VerfGH des Landes Berlin, Urteil vom 13.05.2013 - 32/12
Fundstelle
openJur 2013, 24429
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1. Die Wiedereinführung einer Vorabprüfung insbesondere von Volksgesetzentwürfen auf Verstöße gegen höherrangiges Recht nach § 12 Abs 2 Abstimmungsgesetz (juris: VAbstG BE) (in der Fassung des Gesetzes vom 8. Juli 2010, GVBl. 359) ist verfassungsgemäß. Bei der Prüfung der materiellen Zulässigkeit des Antrags auf Einleitung eines Volksbegehrens nach Art. 62 Abs 1 S 1 VvB (juris: Verf BE) und § 11 Abs 1 S 1, § 12 Abs 2 Abstimmungsgesetz sind danach insbesondere die Bestimmungen des Grundgesetzes über die Gesetzgebungskompetenzen einschließlich des Grundsatzes des bundes- und länderfreundlichen Verhaltens heranzuziehen.

2. Mit dem Grundsatz des bundes- und länderfreundlichen Verhaltens ist es unvereinbar, wenn das Land Berlin durch Gesetz einseitig die Pflicht zur Offenlegung aller Verträge, Beschlüsse und Nebenabreden im Zusammenhang mit dem Abschluss von Verkehrsverträgen sowie inhaltliche Mindestanforderungen an Verkehrsverträge vorschreibt, die zugleich wegen des bestehenden Verkehrsverbunds das Land Brandenburg betreffen.

3. Sind wesentliche Teile eines Volksgesetzentwurfs materiell unzulässig, können auch die verbleibenden Teile des Gesetzentwurfs nicht als Volksbegehren zugelassen werden. Die Teilzulässigkeit eines Volksbegehrens kommt daher nur aus-ahmsweise in Betracht, wenn lediglich unwesentliche Bestimmungen entfallen und kein Zweifel daran besteht, dass die verbleibenden Teile als Gegenstand des Volksbegehrens in gleicher Weise wie der gesamte Gesetzentwurf auf dem objektivierten Willen der Unterstützer beruhen.

Tenor

Der Antrag auf Einleitung des Volksbegehrens über die Verbesserung des S-Bahn-Verkehrs ist unzulässig.

Das Verfahren ist gerichtskostenfrei.

Auslagen werden nicht erstattet.

Gründe

I.

Das Vorlageverfahren betrifft die Zulässigkeit des Antrags auf Einleitung eines Volksbegehrens über die Verbesserung des S-Bahn-Verkehrs.

Die S-Bahn Berlin beruht in ihrer heutigen Form auf dem Einigungsvertrag vom 31. August 1990. Seit 1995 wird sie von der S-Bahn Berlin GmbH betrieben. Diese gehört heute als 100%-ige Tochter der Deutschen Bahn Regio AG zum Konzern Deutsche Bahn AG, deren Anteile wiederum vollständig die Bundesrepublik Deutschland hält. Das Bundesgesetz zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs vom 27. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2378, 2395) übertrug entsprechend den durch Art. I des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 20. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2089) neu eingefügten Vorschriften der Art. 87e Abs. 1 Satz 2, Art. 106a und Art. 143a Abs. 3 GG zum 1. Januar 1996 die Aufgaben- und Finanzverantwortung für den öffentlichen Schienenpersonennahverkehr der bisherigen Bundeseisenbahnen vom Bund auf die Länder. Berlin setzte die bundesrechtlichen Vorgaben durch das Gesetz über die Aufgaben und die Weiterentwicklung des öffentlichen Personennahverkehrs im Land Berlin (ÖPNV-Gesetz) vom 27. Juni 1995 (GVBl. S. 390) um. Darin sind die Ziele und Anforderungen für den öffentlichen Personennahverkehr festgelegt und die Aufgabenträgerschaft, die Zuständigkeiten, die Nahverkehrsplanung, die Finanzierung sowie die Bildung eines Verkehrsverbundes für den Personennahverkehr geregelt. In Umsetzung dieses Gesetzes bildete Berlin mit dem Land Brandenburg sowie den brandenburgischen Landkreisen und kreisfreien Städten einen Verkehrsverbund (VBB Verkehrsverbund Berlin-Brandenburg GmbH). Das Schienennetz der zum Verkehrsverbund gehörenden S-Bahn reicht bis ins Brandenburger Umland. Es umfasst ca. 331 km mit 166 Bahnhöfen, davon liegen rund 75 Kilometer und 34 Bahnhöfe in Brandenburg. Die Länder Berlin und Brandenburg schlossen Ende August 2004 mit der S-Bahn Berlin GmbH den bis zum Jahr 2017 laufenden und mit Vertrag vom 11. Oktober 2010 geänderten „Verkehrsvertrag über die Bedienung der Strecken im S-Bahnverkehr in der Region Berlin/Brandenburg“ (im Folgenden: S-Bahn Verkehrsvertrag), der durch einen weiteren ab Januar 2012 geltenden Verkehrsvertrag (Verkehrsvertrag Mehrleistungspaket) ergänzt wurde.

Träger des Volksbegehrens über die Verbesserung des S-Bahn-Verkehrs ist der „Berliner S-Bahn-Tisch“. Ende Mai 2011 übermittelte er der Senatsverwaltung für Inneres und Sport den Entwurf eines Volksgesetzes. Am 17. Juni 2011 fand ein Beratungsgespräch mit Vertretern des S-Bahn-Tischs über formelle und materielle Fragen des beabsichtigten Volksbegehrens statt, an dem außer der Senatsverwaltung für Inneres auch die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und der Verkehrsverbund Berlin-Brandenburg teilnahmen. Der Träger wurde auf rechtliche Bedenken gegen den Gesetzentwurf hingewiesen. Am 23. Juni 2011 übersandte er der Senatsverwaltung für Inneres die Endfassung der Unterschriftenliste, der ein gegenüber dem ursprünglichen nur geringfügig veränderter Gesetzentwurf mit Begründung beigefügt war. Am nächsten Tag begann die Sammlung der am Ende über 28.000 Unterschriften zum Nachweis der Unterstützung des Antrags auf Einleitung des Volksbegehrens.

Am 23. Dezember 2011 stellten die Vertrauenspersonen des Trägers bei der Senatsverwaltung für Inneres und Sport den Antrag, das Volksbegehren einzuleiten. Folgender Gesetzentwurf war beigefügt:

„Gesetz zur Beendigung des Chaos bei der Berliner S-Bahn“

§ 1 Offenlegung der Verträge

Alle Verträge, Beschlüsse und Nebenabreden, die im Zusammenhang mit dem Abschluss des jeweils gültigen Verkehrsvertrages zwischen dem Land Berlin und der S-Bahn Berlin geschlossen werden, sind innerhalb von zehn Werktagen nach Unterzeichnung vorbehaltlos auf den Internetseiten des Landes Berlin offen zu legen. Bereits geschlossene Verträge in diesem Bereich sind ebenfalls innerhalb von zehn Werktagen nach Inkrafttreten dieses Gesetzes auf gleiche Weise zu veröffentlichen.

§ 2 Anforderungen an den Verkehrsvertrag

In jedem neuen Verkehrsvertrag für den S-Bahnverkehr ist sicherzustellen, dass

1. während der Betriebszeit auf jedem S-Bahnhof Aufsichtspersonal anwesend ist,

2. innerhalb des Tarifbereichs AB an jedem Umsteigebahnhof zu anderen U- oder S-Bahn-Linien ein mit Personal besetzter Fahrkartenschalter mindestens 10 Stunden täglich geöffnet ist,

3. die Zahl der in Einsatz befindlichen Wagen und Sitzplatzkapazitäten mindestens wieder auf das Niveau des Jahres 2005 - von vor Ausbruch der S-Bahn-Krise angehoben wird, dabei muss die Zahl der im Einsatz befindlichen Wagen zu den im Fahrplan ausgewiesenen Fahrplankilometern im gleichen Verhältnis stehen wie 2005,

4. die Anzahl der betriebsfähigen und im Einsatz befindlichen Wagen und Sitzplatzkapazitäten täglich um 7.00 Uhr auf der Internet-Seite des Betreibers neben der Soll-Zahl einschließlich einer zwanzigprozentigen Reserve veröffentlicht wird,

5. die Zugbehängung für alle Linien im Detail und auch für die zusätzlichen Zuggruppen in der Hauptverkehrszeit in der Wagenanzahl festgelegt ist,

6. zur Gewährleistung der Zielsetzung der Barrierefreiheit bei Ausfällen von Aufzügen und Fahrtreppen, die über einem vom Land Berlin zu definierenden Durchschnitt liegen, eine Vertragsstrafe seitens des Betreibers an das Land Berlin als Maluszahlung zu leisten ist, soweit diese Einrichtungen sich in S-Bahnhöfen innerhalb des Landes Berlin befinden. Die Definition des oben erwähnten Durchschnitts hat in Zusammenarbeit mit den Fahrgast- und Behindertenverbänden zu erfolgen.

Die Anforderungen aus Satz 1 Nr. 1, 2, 5 und 6 sind innerhalb eines Jahres, die Anforderungen aus Satz 1, Nr. 3 und 4 innerhalb von zwei Jahren nach Inkrafttreten des Gesetzes in den bestehenden Verkehrsvertrag einzuarbeiten und umzusetzen. Über den Stand der Einarbeitung und Umsetzung ist von der federführenden Senatsverwaltung halbjährlich ein Bericht zu veröffentlichen.

§ 3 Tarifliche Entlohnung

In jedem neuen Verkehrsvertrag für den S-Bahnverkehr ist sicherzustellen, dass die Entlohnung und Sozialstandards der beim Leistungserbringer beschäftigten Mitarbeiter, einschließlich der Leiharbeitnehmer, mindestens denen der einschlägigen, repräsentativen Tarifverträge in der jeweils gültigen Fassung entspricht. Die Tarifverträge müssen mit einer tariffähigen Gewerkschaft abgeschlossen sein. Es ist sicherzustellen, dass diese Bedingungen auch auf alle Subunternehmer angewendet werden.

§ 4 Inkrafttreten

Dieses Gesetz tritt am Tag nach der Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin in Kraft.

Begründung des Gesetzes:

Rettet unsere S-Bahn! Stoppt Privatisierung und Ausplünderung!

Die Berliner S-Bahn verkehrte rund 85 Jahre lang zuverlässig - wenn man von den Monaten bei Kriegsende und in einer kurzen Nachkriegszeit absieht.

