

Am 11. November 2010 haben die Antragsteller den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Zur Begründung führen sie aus, ihr Antrag sei zulässig. Sie seien antragsbefugt, denn die zugelassene Nachverdichtung der Bebauung im Plangebiet werde zu verstärktem Verkehr über den Stichweg und intensiver Nutzung der Abfallsammelstelle am „Bäckergrund“ führen. Über diesen werde voraussichtlich der gesamte Zu- und Abgangsverkehr des Plangebiets abgewickelt werden, da eine Erschließung über die Marschtorstraße ausgeschlossen sei; diese weise eine steile Böschung zum Plangebiet hinab auf. Der Antrag sei auch begründet, der Plan sei abwägungsfehlerhaft. Die Antragsgegnerin habe ihr Planungsermessen unzulässig eingeschränkt; die Planung sei durch die Absicht motiviert gewesen, die „Villa N.“ zu legalisieren und weiteren Bauwünschen der Beigeladenen zu entsprechen. Die „Villa N.“ entspreche aber nicht den örtlichen Bauvorschriften. Die Zuwegung sei für die gesteigerte Nutzungsdichte des Plangebiets zu klein dimensioniert. Ihr Interesse, von einer Überlastung des Stichweges und Lärmimmissionen der im Plangebiet zugelassenen Nutzungen verschont zu werden, sei zu gering gewichtet worden. Der Bau- und Umweltausschuss der Antragsgegnerin habe in seiner Sitzung am 29.10.2009 noch die Ansicht vertreten, dass eine Erschließung allein über die südliche Stichstraße für die Anwohner nicht zumutbar sei. Der beschlossene Plan habe dem aber allein dadurch Rechnung getragen, dass eine Festsetzung der Verlängerung der Stichstraße als „Mit Geh-, Fahr- und Leitungsrechten zu belastende Fläche“ entfallen und die Planbegründung geringfügig modifiziert sei. Das beuge einer Erschließung des Plangebiets ausschließlich von Süden her aber nicht wirksam vor. Es sei weiterhin eine Verlängerung der Stichstraße in das Plangebiet hinein vorgesehen. Die Beigeladenen als Eigentümer hätten sich gegenseitig entsprechende Wege- und Leitungsrechte eingeräumt. Die Souterrainwohnungen der „Villa N.“ würden bereits durch die Stichstraße erschlossen.

Die Antragstellerin zu 1. hat in der mündlichen Verhandlung ihren Antrag zurückgenommen.

Der Antragsteller zu 2. beantragt,

die vom Rat der Antragsgegnerin am 2. November 2009 als Satzung beschlossene 9. Änderung des Bebauungsplans Nr. 7 „Am Thielenburger See“ für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie bezweifelt die Antragsbefugnis der Antragsteller. Es sei fraglich, ob mit der Berufung auf die vorgesehene Nachverdichtung eine die Erheblichkeitsschwelle überschreitende Lärmbeeinträchtigung hinreichend substantiiert vorgetragen sei. Jedenfalls sei der Antrag unbegründet. Ihr Interesse, von Lärm verschont zu werden, sei ordnungsgemäß abgewogen worden. Ihrem Anliegen, die Erschließung auch des nördlichen Plangebiets über die Stichstraße zu verhindern, sei durch die Entfernung der entsprechenden Passagen aus der textlichen Begründung entsprochen worden. Dieser Bereich könne auch über die Marschtorstraße erschlossen werden; die Böschung schließe das nicht aus. Hinsichtlich des südlichen Plangebiets führe die Nachverdichtung nicht zu einer erheblichen Lärmzunahme; eine Wohnnutzung sei auch bisher zulässig gewesen, für die Villa N. sei eine Baugenehmigung für ein Drei-Generationen-Haus erteilt worden. Der Umstand, dass mit der Planung u.a. ein rechtswidriges Vorhaben legalisiert werden sollte, verletze nicht automatisch das Abwägungsgebot. Die Planung sei nicht von der Absicht, eine städtebauliche Fehlentwicklung im privaten Interesse abzusichern, sondern von der sachgerechten Absicht getragen, einer Verdichtung innenstädtischer Bereiche anstelle der Neubebauung von Ortsrandflächen zu ermöglichen.

Die Beigeladenen stellen keinen Antrag.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Gründe

Soweit die Antragstellerin zu 1. ihren Antrag zurückgenommen hat, ist das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.

Der Antrag des Antragstellers zu 2. ist zulässig und begründet. Der angegriffene Bebauungsplan leidet unter einem Abwägungsmangel, der zu seiner Unwirksamkeit führt.

