Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 30.07.2013 - 12 MN 301/12
Fundstelle
openJur 2013, 32170
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Gründe

Der Antragsteller bekämpft mit einem Normenkontrollantrag die Festsetzung der Fläche BI-01-V04 als kombiniertes Vorrang- und Eignungsgebiet in der Satzung über die 1. Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2000 des Antragsgegners, Teiländerung Windenergienutzung. Mit seinem darüber hinaus anhängig gemachten, hier streitgegenständlichen Antrag erstrebt er den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO zur vorläufigen Außervollzugsetzung dieser Festsetzung.

Der Antragsteller ist Eigentümer eines von ihm selbst und seiner Familie genutzten Hausgrundstücks, welches etwa 450 m von dem angegriffenen Vorranggebiet entfernt liegt. Der Abstand des Vorranggebiets zum Wohnhaus beträgt etwas mehr als 500 m.

Der Antragsgegner hat im Jahr 2001 durch das Regionale Raumordnungsprogramm 2000 erstmals zwei Vorrangstandorte mit den Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ausgewiesen. Nachdem das Verwaltungsgericht Lüneburg im Urteil vom 8. Juli 2004 (- 2 A 203/03 -), bestätigt durch den Senat (Nds. OVG, Urt. v. 11.7.2007 - 12 LC 18/07 -, BRS 71 Nr. 106) und das Bundesverwaltungsgericht (Beschl. v. 14.4.2008 - 4 B 1.08 -, ZfBR 2008, 576), ausgeführt hatte, den im Regionalen Raumordnungsprogramm 2000 festgelegten Vorrangstandorten komme aufgrund von Abwägungsfehlern keine Ausschlusswirkung zu, beschloss der Kreisausschuss des Antragsgegners im Jahr 2009 einen Kriterienkatalog für die Neuaufstellung des Teilbereichs Windenergie im Regionalen Raumordnungsprogramm. Danach sollten u. a. Mindestabstände zu FFH- und Vogelschutzgebieten von 1.000 m, zur Wohnbebauung im Innenbereich von 1.000 m, zu sonstiger baulicher Nutzung im Innenbereich von 500 m sowie zu wohnbaulicher Nutzung im Außenbereich von ebenfalls 500 m eingehalten werden. Nachdem von den dann verbleibenden 283 potenziellen Flächen die Gebiete kleiner als 30 ha ausgeschlossen und nebeneinander liegende Gebiete zusammengefasst worden waren, ergaben sich 24 Potentialflächen. Diese wurden auf Windpotential, ihre Erschließung, den Abstand zu benachbarten Potentialflächen, regionalplanerische Festlegungen, naturschutzfachliche Belange, mögliche Vorbelastungen sowie auf Auswirkungen auf das Landschaftsbild untersucht. Letztlich blieben elf Potentialflächen übrig. Im Folgenden wurde auf Anregung des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung vom 24. Februar 2010 bei der Definition der unter K23 genannten Ausschlusskriterien die Begriffe „Innenbereich“ und „Außenbereich“ durch „innerhalb von Ortschaften“ und „außerhalb von Ortschaften“ ersetzt. Auswirkungen auf den Zuschnitt der Vorranggebiete waren damit nicht verbunden. Ferner gab es noch Änderungen an dem Zuschnitt des Vorranggebiets SV-03-V04 jeweils auf Anregung der Fa. E., die dort einen Windpark plante. Im Ergebnis wurde dabei von den aufgestellten Kriterien, insbesondere dem Abstandskriterium von 1.000 m zur Wohnbebauung innerhalb von Ortschaften und von 500 m zu sonstiger baulicher Nutzung innerhalb von Ortschaften, abgewichen. Begründet wurden diese Abweichungen damit, dass der Mindestabstand von 500 m zu sonstiger baulicher Nutzung innerhalb von Ortschaften zwar um 150 m unterschritten werde, im parallel durchgeführten Raumordnungsverfahren der Fa. E. jedoch im Einzelnen die Einhaltung der Immissionsrichtwerte nachgewiesen worden sei. Die Unterschreitung des Mindestabstands von 1.000 m zur Wohnbebauung sei mit 50 m nur als geringfügig anzusehen. Die Unterschreitung des zu FFH-Gebieten grundsätzlich vorgesehenen Mindestabstands von 1.000 m um 210 m wurde allein durch einen Verweis auf die in dem Raumordnungsverfahren gewonnenen Erkenntnisse begründet.

Am 21. Juni 2010 wurde die 1. Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2000 vom Kreistag beschlossen und außerhalb der elf Vorranggebiete die Errichtung raumbedeutsamer Windenergieanlagen ausgeschlossen (§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB). Diese 1. Änderung wurde am 21. Dezember 2010 genehmigt und am 11. Februar 2011 öffentlich bekannt gemacht.

Am 26. Oktober 2011 hat der Antragsteller gegen diese Änderung einen Normenkontrollantrag (12 KN 277/11) gestellt und beantragt, das Regionale Raumordnungsprogramm für unwirksam zu erklären, „soweit es den Standort Bispingen-Borstel in der Kuhle (Bl-01-V04) als Vorranggebiet für die Windenergienutzung ausweist“. Zur Begründung hat er insbesondere geltend gemacht, Borstel, der Ort in dem er wohne, sei zu Unrecht nicht als „Ortschaft“ gewertet worden mit der Folge, dass der Planung statt des gebotenen Abstands von 1.000 m nur ein solcher von 500 m zugrunde gelegt worden sei. Die Ausweisung des kombinierten Vorrang- und Eignungsgebiets Bl-01-V04 könne mithin schon deshalb keinen Bestand haben, weil es weniger als 1.000 m von Borstel entfernt gelegen sei.

Im Verlaufe des Verfahrens hat das Verwaltungsgericht Lüneburg in einem Verfahren, das die Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids für die Errichtung von zwei Windenergieanlagen außerhalb der ausgewiesenen Vorranggebiete zum Gegenstand hatte, mit Urteil vom 16. Februar 2012 (2 A 248/10) den Antragsgegner (dort: Beklagten) verpflichtet, den Vorbescheid zu erteilen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Es bestehe ein Anspruch auf Erteilung des beantragten Vorbescheids. Ein Widerspruch zu Zielen der Raumordnung liege nicht vor. Die Ausweisung in der 1. Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2000 des Beklagten entfalte keine Ausschlusswirkung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, da sie unter Verstoß gegen das in § 7 Abs. 2 ROG verankerte Abwägungsgebot zustande gekommen sei. Insbesondere habe der Beklagte seine selbst gewählten Planungskriterien beim konkreten Zuschnitt der Vorrangfläche SV-03-V04 in sich widersprüchlich angewandt und zudem nicht geprüft, ob ein Abweichen von den Abstandskriterien jedenfalls nicht auch für den Bereich in Betracht komme, in dem der Kläger seine Anlagen errichten wolle.

Dem gegen dieses Urteil vom Antragsgegner (dort: Beklagten) gestellten Antrag auf Zulassung der Berufung (12 LA 98/12) hat der Senat mit Beschluss vom heutigen Tag stattgegeben (nunmehr 12 LB 166/13).

Unter dem 13. April 2012 beschloss der Kreistag des Antragsgegners Ergänzungen und Änderungen der am 21. Juni 2010 beschlossenen Begründung und Abwägung durch „Untersatzung“. Dabei wurde erstmals eine Unterteilung in „harte“ und „weiche“ Tabuzonen vorgenommen und bei der Bestimmung der Abstandskriterien die Begriffe „innerhalb“ bzw. „außerhalb von Ortschaften“ wieder durch „Wohnbebauung im Innenbereich“ bzw. „im Außenbereich“ ersetzt. Darüber hinaus wurden das vom Verwaltungsgericht kritisierte Abweichen von den selbst gesetzten Kriterien im Bereich des Vorranggebiets SV-03-V04 sowie die aus Sicht des Antragsgegners bestehenden Unterschiede zwischen den Projekten der Fa. E. und dem des Klägers in dem Verfahren 2 A 248/10 weitergehend erläutert.

Der Beschluss des Kreistags über die „Untersatzung“ wurde am 11. Mai 2012 öffentlich bekannt gemacht.

