Bayerischer VerfGH, Urteil vom 10.06.2013 - Vf. 19-VII-11
Fundstelle
openJur 2013, 30305
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1. Auch wenn auf nur einem Stimmzettel gleichzeitig über zwei konkurrierende Bürgerentscheide mit Stichentscheid abgestimmt wird (Art. 18 a Abs. 12 Satz 3 GO), besteht keine verfassungsrechtliche Verpflichtung, am oder im Eingang des Gebäudes, in dem sich der Abstimmungsraum befindet, Stimmzettelmuster anzubringen.2. Das Anbringen ausgefüllter Stimmzettelmuster, auf denen die zwei (entgegengesetzten) Möglichkeiten eines "konsequenten Stimmverhaltens" dargestellt werden, widerspricht dem in der Bayerischen Verfassung verankerten Neutralitätsgebot, das den staatlichen und kommunalen Organen jede inhaltliche Einwirkung auf das individuelle Abstimmungsverhalten verwehrt.

Tenor

1. Der Antrag wird abgewiesen.

2. Dem Antragsteller wird eine Gebühr von 750 € auferlegt.

Gründe

I.

Gegenstand der Popularklage ist die Frage, ob für die Gemeinden eine gesetzliche Verpflichtung bestehen muss, bei Bürgerentscheiden im Eingangsbereich der Abstimmungslokale Stimmzettelmuster anzubringen.

Art. 18 a Abs. 12 der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (Gemeindeordnung – GO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. August 1998 (GVBl S. 796, BayRS 2020-1-1-I), zuletzt geändert durch Gesetz vom 24. Juli 2012 (GVBl S. 366), regelt das Abstimmungsverfahren bei gemeindlichen Bürgerentscheiden u. a. wie folgt:

1Bei einem Bürgerentscheid ist die gestellte Frage in dem Sinn entschieden, in dem sie von der Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen beantwortet wurde, ... 3Sollen an einem Tag mehrere Bürgerentscheide stattfinden, hat der Gemeinderat eine Stichfrage für den Fall zu beschließen, dass die gleichzeitig zur Abstimmung gestellten Fragen in einer miteinander nicht zu vereinbarenden Weise beantwortet werden (Stichentscheid). 4Es gilt dann diejenige Entscheidung, für die sich im Stichentscheid die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen ausspricht. 5Bei Stimmengleichheit im Stichentscheid gilt der Bürgerentscheid, dessen Frage mit der höchsten Stimmenzahl mehrheitlich beantwortet worden ist.

II.

Der Antragsteller ist der Auffassung, dass aus einer Anwendung des Grundsatzes der Wahlrechtsgleichheit (Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 14 Abs. 1 Satz 1 BV) auf Bürgerbegehren und Bürgerentscheide (Art. 12 Abs. 3 BV) die Verpflichtung folgt, die Abstimmungsberechtigten durch den Aushang von Stimmzettelmustern am Ort der Abstimmung über die jeweils bestehenden Entscheidungsmöglichkeiten zu informieren.

Die in Art. 14 Abs. 1 BV niedergelegten Wahlrechtsgrundsätze müssten auch für Bürgerbegehren und Bürgerentscheide nach Art. 12 Abs. 3 BV gelten, da es hier der Sache nach ebenfalls um eine „Wahl“ zwischen zwei Möglichkeiten gehe. Die Wahlrechtsgleichheit verbiete es, das Gewicht der Stimmen, also ihren Zähl- und Erfolgswert, nach dem Bildungsgrad zu differenzieren. Sei die Abstimmung über ein Bürgerbegehren mit der über ein Ratsbegehren gekoppelt, erfordere dies aber wegen der Komplexität des Abstimmungsvorgangs einen sehr hohen Bildungsgrad; bei solchen Bürgerentscheiden gebe es daher regelmäßig einen hohen Anteil ungültiger Stimmen (zehn Prozent und mehr). Der normale Bürger sei hier überfordert, weil er auf dem Stimmzettel an drei Stellen ankreuzen müsse, um über beide Begehren zu entscheiden und auch die Stichfrage zu beantworten. In einer Demokratie müsse es aber das Ziel sein, die Anzahl der ungültigen Stimmen möglichst auf ein Mindestmaß zu reduzieren. Die Koppelung eines Bürgerbegehrens mit einem Ratsbegehren verstoße daher gegen den Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit, wenn den Abstimmungsberechtigten keine entsprechenden Informationsmittel an die Hand gegeben würden. Sei allein über ein Bürgerbegehren zu entscheiden, so sei die verfassungsrechtliche Informationspflicht bereits mit dem Aushang eines leeren Stimmzettels erfüllt. Werde dagegen ein Bürgerbegehren mit einem gegenläufigen Ratsbegehren gekoppelt, so könne die Zahl der ungültigen Stimmen nur dadurch minimiert werden, dass zwei unterschiedlich ausgefüllte Stimmzettelmuster am oder im Eingang des Gebäudes, in dem sich der Abstimmungsraum befinde, angebracht würden. Hierin liege keine unzulässige Beeinflussung der Abstimmung, denn der Abstimmende habe ein Recht darauf, seine Stimme mit einem maximalen Wirkungsgrad abzugeben. Er müsse vorher wissen, in welcher Weise er dieses maximale Stimmrecht ausüben könne. Da aufgrund der dargelegten Gleichheitsverletzung ein relevantes Unterlassen des Gesetzgebers vorliege, bestehe ein verfassungsgerichtlich verfolgbarer Anspruch auf Erlass einer entsprechenden Regelung.