Ein Abwägungsmangel ergibt sich freilich nicht aus dem Umstand, dass der Rat mit dem Plan u.a. ausdrücklich die „Villa N.“ legalisieren wollte. Die Tatsache, dass ein Vorhaben, für das der Bebauungsplan Festsetzungen trifft, bereits vor dessen Aufstellung ausgeführt ist, schafft für sich keine unzulässige Vorabbindung des Plangebers (VGH München, Urt. v. 8.5.1981 - Nr. 1 II 78 -, BRS 38 Nr. 19. Vielmehr ist es durchaus denkbar und nicht zu beanstanden, dass eine Gemeinde ein materiell zunächst rechtswidriges Vorhaben als städtebaulich sinnvoll anerkennt und zum Anlass für eine entsprechende Planung nimmt. Lediglich dann, wenn der Plangeber erkennbar vor einer von ihm eigentlich für nicht wünschenswert gehaltenen faktischen Entwicklung „kapituliert“ oder deutliche, an § 214 Abs. 3 Satz 2, 2. Hs. BauGB zu messende Indizien für eine Gefälligkeitsplanung aus persönlichen statt städtebaulichen Motiven der Ratsmehrheit vorliegen, kann ein erheblicher Abwägungsmangel angenommen werden. Solche Indizien fehlen hier. Es ist plausibel, dass die Antragsgegnerin tatsächlich das Planungsziel einer Nachverdichtung im Innenbereich als Alternative zur Baulandausweisung im bisherigen Außenbereich bezweckte. Dieses Ziel wird den planenden Gemeinden schon gesetzlich durch § 1a Abs. 2 Satz 1 BauGB vorgegeben. Als sonst von Bebauung umschlossene Freifläche bot sich das Grundstück aus städtebaulicher Sicht für die Umsetzung dieses Zieles an. Die in der 3. Änderung vorgesehenen Nutzungen wurden im Geltungsbereich der 9. Änderung zudem seit immerhin 1986 nicht verwirklicht, waren also offenbar nicht attraktiv genug, so dass eine Planänderung nahe lag.

Soweit die Antragsteller mit Schriftsatz vom 19. April 2012 erstmals vorgebracht haben, das Interesse an einer planerischen Absicherung der Villa N. sei abwägungsfehlerhaft, weil diese den örtlichen Bauvorschriften der Antragsgegnerin widerspreche, wäre ein etwaiger Abwägungsfehler gem. § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB unbeachtlich. Die Antragsteller haben diesen Mangel - so er denn vorliegen sollte - nicht innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung des Bebauungsplanes schriftlich und unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht. Das Schreiben der Antragsteller vom 11. November 2010, mit dem diese Abwägungsmängel gegenüber der Antragsgegnerin fristwahrend geltend gemacht haben, genügt hierfür nicht. Darin wird lediglich auf einen Widerspruch der Villa N. zur 3. Änderung des Bebauungsplans, die durch das anhängige Verfahren gerade geändert werden sollte, hingewiesen. Anlass, die Übereinstimmung der Planänderung mit ihren in den örtlichen Bauvorschriften niedergelegten gestalterischen Grundsätzen zu überprüfen, hatte die Antragsgegnerin auf der Grundlage dieses Vortrags nicht. Auf die Rechtsfolge des § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB hat die Antragsgegnerin im Bekanntmachungstext formgerecht hingewiesen.

Der Rat der Antragsgegnerin hat jedoch das Interesse des Antragstellers zu 2., vor einer planbedingten Verkehrszunahme auf dem Stichweg neben seinem Grundstück verschont zu werden, nicht mit dem ihm zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt.

Die bis zum Inkrafttreten der 9. Änderung maßgebliche 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 7 „Am Thielenburger See“ sah eine Erschließung von nur zwei, im reinen Wohngebiet gelegenen und mit eingeschossigen Einzelhäusern bebaubaren, Baugrundstücken durch den Stichweg vor - dem Grundstück, auf dem der Beigeladene zu 1. sein Wohnhaus errichten will und dem Grundstück, auf dem heute der Westteil der „Villa N.“ steht. Nach der Planbegründung sollte die Erschließung des Gewerbegebiets im Norden des aktuellen Plangebiets über die Marschtorstraße erfolgen, das Grundstück, auf dem heute der Ostteil der „Villa N.“ steht, über eine eigene Zuwegung vom Bäckergrund.