Doch seit Sommer 2009 herrscht Chaos: Es gab schwere Unfälle. Es gibt ständig Ausfälle. Ganze Linien können zeitweilig nicht bedient werden. Meist fährt die S-Bahn mit stark reduzierten Kapazitäten. Es herrscht der Notfahrplan. Auch mal der Notfahrplan vom Notfahrplan. Darunter leiden Hunderttausende Fahrgäste. Darunter leiden nicht zuletzt die S-Bahn-Beschäftigten. Sie werden mit der berechtigten Empörung der Fahrgäste konfrontiert. Doch sie sind für die Misere nicht verantwortlich. Verantwortlich dafür ist das Spitzenmanagement der Deutschen Bahn AG. Schuld ist die von der Politik gewollte Orientierung auf Börsengang, hohe Gewinne und eine aggressive Einkaufspolitik im Ausland.

Oben hui, unten pfui: Die Gewinne in den Bahn-Bilanzen entstehen auch durch den Abbau der S-Bahn-Belegschaft, durch Bahnhöfe ohne Aufsichtspersonal, durch die Schließung von Werkstätten, durch ein Fahren auf Verschleiß bei Zügen und Infrastruktur.

Der Träger will mit diesem Volksbegehren die Privatisierung und Zerschlagung der S-Bahn verhindern. Hierzu soll durch:

- politischen Druck,- die Offenlegung der Verträge und Transparenz (§ 1, § 2 Nr. 4 und 5), damit die Berlinerinnen und Berliner sich über alle Vorgänge informieren können,- die Einstellung von Aufsichtspersonal (§ 2 Nr. 1 und 2), damit es keine Geisterbahnhöfe gibt und nicht Kameras, sondern lebendige Menschen im Notfall da sind,- die Bereitstellung von genügend Zügen und eine Reserve an Zügen (§ 2 Nr. 3, 4 und 5), damit nicht ständig Notfallpläne die Regel sind,- die Gewährleistung von Barrierefreiheit, damit Fahrtreppen und Aufzüge auch wirklich funktionieren (§ 2 Nr. 6), wenn sie gebraucht werden,- die tarifliche Entlohnung (§ 3), damit es keine Dumpinglöhne bei den Beschäftigten der S-Bahn, bei den Leiharbeitern und den Subunternehmern gibt,eine Beendigung des S-Bahn Chaos erreicht werden.“

Der Senat von Berlin beschloss am 7. Februar 2012 seinen Standpunkt gegenüber dem Abgeordnetenhaus und entschied, den Antrag auf Einleitung des Volksbegehrens dem Verfassungsgerichtshof zur Entscheidung vorzulegen, da das Volksbegehren gegen höherrangiges Recht verstoße.

Am 22. Februar 2012 hat die Senatsverwaltung für Inneres und Sport den Antrag auf Einleitung des Volksbegehrens dem Verfassungsgerichtshof zur Entscheidung vorgelegt. Sie hat ihre Vorlage damit begründet, dass das Volksbegehren zwar die formalen Anforderungen des Abstimmungsgesetzes (§§ 10, 13 bis 16 AbstG) erfülle, nicht aber die materiellen Zulässigkeitsanforderungen.

Dem Land Berlin fehle es zwar nicht grundsätzlich, aber zum Teil an der erforderlichen Gesetzgebungskompetenz für das vorgeschlagene Gesetz, und zwar weil und soweit die vorgesehenen Rechtswirkungen über das Land Berlin hinausgingen. Die Offenlegungspflicht in § 1 Gesetzentwurf sei unzulässig, soweit sie im Hinblick auf geltende Verträge mit der S-Bahn Berlin GmbH auch Wirkung gegenüber dem Land Brandenburg als dem gemeinsamen Vertragspartner entfalte. Anders als beispielsweise das Berliner Informationsfreiheitsgesetz (§ 10 Abs. 3 Nr. 2) enthalte § 1 Gesetzentwurf keinen Zustimmungsvorbehalt.

Die Offenlegungspflicht in § 1 Gesetzentwurf verstoße zugleich gegen Grundrechte und widerspreche damit auch den Anforderungen des § 12 Abs. 2 AbstG. Danach seien Volksbegehren, die dem Grundgesetz, sonstigem Bundesrecht oder der Verfassung von Berlin widersprächen, unzulässig. Hinsichtlich des derzeitigen Vertragspartners S-Bahn Berlin GmbH verletze eine uneingeschränkte Pflicht zur Offenlegung deren rechtsstaatliche Verfahrensgrundrechte, insbesondere den Anspruch auf rechtliches Gehör und auf ein faires Verfahren. Etwaige künftige private Verkehrsunternehmen würden zudem in ihren durch die Verfassung geschützten Rechten auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 33 VvB), auf Eigentum am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb (Art. 23 Abs. 1 VvB), auf Berufsfreiheit (Art. 17 VvB) und auf Vertragsfreiheit als Element der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 7 VvB) unverhältnismäßig betroffen. Denn anders als das jüngst in Kraft getretene Hamburgische Transparenzgesetz lasse § 1 Gesetzentwurf keinen Raum für eine Beschränkung der Veröffentlichungspflicht insbesondere zum Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen. Auch in der Begründung des Gesetzentwurfs sei eine Abwägung nicht vorgenommen worden.

Das Volksbegehren sei ferner unzulässig, weil mehrere der in § 2 Gesetzentwurf enthaltenen Regelungen auf ein unerfüllbares Verwaltungshandeln gerichtet seien und insoweit gegen das Rechtsstaatsprinzip verstießen. Der Gesetzesbefehl in § 2 Satz 1 Gesetzentwurf („In jedem neuen Verkehrsvertrag für den S-Bahnverkehr ist sicherzustellen, dass…“) sei zwingend und nach Satz 2 auch auf bestehende Verträge anzuwenden. Diese Anforderungen könne das Land Berlin für den geltenden S-Bahn Verkehrsvertrag nicht gewährleisten. Änderungen bedürften nämlich der Zustimmung sämtlicher Vertragspartner, also auch der S-Bahn Berlin GmbH und des Landes Brandenburg. Auch bei künftigen Verkehrsverträgen sei allein maßgeblich, dass das Land Berlin den Gesetzesbefehl nicht autonom umsetzen könne. Darüber hinaus gebe es tatsächliche Umstände, welche die Umsetzbarkeit einzelner Anforderungen des § 2 Gesetzentwurf ausschlössen: Aufgrund der geltenden eisenbahnrechtlichen Regelungen für Serviceleistungen auf Bahnhöfen könne das Land Berlin auch nicht durch den Abschluss eines künftigen Verkehrsvertrages sicherstellen, dass der in Satz 1 Nr. 1 und 2 verlangte Einsatz von Aufsichts- und Schalterpersonal als sog. personenbediente Serviceleistungen in vollem Umfang umgesetzt werde. Die von Satz 1 Nr. 3 und 4 geforderten Wagen- und Sitzplatzkapazitäten könnten tatsächlich nicht vor dem Auslaufen des laufenden Verkehrsvertrages Ende des Jahres 2017 bereitgestellt werden. Die Erfüllung dieser in zwei Jahren umzusetzenden Forderung würde die Beschaffung neuer Fahrzeuge bedeuten. Dafür benötige man aber schätzungsweise acht Jahre. Die in Satz 1 Nr. 6 geforderte Vereinbarung einer Maluszahlung für Ausfälle von Aufzügen und Fahrtreppen lasse sich jedenfalls für den laufenden Verkehrsvertrag vom Land Berlin schon aufgrund der Vertragsautonomie nicht umsetzen.

Schließlich sei es nicht geboten gewesen, dem Träger gemäß § 17 Abs. 3 AbstG eine angemessene Frist zur Behebung der materiellen Zulässigkeitsmängel zu setzen. Der Träger habe trotz der im Beratungsgespräch im Juni 2011 geäußerten Bedenken und entgegen der unterbreiteten Änderungsvorschläge an dem Entwurf weitgehend festgehalten. Selbst nach der Entscheidung des Senats über seinen Standpunkt habe der Träger nicht zum Ausdruck gebracht, er wünsche nunmehr eine Änderung des Wortlauts des Volksbegehrens. Im Falle einer fehlerhaften Anwendung des § 17 Abs. 3 AbstG durch die Senatsverwaltung müsse der Verfassungsgerichtshof gegebenenfalls die Möglichkeit der Mängelbeseitigung während des Vorlageverfahrens einräumen.

Der Antrag auf Einleitung des Volksbegehrens werde vollständig zur Entscheidung über dessen Zulässigkeit vorgelegt, da die wesentlichen Regelungen überwiegend gegen höherrangiges Recht verstießen und den restlichen Regelungen keine eigenständige Bedeutung zukomme. Entgegen der Auffassung des Trägers des Volksbegehrens seien die für teilunwirksame Gesetze entwickelten Grundsätze nicht ohne Weiteres übertragbar. Das Abstimmungsgesetz lasse eine Änderung des Wortlauts eines Volksbegehrens nur zu, soweit dies ohne Änderung des Gegenstands möglich sei. Dies setze voraus, dass Änderungen noch als von dem Willen der Unterzeichnenden gedeckt angesehen werden könnten. Nach diesem restriktiven Maßstab wäre eine beschränkte Teilvorlage hier nicht möglich gewesen. Die verfassungsrechtlichen Bedenken beträfen die wesentlichen Ziele des Gesetzentwurfs.

Die Senatsverwaltung für Inneres und Sport hat auf die vom Verfassungsgerichtshof mit Schreiben vom 12. Dezember 2012 gestellten Fragen ergänzend wie folgt vorgetragen:

Die 2010 eingefügten einfachgesetzlichen Regelungen über eine umfassende materiell-rechtliche Vorabprüfung und eine Vorlage von Volksbegehren seien von der Regelungsbefugnis des Art. 63 Abs. 4 VvB erfasst. Der Verfassungsgerichtshof habe in seinem Urteil zum Volksbegehren des Berliner Wassertischs vom 6. Oktober 2009 keine Zweifel daran gelassen, dass er die einfachgesetzliche Einführung einer umfassenden materiell-rechtlichen Vorabkontrolle als zulässig ansehe. Der Umfang der Prüfung des Verfassungsgerichtshofs im Vorlageverfahren sei in § 55 Abs. 2 Satz 1 VerfGHG geregelt. Mit dieser Vorschrift habe der Gesetzgeber nach der Gesetzesbegründung ein umfassendes Prüfungs- und Entscheidungsrecht des Verfassungsgerichtshofs sicherstellen wollen.

