BVerfG, Beschluss vom 01.09.2008 - 2 BvR 1872/07
Fundstelle
openJur 2013, 25778
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Tenor

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

Gründe

Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage, ob die Vorschrift des § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG - soweit sie über § 46 DRiG auch Richtern eine Anzeigepflicht im Hinblick auf schriftstellerische, wissenschaftliche, künstlerische oder Vortragstätigkeit auferlegt - mit Verfassungsrecht vereinbar ist.

I.

1. Die Beschwerdeführerin ist Vorsitzende Richterin am Bundesfinanzhof. Neben ihrer richterlichen Tätigkeit veröffentlicht sie regelmäßig wissenschaftliche Abhandlungen auf dem Gebiet des Steuerrechts. Nachdem durch das Zweite Nebentätigkeitsbegrenzungsgesetz vom 9. September 1997 (BGBl I S. 2294) die Pflicht von Beamten zur Anzeige bestimmter genehmigungsfreier Nebentätigkeiten eingeführt worden war, übermittelte der Präsident des Bundesfinanzhofs den Richtern des Gerichts zwei Schreiben zur Handhabung der Anzeigepflicht in seinem Geschäftsbereich. Die Beschwerdeführerin, die sich durch die Statuierung der Anzeigepflicht in ihren verfassungsmäßigen Rechten verletzt sieht, erhob - nach erfolglosem Widerspruchsverfahren - Klage mit dem Antrag festzustellen, dass sie nicht verpflichtet sei, schriftstellerische, wissenschaftliche oder Vortragstätigkeit anzuzeigen. Diese Klage blieb vor den Verwaltungsgerichten ohne Erfolg. Die Revision der Beschwerdeführerin wies das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 21. Juni 2007 zurück.

2. Mit der Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin Verstöße gegen Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 5 Abs. 3, Art. 12 Abs. 1 und Art. 33 Abs. 5 GG. Sie vertritt die Auffassung, die in § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG normierte Anzeigepflicht verletze ihr Recht auf informationelle Selbstbestimmung und ihre allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG. Die Anzeigepflicht sei in der vom Präsidenten des Bundesfinanzhofs verlangten Form objektiv ungeeignet, Gefährdungen der dienstlichen Leistungen von Richtern erkennbar zu machen und damit das Interesse des Staates und seiner Bürger an einer am Gemeinwohl orientierten, sachgerechten und pflichtgemäßen Amtsführung des Richters sicherzustellen. Für eine durchaus berechtigte Kontrolle, ob der Richter seine Tätigkeit in hinreichendem Maße für den ihn alimentierenden Dienstherrn einsetze, werde zwischenzeitlich bei allen Gerichten in Deutschland ein Pensenschlüssel eingesetzt. Die Anzeige, welche wissenschaftlichen Publikations- oder Vortragsvorhaben ein Richter durchzuführen beabsichtige und welche Vergütung er hierfür nach seiner Prognose erwarten dürfe, schaffe keine zusätzlichen Erkenntnisse. Es gebe keinen plausiblen Zusammenhang zwischen der Höhe der Vergütung und der aufgewendeten Arbeitszeit. Soweit es darum gehe, über welche Themen ein Richter bereits publiziert habe, lasse sich dies heute ohne jede Schwierigkeit im Internet recherchieren, so dass der Dienstherr auch insoweit keine zusätzlichen Erkenntnisse gewinne. Jedenfalls aber sei die durch § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG normierte Anzeigepflicht unverhältnismäßig. Die zusätzlichen Erkenntnisse seien höchstens minimal. Die Justizverwaltungen hätten bisher nicht aufzeigen können, in welchen Fällen die Anzeigepflicht - über die Erkenntnisse des Pensenschlüssels hinaus - zusätzliche verwertbare Erkenntnisse erbracht habe. Die praktische Erfahrung lehre vielmehr, dass die besonders viel veröffentlichenden Richter meist auch gerade diejenigen seien, die als Richter im Amt Hervorragendes leisteten. Selbst wenn man aber § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG als verfassungskonform ansehe, gebiete es der Umstand, dass Art. 20 Abs. 2 GG die Rechtsprechung als dritte Gewalt konstituiere und sie damit von der Verwaltung bewusst abhebe, für Richter anders zu entscheiden. Durch die Anzeigepflicht werde ein mittelbarer Druck auf die Richter aufgebaut, schriftstellerische und wissenschaftliche Nebentätigkeiten einzustellen, wodurch die richterliche Unabhängigkeit berührt sei. Die Anzeigepflicht greife schließlich auch in unverhältnismäßiger Weise in die Grundrechte aus Art. 5 Abs. 3 und Art. 2 Abs. 1 GG ein. Schließlich verletze die Vorschrift des § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, da sie - ohne sachlichen Grund - nur für bestimmte genehmigungsfreie Nebentätigkeiten eine Anzeigepflicht vorsehe, andere genehmigungsfreie Nebentätigkeiten hingegen von der Anzeigepflicht ausnehme.