Am 12. Dezember 2012 hat der Antragsteller den hier zu entscheidenden Normenkontrolleilantrag gestellt, der zunächst gegen die Festlegung des Vorranggebiets BI-01-V04 in der Satzung über die 1. Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2000 in der Fassung der am 13. April 2012 beschlossenen und am 11. Mai 2012 bekannt gemachten „Untersatzung“ gerichtet war.

Nach einem Hinweis im Verfahren 12 LA 98/11, der „Untersatzung“ komme schon deshalb keine Rechtswirkung zu, weil es an der notwendigen Genehmigung durch das Niedersächsische Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung, Regierungsvertretung Lüneburg, fehle, beantragte der Antragsgegner im November 2012 eine solche. Unter dem 15. Februar 2013 wurde dann die rückwirkende Genehmigung der 1. Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms unter folgenden Bedingungen erteilt:

„1. Aus der Satzung ist in der Überschrift der Begriff „Untersatzung“ zu streichen.

2. Der Satzung ist … eine konsolidierte Fassung … beizufügen.“

und darauf hingewiesen, dass die Genehmigung erst wirksam werde, wenn die Vertretung den Bedingungen beigetreten ist.

Ferner wurde ausgeführt:

„Ich weise darauf hin, dass die im Mai 2012 erfolgte öffentliche Bekanntmachung einer „Untersatzung“ rechtswidrig war. Die zur Unwirksamkeit der RROP-Änderung führenden Mängel waren seinerzeit noch nicht wirksam behoben, da das ergänzende Verfahren gemäß § 12 Abs. 6 ROG erst nach Erteilung der (erneuten) Genehmigung und Vorliegen des Beitrittsbeschlusses zur o. a. Bedingung abgeschlossen ist und erst dann die Rückwirkung der Fehlerbehebung einsetzen kann. Es ist eine erneute Bekanntmachung nach § 11 ROG i. V. m. § 5 NROG erforderlich“.

Am 5. April 2013 trat der Kreistag den Bedingungen bei, bevor am 8./11. April 2013 die Genehmigung mit dem Beitrittsbeschluss öffentlich bekannt gemacht wurde.

Der Antragsteller macht zur Begründung seines Eilantrags geltend, die vorläufige Regelung sei zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Durch die Satzung sei das angegriffene Gebiet BI-01-V04 als Vorranggebiet festgelegt und außerhalb der Vorrangflächen die Errichtung von raumbedeutsamen Windenergieanlagen im Planungsraum ausgeschlossen worden. Es sei zulässig, sich auf die Überprüfung dieses Teils der angegriffenen Satzung zu beschränken. Ihm stünden als Nachbar des Gebiets auch Antragsbefugnis und Rechtschutzbedürfnis zur Seite. Der Antragsgegner habe angekündigt, kurzfristig immissionsschutzrechtliche Genehmigungen für die Errichtung und den Betrieb von insgesamt sieben (zwei der Beigeladenen zu 1., fünf der Beigeladenen zu 2.) Windenergieanlagen in dem ausgewiesenen Vorranggebiet erteilen zu wollen. Daraus ergebe sich die Eilbedürftigkeit. Mit der Erteilung der Genehmigungen und dem vollständigen Ausnutzen der Vorranggebietsfestsetzung ginge nämlich das Rechtsschutzbedürfnis für die Normenkontrolle verloren. Der Normenkontrollantrag sei auch offensichtlich begründet. Die beantragte isolierte Unwirksamkeitsfeststellung sei möglich, da der Plan teilbar sei. Die Vorrangflächenfestsetzungen seien konzeptionell nicht aufeinander bezogen und die verbleibenden Flächen genügten den Anforderungen an eine substanzielle Ausweisung, da die in Rede stehende Vorrangfläche nur etwa 4,8 % der ausgewiesenen Gesamtfläche ausmache. Die Ausweisung dieser Teilfläche leide unter beachtlichen Fehlern. Zwar werde nunmehr für das Ausschlusskriterium K23efg nicht mehr an „Wohnbebauung innerhalb von Ortschaften“, sondern an „Wohnbebauung im Innenbereich (innerhalb im Zusammenhang bebaute Ortsteile gem. § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB)“ angeknüpft und insoweit ein Mindestabstand von 1.000 m vorgesehen. Dieses Abstandskriterium sei jedoch inkongruent angewendet worden. Es sei nicht erkennbar und jedenfalls nicht tragfähig begründet, warum der Abstand zur Ortschaft Borstel in der Kuhle deutlich geringer als 1.000 m gewählt worden sei. Dies stelle eine Verletzung des Art. 3 GG im Vergleich zu anderen Planbetroffenen dar. Borstel sei nämlich als „Innenbereich“ zu charakterisieren. Darüber hinaus hätte es, wenn sich die Neufassung der Kriterien („Innenbereich“ statt „Ortschaft“) als inhaltliche Änderung darstelle, wegen der mit ihr verbundenen potentiellen Änderung des Planungsergebnisses einer erneuten Öffentlichkeitsbeteiligung bedurft. Die Ausweisung des angegriffenen Vorranggebiets bedeute ferner einen Eingriff in eine im höchsten Maße schützenswerte Natur und Landschaft und beeinträchtige das Landschaftsbild. Die für die einzigartige Heidelandschaft überragend wichtigen Aussichtspunkte „Wilseder Berg“ und „Totengrund“ würden durch die Errichtung von Windenergieanlagen erheblich beeinträchtigt, wenn nicht zerstört. Darüber hinaus stünden Belange des Habitatschutzes der Ausweisung entgegen. Der Antragsgegner räume in seinem Umweltbericht ein, dass eine Beeinträchtigung von Wechselbeziehungen der umliegenden FFH- und EU-Vogelschutzgebiete nicht ausgeschlossen werden könne. Soweit im Umweltbericht „empfohlen“ werde, aus diesem Grund auf der nachfolgenden Planungsebene eine FFH-Vorprüfung durchzuführen, um mögliche Beeinträchtigungen der Flug- und Wanderkorridore auszuschließen, reiche dies nicht aus. Die Pflicht zur FFH-Verträglichkeitsprüfung beziehe sich gemäß § 34 BNatSchG bzw. Art. 6 Abs. 3 FFH-Richtlinie auch auf Pläne und eine erhebliche Beeinträchtigung müsse bereits auf der planerischen Ebene mit der gebotenen Gewissheit ausgeschlossen werden. Ein „Konflikttransfer“ auf nachgelagerte Planungs- oder Genehmigungsebenen sei unionsrechtswidrig. Aktuelle Untersuchungen bestätigten, dass die vom Antragsgegner selbst befürchteten Beeinträchtigungen der in Rede stehenden Schutzgebiete tatsächlich drohten. Ferner stünden Belange des Artenschutzes der Ausweisung des Vorranggebiets entgegen. Es sei zu befürchten, dass zahlreiche artenschutzrechtliche Verbotstatbestände die Errichtung von Windenergieanlagen im geplanten Vorranggebiet nicht zuließen, weil es zu einer signifikanten Erhöhung der Tötungsrisiken von Vogelarten kommen werde, die artspezifisch eine besonders hohe Empfindlichkeit aufwiesen.

Der Antragsteller beantragt,

die 1. Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2000 des Antragsgegners, Teiländerung Windenergie, in der Fassung der am 8. April 2013 öffentlich bekanntgemachten Genehmigung vom 15. Februar 2013 durch das Niedersächsische Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung - Regierungsvertretung Lüneburg - und des öffentlich am 8. April 2013 bekanntgemachten Beitrittsbeschlusses des Antragsgegners vom 5. April 2013 wird im Wege einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO vorläufig für nicht vollziehbar bzw. anwendbar erklärt, soweit darin in Ziffer D 3.5 Energie 05 (4.2 Energie 04 (neu)) der Standort BI-01-V04 als kombiniertes Vorrang- und Eignungsgebiet für die Windenergienutzung festgelegt wird.

Der Antragsgegner und die Beigeladene zu 2. beantragen,

den Antrag abzulehnen.