Der Gesetzentwurf genüge dem Begründungserfordernis des § 14 Satz 2 AbstG. Nach dessen Zweck reiche es aus, wenn - wie hier - der Kern des Volksbegehrens für die Bürgerinnen und Bürger erkennbar sei. Eine „verfassungskonforme Auslegung“ eines Volksgesetzentwurfs sei in der Regel unzulässig. Allerdings könne der Verfassungsgerichtshof in Fällen, in denen eine geltungserhaltende Reduktion nicht in Betracht komme, in entsprechender Anwendung des § 17 Abs. 3 Satz 1 AbstG dem Träger des Volksbegehrens die Gelegenheit geben, Änderungen vorzunehmen, die den Kern des Volksbegehrens unberührt ließen. Die Regelung in § 1 Gesetzentwurf verstoße auch gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens. Dem Land Brandenburg werde jedes Mitentscheidungsrecht über eine Veröffentlichung der künftig zu schließenden Verkehrsverträge genommen.

In der mündlichen Verhandlung über die Vorlage hat die Senatsverwaltung ferner unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs die Auffassung vertreten, das Volksbegehren genüge nicht dem Begründungserfordernis des § 14 Satz 2 AbstG. Der Träger führe die Abstimmungsberechtigten in die Irre, wenn er glauben mache, das Gesetz könne die Missstände beheben und innerhalb von zwei Jahren werde in Berlin ein zuverlässiger S-Bahnverkehr erreicht. Außerdem fehle dem Land Berlin die Gesetzgebungsbefugnis für § 2 Gesetzentwurf, soweit hiervon die Infrastruktur in den Bahnhöfen betroffen sei. Hierfür bestehe eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes.

Die Senatsverwaltung für Inneres und Sport beantragt,

festzustellen, dass der Antrag auf Einleitung des Volksbegehrens des Trägers „Berliner S-Bahn-Tisch“ über die Verbesserung des S-Bahn-Verkehrs unzulässig ist.

Die Vertrauenspersonen beantragen für den Träger,

festzustellen, dass die gesetzlichen Anforderungen für die Einleitung des Volksbegehrens erfüllt sind,

hilfsweise,

die Senatsverwaltung zu verpflichten, dem Träger gemäß § 17 Abs. 3 AbstG eine angemessene Frist zur Behebung möglicher Zulässigkeitsmängel aufzugeben.

Ihrer Auffassung nach sind die gesetzlichen Anforderungen für das Volksbegehren erfüllt. Sollte der Verfassungsgerichtshof dieser Auffassung nicht folgen, sei die Senatsverwaltung für Inneres und Sport zu verpflichten, ihnen eine angemessene Frist zur Behebung der Zulässigkeitsmängel zu setzen. Die Regelung über zusätzliche materielle Zulässigkeitsvoraussetzungen in § 12 Abs. 2 AbstG sei nicht mehr von Art. 63 Abs. 4 VvB gedeckt und dürfe nicht angewendet werden. Insoweit habe der Verfassungsgerichtshof im Vorlageverfahren nur eine eingeschränkte Prüfungsbefugnis. Darüber hinaus hätten die im Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom 6. Oktober 2009 aufgestellten Maßstäbe zu gelten. Danach sei bei § 2 Gesetzentwurf weiterhin lediglich eine grobe Missbrauchskontrolle geboten. Der Gesetzentwurf genüge den Begründungsanforderungen nach dem Abstimmungsgesetz. Er sei klar verständlich und nicht irreführend. Im Übrigen wäre gegebenenfalls eine Mängelbeseitigung über § 17 Abs. 3 Satz 1 AbstG möglich. Das Land Berlin besitze für die vorgesehenen Regelungen die Gesetzgebungskompetenz. Bei der Veröffentlichungspflicht in § 1 Gesetzentwurf folge die Gesetzgebungskompetenz aus der Organisationsgewalt des Landes Berlin wie z. B. auch für das Berliner Informationsfreiheitsgesetz. Bei § 2 und § 3 Gesetzentwurf handele es sich um vergaberechtliche Regelungen, wenn man unterstelle, dass das Land Berlin den S-Bahn-Verkehr weiterhin nicht selbst betreibe. Hierfür stehe ihm die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz zu. Die angestrebten Regelungen bewegten sich im Rahmen der im Bundesgesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (§ 97 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 2 GWB) enthaltenen Öffnungsklausel für die Länder. Der Landesgesetzgeber verstoße mit dem vorgeschlagenen Gesetzentwurf auch nicht gegen seine verfassungsrechtliche Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten. Insbesondere die aus dem Streckennetz resultierende Beteiligung des Landes Brandenburg am Verkehrsvertrag führe nicht zu einer solchen Verletzung. Ein Zustimmungsvorbehalt wie im Berliner Informationsfreiheitsgesetz sei verfassungsrechtlich nicht geboten. Im Übrigen könne sich das Land Brandenburg auf die Rechtslage in Berlin einstellen, denn es gehe nach der zwischenzeitlich erfolgten Veröffentlichung der laufenden Verträge im Internet nur noch um zukünftige Vereinbarungen. Entsprechendes gelte für etwaige künftige private Vertragspartner, falls der Gesetzentwurf in Kraft trete. Insoweit liege auch allenfalls ein geringfügiger mittelbarer Eingriff in wirtschaftliche Grundrechte vor, der verfassungsrechtlich offensichtlich gerechtfertigt sei. Es bestehe daher auch kein Vertrauensschutz. Eine Abwägungsklausel zum Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen wie im Hamburgischen Transparenzgesetz sei verfassungsrechtlich nicht zwingend. Im Übrigen sehe auch der Senat im Rahmen der anstehenden Teilausschreibung die Veröffentlichung des (neuen) Verkehrsvertrags vor.

Was § 2 Gesetzentwurf betreffe, sei zwar richtig, dass mit Ausnahme der Regelung in Satz 1 Ziffer 2 grundsätzlich das gesamte Streckennetz, auch soweit es in das Land Brandenburg hineinreiche, betroffen sei. Die Regelungen seien aber mit redaktionellen Änderungen auf das Hoheitsgebiet des Landes Berlin (Tarifbereich AB) beschränkbar. Die Anforderungen in § 2 Gesetzentwurf verstießen auch nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip. Keiner der Handlungsaufträge sei auf ein unerfüllbares Verwaltungshandeln gerichtet. Die Infrastrukturnutzungsbedingungen Personenbahnhöfe - INBP - schlössen die Sicherstellung der in Satz 1 Nr. 1 und 2 geforderten Serviceleistungen nicht aus. Letzte - von der Senatsverwaltung hierzu aufgeworfene - wettbewerbsrechtliche Zweifel begründeten keine Unmöglichkeit. Unstreitig könnten die in Satz 1 Nr. 3 geforderten Wagen- und Sitzplatzkapazitäten in künftigen Verkehrsverträgen umgesetzt werden. Sollte der Senat bei seinem Konzept einer Teilausschreibung von drei separaten Streckennetzen bleiben, müsse die zahlenmäßige Vorgabe für jede Teilstrecke einzeln festgelegt werden. Aber auch für den aktuellen Verkehrsvertrag sei nicht nachvollziehbar, weshalb es nicht möglich sein solle, die im Gesetzentwurf geforderten Wagen- und Sitzplatzkapazitäten innerhalb von zwei Jahren sicherzustellen. § 2 Gesetzentwurf genüge auch dem Bestimmtheitsgrundsatz. Selbst wenn man einige Regelungen für überarbeitungsbedürftig hielte, folge hieraus wegen der durch § 17 Abs. 3 AbstG eingeräumten Möglichkeit zur Mängelbeseitigung nicht schon die Unwirksamkeit aller Regelungen. Der in § 17 Abs. 3 AbstG verwendete Begriff „ohne Änderung des Gegenstandes“ des Volksbegehrens mache eine wertende Betrachtung des Gesamtentwurfs notwendig. Die Regelungen in § 1, 2 und 3 Gesetzentwurf hätten auch nach dem klar bekundeten Willen des Trägers des Volksbegehrens jeweils vergleichbares Gewicht. Im Falle einer Unvereinbarkeit eines dieser drei Regelungskomplexe dürfte § 17 Abs. 3 AbstG daher nicht anwendbar sein. Dagegen dürften Detailänderungen - wie z. B. die thematisierte Eingrenzung auf den Tarifbereich AB bei § 2 Satz 1 Nr. 1 Gesetzentwurf oder eine Klarstellung im Hinblick auf die Wagenkapazitäten in Nr. 3 - über § 17 Abs. 3 AbstG zu beheben sein. Gleiches gelte wohl für die Frage, ab wann die Regelungen in Kraft treten beziehungsweise ab wann sie umgesetzt werden könnten. Gegebenenfalls könnte § 2 Satz 2 Gesetzentwurf ganz gestrichen werden. Entscheidend sei nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs, dass die zur Unterstützung des Begehrens geleisteten Unterschriften durch eine entsprechende Ergänzung nicht „ihre Aussagekraft verlieren“. Außerdem habe die Prüfung, ob eine Mängelbeseitigung nach § 17 Abs. 3 AbstG in Betracht komme, bei einem im Vorfeld bereits durchgeführten Beratungsgespräch erst nach erfolgter Unterschriftensammlung auf der Grundlage des aktuellen Gesetzentwurfs zu erfolgen. Der Senat habe nicht deutlich gemacht, ob er die Aufforderung zu einer Mängelbehebung überhaupt in Betracht gezogen habe. Gegebenenfalls sei der Prüfung der Zulässigkeit eines Volksbegehrens die über Art. 17 Abs. 3 AbstG korrigierbare Textfassung zugrunde zu legen, wenn der Träger verbindlich seine Bereitschaft erkläre, vom Verfassungsgerichtshof beanstandete Gesichtspunkte anzupassen. Im Übrigen seien die vom Bundesverfassungsgericht für teilunwirksame Gesetze entwickelten Grundsätze auf ein teilunzulässiges Volksbegehren übertragbar.

II.

1. Die Vorlage der Senatsverwaltung für Inneres und Sport ist zulässig.

Die für das im Jahr 2010 eingeführte Vorlageverfahren gemäß § 55 Abs. 1 VerfGHG und § 17 Abs. 6 des Gesetzes über Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid (Abstimmungsgesetz - AbstG -) vom 17. Juni 1997 (GVBl. S. 304, zuletzt geändert durch Gesetz vom 8. Juli 2010, GVBl. 359) geltenden Verfahrensvoraussetzungen sind erfüllt. Nach § 17 Abs. 6 AbstG hat die für Inneres zuständige Senatsverwaltung den Antrag auf Einleitung eines Volksbegehrens dem Verfassungsgerichtshof zur Entscheidung vorzulegen, wenn das Volksbegehren den Anforderungen des § 10 oder der §§ 13 bis 16, jedoch nicht den Anforderungen der §§ 11 oder 12 AbstG entspricht (Satz 1). Die Vorlage ist zu begründen (Satz 2). Sie ist innerhalb von 15 Tagen nach der Entscheidung des Senats über seinen Standpunkt einzureichen (Satz 3). Dem entspricht die Vorlage der zuständigen Senatsverwaltung für Inneres und Sport, insbesondere ist sie fristgerecht und mit der erforderlichen Begründung beim Verfassungsgerichtshof eingereicht worden.