III.

1. Der Bayerische Landtag ist der Auffassung, die Popularklage sei unbegründet. Die Verletzung eines Grundrechts der Bayerischen Verfassung sei nicht zu erkennen.

2. Die Bayerische Staatsregierung hält die Popularklage bereits für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet.

a) Der Antragsteller habe nicht hinreichend dargetan, aus welcher verfassungsrechtlichen Norm er eine Verpflichtung des Gesetzgebers herleite, den Aushang ausgefüllter oder leerer Stimmzettelmuster vorzuschreiben. Die in Art. 14 Abs. 1 BV genannten Stimmrechtsgrundsätze seien zwar nicht nur bei Wahlen, sondern auch bei sonstigen politischen Abstimmungen sowie bei Volksentscheiden anwendbar. Inwiefern hier insbesondere der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit verletzt sein könne, sei aber nicht erkennbar, da der Zähl- und Erfolgswert der Stimme nicht verändert bzw. nicht unterschiedlich gewichtet werde.

b) Die geltend gemachte Gesetzgebungspflicht ergebe sich weder aus Art. 12 Abs. 1 und 3, Art. 14 Abs. 1 BV noch aus anderen Bestimmungen der Bayerischen Verfassung.

Eine Regelung über den Aushang ausgefüllter Stimmzettelmuster könne je nach Ausgestaltung sogar unzulässig sein, da sie die Gefahr einer unzulässigen Abstimmungsbeeinflussung begründen könne, z. B. wenn ein bestimmtes Abstimmungsverhalten vorgezeichnet werde. Um der Abstimmungsfreiheit Rechnung zu tragen, müssten Muster für alle denkbaren Fallkonstellationen aufgehängt werden, was zu Irritationen bei den Abstimmenden führen würde. In den Fällen des Art. 18 a Abs. 12 Satz 3 GO handle es sich um jeweils selbständige Bürgerentscheide, die aus Gründen der Kostenersparnis und der Praktikabilität auf einem Stimmzettel zusammengefasst würden. Es liege in der Abstimmungsfreiheit des Einzelnen, ob er alle Fragestellungen, nur eine davon oder gar keine kennzeichnen wolle. Bei einem vollständig ausgefüllten Stimmzettelmuster bestünde die Gefahr der Beeinträchtigung der Abstimmungsfreiheit, da der Eindruck erweckt werden könnte, bezüglich jedes einzelnen Bürgerentscheids sei zwingend eine Stimmabgabe erforderlich.

Die vom Antragsteller geforderte formellgesetzliche Regelung über den Aushang leerer Stimmzettelmuster sei verfassungsrechtlich nicht geboten und auch nicht erforderlich; der Erlass von Durchführungsbestimmungen für Bürgerentscheide sei aus Respekt vor der kommunalen Selbstverwaltung den Gemeinden überlassen worden (Art. 18 a Abs. 17 Satz 1 GO).

Im Übrigen sei davon auszugehen, dass den stimmberechtigten Bürgern im Vorfeld eines Bürgerentscheids ausreichend Informationsquellen zur Verfügung stünden, um sich über die Abstimmungsmöglichkeiten zu informieren. Unabhängig davon stehe es den Stimmberechtigten nach Erhalt des Stimmzettels frei, sich vor oder in der Wahlkabine mit den Fragestellungen auseinanderzusetzen und ihre Stimme erst abzugeben, wenn sie sich die dafür erforderliche Zeit genommen hätten.