Demgegenüber ermöglicht die angegriffene 9. Änderung, den gesamten Verkehr des Baugebiets über den Stichweg abzuwickeln. Die zeichnerischen und textlichen Festsetzungen der 9. Änderung sehen keine Zuordnung der Erschließung von Teilen des Plangebiets ausschließlich zur Marschtorstraße vor. Die Entfernung der Festsetzung einer mit Geh- und Fahrrechten zu belastenden Fläche in Verlängerung des Stichweges aus dem Planentwurf im Nachgang zur Sitzung des Bau- und Umweltausschusses vom 29.10.2009 führt nicht dazu, dass eine Verlängerung des Stichweges in das Plangebiet hinein im privaten Einvernehmen der Beigeladenen nicht möglich wäre. Auch aus der Begründung ergibt sich eine Beschränkung der Erschließungsfunktion des Stichwegs nicht; die dortige Formulierung:

„Die Erschließung ist über die südliche Stichstraße, die an die Straße Bäckergrund angeschlossen ist, gewährleistet. Die Abfallbeseitigung erfolgt über die angrenzende öffentliche Straßenverkehrsfläche, eine Abfallsammelstelle ist festgelegt.“

könnte sogar suggerieren, dass eine Erschließung ausschließlich über den Stichweg zulässig ist.

Die danach ermöglichte Verkehrszunahme wäre im Verhältnis zum bisher zulässigen Verkehr auf dem Stichweg erheblich. Unter Berücksichtigung des Umstandes, dass die 9. Änderung teils zwei-, überwiegend sogar dreigeschossige Bebauung, eine mit 0,4 relativ hohe Grund- und keine Geschossflächenzahl festsetzt, könnten im Plangebiet ohne weiteres über 20 Wohnparteien untergebracht werden, was zu einer Verzehnfachung des in der Vorgängerplanung vorgesehenen Verkehrs auf dem Stichweg führen würde. Selbst wenn man annähme, dass der Rat von einer Beibehaltung der bisherigen Erschließung der Villa N. (3 Parteien von Süden, 6 von Norden) sowie der Realisierung „nur“ der Vorhaben der Beigeladenen (ein weiteres Einfamilienhaus, 6 Reihenhäuser) ausgehen durfte, hätte er damit rechnen müssen, dass der Stichweg ohne entsprechende Beschränkungen mit dem Zu- und Abgangsverkehr aus 10 Wohneinheiten belastet werden könnte.

Die Antragsgegnerin konnte sich auch nicht darauf verlassen, dass es zu einer solchen Verkehrszunahme aufgrund der damals aktuellen Bauabsichten der Beigeladenen oder aufgrund möglicher bauordnungsrechtlich begründeter Beschränkungen im Genehmigungsverfahren nicht kommen werde. Der Vertreter der Beigeladenen zu 2. hat zwar in der mündlichen Verhandlung aktuelle Planungsunterlagen vorgelegt, die eine verkehrliche Erschließung der sechs Stadthäuser von der Marschtorstraße her vorsehen. Die gleichfalls vorgelegte ursprüngliche Planung sah aber eine Erschließung von Süden her vor. Selbst wenn dem Rat die aktuellen Pläne bekannt gewesen sein sollten - eine Sicherheit, dass diese endgültig sein würden, gab und gibt es nicht. Die Erschließung von Norden her mag zwar objektiv den Vorteil haben, dass die Bewohner der geplanten Häuser den rückwärtigen Bereich ihrer Grundstücke ungestörter genießen können; andererseits mag es für diese aber auch interessant sein, die Zugangsseite ihrer Gebäude insgesamt zur ruhigeren Südseite auszurichten; hinzu kommt, dass die Herstellung der Stellplätze an der Nordseite Aufschüttungen erfordert und damit die Baukosten erhöht. Auch eine Gewissheit, dass die Erschließung von Norden im Genehmigungsverfahren würde durchgesetzt werden können, hatte die Antragsgegnerin nicht. Zwar gebieten es § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO und § 3 Abs. 1 Satz 3 NBauO 2012 grundsätzlich, Stellplätze aus einem rückwärtigen, bislang ruhigen Grundstücksbereich nach Möglichkeit herauszuhalten (Senat, Beschl. v. 5.12.1995 - 1 M 7026/95 -, n.v. und vom 27.3.2007 - 1 ME 102/07 -, NdsVBl. 2007, 199 ff. = juris-Rn. 12). Lässt der Bebauungsplan, so wie die hier angegriffene 9. Änderung, aber die Erschließung von hinten ausdrücklich zu, so könnte ein Bauantragsteller sich dagegen u.U. auf eine planerische Vorbelastung der geschützten Nachbargrundstücke berufen, zumal, wenn die Erschließung von vorne aufgrund des vorhandenen Gefälles mit Mehraufwand verbunden ist.