Nach Auffassung des Antragsgegners sowie der Beigeladenen zu 2. ist der Antrag schon unzulässig. Sie machen geltend, eine Teilanfechtung sei vorliegend schon mangels Teilbarkeit der Satzungsregelungen unzulässig. Die vom Plangeber gewollte steuernde Wirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB setze voraus, dass der Windenergienutzung substanziell Raum verschafft werde. Der Anteil der als Vorranggebiete ausgewiesenen Fläche betrage etwa 0,75 % der Gesamtfläche. Bei einem Erfolg des Antrags erscheine es möglich, dass die Mindestgrenze unterschritten werde. Ferner fehle es am Rechtsschutzbedürfnis. Selbst bei einem Erfolg des Antrags seien die Windenergieanlagen in gleicher Weise zu genehmigen, da sie gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB privilegiert zulässig seien. Anders als der Antragsteller meine, würde sich auch bei einem Erfolg seines Antrags die Ausschlusswirkung nicht automatisch auf die dann entfallende Vorrangfläche BI-01-V04 erstrecken. Ferner sei der Antrag unbegründet. Das Grundstück des Antragstellers liege nicht in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil gemäß § 34 Abs. 1 BauGB, sondern in einer Splittersiedlung innerhalb des Außenbereichs der Gemeinde Bispingen. Der insoweit maßgebliche Abstand des Wohnhauses zum Rand des Vorranggebiets betrage mehr als 500 m. Die Bedeutung des Landschaftsbilds sei bei der Planung in den Blick genommen worden und eine abschließende Abwägung auf dieser Ebene nicht nötig. Insbesondere treffe das Regionale Raumordnungsprogramm keine Angaben zur Höhe der Windkraftanlagen. Derartige Regelungen seien vielmehr bewusst dem konkreten Genehmigungsverfahren überlassen worden, um dort einen Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen schaffen zu können. Der Habitatschutz stehe der Ausweisung ebenfalls nicht entgegen. Die Wechselbeziehungen zwischen den genannten Natura-2000-Gebieten selbst unterfielen dem Habitatschutz nicht und das Vorranggebiet BI-01-V04 liege ausreichend weit von den FFH-Gebieten entfernt. Durch die Ausweisung des Vorranggebiets sei auch der Artenschutz nicht beeinträchtigt. Dieser sei auf der Ebene der Regionalplanung nur überblicksartig zu prüfen. Bei der Entwicklung des gesamträumlichen Konzeptes und der Festlegung des angegriffenen Vorranggebiets seien die auf dieser Stufe notwendigen Untersuchungen vorgenommen und ausgewertet worden, um zu verhindern, dass allein durch die Festsetzung des Vorranggebiets sich das Risiko kollisionsbedingter Verluste signifikant erhöhe. Dabei sei er - der Antragsgegner - anhand der Untersuchungen zu ortsansässigen Zug- und Gastvögeln und der Auswertung nach den Modellvorgaben des NLT zu dem Ergebnis gelangt, die qualifizierten Schutzgebiete und die Einhaltung bzw. erhebliche Überschreitung der Regelabstände reichten aus, um den notwendigen Faunaschutz zu gewährleisten. Insgesamt sei festzuhalten, dass sich auf der Planungsebene keine tatsächlichen oder rechtlichen Anhaltspunkte dafür ergeben hätten, dass die Vorrangfläche aus avifaunistischer Sicht nicht für die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen geeignet sei.

Die Beigeladene zu 1. hat einen Antrag nicht gestellt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

II.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO hat Erfolg. Er ist mit dem geänderten Antrag (1.) zulässig (2.) und begründet (3.).

1. Der zunächst auf eine Außervollzugsetzung der 1. Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2000 in der Fassung der am 13. April 2012 beschlossenen und am 11. Mai 2012 bekannt gemachten „Untersatzung“ gerichtete Antrag wurde dahin geändert, dass nunmehr die 1. Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2000 des Antragsgegners, Teiländerung Windenergie, in der Fassung der am 8./11. April 2013 öffentlich bekanntgemachten Genehmigung vom 15. Februar 2013 durch das Niedersächsische Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung - Regierungsvertretung Lüneburg - und des öffentlich am 8./11. April 2013 bekanntgemachten Beitrittsbeschlusses des Antragsgegners vom 5. April 2013 vorläufig für nicht vollziehbar/anwendbar erklärt werden soll. Diese Änderung, der die übrigen Beteiligten nicht widersprochen haben, ist in analoger Anwendung des § 91 Abs. 1 VwGO jedenfalls sachdienlich, weil sie der endgültigen Ausräumung des sachlichen Streitstoffs zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren zu dienen geeignet ist und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt (vgl. zu diesem Maßstab: Schmid, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Auflage, § 91 Rn. 36). Die vom Antragsgegner durch den Beschluss des Kreistags vom 13. April 2012 angestrebte rechtswirksame Ergänzung und Änderung der 1. Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2000 ist frühestens mit der am 8./11. April 2013 erfolgten öffentlichen Bekanntmachung der Genehmigung sowie des Beitrittsbeschlusses des Kreistags eingetreten, da es vorher an der erforderlichen Genehmigung nach § 8 Abs. 6 Satz 1 2. Halbs. des Niedersächsischen Gesetzes über Raumordnung und Landesplanung (NROG) in der Fassung vom 7. Juni 2007 (Nds. GVBl. Nr. 17/2007, S. 223) fehlte. Eine solche Genehmigung war - anders als der Antragsgegner meint - auch nach Inkrafttreten des Raumordnungsgesetzes (ROG) vom 22. Dezember 2008 erforderlich. Nach dessen § 28 Abs. 3 bleibt am 30. Juni 2009 geltendes Landesrecht, das u. a. die Vorschriften des Abschnitts 2 des Gesetzes und damit die Regelungen über die Raumordnung in den Ländern ergänzt, unberührt. Der Bundesgesetzgeber hat insoweit von seiner prinzipiell bestehenden Vollregelungskompetenz keinen Gebrauch gemacht (vgl. Spannowsky, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 28 Rn. 15, vgl. auch die Regelung des § 21 Abs. 2 des NROG i. d. F. v. 18.7.2012, wonach auf Verfahren zur Aufstellung und zur Änderung von Raumordnungsplänen, die nach dem 29. Juni 2009, aber vor dem 1. September 2012 eingeleitet wurden, neben dem ab dem 30. Juni 2009 geltenden ROG das NROG in der Fassung vom 7. Juni 2007 Anwendung findet). Bei dem Genehmigungserfordernis handelt es sich aber unzweifelhaft um eine solche die Regelung über das Raumordnungsverfahren in den Ländern ergänzende Bestimmung (so auch: Hinweise zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes vom 25. Juni 2009, S. 8).

2. Der Antrag ist statthaft und zulässig. Gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Eine solche Regelung hat der Niedersächsische Gesetzgeber mit § 7 des Nds. AG VwGO geschaffen, so dass die als Satzung beschlossene 1. Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2000 des Antragsgegners, Teiländerung Windenergie, grundsätzlich der Überprüfung in einem Normenkontrollverfahren unterliegt (vgl. Urt. d. Sen. v. 9.10.2008 - 12 KN 35/07 -, NdsVBl 2009, 107).

Die Antragsbefugnis des Antragstellers folgt daraus, dass dessen Wohnhaus nur etwas mehr als 500 m vom streitgegenständlichen Vorranggebiet entfernt liegt und er geltend macht, der Schutzabstand hätte 1.000 m und nicht nur 500 m betragen müssen. Bei der Ausweisung eines Vorranggebiets mit den Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in einem Raumordnungsplan lässt sich die Ausschlusswirkung nur rechtfertigen, wenn die Errichtung von Windenergieanlagen in der Konzentrationszone rechtlich gesichert ist und nicht an entgegenstehenden Belangen von Nachbarn scheitert. Die privaten Belange sind gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG neben den öffentlichen schon bei der Ausweisung der Konzentrationszonen in den Blick zu nehmen und die Abstände entsprechend zu wählen. Wenn - wie hier - ein Nachbar dann einen Sachverhalt darlegt, der es als möglich erscheinen lässt, dass zu seinen Lasten das planungsrechtlichen Gebot der Rücksichtnahme verletzt ist bzw. eine nachteilige Betroffenheit oberhalb der Zumutbarkeitsschwelle vorliegt, so ist die Antragsbefugnis auch hinsichtlich eines Normenkontrollantrags gegen die Festsetzung einer Konzentrationszone in einem Flächennutzungsplan bzw. eines kombinierten Vorrang- und Eignungsgebiets in einem Regionalen Raumordnungsprogramm zu bejahen (Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2. Auflage, S. 226; Scheidler, UPR 2012, 58; Urt. d. Sen. v. 26.3.2009 - 12 KN 11/07 -, NuR 2010, 125; a.A. wohl: OVG LSA, Urt. v. 30.7.2009 - 2 K 142/07 -, UPR 2009, 399).