IV.

Die Popularklage ist nur teilweise zulässig.

1. Nach Art. 98 Satz 4 BV hat der Verfassungsgerichtshof Gesetze und Verordnungen für nichtig zu erklären, die ein Grundrecht der Bayerischen Verfassung verfassungswidrig einschränken. Die Verfassungswidrigkeit kann von jedermann durch Beschwerde (Popularklage) geltend gemacht werden. Gesetze und Verordnungen im Sinn dieser Bestimmung sind alle Rechtsvorschriften des bayerischen Landesrechts (Art. 55 Abs. 1 Satz 1 VfGHG). Dazu gehören auch die in Art. 18 a Abs. 12 GO getroffenen Bestimmungen über die Durchführung von Bürgerentscheiden auf der Ebene der Gemeinden.

Die Popularklage zielt allerdings nicht auf eine (teilweise) Nichtigerklärung der genannten kommunalrechtlichen Normen, sondern auf deren Ergänzung dahingehend, dass am oder im Eingang des Gebäudes, in dem sich der Abstimmungsraum für einen Bürgerentscheid befindet, bestimmte Aushänge anzubringen sind. Der Antragsteller rügt insoweit ein gesetzgeberisches Unterlassen (vgl. VerfGH vom 13.5.2009 = VerfGH 62, 61/65). Auch ein solches Unterlassen kann Gegenstand einer Popularklage sein, wenn in substanziierter Weise geltend gemacht wird, der Normgeber sei aufgrund einer Grundrechtsnorm der Bayerischen Verfassung zum Erlass einer bestimmten Regelung verpflichtet (VerfGH 62, 61/66 m. w. N.; VerfGH vom 21.6.2011 = BayVBl 2012, 301 f.; Meder, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 4. Aufl. 1992, RdNr. 17 zu Art. 98; Wolff in Lindner/Möstl/ Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, 2009, RdNr. 25 zu Art. 98).

2. Das Vorbringen des Antragstellers zu der aus seiner Sicht gegebenen Verletzung des Verfassungsgrundsatzes der Wahlrechtsgleichheit (Art. 14 Abs. 1 Satz 1i. V. m. Art. 12 Abs. 1 und 3 BV) trägt diesen Anforderungen nur hinsichtlich einer bestimmten Fallkonstellation Rechnung; im Übrigen ist die Popularklage unzulässig.

a) Soweit der Antragsteller allgemein auch für Bürgerentscheide, bei denen es zu keinem Stichentscheid nach Art. 18 a Abs. 12 Satz 3 GO kommt, ein gesetzliches Regelungsdefizit behauptet, fehlt es an der erforderlichen Substanziierung. Der Antragsteller legt nicht dar, weshalb bereits für solche (Normal-)Fälle eine aus der Bayerischen Verfassung abzuleitende Verpflichtung bestehen soll, über den Inhalt des auszufüllenden Stimmzettels durch ein am Eingang des Abstimmungslokals ausgehängtes leeres Stimmzettelmuster vorab zu informieren. Er setzt sich insbesondere nicht mit dem naheliegenden Einwand auseinander, dass ein unausgefüllter Vordruck keinen höheren Informationsgehalt besitzt als der Originalstimmzettel, den jeder Abstimmungsteilnehmer ausgehändigt bekommt und mit dem er sich beliebig lange bis zu dem (von ihm selbst bestimmten) Zeitpunkt der Stimmabgabe vertraut machen kann.