2. Auf die Vorlage ist auszusprechen, dass der Antrag auf Einleitung des Volksbegehrens über die Verbesserung des S-Bahn-Verkehrs unzulässig ist, weil die gesetzlichen Anforderungen für die Einleitung nicht erfüllt sind (§ 55 Abs. 2 Satz 1 VerfGHG).

Dabei kann offen bleiben, in welchem Umfang der Verfassungsgerichtshof im Vorlageverfahren zur Nachprüfung befugt und verpflichtet ist (2.1). Der Antrag auf Einleitung des Volksbegehrens erfüllt nicht die im Vorlageverfahren zu prüfenden materiellen Zulässigkeitsvoraussetzungen nach Art. 62 Verfassung von Berlin - VvB -, § 17 Abs. 6 Satz 1 i. V. m. § 11 und § 12 AbstG (2.2). Die vorgesehenen Regelungen in § 1 Gesetzentwurf sowie zumindest teilweise in § 2 Gesetzentwurf wären mit höherrangigem Bundesrecht nicht vereinbar, da sie jedenfalls gegen den Grundsatz des bundes- und länderfreundlichen Verhaltens verstoßen würden und nicht in einer die verfassungsrechtlichen Anforderungen wahrenden Weise verstanden werden können (2.3). Dies führt zur Unzulässigkeit des Volksbegehrens im Ganzen (2.4).

2.1 Die Senatsverwaltung für Inneres und Sport hat dem Verfassungsgerichtshof den mit dem Volksbegehren unterbreiteten Gesetzentwurf vollständig und nicht nur teilweise (vgl. dazu § 18 Abs. 1 Satz 4 AbstG) vorgelegt. Ob auch bei vollständiger Vorlage nur eine auf die mit ihr geltend gemachten Zulässigkeitsbedenken beschränkte Überprüfungs- und Entscheidungskompetenz des Verfassungsgerichtshofs besteht, ist dem Wortlaut der Verfahrensregelung in § 55 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 VerfGHG nicht zu entnehmen (vgl. allgemein für eine unbeschränkte Prüfung im Vorlageverfahren: BayVerfGHE 53, 23 <29>, 42 <60>; a. A. BayVerfGHE 29, 244 <251>; 31, 77 <89>, 47, 276 <293>; BremStGH, LVerfGE 6, 123 <144>; ThürVerfGH, LVerfGE 12, 405 <423>; ebenso SaarlVerfGH, NVwZ 1988, 245 f. zum Verfahren der Anfechtung der Entscheidung der Landesregierung über die Unzulässigkeit eines Volksbegehrens). Die vorlegende Senatsverwaltung für Inneres und Sport hat hierzu unter Berufung auf die Gesetzesbegründung die Ansicht vertreten, der Verfassungsgerichtshof sei im Vorlageverfahren nicht nur zur Überprüfung der inhaltlichen oder materiellen Zulässigkeitsvoraussetzungen des Volksbegehrens (vgl. § 17 Abs. 6 Satz 1 i. V. m. § 11 und § 12 AbstG) berufen, sondern darüber hinaus zur umfassenden Kontrolle auch in Bezug auf die von ihr vorab als erfüllt beurteilten formellen Zulässigkeitsvoraussetzungen (vgl. § 17 Abs. 6 Satz 1 i. V. m. § 10 und §§ 13 bis 16 AbstG) berechtigt und verpflichtet. Ob dies zutrifft, bedarf hier keiner abschließenden Prüfung und Entscheidung. Denn der Gesetzentwurf des Volksbegehrens zur Verbesserung des S-Bahn-Verkehrs erfüllt auch nicht die mit der Vorlage beanstandeten materiellen Zulässigkeitsbedingungen im Hinblick auf die Gesetzgebungskompetenz des Landes Berlin (siehe dazu sogleich 2.3).

Deshalb kommt es letztlich nicht darauf an, ob - wie die beteiligte Senatsverwaltung erstmals in der mündlichen Verhandlung gerügt hat - die Begründung des Gesetzentwurfs irreführend und der Antrag auf Einleitung des Volksbegehrens auch schon deshalb mangels einer ordnungsgemäßen Begründung nach § 14 Satz 2 AbstG (formell) unzulässig ist. Der Verfassungsgerichtshof bemerkt hierzu, dass eine die Unterstützer der Einleitung des Volksbegehrens (und im Erfolgsfalle alle Abstimmungsberechtigten) irreführende oder offenkundig unwahre Angaben enthaltende Begründung zu abstimmungsrelevanten Tatsachen dem formellen Begründungserfordernis des § 14 Satz 2 AbstG nicht gerecht werden. Der Bürger muss auf allen Stufen eines Volksgesetzgebungsverfahrens aus dem Gesetzentwurf und dessen Begründung die Abstimmungsfrage sowie deren Bedeutung und Tragweite nachvollziehen können (vgl. näher BayVerfGHE 53, 81 <105> und jetzt auch ThürVerfGH Urteil vom 10. April 2013 - VerfGH 22/11 -, juris Rn. 46 ff.). Dem dürfte es nicht entsprechen, dass die Begründung des vorgelegten Gesetzentwurfs weder mitteilt, dass über ein Viertel des Streckennetzes der S-Bahn im Land Brandenburg belegen ist, noch auf den gemeinsamen Verkehrsvertrag und auf den Verkehrsverbund mit Brandenburg eingeht. Ebenso könnte es, worauf die beteiligte Senatsverwaltung hingewiesen hat und wie in der mündlichen Verhandlung erörtert wurde, problematisch sein, dass der Sprecher des Trägers öffentliche Stellungnahmen abgegeben hat, die der Begründung des Gesetzentwurfs so nicht entsprechen. Vielmehr sollen danach die vorgesehenen gesetzlichen Regelungen auch oder sogar in erster Linie der Verhinderung einer (weiteren) Privatisierung der S-Bahn dadurch dienen, dass für private Eisenbahnunternehmen nicht oder kaum erfüllbare Bedingungen gestellt werden.

2.2 Gegen die Wiedereinführung einer Vorabprüfung insbesondere von Volksgesetzentwürfen auf Verstöße gegen höherrangiges Recht in § 12 Abs. 2 AbstG (in der Fassung des Gesetzes vom 8. Juli 2010, GVBl. 359) bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Sie ist von der Regelungsermächtigung des Art. 63 Abs. 4 VvB gedeckt (a). Die Überprüfung darf auch am Maßstab höherrangigen Bundesrechts erfolgen (b).

a) Der Gesetzgeber durfte durch einfaches Gesetz eine Vorprüfung von Volksbegehren am Maßstab des Grundgesetzes, sonstigen Bundesrechts und der Verfassung von Berlin vorschreiben. Zwar ist eine solche Prüfung nicht durch Verfassungsrecht gefordert (VerfGH, LVerfGE 20, 23 <39 ff.>). Denn den Berliner Verfassungsbestimmungen zur Volksgesetzgebung lassen sich keine Vorgaben für eine Vorabkontrolle entnehmen, die über die in Art. 62 VvB aufgelisteten materiellen Merkmale (Gesetzgebungskompetenz nach Abs. 1 und Bereichsausnahmen nach Abs. 2) hinausgehen. Daraus lässt sich aber nicht folgern, dass von Verfassungs wegen eine solche Vorabkontrolle ausgeschlossen ist, da die Verfassung nur die wesentlichen Leitlinien zu Gegenstand und Ablauf des Volksbegehrens vorgibt, „das Nähere“ dagegen gemäß Art. 63 Abs. 4 VvB einfachgesetzlicher Regelung überantwortet (VerfGH, a. a. O. S. 39). Eine umfassende Vorabkontrolle am Maßstab des höherrangigen Rechts kann insbesondere dadurch gerechtfertigt sein, dass Belastungsproben für die Verfassungsordnung vermieden werden sollen, die bei verfassungsgerichtlicher Kassation eines durch Volksentscheid erlassenen Gesetzes entstehen und die Akzeptanz und Autorität richterlicher Entscheidungen gefährden könnten. Sie lässt sich auch damit begründen, dass es kaum sinnvoll erscheint, den erheblichen organisatorischen und finanziellen Aufwand eines Volksbegehrens oder gar Volksentscheids zu betreiben, um dann erst nachträglich die etwaige Nichtigkeit des so zustande gekommenen Gesetzes verfassungsgerichtlich feststellen zu können (VerfGH, a. a. O. S. 42 unter Hinweis auf die Begründung des Gesetzentwurfs zum Abstimmungsgesetz vom 11. Juni 1996, Abghs-Drs. 13/709, S. 6), zumal dem einfachen Gesetzgeber ein weiter Einschätzungs- und Prognosespielraum zusteht (VerfGH, a. a. O. S. 42; Beschluss vom 1. November 2004 - VerfGH 120/03 - LKV 2005, 212; BVerfG, Beschluss vom 22. April 2009 - 1 BvR 121/08 -, juris Rn. 41; BVerfGE 104, 337 <347 f.>). Danach durfte der Berliner Gesetzgeber eine umfassende materielle Kontrolle von Volksbegehren am Maßstab des höherrangigen Rechts (wieder) einführen, ohne zuvor Art. 62 VvB unter Einhaltung der Vorgaben des Art. 100 VvB zu ändern.

Das Abgeordnetenhaus von Berlin war auch nicht durch die Änderungen von Art. 62 und Art. 63 VvB im Jahr 2006 daran gehindert, die erst später durch das Gesetz zur Anpassung abstimmungsrechtlicher Vorschriften und begleitender Regelungen (Anpassungsgesetz - AnpassG -) vom 20. Februar 2008 (GVBl. S. 22) abgeschaffte Vorabprüfung durch einfachgesetzliche Regelung (wieder) einzuführen. Schon aus dem zeitlichen Ablauf ergibt sich, dass der Verfassungsgesetzgeber mit seinen Änderungen im Jahr 2006 insoweit - auch vor dem Hintergrund der allgemein beabsichtigten Erweiterung und Erleichterung von Plebisziten - keine neue Rechtslage schaffen wollte. Die über die Bereichsausnahmen im Verfassungstext hinausgehenden materiellen Zulässigkeitsanforderungen im Abstimmungsgesetz, wie sie § 17 Abs. 4 Satz 3 Nr. 2 AbstG in der ursprünglichen Fassung des Gesetzes vom 11. Juni 1997 (GVBl. S. 304) enthielt, sollten nicht ausgeschlossen werden. Es bestehen daher keine Bedenken dagegen, dass der einfache Gesetzgeber auf der Grundlage der unverändert gebliebenen Ermächtigung, das Nähere zu regeln, mit der Einfügung des § 12 Abs. 2 AbstG die Rechtslage wiederhergestellt hat, die bereits im Zeitpunkt der Verfassungsreform bestand.

b) Der Landesgesetzgeber durfte die Zulässigkeit von Volksbegehren davon abhängig machen, dass sie nicht gegen höherrangiges Bundesrecht und Bundesverfassungsrecht verstoßen, und die Kontrolle dem Verfassungsgerichtshof im Vorlage- und Einspruchsverfahren nach § 55 VerfGHG übertragen.