Dem Antragsteller fehlt - anders als der Antragsgegner und die Beigeladene zu 2. meinen - auch nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Dieses liegt nicht vor, wenn sich die Inanspruchnahme des Gerichts als für den Rechtsschutzsuchenden nutzlos oder als rechtsmissbräuchlich erweist (BVerwG, Beschl. v. 25.5.1993 - 4 NB 50.92 -, NVwZ 1994, 269; Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl., § 47 Rdn. 89 m.w.N.). Maßgeblich ist insoweit, ob eine Erklärung der angegriffenen Vorschrift für (vorläufig) unwirksam dem Antragsteller rechtliche oder tatsächliche Vorteile bringt (vgl. Beschl. d. Sen. v. 4.1.2012 - 12 MN 160/11 -, BauR 2012, 839). Dies ist hier der Fall. Allerdings führt die Entscheidung, mit der die Ausweisung des Vorranggebiets BI-01-V04 für vorläufig nicht vollziehbar erklärt wird, - anders als der Antragsteller offenbar meint - nicht dazu, dass sich die in D 3.5 Satz 3 der 1. Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2000 für die außerhalb der Vorranggebiete gelegenen Flächen normierte Ausschlusswirkung („Außerhalb der in der Zeichnerischen Darstellung festgelegten Vorranggebiete Windenergienutzung ist die Errichtung von raumbedeutsamen Windenergieanlagen im Planungsraum Soltau-Fallingbostel ausgeschlossen.“) auch auf diesen Bereich erstreckt. Vielmehr entfällt allein die mit dieser Ausweisung verbundene „positive“ Wirkung. Durch die gerichtliche Außervollzugsetzung des für das Gebiet BI-01-V04 vom Plangeber gewollten Ziels „Vorranggebiet“ fehlt es mithin dann von Rechts wegen an einer abschließenden raumordnerischen Entscheidung und es entsteht raumordnungsrechtlich ein sogenannter „weißer Bereich“ mit der Folge, dass in diesem Bereich § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB der Errichtung von Windenergieanlagen nicht entgegensteht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 28.11.2005 - 4 B 66.05 -, NVwZ 2006, 495; Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, a. a. O., S. 76). Die Vorstellung, dass eine Fläche, deren Ausweisung als Vorranggebiet misslungen ist, wie eine Ausschlussfläche behandelt werden muss, würde dem Plangeber eine planerische Festlegung zuschreiben, die ersichtlich nicht gewollt war. Da das betroffene Gebiet unstreitig als Außenbereich zu qualifizieren ist, sind dort Windenergieanlagen dann gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB privilegiert zulässig. Soweit dem Urteil des Senats vom 26. März 2009 (- 12 KN 11/07 -, NuR 2010, 125) etwas anderes zu entnehmen ist, hält er daran nicht fest.

Auch wenn der Antragsteller sein Ziel, die Errichtung von Windenergieanlagen in dem betreffenden Gebiet (vorläufig) zu verhindern, mithin durch den Antrag ohne weiteres nicht erreichen kann, ist die seinem Antrag stattgebende Entscheidung für ihn nicht nutzlos. Während in der nach der Entscheidung des Gerichts im ehemaligen Vorranggebiet BI-01-V04 bestehenden „weißen Fläche“ die Zulässigkeit der Errichtung der Anlagen umfänglich am Maßstab des § 35 BauGB zu prüfen ist, können bei einem wirksamen Regionalen Raumordnungsprogramm dem Betreiber im Genehmigungsverfahren Belange nicht (mehr) entgegengehalten werden, die schon im Rahmen der Aufstellung des Regionalen Raumordnungsprogramms bei der Prüfung, ob ein Bereich sich als Vorranggebiet eignet, abschließend abgewogen worden sind. Zudem ist in diesen Fällen ggf. noch ein Raumordnungsverfahren durchzuführen. Mithin ist jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass der Erfolg seines Antrags dem Antragsteller rechtlich relevante Vorteile bringt.

Entgegen der Ansicht des Antragsgegners stellt sich die Frage der Teilbarkeit nicht im Rahmen der Zulässigkeit, sondern der Begründetheit des Antrags (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 25.7.2002 - 1 KN 295/01 -, ZfBR 2003, 171; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, a. a. O., § 47 Rn. 285 m. w. N.). Die Vorschrift des § 88 VwGO, wonach das Gericht nicht über das Klagebegehren hinausgehen darf, gilt im Normenkontrollverfahren nur eingeschränkt. Wenn ein untrennbarer Zusammenhang zwischen der angegriffenen Festsetzung des Vorranggebiets und den übrigen Regelungen der 1. Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms anzunehmen wäre, hätte der Senat trotz des beschränkten Antrags den gesamten Plan in der Hauptsache für unwirksam zu erklären, auch wenn dies dem Interesse des Antragstellers nicht entspricht (std. Rspr: vgl. BVerwG, Urt. v. 20.8.1991 - 4 NB 3.91 -, NVwZ 1992, 567; Nds. OVG, Urt. v. 25.7.2002 - 1 KN 295/01 - a. a. O; Bay. VGH, Urt. v. 10.4.2003 - 1 N 01.329 -, juris jeweils m. w. N.).

3. Der Antrag ist auch begründet. Die Voraussetzungen des § 47 Abs. 6 VwGO für die begehrte Außervollzugsetzung des Regionalen Raumordnungsprogramms hinsichtlich des kombinierten Vorrang- und Eignungsgebiets Bl-01-V04 des Antragsgegners liegen vor. Nach dieser Vorschrift kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung (nur) erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Der Maßstab des § 47 Abs. 6 VwGO, der voraussetzt, dass eine einstweilige Anordnung "dringend geboten" ist, ist strenger als im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nach § 123 Abs. 1 VwGO, bei dem es ausreicht, dass eine einstweilige Anordnung "nötig erscheint". Die Entscheidung ergeht auf der Grundlage einer Interessenabwägung. Dabei sind die Erfolgsaussichten in der Hauptsache zu berücksichtigen, soweit sie sich hinreichend sicher absehen lassen. Hat nach summarischer Prüfung der Normenkontrollantrag offensichtlich Erfolg, wird im Allgemeinen der Erlass einer einstweiligen Anordnung aus wichtigen Gründen im Sinne des § 47 Abs. 6 VwGO geboten sein. Wird der Normenkontrollantrag offensichtlich erfolglos bleiben, scheidet regelmäßig der Erlass einer einstweiligen Anordnung aus. Im Übrigen ist eine Abwägung der widerstreitenden Interessen vorzunehmen, bei der unter Beachtung des skizzierten strengeren Maßstabs in Rechnung zu stellen ist, welche Gründe für und welche Gründe gegen die Außervollzugsetzung der angegriffenen Vorschrift sprechen. Für den Erlass einer einstweiligen Anordnung müssen grundsätzlich derart gewichtige Gründe vorliegen, dass das Ergehen der einstweiligen Anordnung unabweisbar erscheint (vgl. Beschl. d. Sen. v. 22.1.2013 - 12 MN 290/12 -, ZUR 2013, 231; Beschl. v. 4.1.2012 - 12 MN 160/11 -, BauR 2012, 839; Beschl. v. 8.3.2007 - 12 MN 13/07 -, NordÖR 2007, 206; Nds. OVG, Beschl. v. 11.3.2010 - 13 MN 115/09 -, NuR 2010, 353; Beschl. v. 18.7.2011 -1 MN 11/11 -, RdL 2011, 259; Beschl. v. 21.1.2004 - 1 MN 295/03 -, NordÖR 2004, 119; Kopp/Schenke, a. a. O., § 47 Rdn. 148 m.w.N.).