II.

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen. Die Voraussetzungen des § 93a Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor. Die Verfassungsbeschwerde hat weder grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung noch ist ihre Annahme zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt. Sie hat keine hinreichende Aussicht auf Erfolg (vgl. BVerfGE 90, 22 <24 ff.>; 96, 245 <248>).

Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet.

Die angegriffenen behördlichen und gerichtlichen Entscheidungen verletzen die Beschwerdeführerin nicht in ihren verfassungsmäßigen Rechten. Die Regelung des § 46 DRiG in Verbindung mit § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG, derzufolge Richter eine nicht genehmigungspflichtige Nebentätigkeit nach § 66 Abs. 1 Nr. 3 BBG (schriftstellerische, wissenschaftliche, künstlerische oder Vortragstätigkeit) - wenn hierfür ein Entgelt oder ein geldwerter Vorteil geleistet wird - in jedem Einzelfall vor ihrer Aufnahme unter Angabe insbesondere von Art und Umfang der Nebentätigkeit sowie der voraussichtlichen Höhe der Entgelte und geldwerten Vorteile schriftlich anzuzeigen haben, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

1. Die Anzeigepflicht verstößt nicht gegen Art. 33 Abs. 5 GG.

a) Es existiert kein hergebrachter Grundsatz des Richteramtsrechts, demzufolge Berufsrichtern die Aufnahme und Wahrnehmung von Nebentätigkeiten ohne vorherige Anzeige gestattet sein müsste (vgl. BVerfGE 44, 249 <263>).

b) Die aus § 46 DRiG in Verbindung mit § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG folgende Anzeigepflicht für schriftstellerische, wissenschaftliche, künstlerische oder Vortragstätigkeit verletzt nicht die Garantie der richterlichen Unabhängigkeit. Die Garantie der richterlichen Unabhängigkeit, die zu den hergebrachten Grundsätzen des richterlichen Amtsrechts im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG zählt (vgl. BVerfGE 12, 81 <88>; 55, 372 <391 f.>), soll Richter in ihrem Hauptamt - der rechtsprechenden Tätigkeit - von vermeidbaren Einflussnahmen namentlich von Seiten der Exekutive freihalten. Den sich aus diesem Zweck ergebenden Schutzbereich der richterlichen Unabhängigkeit berührt die Anzeigepflicht aus § 46 DRiG in Verbindung mit § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG nicht. Es ist von der Beschwerdeführerin nicht dargetan und auch sonst nicht erkennbar, dass und wie der Dienstherr durch die Anzeigepflicht, die sich auf (nicht genehmigungspflichtige) Nebentätigkeiten bezieht, in einem relevanten Ausmaß Einfluss auf die Rechtsprechungstätigkeit der betroffenen Richter gewinnen könnte (vgl. hierzu Ossenbühl/Cornils, Nebentätigkeit und Grundrechtsschutz, S. 43 ff.).

2. Es kann dahinstehen, ob die Anzeigepflicht aus § 46 DRiG in Verbindung mit § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG in die Freiheit der informationellen Selbstbestimmung eingreift.

a) Ein solcher Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung wäre jedenfalls verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung ist nicht vorbehaltlos gewährleistet. Der Einzelne muss vielmehr solche Beschränkungen seines Rechts hinnehmen, die durch überwiegende Allgemeininteressen gerechtfertigt sind (vgl. BVerfGE 65, 1 <43 f.>; 115, 320 <344 f.>). Diese Beschränkungen bedürfen indes einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage, die insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem Gebot der Normenklarheit entsprechen muss (vgl. BVerfGE 65, 1 <44>; 92, 191 <197>; 115, 320 <344 f.>). Die Vorschriften des § 46 DRiG in Verbindung mit § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG genügen diesen Rechtfertigungsanforderungen. Insbesondere entspricht die Regelung den Erfordernissen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.