b) Soweit die Popularklage die in Art. 18 a Abs. 12 Satz 3 GO geregelten Sonderfälle betrifft, bei denen gleichzeitig mehrere Bürgerentscheide stattfinden, die zu gegenläufigen Ergebnissen führen können und daher mit einem Stichentscheid zu verbinden sind, hat der Antragsteller den behaupteten Grundrechtsverstoß ausreichend substanziiert dargelegt. Er hat näher ausgeführt, weshalb das Fehlen einer gesetzlichen Verpflichtung der Gemeinden, die Abstimmungsteilnehmer durch den Aushang unterschiedlich ausgefüllter Stimmzettelmuster über die bestehenden Entscheidungsalternativen zu informieren, aus seiner Sicht den Verfassungsgrundsatz der Wahlgleichheit (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Art. 12 Abs. 1 BV) verletzt, der ein Grundrecht im Sinn des Art. 98 Satz 4 BV darstellt (VerfGH vom 15.2.1996 = VerfGH 49, 11/16) und als ein ungeschriebenes demokratisches Verfassungsrecht grundsätzlich auch auf sonstige politische Abstimmungen wie Volks- und Bürgerentscheide (vgl. Art. 7 Abs. 2, Art. 12 Abs. 3 BV) Anwendung findet (vgl. VerfGH vom 17.9.1999 = VerfGH 52, 104/142: „Stimmrechtsgleichheit“; VerfGH vom 13.4.2000 = VerfGH 53, 81/104; BVerfG vom 1.8.1978 = BVerfGE 49, 15/19 m. w. N.; VerfG Hamburg vom 14.12.2011 Az. HVerfG 3/10: „Abstimmungsgleichheit“).

3. Soweit die Popularklage in zulässiger Weise erhoben ist, erstreckt der Verfassungsgerichtshof seine Prüfung auf alle in Betracht kommenden Normen der Bayerischen Verfassung, auch wenn insoweit keine Rügen geltend gemacht worden sind oder wenn sie keine Grundrechte verbürgen (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 20.6.2008 = VerfGH 61, 130/133; VerfGH vom 25.6.2010 = VerfGH 63, 83/95).

V.

Die Popularklage ist – im Rahmen ihrer Zulässigkeit – unbegründet.

1. Nach bayerischem Verfassungsrecht besteht grundsätzlich kein verfassungsgerichtlich verfolgbarer Anspruch auf ein bestimmtes Handeln des Gesetzgebers. Ein derartiger Anspruch wäre mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung in Art. 5 BV unvereinbar und würde den notwendigen Gestaltungsspielraum des Normgebers unzulässig beschränken. Ob und mit welchem Inhalt normative Regelungen zu erlassen sind, hängt von vielschichtigen Erwägungen ab, die sich richterlicher Nachprüfung im Allgemeinen entziehen. Das Verlangen nach Erlass einer bestimmten Regelung kann grundsätzlich nicht im Wege einer Popularklage geltend gemacht werden. Eine Ausnahme gilt nur dann, wenn ein ausdrücklicher Auftrag der Verfassung gegeben ist, der Inhalt und Umfang der Gesetzgebungspflicht im Wesentlichen umgrenzt, oder wenn ein relevantes Unterlassen des Normgebers gerügt wird, weil dieser im Zusammenhang mit einer bestimmten Rechtsmaterie etwas nicht getan habe, wozu er unter Beachtung des Gleichheitssatzes oder anderer Verfassungsbestimmungen verpflichtet gewesen wäre (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 5.11.2003 = VerfGH 56, 141/142; VerfGH 62, 61/66 f. m. w. N.).

2. Diese Voraussetzungen sind hier nicht gegeben. Der Bayerischen Verfassung lässt sich keine Verpflichtung entnehmen, in den Fällen des Art. 18 a Abs. 12 Satz 3 GO unterschiedlich ausgefüllte Stimmzettelmuster am oder im Eingang des Gebäudes anzubringen, in dem sich der Abstimmungsraum befindet. Der Gesetzgeber durfte daher vom Erlass einer solchen Verfahrensregelung absehen.

a) In dem gesetzgeberischen Unterlassen liegt entgegen der Auffassung des Antragstellers kein Verstoß gegen die verfassungsrechtlich gewährleistete Stimmrechtsgleichheit.

Das für Volks- und Bürgerentscheide sinngemäß geltende Grundrecht der Wahlgleichheit (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 BV) gebietet, dass alle Wähler möglichst in formal gleicher Weise wählen können und mit ihrer Stimme den gleichen Einfluss auf das Wahlergebnis haben; die Stimme jedes Wahlberechtigten muss grundsätzlich den gleichen Zählwert und die gleiche rechtliche Erfolgschance haben (VerfGH vom 12.08.1994 = VerfGH 47, 184/190; VerfGH vom 4.10.2012 = BayVBl 2013, 140/141; BVerfG vom 9.3.1976 = BVerfGE 41, 399/413). Dieses Recht auf gleiche Teilhabe an der demokratischen Abstimmung bleibt bei einem Bürgerentscheid mit Stichentscheid auch dann gewahrt, wenn die unterschiedlichen Möglichkeiten, den Stimmzettel auszufüllen, nicht durch amtliche Aushänge erläutert werden. Denn auch ohne eine solche Vorabinformation können alle Gemeindebürger ihr Abstimmungsrecht unter den gleichen rechtlichen Voraussetzungen ausüben und kommt jeder gültigen Stimme bei der Auszählung dasselbe Gewicht zu.