Zwar sind die Normen der Landesverfassung vorrangiger Prüfungsmaßstab und alleiniger Entscheidungsmaßstab für den Verfassungsgerichtshof als Landesverfassungsgericht (vgl. BVerfGE 103, 332 <350 f.>). Allerdings kann die Landesverfassung eine eigenständige Anordnung dahingehend enthalten, dass die Landesstaatsgewalt die Verbandskompetenzordnung der Bundesverfassung zu beachten hat (BVerfGE 60, 175 <205>; 103, 332 <350>). Eine solche Anordnung enthält die Berliner Verfassung in Art. 62 Abs. 1 VvB für Volksbegehren. Danach können Volksbegehren nur auf den Erlass von Gesetzen gerichtet sein, für die das Land Berlin die Gesetzgebungskompetenz hat. Die nähere Bestimmung der dem Landesgesetzgeber zustehenden Gesetzgebungsbefugnisse setzt somit die Beachtung der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung voraus; sie bildet die Grenze der Gesetzgebungsbefugnis der Landesstaatsgewalt (vgl. für die Hessische Verfassung BVerfGE 60, 175 <205>). Da zudem der Verfassungsgerichtshof gemäß § 55 Abs. 2 Satz 1 VerfGHG die Zulässigkeit eines Volksbegehrens aufgrund der Vorlage nur feststellen darf, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen für den Antrag auf Einleitung eines Volksbegehrens erfüllt sind, ist er grundsätzlich nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet, bei der Prüfung der Zulässigkeit eines Antrags auf Einleitung eines Volksbegehrens die Bestimmungen des Grundgesetzes über die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen auf den Bund und die Länder einschließlich des Grundsatzes der Bundestreue heranzuziehen.

Der Verfassungsgerichtshof ist befugt, inzident die Vereinbarkeit von Landesrecht mit dem in Bezug genommenen Bundesrecht zu prüfen. Maßstab für seine Entscheidung ist und bleibt auch dabei allein die Verfassung von Berlin (Art. 84 Abs. 2 VvB). Die Entscheidungskompetenz des Bundesverfassungsgerichts wird hierdurch nicht berührt. Art. 100 Abs. 3 GG setzt voraus, dass die Auslegung des Grundgesetzes Gegenstand der Rechtsfindung des Verfassungsgerichts eines Landes sein und insbesondere bei Verfassungsstreitigkeiten innerhalb eines Landes eine Rolle spielen kann (BVerfGE 103, 332 <355>). Art. 100 Abs. 1 GG ist nicht betroffen, soweit Entscheidungsmaßstab Art. 62 VvB ist, zu dessen Auslegung und Anwendung lediglich mittelbar auf die Kompetenzbestimmungen des Grundgesetzes zurückgegriffen wird (vgl. auch VerfG BB, Urteil vom 20. März 2003 - 54/01 -, juris Rn. 57). Gegenstand einer Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG könnten außerdem nur Landesgesetze, nicht aber Normentwürfe im Volksgesetzgebungsverfahren sein (vgl. HessStGH, NJW 1982, 1141 <1142>; BayVerfGHE 43, 35 <56>; Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, Stand: Juli 2007, § 85 Rn. 32; a. A. Schmidt, NVwZ 1982, 182).

2.3 Das Land Berlin würde mit den Regelungen in § 1 Gesetzentwurf sowie zumindest teilweise auch mit § 2 Gesetzentwurf gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung verstoßen.

Das Grundgesetz enthält keine ausdrückliche Regelung zur Gesetzgebungskompetenz für den Schienenpersonennahverkehr. Nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 6a GG hat der Bund die ausschließliche Gesetzgebung über „den Verkehr von Eisenbahnen, die ganz oder mehrheitlich im Eigentum des Bundes stehen (Eisenbahnen des Bundes), den Bau, die Unterhaltung und das Betreiben von Schienenwegen der Eisenbahnen des Bundes sowie die Erhebung von Entgelten für die Benutzung dieser Schienenwege“. Hiervon ist auch das Schienennetz der S-Bahn betroffen, das - auch soweit zum Vermögen der früheren Reichsbahn gehörend - auf der Grundlage des Einigungsvertrags (vgl. Art. 26 Einigungsvertrag vom 31. August 1990, BGBl. 1990 II S. 889) letztlich auf den Bund übergegangen ist (vgl. auch BVerwGE 110, 180). Außerdem wird die S-Bahn nach dem bis 2017 laufenden Verkehrsvertrag von der zum bundeseigenen Konzern der Deutschen Bahn AG gehörenden S-Bahn Berlin GmbH betrieben. Daneben besteht aber seit 1996 eine umfassende Verantwortung der Länder für den Schienenpersonennahverkehr. Insoweit bedarf es keiner abschließenden Klärung der Abgrenzung der Gesetzgebungszuständigkeiten im Einzelnen, wie sie sich unter Berücksichtigung der durch Art. I des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 20. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2089) neu eingefügten Vorschriften der Art. 87e Abs. 1 Satz 2, Art. 106a und Art. 143a Abs. 3 GG sowie nach Erlass des Bundesgesetzes zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs vom 27. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2378, 2395) und neben den bestehenden unionsrechtlichen Regelungen (vgl. Verordnung (EG) 1370/2007) darstellt (vgl. Möstl, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz, Art. 87e, Rn. 15, 136 ff.). Es kann auch dahinstehen, ob und inwieweit die Regelungen in § 1 und vor allem in § 2 Gesetzentwurf zumindest teilweise unter die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 6a GG fallen, namentlich soweit sie inhaltliche Vorgaben für Verkehrsverträge hinsichtlich der sächlichen und personellen Ausstattung der Bahnhöfe und damit der Infrastruktur enthalten. Auch wenn man für § 1 und § 2 Gesetzentwurf insgesamt an sich eine Landeskompetenz aus Art. 70 und Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG bejahen könnte, würde das Land Berlin mit dem Erlass der beabsichtigten Regelungen zum einen schon die der Befugnis zur Landesgesetzgebung immanente Beschränkung auf eigene Angelegenheiten des Landes, zum anderen jedenfalls die Pflicht zu bundes- und länderfreundlichem Verhalten in ihrer Bedeutung als Kompetenzausübungsschranke verletzen.

a) Im Bundesstaat nach dem Grundgesetz wird das verfassungsrechtliche Verhältnis zwischen dem Gesamtstaat und seinen Gliedern sowie zwischen den Gliedern untereinander durch den ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz der Bundestreue, d. h. der wechselseitigen Pflicht zu bundes- und länderfreundlichem Verhalten geprägt (BVerfGE 12, 205 <254>; 110, 33 <52>; zur Anwendbarkeit auf die Länder untereinander vgl. auch BVerfGK 5, 356 <359 f.>). Nach diesem Grundsatz sind der Bund und die Länder gehalten, dem Wesen des staatsrechtlichen Bündnisses entsprechend zusammenzuwirken und zu seiner Festigung sowie zur Wahrung seiner und der wohlverstandenen Belange seiner Glieder beizutragen (vgl. BVerfGE 1, 299 <315>). Auf diese Weise hält er die Egoismen des Bundes und der Länder in Grenzen, soweit sie kraft der ihnen eingeräumten Kompetenzen die Freiheit und Möglichkeit hätten, „rücksichtslos“ ihre eigenen Vorstellungen zu verwirklichen und nur ihren eigenen Interessen zu folgen (BVerfGE 31, 314 <355>; 43, 291 <348>). Auch bei der Ausübung von Gesetzgebungsbefugnissen wird dem Bund und den Ländern durch den Grundsatz des bundes- und länderfreundlichen Verhaltens eine Rechtsschranke gezogen (VerfGH, LVerfGE 20, 23 <33 f.> m. w. N.). Er gebietet es, beim Gebrauch bestehender Kompetenzen die gebotene und zumutbare Rücksicht auf das Gesamtinteresse des Bundesstaates und auf die Belange der Länder zu nehmen (vgl. BVerfGE 32, 199 <218>; 43, 291 <348>), sofern die Auswirkungen einer gesetzlichen Regelung nicht auf den Raum eines Landes begrenzt bleiben (BVerfGE 4, 114 <140>; speziell zur Zulässigkeit eines Volksbegehrens: VerfGH NRW, NVwZ 1982, 188 <189>). Auswirkungen einer an sich kompetenzgemäßen Regelung eines Landes auf die anderen Länder oder den Bund sind allerdings nur dann verfassungsrechtlich zu beanstanden, wenn darin ein offenbarer Missbrauch des Gesetzgebungsrechts zum Ausdruck kommt (BVerfGE 110, 33 <52> m. w. N.; VerfGH, LVerfGE 20, 23 <33 f.>). Die Feststellung der Verletzung der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten setzt aber nicht den Nachweis einer „Treulosigkeit“ oder der Böswilligkeit des Landes voraus, sie impliziert überhaupt keinen „Vorwurf“ (BVerfGE 8, 122 <140>).

b) Nach § 1 Gesetzentwurf sind alle Verträge, Beschlüsse und Nebenabreden, die im Zusammenhang mit dem Abschluss des jeweils gültigen Verkehrsvertrages zwischen dem Land Berlin und der S-Bahn Berlin geschlossen werden, innerhalb von zehn Werktagen nach Unterzeichnung vorbehaltlos auf den Internetseiten des Landes Berlin offen zu legen (Satz 1). Bereits geschlossene Verträge sind ebenfalls innerhalb von zehn Werktagen nach Inkrafttreten dieses Gesetzes auf gleiche Weise zu veröffentlichen (Satz 2). Die damit vorgesehene einseitige und vorbehaltlose Veröffentlichungspflicht für das Land Berlin berührt die gleichartigen Kompetenzen des Landes Brandenburg, das seinerseits an dem bestehenden Verkehrsverbund beteiligt ist, und nimmt nicht die bundesstaatlich gebotene Rücksicht auf dieses. Insoweit würde die Regelung offensichtlich und unter objektiv missbräuchlicher Ausnutzung einer Befugnis zur Gesetzgebung für das Land Berlin gegen den Grundsatz des bundes- und länderfreundlichen Verhaltens zu Lasten des Landes Brandenburg verstoßen (aa und bb). Eine die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung wahrende einschränkende Auslegung des § 1 Gesetzentwurf ist nicht möglich (cc).

aa) Soweit das Land Berlin alle im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Volksgesetzes bestehenden Abmachungen vollständig und vorbehaltlos sowie ohne Rücksicht auf etwaige eigene Rechte und Kompetenzen der Vertragspartner im Internet zu veröffentlichen hat (§ 1 Satz 2 Gesetzentwurf), wird zwar ausschließlich das Land Berlin verpflichtet. Die Vorschrift begründet - entgegen der ursprünglich vertretenen Auffassung der Senatsverwaltung für Inneres und Sport - auch weder ausdrücklich noch sinngemäß eine Duldungsverpflichtung für das Land Brandenburg. Die Veröffentlichungspflicht betrifft aber Verträge, welche auch die Bedienung der Strecken in der Region Berlin/Brandenburg betreffen und die das Land Brandenburg in Erfüllung eigener öffentlicher Aufgaben gemeinsam mit dem Land Berlin geschlossen hat. Über eine Offenlegung solcher Vereinbarungen darf das Land Berlin nicht einseitig verbindlich durch Landesgesetz, sondern nur in Abstimmung mit dem Land Brandenburg entscheiden.