Hier sprechen nach der im Eilverfahren allein möglichen summarischen Prüfung hinreichende Gründe dafür, dass der Normenkontrollantrag gegen die 1. Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2010 in der angegriffenen Fassung offensichtlich Erfolg haben wird.

a) Dies folgt daraus, dass sich schon aus den vorliegenden Unterlagen eindeutig ergibt, dass der Antragsgegner bei der Aufstellung des Regionalen Raumordnungsprogramms eine Beeinträchtigung von FFH- und Vogelschutzgebieten nicht (hinreichend) geprüft hat. Die Pflicht, eine solche Prüfung durchzuführen, folgt entgegen der Auffassung des Antragstellers zwar nicht aus § 34 Abs. 1 Satz 1 des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG), denn gemäß § 36 Satz 2 BNatSchG findet diese Norm bei Raumordnungsplänen keine Anwendung. Eine entsprechende Verpflichtung ist aber im Raumordnungsrecht in § 7 Abs. 6 ROG selbst vorgesehen. Die Anwendbarkeit des ROG 2008 folgt daraus, dass der Plangeber die vor dem 30. Juni 2009 förmlich eingeleitete 1. Änderung des Regionale Raumordnungsprogramm 2000 vom 21. Juni 2010 in Anwendung der Übergangsvorschrift des § 28 Abs. 1 und 3 ROG ausweislich der Präambel aufgrund der §§ 7 und 36 der Niedersächsischen Landkreisordnung „in Verbindung mit §§ 8 ff des Raumordnungsgesetzes (ROG) vom 22.12.2008 (BGBl. I S. 2986), zuletzt geändert durch Gesetz vom 31.07.2009 (BGBl. I 2585) m. W. v. 01.03.2010, und § 8 Abs. 6 des Niedersächsischen Gesetzes über Raumordnung und Landesplanung (NROG) in der Fassung vom 7. Juni 2007 (Nds. GVBl. Nr. 17/2007, S. 223)“ beschlossen hat (vgl. Satzungsbeschluss v. 21.6.2010).

Gemäß § 7 Abs. 6 ROG in der genannten Fassung hat die für die Aufstellung des Raumordnungsprogramms zuständige Stelle zu prüfen, ob durch die geplanten Festlegungen des Raumordnungsplans ein Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung oder ein europäisches Vogelschutzgebiet in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen erheblich beeinträchtigt werden kann. Kommt die Prüfung zu dem Ergebnis, dass diese Möglichkeit besteht, so sind bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen nach den § 8 und § 17 Abs. 2 und 3 - und auch bei ihrer Änderung und Ergänzung (§ 7 Abs. 7 ROG) - die Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes über die Zulässigkeit und Durchführung von derartigen Eingriffen einschließlich der Einholung der Stellungnahme der Europäischen Kommission anzuwenden. Die Notwendigkeit einer FFH-Verträglichkeitsprüfung schon auf dieser Ebene dürfte sich zudem auch aus dem europäischen Recht, nämlich Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (FFH-Richtlinie) ergeben (vgl. EuGH, Urt. v. 20.10.2005 - C-6/04 -, NuR 2006, 494, Rn. 51 ff.; GA Kokott, Schlussanträge zu EuGH - C-6/04 -, Rn. 41 ff., juris). Auch in der Literatur wird die Ausweisung von Vorrang- oder Eignungsgebieten für die Windkraftnutzung als möglicher Anwendungsfall des § 7 Abs. 6 ROG ausdrücklich benannt (vgl. Runkel, in: Spannowsky/ Runkel/ Goppel, a. a. O., § 7 Rn. 60).

Im vorliegenden Fall heißt es in dem bei der Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms gefertigten und diesem beigefügten Umweltbericht nach § 9 Abs. 1 ROG hinsichtlich des betreffenden Gebiets:

„Nordwestlich des potentiellen Vorranggebietes befindet sich ca. 1.000 m entfernt das FFH-Gebiet DE 2725-301 / EU-Vogelschutzgebiet (SPA) DE 2825-401 „Lüneburger Heide“. 2.500 m südöstlich befindet sich das FFH-Gebiet DE 2626-331 „Gewässersystem der Luhe und der unteren Neetze“. Südöstlich befindet sich knapp 7.000 m entfernt das EU-Vogelschutzgebiet DE 3026-401 „Truppenübungsplatz Munster Nord und Süd“. Eine Beeinträchtigung von Wechselbeziehungen zwischen den Gebieten kann nicht ausgeschlossen werden. Hiervon besonders betroffen wären die nach Anhängen FFH- und Vogelschutzrichtlinie geschützten Arten Birkhuhn, Schwarzstorch, Wiesenweihe, Kornweihe, Rohrweihe, Rotmilan und Kranich. Es wird empfohlen, auf der nachfolgenden Planungsebene eine FFH-Vorprüfung durchzuführen, um mögliche Beeinträchtigungen der Flug- und Wanderkorridore auszuschließen“ (S. 16 des Umweltberichts).

Was insoweit mit „nachfolgender Planungsebene“ gemeint ist, erschließt sich vor dem Hintergrund, dass die Aufstellung etwa eines Flächennutzungs- oder Bebauungsplans vor der Erteilung von Genehmigungen für die geplanten Windenergieanlagen nicht beabsichtigt und wohl auch nicht erforderlich war, nicht.

In der Einleitung des Umweltberichts heißt es ferner unter „1.1.2 Verfahrensschritte der Umweltprüfung“:

„Darüber hinaus kann sich aus § 4 Abs. 1 Satz 3 NROG eine Verpflichtung zur Durchführung einer FFH-Verträglichkeitsprüfung (FFH-VP) für Raumordnungspläne ergeben. Bei mehrstufigen Planungen ist die FFH-VP im Rahmen der Regelungsbefugnis der einzelnen Pläne und entsprechend ihrem jeweiligen Konkretisierungsgrad durchzuführen. Im Rahmen dieser SUP werden diejenigen Standorte benannt, für die auf der nachfolgenden Ebene eine FFH-VP durchzuführen ist.“ (Umweltbericht S. 2).

Unter dem Punkt 2.3.3 „Vermeidung, Minimierung und Ausgleich von erheblichen Auswirkungen“ wird unter der Überschrift „Vermeidung und Ausgleich auf nachfolgenden Ebenen“ schließlich ausgeführt:

„Im Zuge der konkretisierenden Planung auf nachfolgenden Ebenen müssen - entsprechend der detaillierteren Planung - auch detailliertere Informationen einbezogen und eigenständige Erhebungen vorgenommen werden. … Sofern eine erhebliche Beeinträchtigung von Natura 2000 Gebieten nicht auszuschließen ist, ist die Durchführung einer FFH-Vorprüfung, ggf. auch einer FFH-Verträglichkeitsprüfung erforderlich.“ (Umweltbericht S. 49).

Da nicht erkennbar und seitens des Antragsgegners auch nicht geltend gemacht worden ist, dass nach der Erstellung des Umweltberichtes hinsichtlich der betroffenen (BI-01-V04) - wie auch anderer vergleichbar charakterisierten - Flächen eine Prüfung der Auswirkungen anhand des Maßstabes des § 7 Abs. 6 Satz 1 ROG bzw. der FFH-Richtlinie erfolgt ist, geht der Senat im vorliegenden Verfahren nach summarischer Prüfung davon aus, dass der Plangeber angenommen hat, es genüge, bei der Aufstellung des Raumordnungsprogramms im Umweltbericht allein die mit Blick auf die Beeinträchtigung von Natura 2000 Gebieten „problematischen“ Gebiete zu benennen und die weitere Prüfung einem nachfolgenden Plan- oder dem Genehmigungsverfahren vorzubehalten. Die angestellte Prognose zu potentiell erheblichen Umweltbeeinträchtigungen hinsichtlich der Vorschlagsflächen mag für die Umweltprüfung zwar ausreichen. Die Regelung des § 7 Abs. 6 ROG und auch Art. 6 Abs. 3 der FFH-Richtlinie fordern jedoch bei der Aufstellung des Regionalen Raumordnungsprogramms eine weitergehende Prüfung (vgl. EuGH, Urt. v. 20.10.2005 - C-6/04 -, a. a. O.; GA Kokott, Schlussanträge zu EuGH - C-6/04 -, a. a. O.).