aa) Die Anzeigepflicht aus § 46 DRiG in Verbindung mit § 66 Abs. 2 Satz 1, Abs. 1 Nr. 3 BBG für bestimmte entgeltliche, nicht genehmigungspflichtige Nebentätigkeiten dient einem legitimen Zweck. Wie sich aus den Gesetzesmaterialien ergibt, soll die Anzeigepflicht dem Dienstherrn die Prüfung und Entscheidung darüber erleichtern, ob durch die Nebentätigkeit dienstliche Pflichten verletzt werden und ob sie dem Ansehen der öffentlichen Verwaltung schadet (BTDrucks 13/8079, S. 19). Die Anzeigepflicht soll also dazu beitragen, die Funktionsfähigkeit des Berufsbeamtentums und des Berufsrichtertums zu wahren, und bezieht ihre Rechtfertigung daher letztlich aus der Garantie der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums in Art. 33 Abs. 5 GG. Sie soll namentlich Gefahren für den hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums vorbeugen, demzufolge ein Beamter sich mit voller Hingabe seinem Beruf zu widmen hat (vgl. BVerfGE 9, 268 <286>; 21, 329 <345>; 55, 207 <241>; 71, 39 <61>). Sie dient damit dem Interesse des Dienstherrn und der Allgemeinheit zum einen an einer vollwertigen, nicht durch anderweitigen Einsatz der Arbeitskraft beeinträchtigten Dienstleistung des Beamten und zum anderen an einer Amtsausübung in Unbefangenheit, ungeteilter Loyalität und unter Vermeidung bereits des Anscheins möglicher Interessen- und Loyalitätskonflikte.

bb) Die Anzeigepflicht ist zur Erreichung dieses legitimen Zwecks auch geeignet. Bei der Einschätzung der Zwecktauglichkeit eines Gesetzes besitzt der Gesetzgeber gerade im Bereich des Nebentätigkeitsrechts einen weiten Spielraum. Seine Einschätzung ist erst dann zu beanstanden, wenn das eingesetzte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zieles schlechthin ungeeignet ist (vgl. BVerfGE 73, 301 <317>; 81, 156 <192>; speziell zur Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers im Bereich des Nebentätigkeitsrechts auch BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 16. Januar 2007 - 2 BvR 1188/05 -, juris).

Hiervon ausgehend bestehen an der Eignung der Regelung des § 46 DRiG in Verbindung mit § 66 Abs. 2 Satz 1, Abs. 1 Nr. 3 BBG keine Zweifel. Es liegt auf der Hand, dass die von diesen Vorschriften geforderte Angabe von Art und Umfang der Nebentätigkeit sowie der voraussichtlichen Höhe der Entgelte und geldwerten Vorteile geeignet ist, dem Dienstherrn die Prüfung und Entscheidung darüber zu erleichtern, ob durch die Nebentätigkeit dienstliche Pflichten verletzt werden oder ob sie dem Ansehen der öffentlichen Verwaltung schadet. Demgegenüber kann die Beschwerdeführerin mit Erfolg nicht geltend machen, es gebe keinen plausiblen Zusammenhang zwischen der Höhe der Vergütung und der aufgewandten Arbeitszeit. Zwar wird die Höhe der Vergütung nicht in jedem Fall zutreffende Rückschlüsse des Dienstherrn auf den erforderlichen Arbeitsaufwand zulassen. Nach allgemeiner Lebenserfahrung bildet die Höhe der Vergütung indes regelmäßig ein erstes Indiz für den Umfang der mit der Nebentätigkeit verbundenen Arbeitsleistung. Im Übrigen sind Angaben über die voraussichtliche Höhe der Vergütung geeignet, mögliche Interessen- und Loyalitätskonflikte zu offenbaren.