Das Land Berlin und das Land Brandenburg haben die derzeit geltenden S-Bahn Verkehrsverträge in Ausübung der ihnen zustehenden Verwaltungskompetenzen für den Schienenpersonennahverkehr abgeschlossen. Seit dem 1. Januar 1996 tragen die Länder auch die Aufgaben- und Finanzierungsverantwortung für den Schienenpersonennahverkehr der Eisenbahnen des Bundes; lediglich für das Schienennetz liegt die Gewährleistungsverantwortung gemäß Art. 87e Abs. 4 GG weiterhin beim Bund. Diese durch Art. 87e Abs. 1 Satz 2 GG eröffnete und durch Art. 106a, 143a Abs. 3 GG abgesicherte Regionalisierung wurde durch das bereits erwähnte Bundesgesetz zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs (Regionalisierungsgesetz - RegG -) vom 27. Dezember 1993 umgesetzt. Danach ist die Sicherstellung einer ausreichenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr eine Aufgabe der Daseinsvorsorge (§ 1 Abs. 1 RegG); die Stellen, die diese Aufgabe wahrnehmen, werden durch das Landesrecht bestimmt (§ 1 Abs. 2 RegG). Für die Vereinbarung oder Auferlegung gemeinwirtschaftlicher Leistungen, d. h. für den Abschluss von Verkehrsverträgen, im öffentlichen Personennahverkehr sind die nach Landesrecht bestimmten Stellen zuständig (§ 4 RegG, vgl. auch § 15 Abs. 1 Allgemeines Eisenbahngesetz). In Berlin und in Brandenburg wird die Aufgabenträgerschaft für den schienengebundenen Personennahverkehr vom jeweiligen Land übernommen (§ 3 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Aufgaben und die Weiterentwicklung des öffentlichen Personennahverkehrs im Land Berlin - ÖPNV-Gesetz -; § 3 Abs. 1 des Gesetzes über den öffentlichen Personennahverkehr im Land Brandenburg - ÖPNVG -). Dem Auftrag des Einigungsvertrages folgend und entsprechend den gesetzlichen Vorgaben in ihren Nahverkehrsgesetzen haben beide Länder wegen der engen verkehrlichen Verflechtungen in der Region Berlin-Brandenburg einen Verkehrsverbund gebildet (vgl. Einigungsvertrag vom 31. August 1990, BGBl. 1990 II S. 889, Anlage I Kap XI A III Anlage I Kapitel XI Sachgebiet A - Eisenbahnverkehr Abschnitt III Nr. 3 b aa; § 4 ÖPNV-Gesetz Berlin, § 5 Abs. 3 Satz 2 und § 5 Abs. 4 ÖPNVG Brandenburg). Innerhalb des Verbundes sind die Verkehrsleistungen aufeinander abgestimmt und werden zu einheitlichen Tarifen erbracht. Mit der Durchführung des S-Bahnverkehrs haben die Länder Berlin und Brandenburg derzeit bis 2017 gemeinsam die S-Bahn Berlin GmbH beauftragt. Die wechselseitigen Rechte und Pflichten der Länder als Besteller einerseits und der S-Bahn Berlin GmbH als Leistungserbringerin andererseits sind in den bestehenden Verkehrsverträgen niedergelegt. Gegenstand dieser Verträge sind Verkehrsleistungen und die Art und Weise der Leistungserbringung nicht nur in Berlin, sondern auch in Brandenburg.

Es ist grundsätzlich Aufgabe des Landes Brandenburg, für auf seinem Territorium erbrachte Verkehrsleistungen verbindliche Regelungen zu treffen. Hierzu gehört auch die freie Entscheidung über das Ob, das Wie und die Dauer der Veröffentlichung der von ihm geschlossenen Verkehrsverträge. Diese Entscheidungsfreiheit würde dem Land Brandenburg faktisch genommen, wenn die geplante unbedingte Pflicht zur Veröffentlichung in Berlin Gesetz würde. Der gemeinsame Verkehrsvertrag wäre aufgrund einer einseitig gesetzlich begründeten Verpflichtung offenzulegen, ohne dass das Land Brandenburg dem zugestimmt hätte oder auch nur in den Entscheidungsprozess einbezogen worden wäre. Das widerspräche eklatant der bundesstaatlichen Pflicht zur gegenseitigen Achtung der Belange und Kompetenzen des jeweils anderen. Wenn und soweit zwei Länder in ihrem Kompetenzbereich zusammenarbeiten, müssen beide Seiten ein gemeinsames Vorgehen kooperativ erreichen; insoweit bedarf es paralleler oder zumindest abgestimmter Gesetzgebung (vgl. Rudolf, in: Handbuch des Staatsrechts, Bd. VI, 2008, § 141 Rn. 18, 21). Ein Bundesland darf daher im Bereich kooperativer Wahrnehmung länderübergreifender Aufgaben nicht - wie § 1 Satz 2 Gesetzentwurf verlangt - einseitig verbindliche Gesetzesbefehle erlassen, um auf diese Weise seine Interessen „rücksichtslos“ durchzusetzen und vollendete Tatsachen zu schaffen. Dies verkennen die beteiligten Vertrauenspersonen des Trägers des Volksbegehrens, die ausschließlich auf die eigene Organisa-tionsgewalt des Landes Berlin und eine daraus abgeleitete Kompetenz des Landesgesetzgebers abstellen, den Zugang zu Informationen aus der Sphäre der eigenen Verwaltung zu regeln. Allein das Innehaben einer Kompetenz berechtigt ein Land nicht zu dessen schrankenloser Ausübung ohne Rücksicht auf den Bund und die anderen Länder.

Entgegen der Ansicht des Trägers lässt sich schließlich nicht einwenden, das Land Berlin habe inzwischen im Laufe des Verfahrens mit Zustimmung des Landes Brandenburg den Verkehrsvertrag vom 27. August 2004 nebst Anlagen sowie weitere Verträge auf den Internetseiten des Landes Berlin veröffentlicht. Für die Entscheidung, ob eine Pflicht zur Veröffentlichung aller bestehenden, den S-Bahn-Verkehr betreffenden Verträge mit dem Grundsatz des länderfreundlichen Verhaltens vereinbar wäre, kommt es nicht darauf an, ob diese ganz oder teilweise veröffentlicht oder faktisch öffentlich zugänglich sind. Ebenso wenig kommt es entgegen der Auffassung des beteiligten Trägers darauf an, wie der Bundesgesetzgeber und der Berliner Gesetzgeber in ihren Informationsfreiheitsgesetzen (vgl. § 10 Abs. 3 Nr. 2 des Gesetzes zur Förderung der Informationsfreiheit im Land Berlin) das Recht auf Informationszugang geregelt haben, soweit durch das Bekanntwerden des Akteninhalts Angaben und Mitteilungen öffentlicher Stellen, die nicht dem Anwendungsbereich der jeweiligen Gesetze unterfallen, offenbart werden. Es versteht sich von selbst, dass auch diese Regelungen an die bundesstaatliche Kompetenzverteilung gebunden sind.

bb) Die in § 1 Satz 1 Gesetzentwurf enthaltene Pflicht zur Offenlegung auch aller künftigen Verträge, Beschlüsse und Nebenabreden „zwischen dem Land Berlin und der S-Bahn-Berlin“, ist mit dem Grundsatz des bundes- und länderfreundlichen Verhaltens ebenfalls nicht vereinbar, soweit er sich auf Verträge, Beschlüsse und Nebenabreden der Länder Berlin und Brandenburg mit der S-Bahn Berlin GmbH bezieht, welche die nach derzeitigem Stand bis 2017 gültigen und gemeinsam mit Brandenburg geschlossenen Verkehrsverträge ergänzen, abändern oder ersetzen. Denn auch insoweit würde eine einseitige Veröffentlichungspflicht ohne Beteiligung des Landes Brandenburg der Pflicht zu länderfreundlichem Verhalten widersprechen. Für eine beschränkende Auslegung auf Abmachungen allein mit dem Land Berlin finden sich Anhaltspunkte weder im Wortlaut noch in der Begründung des Gesetzentwurfs.