Wenn auf nur einem Stimmzettel über zwei konkurrierende Bürgerentscheide mit entsprechendem Stichentscheid abgestimmt wird, ergibt sich aus den miteinander verknüpften drei Einzelfragen zwar eine komplexe Entscheidungssituation, die ein genaues Erfassen des jeweiligen Abstimmungsgegenstands erfordert. Die damit verbundenen erhöhten Anforderungen an das Sprachverständnis und die Auffassungsgabe der Abstimmenden führen aber entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht zu einer gleichheitswidrigen Differenzierung des Stimmrechts „nach dem Bildungsgrad“. Eine solche läge vielmehr nur vor, wenn die Gültigkeit oder das Gewicht der abgegebenen Stimmen von einem bestimmten (individuell nachzuweisenden) Bildungsstand oder -abschluss abhängig gemacht würde. Der Grundsatz der Wahl- und Abstimmungsgleichheit zielt auf eine formale Gleichbehandlung und Gleichbewertung aller Bürger, die ihre demokratischen Mitwirkungsrechte wahrnehmen (vgl. BVerfG vom 23.1.1957 = BVerfGE 6, 84/91). Er zwingt dagegen nicht zur Beseitigung von Verständnisbarrieren, die sich als Folge unterschiedlicher intellektueller Fähigkeiten der Abstimmenden faktisch ergeben können.

b) Eine derartige Verpflichtung folgt auch nicht aus dem ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz der Abstimmungsfreiheit.

Dieser aus dem Grundrecht auf Teilhabe an der Staatsgewalt gemäß Art. 7 Abs. 2 BV abzuleitende Grundsatz gilt für alle Abstimmungen im Rahmen von Volks- und Bürgerentscheiden (VerfGH vom 29.8.1997 = VerfGH 50, 181/198, 211 f.; VerfGH vom 31.3.2000 = VerfGH 53, 42/67; VerfGH 53, 81/105; VerfGH vom 17.11.2005 = VerfGH 58, 253/262; BVerfG vom 24.3.1976 = BVerfGE 42, 53/62; BayVGH vom 10.1.2000 = NVwZ-RR 2000, 454). Die Entschließungsfreiheit bei der Ausübung staatsbürgerlicher Rechte bildet ein unerlässliches Kennzeichen des demokratischen Staatslebens. Sie besteht nicht nur darin, das Abstimmungsrecht ohne Zwang oder sonstige unzulässige Beeinflussung von außen ausüben zu können (VerfGH vom 24.11.1966 = VerfGH 19, 105/110), sondern setzt auch die Möglichkeit voraus, sich mit den zur Auswahl stehenden Vorschlägen rechtzeitig vertraut zu machen (vgl. VerfGH 58, 253/262; BVerfG vom 2.3.1977 = BVerfGE 44, 124/ 139). Die zu entscheidende Fragestellung muss daher den Stimmberechtigten in einer Weise zugänglich gemacht werden, die eine verlässliche Kenntnisnahme garantiert, z. B. in Form einer öffentlichen Bekanntmachung (vgl. BVerfG, a. a. O.; VerfGH Berlin vom 2.4.1996 = LKV 1996, 334/335).

Bei Bürgerentscheiden nach Art. 18 a GO gehört es demzufolge zum unabdingbaren Mindeststandard, dass die Abstimmungsberechtigten in angemessener Zeit vor dem festgelegten Abstimmungstag durch Einzelbenachrichtigungen oder im Wege einer allgemeinen Bekanntmachung nicht nur über die Modalitäten (Zeit, Ort, Möglichkeit der brieflichen Stimmabgabe), sondern auch über den Gegenstand der Abstimmung zumindest in Form einer aussagekräftigen Kurzbezeichnung in Kenntnis gesetzt werden (vgl. BayVGH vom 16.8.2004 = BayVBl 2004, 749/750; Bauer/Böhle/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, RdNr. 29 zu Art. 18 a GO; Thum, KommP 1997, 169/170; 2000, 4/7; ders., Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern, Erl. 13.15, RdNr. 4 b). Da das Abstimmungsergebnis verfälscht würde, wenn die Bürger Inhalt und Tragweite der zu treffenden Entscheidung nicht erkennen könnten (vgl. VerfGH 53, 42/67 m. w. N.), dürfen in der zur Abstimmung gestellten Frage auch keine unzutreffenden oder irreführenden Aussagen enthalten sein (vgl. VerfGH 53, 81/105 f.; BayVGH vom 20.1.2012 Az. 4 CE 11.2771 m. w. N.).