Diese Mehrbelastung der rückwärtigen Grundstücksbereiche hat der Rat der Antragsgegnerin in Kauf genommen, ohne sich vertieft Gedanken über Erschließungsalternativen zu machen. Anhaltspunkte dafür, dass der Rat sich damit in der gebotenen Tiefe beschäftigt, Alternativen aber aus sachgerechten Gründen verworfen hätte, finden sich in den Aufstellungsvorgängen nicht. Der Bau- und Umweltausschuss scheint in seiner Sitzung vom 29.10.2009 eine Beschränkung der Erschließungsfunktion des Stichweges befürwortet zu haben. Das zur Umsetzung gewählte Mittel, die Festsetzung einer mit Geh- und Fahrrechten zu belastenden Fläche und die korrespondierende Passage in der Planbegründung zu streichen, war jedoch, wie oben dargelegt, untauglich. Die Abwägungsbegründung zu den Einwendungen des Antragstellers zu 2. weist lediglich darauf hin, dass der nördliche Teil des Plangebiets „auch“ durch die Marschtorstraße erschlossen sei und dass eine zusätzliche Erschließung durch diese Straße aufgrund der steilen Böschung problematisch erscheine. Ein bloßer Hinweis auf die Schwierigkeiten, das Plangebiet von der Marschtorstraße aus zu erschließen, als Begründung für die Zurückstellung der Antragstellerbelange wird deren Gewicht freilich nicht gerecht.

Gegen die durch den Plan zugelassene Variante einer vollständigen Erschließung des Plangebiets über den Stichweg spricht nämlich auch der Grundsatz der Lastengleichheit. Dieser beinhaltet unter anderem, dass diejenigen, die durch einen Plan begünstigt werden, nach Möglichkeit auch die planbedingten Nachteile tragen sollen (Senat, Urt. v. 31.5.2005 - 1 KN 335/03 -, juris-Rn. 28; v. 17.11.2005 - 1 KN 127/04 -, juris-Rn. 32; vgl. auch Urt. v. 20.4.2009 - 1 KN 9/06 -, juris-Rn. 67). Hier sind die Planbegünstigten ersichtlich die Beigeladenen. Der Plan verbessert die bauliche Nutzbarkeit ihrer Grundstücke entsprechend ihren Bauwünschen und räumt diesen damit einen wirtschaftlichen Vorteil ein; die Antragsteller werden durch den Plan demgegenüber nicht begünstigt. Angesichts dessen wäre den Beigeladenen eine die Antragsteller nicht belastende Erschließungsvariante auch dann zumutbar, wenn sie für diese in gewissem Rahmen mit Mehraufwendungen gegenüber einer Erschließung von Süden verbunden wäre. Die Planbegründung lässt nicht erkennen, dass der Rat sich mit dieser Erwägung auseinandergesetzt hat, ebenso wenig tut dies die Entscheidung über die Einwendungen der Antragsteller. Zwar wäre dann, wenn der mit einer Erschließung von der Marschtorstraße verbundene Aufwand so erheblich wäre, dass er den Planbegünstigten nicht mehr zuzumuten wäre, eine Entscheidung für die drittbelastende Erschließungsvariante nicht von vornherein abwägungsfehlerhaft. Um darüber sachgerecht entscheiden zu können, hätte die Antragsgegnerin den Aufwand aber eingehender untersuchen müssen, als dies nach dem lapidaren Hinweis auf die Böschung in der Abwägungsbegründung geschehen ist. Bei bloß überschlägiger Prüfung ist eine Unzumutbarkeit der Erschließung von der Marschtorstraße jedenfalls trotz der Böschungslage nicht zu erkennen, ist doch auch für die „Villa N.“ eine Zufahrt von dieser Seite her mit Stellplätzen errichtet worden.

Die Nachteile, die den Antragstellern durch die Verkehrszunahme entstehen, werden auch nicht durch Verbesserungen im Bereich der sonstigen vom Plangebiet auf ihr Grundstück einwirkenden Immissionen ausgeglichen. Zwar wird durch die 9. Änderung die bisherige potentiell emissionsträchtige Mischgebietsfestsetzung im Norden des Plangebiets durch die Festsetzung eines Allgemeinen Wohngebiets ersetzt. Das Antragstellergrundstück war nach dem bisherigen Plan von der Mischgebietsfläche jedoch durch einen breiten Streifen mit der Festsetzung Reines Wohngebiet getrennt, der nun als allgemeines Wohngebiet mit größerer Ausnutzbarkeit festgesetzt ist. In der Summe dürfte das Störpotential der im Plangebiet zulässigen Nutzungen - klammert man die Verkehrsbelastung aus - also annähernd gleich geblieben sein.