cc) Die Anzeigepflicht ist zur Erreichung des legitimen Gesetzeszwecks auch erforderlich. Ein gleich wirksames, das Recht auf informationelle Selbstbestimmung weniger beeinträchtigendes Mittel steht nicht zur Verfügung. Eine Befugnis des Dienstherrn, von dem Beamten oder Richter im Einzelfall Auskunft über eine von ihm ausgeübte, nicht genehmigungspflichtige Nebentätigkeit zu verlangen - wie sie § 66 Abs. 2 Satz 2 BBG vorsieht -, ist nicht in ähnlichem Maße geeignet, Gefahren für die Realisierung der Hingabepflicht und Loyalitätskonflikten vorzubeugen wie eine Anzeigepflicht. Ein Auskunftsverlangen nach § 66 Abs. 2 Satz 2 BBG setzt einen begründeten Anlass voraus und wird daher immer erst dann in Betracht kommen, wenn bereits konkrete Hinweise auf eine mögliche Pflichtverletzung bestehen. Auch eine Überwachung der Richter anhand der Erledigungszahlen stellt im Vergleich mit der Anzeigepflicht kein gleich geeignetes, aber milderes Mittel zur Wahrung der Funktionsfähigkeit der rechtsprechenden Gewalt dar. Zwar lassen auch die Erledigungszahlen Rückschlüsse darauf zu, ob der Richter seinen Amtspflichten ordnungsgemäß nachkommt. Sie geben indes nur über die bewältigte Arbeitsmenge Auskunft, nicht aber darüber, ob der Richter sich seiner Amtstätigkeit auch - unter Aufwendung einer angemessenen Arbeitszeit - mit der geschuldeten Sorgfalt widmet. Auch sind die Erledigungszahlen eines Richters nicht geeignet, über mögliche Interessen- und Loyalitätskonflikte, die sich aus Nebentätigkeiten ergeben können, Aufschluss zu geben.

dd) Die Anzeigepflicht wahrt auch die gesetzlichen Grenzen der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Das Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne verlangt, dass die Schwere des Eingriffs bei einer Gesamtabwägung nicht außer Verhältnis zu dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe stehen darf (stRspr; vgl. BVerfGE 90, 145 <173>; 92, 277 <327>; 109, 279 <349 ff.>). Diesem Erfordernis genügt die Regelung des § 46 DRiG in Verbindung mit § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG.

Die Anzeigepflicht greift nur geringfügig in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein. Die zu erhebenden Daten tangieren die Persönlichkeit dessen, den sie betreffen, nur am Rande. Die allgemeinen Vermögensverhältnisse dieser Personen werden nicht offenbart. Inhalt und Gegenstand einer wissenschaftlichen Ausarbeitung oder eines Vortrags sind ohnehin für eine - mehr oder weniger begrenzte - Öffentlichkeit bestimmt. Darüber hinaus haben die anzuzeigenden Daten einen engen Bezug zu den Pflichten, die sich aus dem Hauptamt des Beamten oder Richters ergeben, und damit zu dem Hauptamt selbst, dessen ordnungsgemäße Wahrnehmung der Dienstherr zu überwachen hat. Die Verwendung der Daten ist auf diesen Zweck begrenzt; eine anderweitige Verwendung ist nicht vorgesehen. Die gewonnenen Daten werden der Personalakte zugeführt und unterliegen daher auch den Regelungen über die Zweckbindung und die Vertraulichkeit derselben (vgl. § 46 DRiG in Verbindung mit §§ 90 ff. BBG).

Die Anzeigepflicht dient demgegenüber Allgemeinwohlbelangen von hohem Gewicht. Sie soll die ungeschmälerte Funktionsfähigkeit sowie das Vertrauen in die Integrität der Rechtspflege schützen. Sie zielt darauf, das Interesse der Allgemeinheit an einer vollwertigen, nicht durch anderweitigen Einsatz der Arbeitskraft beeinträchtigten Dienstleistung der Beamten- und Richterschaft zu bewahren. Zudem soll sie dazu beitragen, dass Richter durch entgeltliche Nebentätigkeiten nicht in einen Konflikt mit ihrer dienstlichen Verpflichtung geraten, ihr Amt unabhängig und unparteilich wahrzunehmen und schon den Anschein möglicher Interessenkonflikte zu vermeiden.

3. Die Anzeigepflicht aus § 46 DRiG in Verbindung mit § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG verstößt auch nicht gegen die Wissenschaftsfreiheit aus Art. 5 Abs. 3 GG. Das an Richter und Beamte gerichtete Verlangen, über die von ihnen wahrgenommenen entgeltlichen aber genehmigungsfreien Nebentätigkeiten im Sinne des § 66 Abs. 1 Nr. 3 BBG Auskunft zu erteilen, schränkt die Möglichkeit zur Ausübung solcher Nebentätigkeiten als solche nicht ein (vgl. BVerfG, Beschluss des Vorprüfungsausschusses vom 27. März 1981 - 2 BvR 1472/80 -, Umdruck S. 18; auch Ossenbühl/Cornils, Nebentätigkeit und Grundrechtsschutz, S. 27 ff.).