Über diese Anforderungen an die Bekanntgabe des Abstimmungsgegenstands und an den korrekten Inhalt der Fragestellung hinaus ergibt sich aus Art. 7 Abs. 2 BV aber kein verfassungsrechtliches Gebot zu einer amtlichen Erläuterung der bei der Abstimmung bestehenden Entscheidungsmöglichkeiten. Die Bayerische Verfassung geht bei den plebiszitären Teilhaberechten grundsätzlich davon aus, dass sich der mündige und verantwortungsbewusste Bürger im Vorfeld der Abstimmung selbst ausreichend informiert (vgl. VerfGH vom 19.1.1994 = VerfGH 47, 1/16; VerfGH 50, 181/200; 52, 104/142; 58, 253/263). Dass damit von den Stimmberechtigten ein gewisses Maß an Eigeninitiative und geistiger Anstrengung verlangt wird, liegt im Wesen direkt-demokratischer Entscheidungsprozesse (vgl. StGH Bremen vom 29.7.1996 = NVwZ 1997, 264/265). Angesichts des verfassungsrechtlichen Leitbilds einer mit dem Abstimmungsgegenstand schon vorab hinreichend vertrauten Aktivbürgerschaft durfte der Gesetzgeber auch bei gegenläufigen Bürgerentscheiden mit Stichentscheid (Art. 18 a Abs. 12 Satz 3 GO) davon absehen, den Aushang von (unausgefüllten) Stimmzettelmustern am oder im Eingang zum Abstimmungslokal zwingend vorzuschreiben und damit die für Bundestags- (§ 48 Abs. 2 BWO), Landtags- (§ 40 Nr. 8 LWO) und Kommunalwahlen (§ 58 Abs. 2 GLKrWO) geltende Regelung zu übernehmen.

Den Gemeinden bleibt es freilich unbenommen, einem weitergehenden Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit in überobligatorischer Weise Rechnung zu tragen, indem sie den Inhalt des auszufüllenden Stimmzettels durch Aushänge oder auf andere Weise schon vorab bekannt machen (vgl. Thum, KommP BY 2010, 85/88). Dabei dürfen jedoch auch in den Sonderfällen des Art. 18 a Abs. 12 Satz 3 GO lediglich Blankoformulare von Stimmzetteln verwendet werden. Die Vorstellung des Antragstellers, durch den Aushang von zwei in entgegengesetzter Weise ausgefüllten Stimmzetteln müsse den Abstimmenden exemplarisch vor Augen geführt werden, wie sie ihre Stimme „mit einem maximalen Wirkungsgrad“ zugunsten des einen oder anderen Entscheidungsvorschlags abgeben könnten, steht im Widerspruch zu dem in der Bayerischen Verfassung verankerten Neutralitätsgebot. Danach ist es staatlichen und kommunalen Organen untersagt, bei Wahlen und Abstimmungen in amtlicher Funktion bestimmte Parteien, Kandidaten oder Sachanliegen zu unterstützen (vgl. VerfGH vom 17.2.2005 = VerfGH 58, 56/71 m. w. N.). Die mit der organisatorischen Durchführung einer Abstimmung betrauten Stellen dürfen zwar in allgemeiner Form dafür werben, dass möglichst viele Bürger von ihrem plebiszitären Mitwirkungsrecht Gebrauch machen. Sie dürfen aber inhaltlich in keiner Weise auf das individuelle Abstimmungsverhalten einwirken.