Ob sich die Offenlegungspflicht in § 1 Satz 1 Gesetzentwurf nur auf Verträge, Beschlüsse und Nebenabreden mit der S-Bahn Berlin GmbH oder auch auf künftig denkbare Vereinbarungen mit etwaigen anderen Eisenbahnverkehrsunternehmen bezieht, die im Falle einer Privatisierung die S-Bahn-Berlin betreiben sollten, liegt zwar - auch vor dem Hintergrund der erwähnten öffentlichen Äußerungen einer Vertrauensperson - nahe, kann aber letztlich dahinstehen. Soweit und solange ein Verkehrsverbund mit dem Land Brandenburg besteht, wäre die einseitige Regelung einer Veröffentlichungspflicht durch das Land Berlin kompetenzwidrig. Dieses verfassungsrechtliche Ergebnis lässt sich - wie die beteiligten Vertrauenspersonen des Trägers aber wohl meinen - auch nicht über die Ausübung eines künftigen mittelbaren Zwangs für die Vertragspartner, die sich hierauf einstellen könnten, vermeiden oder umgehen. Das Land Brandenburg darf nach dem Grundsatz länderfreundlichen Verhaltens auch nicht ohne jede Einwirkungsmöglichkeit darauf verwiesen werden, sich auf die neue Gesetzeslage in Berlin „einzustellen“ und bei dem (dann eher wenig wahrscheinlichen) Abschluss neuer Verträge eine unbegrenzte einverständliche Veröffentlichung (und dementsprechend alle anderen vorgesehenen Regelungen) „freiwillig“ hinzunehmen.

cc) Eine mit dem Grundsatz des bundes- und länderfreundlichen Verhaltens vereinbare einschränkende Auslegung von § 1 Gesetzentwurf dahingehend, dass eine Rechtspflicht zur Veröffentlichung immer nur dann bestehen soll, wenn die zuständigen Stellen Brandenburgs der Veröffentlichung zustimmen, ist nicht möglich. Dabei kann offen bleiben, ob eine derartige, zu einem verfassungskonformen Ergebnis führende Auslegung, die eine geltungserhaltende Reduktion verfassungsrechtlich zweifelhafter Normen ermöglicht, entsprechend für die Interpretation und verfassungsgerichtliche Kontrolle von Entwürfen im Volksgesetzgebungsverfahren herangezogen werden kann oder nicht (vgl. dazu BayVerfGHE 47, 276 <297>; 53, 42 <66 f.>; ThürVerfGH, LVerfGE 12, 405 <456>; zur verfassungskonformen Auslegung allgemein BVerfGE 54, 277 <299 f.>; 71, 81 <105>; 86, 288 <320>; 90, 263 <275>; 110, 226 <267>). Mit Rücksicht auf die Besonderheiten des plebiszitären Gesetzgebungsverfahrens und der dabei erforderlichen Anforderungen an die Klarheit von Gesetzestext und Begründung (sowohl im Hinblick auf die Erreichung des Quorums für die Einleitung eines Volksbegehrens als auch wegen der anschließend starren Abstimmungsregeln ohne Änderungsalternativen) erscheint dies jedenfalls unter den hier gegebenen Umständen ausgeschlossen. Für die Möglichkeit einer verpflichtenden Beteiligung des Landes Brandenburg vor einer Offenlegung lässt sich weder dem Wortlaut noch der Begründung des § 1 Gesetzentwurf irgendein Anhalt entnehmen. Sie stünde vielmehr im Widerspruch zum erkennbaren Willen der Initiatoren und damit zugleich der Unterstützer des Volksbegehrens, die auf einseitige, schnelle und zwingende Maßnahmen des Landes Berlin setzen.

c) Für die Regelungen in § 2 Satz 1 Nr. 1, 3, 4 und 5 Gesetzentwurf, die ohne Beschränkung auf das Land Berlin für „neue Verkehrsverträge“ Vorgaben zur Qualität der Verkehrsleistungen und der Infrastruktur im S-Bahn-Verkehr enthalten, fehlt möglicherweise schon die gemäß Art. 62 Abs. 1 Satz 1 VvB erforderliche Landesgesetzgebungskompetenz (vgl. dazu sogleich und auch oben zu 2.3 unter Hinweis auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 6a GG). Dies gilt ebenso für die in § 2 Satz 2 Gesetzentwurf verbindlich festgelegte Pflicht zur Einarbeitung dieser Vorgaben binnen einer Frist von einem beziehungsweise zwei Jahren. Auf jeden Fall würde das Land Berlin auch mit diesen Regelungen seine Pflicht zu bundes- und länderfreundlichem Verhalten verletzen, weil und soweit sie auch den S-Bahn-Verkehr in Brandenburg betreffen.

aa) Ob sich die Regelungen in § 2 Gesetzentwurf nur an die für den Abschluss der Verkehrsverträge gemäß § 3 Abs. 2 ÖPNV-Gesetz Berlin zuständige Senatsverwaltung oder zugleich an die hierfür zuständigen Stellen Brandenburgs richten, ist weder dem Wortlaut noch der Begründung des Entwurfs ausdrücklich zu entnehmen, obschon § 2 Satz 1 Nr. 1, 3, 4 und 5 Gesetzentwurf auch Vorgaben für Verkehrsleistungen in Brandenburg enthält. Sollte § 2 Gesetzentwurf dahingehend zu verstehen sein, dass die Vorgaben - mit Ausnahme derjenigen nach Satz 1 Nr. 2 und 6 Gesetzentwurf, die ausschließlich das Land Berlin betreffen - auch für Brandenburger Behörden verbindlich sein sollen, fehlte dem Land Berlin hierfür in jedem Falle die Gesetzgebungskompetenz. Der Berliner Gesetzgeber wäre auch bei an sich bestehender Landeskompetenz nicht befugt, der Verwaltung des Landes Brandenburg hinsichtlich der Durchführung und Gestaltung des S-Bahn-Verkehrs in Brandenburg Vorschriften zu machen. Unterstellt man, dass § 2 Gesetzentwurf ausschließlich die Berliner Verwaltung verpflichten soll, wäre er jedenfalls mit dem Grundsatz des bundes- und länderfreundlichen Verhaltens nicht vereinbar. Denn mit dem geplanten Gesetz würde das Land Berlin trotz des bestehenden Verkehrsverbundes einseitig Mindestanforderungen für den Inhalt von Verkehrsverträgen vorschreiben, welche auch die Erbringung von Verkehrsleistungen sowie die personelle und sachliche Ausstattung der Bahnhöfe in Brandenburg betreffen, ohne dem Land Brandenburg ein Mitentscheidungsrecht einzuräumen. Insoweit gilt - wie zu § 1 Gesetzentwurf ausgeführt - auch hier, dass das Kooperationsverhältnis für den S-Bahn-Verkehr von Verfassungs wegen die Rücksichtnahme des Landes Berlin bei der Ausübung seiner Gesetzgebungsbefugnisse verlangt und jedem einseitigen Gesetzesbefehl hinsichtlich der Bedingungen für die Erbringung von Verkehrsleistungen und für die personelle und sachliche Ausstattung der Bahnhöfe entgegensteht. Dies gilt auch, soweit das Land Brandenburg trotz des länderübergreifenden Netzzuschnitts und des vereinbarten Verkehrsverbundes beim Abschluss neuer Verkehrsverträge nach Auslaufen der bestehenden mittelbar gezwungen sein könnte, diese „freiwillig“ mit dem in § 2 Satz 1 Gesetzentwurf bedingungslos vorgeschriebenen Inhalt abzuschließen oder den Verkehrsverbund aufzukündigen.

bb) Nach § 2 Satz 1 Gesetzentwurf ist im Einzelnen sicherzustellen, dass während der Betriebszeit auf jedem S-Bahnhof Aufsichtspersonal anwesend ist (Nr. 1), die Zahl der im Einsatz befindlichen Wagen und Sitzplatzkapazitäten mindestens wieder auf das Niveau des Jahres 2005 angehoben wird (Nr. 3), die Anzahl der betriebsfähigen und im Einsatz befindlichen Wagen und Sitzplatzkapazitäten täglich um 7.00 Uhr auf der Internet-Seite des Betreibers neben der Soll-Zahl einschließlich einer zwanzigprozentigen Reserve veröffentlicht wird (Nr. 4), die Zugbehängung für alle Linien im Detail und auch für die zusätzlichen Zuggruppen in der Hauptverkehrszeit in der Wagenanzahl festgelegt ist (Nr. 5). Diese Vorgaben erfassen auch den S-Bahn-Verkehr in Brandenburg, ohne dass dem Land Brandenburg irgendein Mitspracherecht eingeräumt wird.

Für § 2 Satz 1 Nr. 1 Gesetzentwurf folgt die Einbeziehung der S-Bahnhöfe in Brandenburg ohne Weiteres bereits aus dem Wortlaut und zusätzlich im Umkehrschluss daraus, dass die Regelungen in § 2 Satz 1 Nr. 2 und Nr. 6 Gesetzentwurf ausdrücklich auf Umsteigebahnhöfe „innerhalb des Tarifbereichs AB“ beziehungsweise auf „Einrichtungen … in S-Bahnhöfen innerhalb des Landes Berlin“ beschränkt sind. Die Vorgaben zu Wagen und Sitzplatzkapazitäten in § 2 Satz 1 Nr. 3 Gesetzentwurf beziehen sich ebenfalls ihrem Wortlaut und ihrem Inhalt nach auf das gesamte Streckennetz. Entsprechendes gilt für § 2 Satz 1 Nr. 4 Gesetzentwurf. Dieser fordert nicht nur die Veröffentlichung bestimmter Statistiken, sondern schreibt darüber hinaus inzident die Bereitstellung einer zwanzigprozentigen Reserve an Fahrzeugen für das gesamte Streckennetz vor. Der Bericht über eine zwanzigprozentige Reserve setzt eine Verpflichtung zu deren Bereitstellung voraus, die bislang nicht gesetzlich vorgeschrieben ist. Auch nach der Begründung zum Gesetzentwurf ist die „Bereitstellung von genügend Zügen und eine Reserve an Zügen“ eine zentrale Forderung des Volksbegehrens zur „Beendigung des S-Bahn-Chaos“. Nach § 2 Satz 1 Nr. 5 Gesetzentwurf muss im Verkehrsvertrag ferner sichergestellt sein, dass die Zugbehängung für „alle Linien“ der S-Bahn und für die zusätzlichen Zuggruppen in der Hauptverkehrszeit in der Wagenzahl festgelegt ist. Damit erfasst die Vorschrift auch die Linien, die in Brandenburg verkehren. Schließlich unterscheidet auch die Begründung zu § 2 Gesetzentwurf nicht zwischen den im Land Berlin und den im Land Brandenburg belegenen Strecken und Bahnhöfen.