4. Die Anzeigepflicht verletzt die Beschwerdeführerin auch nicht in ihrem durch Art. 12 Abs. 1 GG garantierten Grundrecht auf Berufsfreiheit. Es kann insoweit offen bleiben, ob Nebentätigkeiten überhaupt in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG fallen oder ob sie - da sie nicht der Schaffung einer Lebensgrundlage dienen - nur von Art. 2 Abs. 1 GG erfasst werden (vgl. hierzu BVerfGE 33, 44 <48>; Jarass/Pieroth, GG, 8. Aufl. 2006, Art. 12 Rn. 5 m.w.N.). Denn auch im Rahmen von Art. 12 Abs. 1 GG wäre die Anzeigepflicht als bloße Berufsausübungsregelung durch die vernünftige und gemeinwohlorientierte Erwägung, dass die Beobachtung des Ausmaßes der Nebentätigkeit eines Beamten zum Schutze der ordnungsgemäßen Wahrnehmung seines Hauptamtes geboten ist, gerechtfertigt.

5. Die Vorschriften des § 46 DRiG in Verbindung mit § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG, die unter anderem schriftstellerische und wissenschaftliche Nebentätigkeiten, nicht aber Tätigkeiten zur Wahrung von Berufsinteressen in Gewerkschaften anzeigepflichtig stellen, verstoßen schließlich auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Gesetzgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. BVerfGE 1, 14 <52>; 98, 365 <385>; stRspr). Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen (vgl. BVerfGE 88, 5 <12>; 88, 87 <96>; 101, 54 <101>; 107, 27 <45>). Im hier betroffenen Bereich des Nebentätigkeitsrechts kommt dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu, innerhalb dessen er entscheiden kann, in welchen Tätigkeitsbereichen er Nebentätigkeiten seiner Beamten und Richter überhaupt zulassen will, sie genehmigungs- oder anzeigepflichtig ausgestaltet oder erhaltene Vergütungen einer Ablieferungspflicht unterwirft. Er kann deswegen eine pauschalierende und typisierende Regelung treffen und bestimmen, welche Art von Nebentätigkeiten im öffentlichen Interesse von solchen Beschränkungen freizustellen sind, ohne dass gegen den Gleichheitssatz verstoßen wird (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 16. Januar 2007 - 2 BvR 1188/05 -, juris; Beschluss des Vorprüfungsausschusses vom 27. März 1981 - 2 BvR 1472/80 -, Umdruck S. 18).

Hiervon ausgehend ist die von § 46 DRiG in Verbindung mit § 66 Abs. 2 Satz 1, Abs. 1 Nr. 3 BBG vorgenommene Differenzierung, derzufolge unter anderem schriftstellerische und wissenschaftliche Nebentätigkeiten anzeigepflichtig sind, während Tätigkeiten zur Wahrung von Berufsinteressen in Gewerkschaften auch weiterhin ohne vorherige Anzeige ausgeübt werden dürfen, verfassungsrechtlich unbedenklich. Der Gesetzgeber hat eine Tätigkeit zur Wahrung von Berufsinteressen in Gewerkschaften offenbar als für die ordnungsgemäße Ausübung der Dienstpflichten weniger bedeutsam angesehen als eine schriftstellerische, wissenschaftliche, künstlerische oder Vortragstätigkeit. Diese Einschätzung ist im Hinblick auf den weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers im Bereich des Nebentätigkeitsrechts nicht zu beanstanden. Jedenfalls eine entgeltliche Tätigkeit zur Wahrung von Berufsinteressen in Gewerkschaften dürfte - gerade unter Berufsrichtern - erheblich seltener anzutreffen sein, als eine schriftstellerische oder wissenschaftliche Tätigkeit gegen Entgelt. Darüber hinaus durfte dem Gesetzgeber die Tätigkeit in Gewerkschaften im Hinblick auf das Grundrecht aus Art. 9 Abs. 3 GG in besonderem Maße förderungswürdig erscheinen.

6. Von einer weiteren Begründung der Entscheidung wird abgesehen (§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG).

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.