Soweit der Antragsteller sowie die Beigeladene zu 2. meinen, eine Verträglichkeitsprüfung sei angesichts der zu den FFH- und Vogelschutzgebieten bestehenden Abstände vorliegend nicht erforderlich gewesen, so überzeugt dies nicht. Zwar hat das Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt in der von der Beigeladenen zu 2. zitierten Entscheidung (Beschl. v. 21.3.2013 - 12 M 154/12 -, juris) ausgeführt, es sei „regelmäßig auszuschließen“, dass Windenergieanlagen, die in einer Entfernung von ca. 2.000 m zu FFH-Gebieten liegen, erhebliche Beeinträchtigungen für dort lebende geschützte Vogelarten mit sich bringen. Im vorliegenden Fall ist aber der Abstand jedenfalls zu einem der betroffenen FFH-Gebiete nur halb so groß, nämlich ca. 1.000 m. Darüber hinaus ging der Plangeber ausweislich des Umweltberichts, wie die bereits zitierten Passagen belegen, im konkreten Fall davon aus, dass trotz der Abstände eine „Beeinträchtigung von Wechselbeziehungen zwischen den Gebieten“ gerade nicht ausgeschlossen ist. Dass der Umweltbericht die Schwelle, ab der erhebliche Beeinträchtigungen ausgeschlossen sein dürften, offenbar zwischen 1.000 m und 1.700 m ansiedelte, belegen weitere Passagen des Umweltberichts. So heißt es zu dem Vorranggebiet „WA-06-V04“, welches 1.700 m von einem FFH-Gebiet entfernt liegt: „Aufgrund der Entfernung werden erhebliche Beeinträchtigungen ausgeschlossen“ (S. 41 des Umweltberichts). Vergleichbares ist zu den Vorranggebieten „WA-02-V04 und WA-03-V04“ dargelegt. Die Entfernung zu den FFH-Gebieten DE 3023-301 und DE 3022-331 beträgt dort 1.900 bzw. 2.500 m, die zum Gebiet DE 3122-301 dagegen 1.000 m und es ist erläutert: „Eine Beeinträchtigung ist aufgrund der Entfernung für die Gebiete DE 3023-301 und DE 3022-331 nicht zu erwarten. Für das Gebiet DE 3122-301 ist eine erhebliche Beeinträchtigung aufgrund der Entfernung nicht grundsätzlich auszuschließen, so dass die Durchführung einer FFH-Vorprüfung auf nachfolgender Ebene empfohlen wird“ (S. 35 des Umweltberichts).

Soweit die Beigeladene zu 2. geltend macht, die Wechselbeziehungen zwischen den benannten Natura 2000-Gebieten unterfielen dem Habitatschutz nicht, so finden sich diese Aussagen in dem von ihr zitierten Beschluss (OVG LSA, Beschl. v. 21.3.2013 -12 M 154/12 -, juris) nicht. Dass eine erhebliche Beeinträchtigung eines FFH-Gebiets auch dann vorliegen kann, wenn Windenergieanlagen innerhalb eines Flugkorridors zwischen zwei solchen Gebieten mit ständigen Austauschbewegungen errichtet werden sollen, wird dort vielmehr ausdrücklich erwogen; eine solche Konstellation lag aber nicht vor. Dafür dass sich die Prüfung der Verträglichkeit nicht nur auf Festlegungen innerhalb der Schutzgebiete beziehen muss, sondern auch auf Festlegungen, die von außerhalb in die Schutzgebiete hineinwirken können, spricht schon der Schutzzweck der Regelungen. Mit Recht wird deshalb darauf verwiesen, dass sich eine erhebliche Beeinträchtigung im Sinne des § 7 Abs. 6 ROG auch aus der Festlegung von Vorrang- und Eignungsgebieten für die Windkraftnutzung im Umfeld von Vogelschutzgebieten ergeben kann, durch die die Flugwege der geschützten Vögel aus und in das Schutzgebiet erheblich beeinträchtigt werden können (vgl. Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, a. a. O., § 7 Rn. 60 m. w. N.). Demnach erscheint eine Beeinträchtigung des FFH-Gebiets selbst auch durch eine Beeinträchtigung der Wechselbeziehungen zwischen den Gebieten denkbar. Darüber hinaus lässt sich den zitierten Passagen des Umweltberichts entnehmen, dass insoweit kein Unterschied gemacht, sondern immer eine FFH-Verträglichkeitsprüfung auf einer nachfolgenden Ebene für ausreichend erachtet wurde (vgl. auch S. 35).

Ob - wie die Beigeladene zu 2. geltend macht - die im laufenden Genehmigungsverfahren für die Errichtung von Windenergieanlagen im streitigen Gebiet vorgenommenen Untersuchungen bestätigt haben, dass der Habitatschutz dem Vorhaben nicht entgegensteht, kann offenbleiben, da dieses Verfahren die zuvor notwendige Prüfung schon auf der regionalplanerischen Ebene - wie dargelegt - nicht ersetzen kann und dessen Ergebnis daher auf die Rechtmäßigkeit der hier streitgegenständlichen 1. Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2000 keinen Einfluss hat.

b) Da mithin schon aus diesem Grund der Antrag Erfolg hat, kann letztlich dahinstehen, ob weitere offensichtliche Mängel vorliegen. Der Senat sieht sich insoweit jedoch zur Vermeidung weiterer Streitigkeiten zu folgenden Bemerkungen veranlasst:

aa) Fraglich ist, ob es für die „Heilung“ der Mängel des „alten“ RROP (1. Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2000 in der Fassung vom 21. Juni 2010) aus dem Jahr 2010 durch die vom Antragsgegner im Jahr 2012 bzw. 2013 beschlossenen Änderungen und Ergänzungen nicht einer - hier nicht durchgeführten - erneuten Beteiligung der Öffentlichkeit bedurft hätte. In dem durch die Bekanntmachung am 8./11. April 2013 abgeschlossenen nach Angaben des Antragsgegners zur Behebung von Fehlern gemäß § 12 Abs. 6 ROG durchgeführten Verfahren sind „zwei Ergänzungen und Änderungen der am 21.06.2010 beschlossenen Begründung und Abwägung“ sowie die Bestätigung des Beschlusses des Kreistags vom 21.06.2010 „in einem weiteren Punkt ... nach erneuter Beratung und Abwägung“ erfolgt. Dabei wurden insbesondere die nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 13.12.2012 - 4 C 2.11 -, DVBl 2013, 507 und v. 11.4.2013 - 4 CN 2.12 -, juris) notwendige, bei der 1. Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2000 in der Fassung vom 21. Juni 2010 noch fehlende Differenzierung nach „harten“ und „weichen“ Tabuzonen sowie die Ersetzung des Begriffs „Ortschaften“ durch „Wohnbebauung im Innenbereich“ vorgenommen. Da dadurch die Gesamtkonzeption der Planung nicht in Frage gestellt wurde, war ein ergänzendes Verfahren zur Fehlerbehebung der Sache nach wohl zulässig (vgl. Spannowsky, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, a. a. O, § 12 Rn. 82). Es erscheint aber zweifelhaft, ob es insoweit ausreichte, nur den die Planung abschließenden Beschluss des Kreistags des Antragsgegners sowie die folgenden Schritte einschließlich der Genehmigung durch das Niedersächsische Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung zu wiederholen.