Um eine solche unzulässige Beeinflussung würde es sich handeln, wenn den Abstimmungsteilnehmern in den Fällen des Art. 18 a Abs. 12 Satz 3 GO aus der Vielzahl der bestehenden Abstimmungsmöglichkeiten nur die beiden Varianten mit dem „maximalem Wirkungsgrad“ nahegebracht würden. Wenn über zwei sachlich entgegengesetzte Bürgerentscheide mit Stichentscheid zu entscheiden ist, geht es um insgesamt drei selbständige Abstimmungsfragen, von denen jede für sich auf zweierlei Weise beantwortet werden kann. Werden alle drei Fragen beantwortet, so ergeben sich rechnerisch acht verschiedene Möglichkeiten des Abstimmungsverhaltens, die alle als rechtlich gleichwertig anzusehen sind, auch wenn einige davon ein widersprüchliches Gesamtbild ergeben. Würden anhand ausgefüllter Stimmzettel lediglich die zwei (entgegengesetzten) Möglichkeiten eines möglichst konsequenten Stimmverhaltens erläutert, so läge darin eine konkludente Parteinahme zugunsten ganz bestimmter Sachentscheidungen und damit ein Neutralitätsverstoß.

Amtliche Hinweise zugunsten einer Stimmabgabe „mit maximalem Wirkungsgrad“ könnten überdies den irreführenden Eindruck erwecken, wer einen Stimmzettel abgebe, müsse in jedem Fall bei allen drei Fragen eine Antwort ankreuzen. Dies widerspräche aber der aus Art. 7 Abs. 2 BV folgenden negativen Abstimmungsfreiheit (vgl. VerfGH 52, 104/133 f.), die auch das Recht umfasst, sich nur an einzelnen von mehreren gleichzeitig stattfindenden Abstimmungen zu beteiligen. So kann ein Abstimmungsberechtigter z. B. in den Fällen des Art. 18 a Abs. 12 Satz 3 GO die Frage zu einem der beiden Bürgerentscheide oder zum Stichentscheid unbeantwortet lassen, wenn er meint, dass ohnehin nur der andere Bürgerentscheid Chancen hat, das Quorum des Art. 18 a Abs. 12 Satz 1 GO zu erreichen. Eine solche selektive Ausübung der plebiszitären Teilhaberechte stellt aus verfassungsrechtlicher Sicht ein ebenso legitimes Abstimmungsverhalten dar wie das vollständige Ausfüllen des Stimmzettels.

Aufgrund des gemeinsamen Stimmzettels besteht allerdings keine Möglichkeit, den fehlenden Teilnahmewillen in Bezug auf einzelne Abstimmungsgegenstände eindeutig zum Ausdruck zu bringen. Unbeantwortet gebliebene Teilfragen werden bei der Auszählung nicht als Fernbleiben von der Abstimmung oder als Enthaltung, sondern angelehnt an § 83 Abs. 1 Nr. 3 GLKrWO als ungültige Stimmen gewertet (Thum, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern, Erl. 35.30, Muster 7), wobei die Stimmabgabe zu den übrigen Abstimmungsfragen gültig bleibt (vgl. Art. 77 Abs. 1 Satz 3 LWG). Aus dieser Zählpraxis erklärt sich die – vom Antragsteller anhand konkreter Beispiele dargelegte – hohe Zahl von ungültigen Einzelstimmen in den Fällen gegenläufiger Bürgerentscheide mit Stichentscheid. Wegen der äußerlichen Verknüpfung der Abstimmungen auf demselben Stimmzettel bleibt jenen Abstimmungsteilnehmern, die von den drei gestellten Fragen eine oder zwei unbeantwortet lassen wollen, keine andere Wahl, als den Stimmzettel unvollständig auszufüllen und damit ein von vornherein teilungültiges Votum abzugeben. Wenn bei verbundenen Bürgerentscheiden nach Art. 18 a Abs. 12 Satz 3 GO regelmäßig ein beachtlicher Anteil der Stimmen für ungültig erklärt wird, so kann dies daher nicht als ein Beweis dafür gelten, dass die Abstimmungsberechtigten durch das Nebeneinander mehrerer Fragestellungen typischerweise überfordert seien. Da insoweit kein strukturelles Informationsdefizit erkennbar ist, ist es auch unter Kompensationsgesichtspunkten verfassungsrechtlich nicht geboten, die bestehenden Abstimmungsmöglichkeiten von Amts wegen durch den Aushang von Stimmzettelmustern näher zu erläutern.

VI.

Es ist angemessen, dem Antragsteller eine Gebühr von 750 € aufzuerlegen (Art. 27 Abs. 1 Satz 2 VfGHG).