cc) Weil und soweit § 2 Gesetzentwurf mithin auch den S-Bahn-Verkehr in Brandenburg betrifft, würde das Land Berlin mit seinem Erlass selbst bei an sich gegebener Landesgesetzgebungskompetenz seine grundgesetzliche Pflicht zu bundes- und länderfreundlichem Verhalten gegenüber dem Land Brandenburg verletzen. Deshalb besteht hierfür letztlich keine verfassungsgemäße Befugnis zur Gesetzgebung, wie sie Art. 62 Abs. 1 Satz 1 VvB und § 11 Abs. 1 Satz 1, § 12 Abs. 2 AbstG voraussetzen. Eine dieses Ergebnis möglicherweise vermeidende einschränkende Auslegung des § 2 Satz 1 Nr. 1, 3, 4 und 5 Gesetzentwurf sowie des § 2 Satz 2 Gesetzentwurf, soweit er hierauf Bezug nimmt, ist nicht möglich. Diese Vorschriften können nicht in dem Sinne ausgelegt werden, dass ihr Anwendungsbereich auf das Berliner Stadtgebiet beschränkt sein soll. Dies gilt unabhängig davon, ob man - wie bereits ausgeführt - eine zulässigkeitserhaltende verfassungskonforme Reduktion bei Volksgesetzentwürfen überhaupt für möglich hält und ob die Vorschriften auch bei einer einschränkenden Auslegung auf Berlin der Pflicht zu bundes- und länderfreundlichem Verhaltens genügten. Eine solche Auslegung widerspräche dem ursprünglichen Willen des Trägers, wie er in den Regelungen selbst und in der Begründung des Gesetzentwurfs deutlich zum Ausdruck gekommen ist, und damit zugleich dem entsprechenden Willen der Unterstützer des Antrags auf Einleitung des Volksbegehrens. Eine wesentliche Änderung des Inhalts des Volksgesetzes ist nach Abschluss der Unterschriftensammlung nicht mehr möglich und zulässig, auch nicht über § 17 Abs. 3 Satz 1 AbstG. Das verkennt der Einwand der Vertrauenspersonen, die materiellen Regelungen des § 2 Gesetzentwurf seien mit „redaktionellen“ Änderungen auf das Stadtgebiet beschränkbar und könnten im Wege der Mängelbeseitigung nach § 17 Abs. 3 Satz 1 AbstG nachgebessert werden. Ob im Übrigen die Auffassung der beteiligten Senatsverwaltung zutrifft, dass sich § 17 Abs. 3 Satz 1 AbstG nach dem Willen des historischen Gesetzgebers nur auf die Ergänzung von Formalien, etwa bei der Benennung der Vertrauenspersonen, beziehen sollte (vgl. Abghs-Drs. 13/709, S. 6 und 7 zur entsprechenden Vorgängerbestimmung), bedarf keiner weiteren Erörterung. Auch § 19 AbstG setzt für die Änderung des Wortlauts des Volksbegehrens nur eine klare zeitliche Grenze (vgl. die Gesetzesbegründung in Abghs-Drs. 16/0787, S. 21) und kann nicht so verstanden werden, dass er jegliche Änderungen bis zur Bekanntmachung des Antrags auf Einleitung des Volksbegehrens gestattet.

Für die Auslegung eines Gesetzentwurfs, der dem Volk zur Entscheidung vorgelegt werden soll, ist auf den objektivierten Willen der Unterstützer des Volksbegehrens abzustellen, wie er mit ihrer Unterschrift zum Ausdruck gekommen ist (VerfGH, LVerfGE 10, 64 <69>; zur Teil- oder Gesamtunzulässigkeit eines Volksbegehrens unter Hinweis auf BayVerfGHE 47, 276 <313>; vgl. auch BayVerfGHE 47, 265 <273>; 58, 113 <130>; SaarlVerfGH, NVwZ 1988, 245 <246>; ThürVerfGH, Urteil vom 5. Dezember 2007 - 47/06 -, juris Rn. 106; für das Bürgerbegehren: BayVGH, Urteil vom 21. März 2012 - 4 B 11.221 -, juris Rn. 21). Entscheidend ist, wie die Unterstützer (und später die Abstimmungsberechtigten) den Gesetzentwurf bei objektiver Betrachtung seines Wortlauts und seiner Begründung verstehen dürfen und müssen. Nicht in den Abstimmungsunterlagen enthaltene Erklärungen der Vertrauenspersonen des Volksbegehrens nach Abschluss der Unterschriftensammlung, insbesondere Erläuterungen zum Inhalt des Volksbegehrens oder über den vermuteten Willen seiner Unterstützer im Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof, sind hierbei grundsätzlich nicht zu berücksichtigen (BayVerfGHE 47, 265 <274>, 276 <314>; 58, 113 <132>; BayVGH, a. a. O.; BremStGH, NVwZ 1987, 576 <577>; SaarlVerfGH, a. a. O.; ThürVerfGH, a. a. O.; zur ausnahmsweisen Berücksichtigung vgl. Urteil vom 6. Oktober 2009 - VerfGH 143/08 -, juris Rn. 116). Erläuterungen der Vertrauenspersonen, die nach Abschluss der Unterschriftensammlung erfolgt sind, können keinen Einfluss auf die Willensbildung der Unterzeichner und ihre Entscheidung zur Unterstützung des Volksbegehrens gehabt haben.

2.4 Da für § 1 Gesetzentwurf sowie § 2 Satz 1 Nr. 1, 3, 4 und 5 Gesetzentwurf und § 2 Satz 2 Gesetzentwurf, soweit er sich hierauf bezieht, nach der bundesstaatlichen Kompetenzordnung keine verfassungsgemäße Gesetzgebungsbefugnis des Landes Berlin besteht, ist das Volksbegehren insoweit nach Art. 62 Abs. 1 Satz 1 VvB und § 11 Abs. 1 Satz 1, § 12 Abs. 2 AbstG materiell unzulässig. Diese teilweise Unzulässigkeit führt dazu, dass das Volksbegehren insgesamt unzulässig ist.

a) Sind wesentliche Teile eines Volksgesetzentwurfs materiell unzulässig, können auch die verbleibenden und an sich zulassungsfähigen Teile nicht als Volksbegehren zugelassen werden. Dem Volksbegehren muss vielmehr ein Gesetzentwurf zugrunde liegen, der zweifelsfrei von dem Willen der nach § 15 Abs. 1 Satz 2 AbstG mindestens 20.000 wahlberechtigten Unterzeichner und Unterstützer des Antrags auf Einleitung des Volksbegehrens gedeckt ist. Sind wesentliche Teile unzulässig, kann dies nicht mehr angenommen werden (vgl. VerfGH, LVerfGE 10, 64 <69>; BayVerfGHE 47, 265 <273>, 276 <313>; 58, 113 <130>; ThürVerfGH, Urteil vom 5. Dezember 2007 - 47/06 -, juris Rn. 106; ders., LVerfGE 12, 405 <460 f.>). Die Teilzulässigkeit eines Volksbegehrens kommt daher nur ausnahmsweise in Betracht, wenn lediglich unwesentliche Bestimmungen entfallen und kein Zweifel daran besteht, dass die verbleibenden Teile als Gegenstand des Volksbegehrens in gleicher Weise wie der gesamte Gesetzentwurf auf dem objektivierten Willen der Unterstützer beruhen. Auch insoweit mag zwar eine „volksbegehrensfreundliche“ Handhabung geboten sein (vgl. BremStGH, Urteil vom 14. Februar 2000 - St 1/99 -, juris Rn. 82). Es ist aber auch zu berücksichtigen, dass Art. 63 VvB für den Antrag auf Einleitung des Volksbegehrens weiterhin ein Unterschriftenquorum zum Nachweis der Unterstützung verlangt, damit aufwändige Volksbegehren nur zu hinreichend erfolgversprechenden Gegenständen durchgeführt werden (vgl. hierzu auch die Begründung zum Gesetz über Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid vom 11. Juni 1997, Abghs-Drs. 13/709, S. 6).

Mit Rücksicht auf die Anforderungen an die Unterstützung des Volksbegehrens als Voraussetzung für dessen Einleitung und Durchführung sind die Grundsätze über die Teilnichtigkeit geltender Gesetze (vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 82, 159 <189> m. w. N.) auf Entwürfe im Volksgesetzgebungsverfahren nicht übertragbar (vgl. BayVerfGHE 47, 265 <273 f.>, 276 <313 f.>; 58, 113 <131>). Soweit dies in der Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte teilweise abweichend beurteilt wird (BremStGH, Urteil vom 14. Februar 2000 - St 1/99 -, juris Rn. 82; HambVerfG, Urteil vom 22. Februar 2005 - 5/04 -, juris Rn. 118 ff.), beruht dies auf Besonderheiten des jeweiligen Landesrechts, die inhaltlich und zeitlich weitergehende Änderungen des Volksgesetzentwurfs erlauben.

b) Nach diesen Grundsätzen führt bereits die materielle Unzulässigkeit einzelner für das Volksbegehren wesentlicher Regelungen zur Unzulässigkeit des Volksbegehrens insgesamt. Solche für das Volksbegehren über die Verbesserung des S-Bahn-Verkehrs wesentliche Bestimmungen sind, wie sich insbesondere aus der Begründung des Gesetzentwurfs erschließt, sowohl die Pflicht zur Veröffentlichung aller bestehenden und künftigen Abmachungen hinsichtlich der S-Bahn nach § 1 Gesetzentwurf als auch die der Verbesserung der Verkehrsleistungen dienenden verbindlichen Vorgaben in § 2 Satz 1 Nr. 1, 3, 4 und 5 Gesetzentwurf. Diese Regelungen sollen - auch nach der in der mündlichen Verhandlung geäußerten Ansicht des Verfahrensbevollmächtigten der beteiligten Vertrauenspersonen des Trägers - nicht jeweils isoliert für sich, sondern nur in ihrer Gesamtheit (einschließlich der Vorkehrungen in § 2 Nr. 2 und 6 Gesetzentwurf) die schnelle Beendigung des S-Bahn-Chaos bewirken. Obwohl dies nicht auch auf die Tariftreueklausel in § 3 Gesetzentwurf zutreffen dürfte, kann diese Bestimmung hier zusätzlich deswegen nicht zu einer Teilzulässigkeit führen, weil auszuschließen ist, dass allein um derentwillen der Träger und dessen Unterstützer das Volksgesetzgebungsverfahren angestrengt hätten oder weiter betreiben würden.

c) Es kommt danach nicht mehr darauf an, ob weitere materielle Zulässigkeitsbedenken bestehen und das Volksbegehren im Übrigen den Anforderungen des § 12 Abs. 2 AbstG entspricht. Insoweit kann namentlich offen bleiben, ob die Veröffentlichungspflicht nach § 1 Gesetzentwurf jedenfalls für künftige Verkehrsverträge materielle Grundrechte von privaten Verkehrsunternehmen und hinsichtlich des bestehenden S-Bahn Verkehrsvertrags Verfahrensgrundrechte der zum bundeseigenen Konzern Deutsche Bahn AG gehörenden S-Bahn-Berlin GmbH verletzen würde. Ebenso kann dahinstehen, ob mehrere der in § 2 Gesetzentwurf vorgesehenen Regelungen auf ein unerfüllbares Verwaltungshandeln gerichtet sind und gegen das Rechtsstaatsprinzip verstießen.

3. Der in der mündlichen Verhandlung aufrecht erhaltene „Hilfsantrag“ der beteiligten Vertrauenspersonen, die Senatsverwaltung für Inneres und Sport zu verpflichten, dem Träger des Volksbegehrens eine angemessene Frist zur Behebung möglicher Zulässigkeitsmängel aufzugeben, ist bereits unzulässig. Der neu gefasste § 55 Abs. 2 VerfGHG sieht weder einen solchen Antrag noch eine entsprechende Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vor. Es ist auch nicht ersichtlich, dass hierfür in dem neu geschaffenen Vorlageverfahren ein anerkennenswertes Bedürfnis bestehen könnte.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 33, 34 VerfGHG.

Die Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Mit dieser Entscheidung ist das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof abgeschlossen.