Wenn ein Abwägungsmangel vorausgegangene Verfahrensschritte „infiziert“ hat, müssen (auch) diese wiederholt werden (vgl. Urt. d. Sen. v. Urt. v. 21.4.2010 - 12 LC 9/07 -, BauR 2010, 1556). Danach ist, wenn ein Planentwurf im Zuge der Fehlerbehebung geändert werden soll, ggf. gemäß § 10 Abs. 1 Satz 4 ROG die Öffentlichkeit (erneut) zu beteiligen (Spannowsky, in: Spannowsky/Runkel/ Goppel, a. a. O., § 12 Rn. 84). Anders als der durch die insoweit speziellere Regelung des § 10 Abs. 1 Satz 4 ROG verdrängte § 5 Abs. 10 NROG, der eine erneute Beteiligung nur vorsah, wenn der Plan in seinen Grundzügen geändert worden ist, setzt § 10 Abs. 1 Satz 4 ROG „nur“ eine Änderung des Planentwurfs voraus.

Die vom Antragsgegner beschlossenen Änderungen bzw. Ergänzungen haben im Ergebnis nur in der Begründung und nicht in der beschreibenden oder zeichnerischen Darstellung des Regionalen Raumordnungsprogramms Niederschlag gefunden. Bei einer Änderung, die sich auf die Begründung des Plans, die gemäß § 7 Abs. 5 ROG nicht Teil des Plans ist, beschränkt und nicht zu einer Änderung des Planentwurfs führt, ist eine erneute Beteiligung nicht erforderlich (Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, a. a. O., § 10 Rn. 38). Es erscheint jedoch keineswegs zweifelsfrei, ob auch hier der Sache nach tatsächlich nur eine Änderung der Begründung in diesem Sinne vorliegt und ob - wie der Antragsgegner geltend macht - auch ein kompletter Austausch der Begründung ohne eine erneute Beteiligung der Öffentlichkeit zulässig wäre.

Die Änderungen und Ergänzungen erfolgten unstreitig nicht, um eine (gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 2 ROG ohnehin unbeachtliche) Unvollständigkeit der Begründung zu heilen (vgl. Spannowsky, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, a. a. O., § 12 Rn. 44). Vielmehr sollten sie u. a. den nach der genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vorliegenden erheblichen Mangel im Abwägungsvorgang beheben, der sich daraus ergeben hat, dass der Antragsgegner sich den Unterschied zwischen den beiden Arten der Tabuzonen nicht bewusst gemacht oder ihn nicht dokumentiert hat. Dieser Mangel ließ sich aber nicht allein durch die (bloß formelle) Änderung oder Ergänzung der Begründung beheben. Es ist zu unterscheiden, ob ein „bloßes“ Begründungsdefizit, welches durch eine Ergänzung behoben werden kann, vorliegt oder etwa durch die „Unvollständigkeit“ der Begründung ein Abwägungsmangel erkennbar wird (vgl. Spannowsky, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, a. a. O., § 12 Rn. 44). Hier lag - wie dargelegt - ein Abwägungsmangel vor, so dass zur Behebung nicht nur eine Änderung der Begründung, sondern eine neue, ergebnisoffene Abwägung des Kreistags des Antragsgegners unter Einbeziehung aller relevanten Belange, insbesondere der Differenzierung der Tabukriterien in „weiche“ und „harte“, erforderlich war. Die insoweit geänderte Begründung lässt nunmehr die danach für maßgeblich gehaltenen Gesichtspunkte erkennen.

Ginge man davon aus, dass auch ein kompletter Austausch der Begründung zulässig wäre und sich der Plangeber auf gänzlich andere Gründe stützen dürfte, als zunächst in der Begründung angegeben, ohne (erneut) die Öffentlichkeit zu beteiligen, liefe die Vorschrift des § 10 Abs. 1 Satz 1 ROG jedenfalls teilweise leer. Diese sieht nämlich vor, dass der Öffentlichkeit Gelegenheit zur Stellungnahme zum Entwurf des Raumordnungsplans und seiner Begründung zu geben ist. Sinn und Zweck der Vorschrift ist es u.a., die von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange umfassend zu ermitteln und dabei die Einschätzung und Bewertung durch die Öffentlichkeit in Erfahrung zu bringen. Darüber hinaus sollen die Beteiligten aber auch ihre Interessen wahrnehmen und die private Betroffenheit artikulieren können. Diese Betroffenheit kann sich auch aus dem drittschützenden Anspruch auf eine gerechte Abwägung ergeben (vgl. Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, a. a. O., § 12 Rn. 44). Vor diesem Hintergrund schließt der Umstand, dass mit dem überarbeiteten Planentwurf im Ergebnis die gleichen Ziele verfolgt werden, es nicht aus, eine neue Öffentlichkeitsbeteiligung für erforderlich zu erachten, wenn formal unveränderte Festsetzungen etwa wegen einer andersartigen Ermittlung der beachtlichen Belange oder wegen eines veränderten Gewichts der abzuwägenden Belange in einem anderen Licht erscheinen (vgl. zu § 3 Abs. 3 Satz 1 BauGB a. F.: BVerwG, Urt. v. 29.1.2009 - 4 C 16.07 -, BVerwGE 133, 98). Die Entscheidung des 1. Senats vom 25. April 2012 (- 1 KN 215/10 -, BauR 2012, 1199), auf die der Antragsgegner in dem Erörterungstermin verwiesen hat, führt insoweit nicht weiter. Dort war nämlich eine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführt worden und allein streitig, ob die Frist für diese (weitere) Auslegung zu knapp bemessen war.

Letztlich können diese Gesichtspunkte aber wie auch die Frage, ob die hier vorliegenden Änderungen von ihrem Gewicht her eine (erneute) Öffentlichkeitsbeteiligung erforderlich gemacht hätten, - wie dargelegt - offenbleiben.

bb) Die Einwände des Antragstellers hinsichtlich des Landschaftsbilds überzeugen jedenfalls bei dem im Eilverfahren anzulegenden Maßstab nicht. Zu berücksichtigen ist insoweit, dass der Plangeber die besondere Wertigkeit des Landschaftsbilds bei der Festsetzung des streitgegenständlichen Gebiets BI-01-V04 in die Abwägung einbezogen hat. Der Antragsteller verweist insoweit insbesondere auf die Schutzwürdigkeit der Aussichtspunkte „Wilseder Berg“ und „Totengrund“. Ausweislich des Umweltberichts ist dieser Belang explizit (mit Einschränkungen) negativ in die Bewertung des Vorranggebiets eingeflossen. Es heißt dort unter „Voraussichtliche erhebliche Umweltauswirkungen auf die Schutzgüter“ zum Schutzgut „Landschaft“ u. a.

„Durch eine Ansiedlung von WEA im Betrachtungsraum wird das Landschaftsbild des Offenlandes nachhaltig verändert. … Der 7 km entfernte Wilseder Berg bildet als höchste Erhebung der Lüneburger Heide einen Aussichtspunkt regionaler Bedeutung. Die Sicht erfolgt über reliefiertes bewaldetes Gelände. Die WEA werden zwar deutlich zu erkennen sein, jedoch kann die Erheblichkeit dieser Fernwirkung aufgrund des Abstandes und der mindernden Wirkung von Relief und Landnutzung als gering eingestuft werden.“

Unter „Zusammenfassung“ wird ausgeführt: „Ein erhöhtes Konfliktpotential aufgrund von Fernwirkungen ist für das Schutzgut Landschaft zu erwarten“ (Umweltbericht S.17).

Darüber hinaus trifft die 1. Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2000 hinsichtlich der Höhe der im Vorranggebiet möglichen Windenergieanlagen keine bindende Festlegung. Es ist nur ausgeführt: „Windenergieanlagen sollen zum Schutz des Landschaftsbildes sowie der Bevölkerung und auf Grund militärischer Belange im Landkreis Soltau-Fallingbostel eine Gesamthöhe von 150 m nicht überschreiten“ (S. 2 der Beschreibenden Darstellung). Mindesthöhen o. ä. sind nicht festgelegt. Zwar erfasst das Regionale Raumordnungsprogramm schon wegen des Regelungsgegenstands nur „raumbedeutsame“ Anlagen. Raumbedeutsamkeit in diesem Sinne ist aber je nach Einzelfall oft schon bei Anlagen mit einer Höhe von deutlich unter 100 m anzunehmen. Davon, dass der Belang des Landschaftsschutzes die Errichtung jedweder raumbedeutsamer und wirtschaftlich sinnvoller Anlagen am streitgegenständlichen Standort per se ausschließt, ist nach Lage der Dinge aber nicht auszugehen. Zudem verweist die Beigeladene zu 2. nicht zu Unrecht darauf, dass die Landschaft im betroffenen Bereich nicht komplett unbelastet ist (snow dome, BAB 7) und eine nicht unerhebliche Entfernung zu den vom Antragsteller genannten Aussichtspunkten besteht.

cc) Der gegen die 1. Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2000 in der Fassung vom 21. Juni 2010 erhobene Einwand des Antragstellers, es handele sich bei Borstel in der Kuhle um eine Ortschaft im Sinne des § 55e der Niedersächsischen Gemeindeordnung (NGO) (jetzt: § 90 Abs. 1 Satz 1 NKomVG), dürfte sich erledigt haben. Das Regionale Raumordnungsprogramm in seiner hier streitgegenständlichen, geänderten und am 8./11. April 2013 bekannt gemachten Fassung hat die Begriffe „Gebiete mit Wohnbebauung innerhalb von Ortschaften“, für die ein Mindestabstand von 1.000 m vorgesehen war, sowie „Gebiete mit sonstiger baulicher Nutzung innerhalb von Ortschaften“ und „sonstige wohnbauliche Nutzung außerhalb von Ortschaften“, denen jeweils Mindestabstände von 500 m zuerkannt wurden, nämlich ersetzt durch „Wohnbebauung im Innenbereich (innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile gem. § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB)“ (Mindestabstand 1.000 m) und „sonstige bauliche Nutzung im Innenbereich“ bzw. „sonstige wohnbauliche Nutzung im Außenbereich gemäß § 35 BauGB, Siedlungssplitter“ (Mindestabstand 500 m).

Ob diese Änderung notwendig war, selbst wenn - was zwischen den Beteiligten weiter streitig ist - es sich bei Borstel in der Kuhle um eine Ortschaft im Sinne des Kommunalrechts handelt, kann daher dahinstehen. Dagegen könnte sprechen, dass Rechtsbegriffe in unterschiedlichen Regelungsmaterien und -zusammenhängen durchaus unterschiedliche Bedeutungen haben können. Im Aufstellungsverfahren zur 1. Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2000 in der Fassung vom 21. Juni 2010 war zunächst noch die Begrifflichkeit „Wohnbebauung im Innenbereich“; „sonstige bauliche Nutzung im Innenbereich“ und „sonstige wohnbauliche Nutzungen im Außenbereich“ verwandt worden (vgl. Entwurf vom August 2009, Beiakte B, S. 23). Erst auf Hinweis der Regierungsvertretung Lüneburg vom 24. Februar 2010 (Beiakte E, S. 544) sind die Kriterien dann umbenannt und der Begriff „Innenbereich“ durch „Ortschaft“ ersetzt worden (vgl. auch Begründung, S. 25 mit Fußnoten 19 bis 21 des RROP i. d. F. v. Juni 2010). Dabei ist sogar vergessen worden, die Umbenennung konsequent umzusetzen. Auf Seite 8 der Begründung, wo die verschiedenen Abstandsvarianten dargelegt werden, wurden weiter die Worte „Innenbereich“ und „Außenbereich“ und nicht etwa „Ortschaften“ verwandt. Die Änderung im Verfahren sollte mithin nur der von der Regierungsvertretung im Schreiben vom 24. Februar 2010 empfohlenen Vereinheitlichung der Begrifflichkeit mit den „Empfehlungen des ML vom 26.1.2004“ dienen. Eine sachliche Änderung gegenüber der ersten Entwurfsfassung war erkennbar nicht gewollt, was sich auch darin zeigt, dass sich die Änderung auf die zeichnerische Darstellung nicht ausgewirkt hat. Mithin hat der Plangeber den Begriff der „Ortschaften“ im Sinne eines „Innenbereichs“ verstanden. Es liegt vor diesem Hintergrund nicht nahe, dass eine solches Verständnis des Begriffs „Ortschaften“ gerichtlicherseits zu beanstanden ist.

Jedenfalls ist durch die Änderung bzw. wohl eher Klarstellung in der hier streitgegenständlichen Fassung des Regionalen Raumordnungsprogramms der vom Plangeber - wohl von Beginn an - gewollte Bedeutungsgehalt eindeutig erkennbar geworden. Anders als der Antragsteller meint, dürfte jedenfalls nicht offenkundig sein, dass das mithin maßgebliche Merkmal „Wohnbebauung im Innenbereich“ „inkongruent“ angewendet worden ist. Das vorhandene Kartenmaterial spricht aus Sicht des Senats angesichts der doch erheblichen Abstände der Gebäude zueinander und des danach wohl fehlenden Zusammenhangs eher für die auch vom Plangeber angenommene Charakterisierung des vom Antragsteller bewohnten Bereichs als „sonstige wohnbauliche Nutzung im Außenbereich gemäß § 35 BauGB“, als für eine „Wohnbebauung im Innenbereich“. Soweit der Antragsteller geltend macht, es sei keine tragfähige Begründung im Plan zu finden und auch nicht erkennbar, warum die Planbetroffenen in Borstel unter Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 GG im Vergleich zu anderen Planbetroffenen schlechter behandelt würden, überzeugt dies nicht. Dass bei der Bemessung des Mindestabstands zwischen einem Vorranggebiet für Windenergieanlagen und Wohnbebauung danach differenziert wird, ob die Häuser im Innen- oder Außenbereich gelegen sind, entspricht der gängigen Praxis und ist angesichts des auch vom BauGB in Verbindung mit der BauNVO anerkannten unterschiedlichen Schutzniveaus der Gebiete nicht zu beanstanden.

c) Zwar betrifft der hier festgestellte Mangel, der sich daraus ergibt, dass eine nach Lage der Dinge erforderliche Prüfung nach § 7 Abs. 6 ROG nicht durchgeführt wurde, neben dem streitgegenständlichen wohl auch andere Vorranggebiete (vgl. Umweltbericht S. 23, 26, 35, 38) und wäre bei Wegfall all dieser Bereiche mangels substanzieller Ausweisung wohl auch die Ausschlusswirkung nicht mehr zu rechtfertigen. Gleichwohl ist es dem Senat wegen der Bindung an das Antragsbegehren gemäß § 88 VwGO verwehrt, die vom Antragsteller nur teilweise angegriffene Satzung mit Blick darauf im Hauptsachverfahren insgesamt für unwirksam zu erklären (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.1.2004 - 8 C 1.02 -, BVerwGE 120, 82; Sächs. OVG, Urt. v. 1 C 25.08 -, NuR 2012, 56) und im vorliegenden Eilverfahren als Ganze außer Vollzug zu setzen.

Ein untrennbarer Zusammenhang zwischen der angegriffenen Festsetzung des hier streitgegenständlichen Vorranggebiets und den übrigen Regelungen der 1. Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms, der einen Ausnahmefall von der Vorschrift des § 88 VwGO, wonach das Gericht nicht über das Klagebegehren hinausgehen darf, begründen könnte (std. Rspr.: vgl. BVerwG, Urt. v. 20.8.1991 - 4 NB 3.91 -, NVwZ 1992, 567; Nds. OVG, Urt. v. 25.7.2002 - 1 KN 295/01 - a. a. O; Bay. VGH, Urt. v. 10.4.2003 - 1 N 01.329 -, juris jeweils m. w. N.), liegt hier nicht vor. Da das streitgegenständliche Vorranggebiet BI-01-V04 nur etwa 4,8 % der insgesamt ausgewiesenen Flächen ausmacht und sich mit dessen Einstufung als „weiße Fläche“ auch das Plangebiet verkleinert, ist wohl nicht davon auszugehen, dass gerade hier die Grenze der substanziellen Ausweisung unterschritten wird, zumal der Plangeber darauf verwiesen hat, dass die Vorrangflächen zusammen mit den Flächen für nicht raumbedeutsame Anlagen ausreichten, um der Windenergie substanziell Raum zu verschaffen, und dies u. a. mit der besonderen Situation des Landkreises als Tourismusregion begründet hat, die neben großen Vorranggebieten für Erholung durch Waldflächen und Manövergebiete geprägt sei.