VG Augsburg, Urteil vom 18.04.2013 - Au 5 K 11.783
Fundstelle openJur 2013, 22279
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Aufzeichnungen zur Einhaltung von Arbeits- und Ruhezeiten; Dokumentationspflichten; gesetzeswiederholende Verfügung (zulässig); außergewöhnliche Fälle/Notfälle (verneint); Fortsetzungsfeststellungsklage; Verhältnismäßigkeit

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.

III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

Die Klägerin begehrt mit ihrer Klage die Aufhebung bzw. Feststellung der Rechtswidrigkeit einer arbeitszeitrechtlichen Anordnung der Regierung ... –Gewerbeaufsichtsamt -.

Die Klägerin, die ihren Betriebssitz und ihre Geschäftsleitung in ... hat, betreibt in ... ein Seniorenheim.

Bei einer Besichtigung am 29. März 2011 wurde seitens der Regierung ... –Gewerbeaufsichtsamt- festgestellt, dass auf den von der Heimleitung vorgelegten Plänen Verstöße gegen das Arbeitszeitgesetz (ArbZG) erkennbar waren, wie beispielsweise der unzulässige Wechsel von Spät- auf Frühschicht, so dass danach die Ruhezeit nicht eingehalten und damit die tägliche Arbeitszeit erheblich überschritten wurde. Pausenzeiten waren nicht ausgewiesen. Die von der Heimleitung vorgelegten Pläne zeigten die tatsächlichen Einsätze der Arbeitnehmer nicht auf. Personenbezogene Aufzeichnungen über geleistete Arbeitszeiten konnten von der Heimleitung auch auf Nachfrage nicht vorgelegt werden. Weiter wurde festgestellt, dass es immer wieder zu Verschiebungen der Dienste gekommen war, so dass die Ruhezeit von zehn Stunden nicht eingehalten wurde, Teildienste zu den eigentlichen Dienstzeiten hinzukamen und so die Höchstarbeitszeit von zehn Stunden werktäglich nicht eingehalten wurde. Der Heimleitung wurde insoweit mitgeteilt, dass eine Anordnung des Inhalts erlassen werde, dass die Arbeitszeit mit Beginn und Ende sowie Dauer und Lage der Pausen aufzuzeichnen sei. Auf die Niederschrift über die erfolgte Betriebsbesichtigung vom 29. März 2011 wird ergänzend verwiesen (Gerichtsakte Bl. 56, 57).

Mit einem ersten, an die Klägerin gerichteten Bescheid vom 6. April 2011 wurden Anordnungen hinsichtlich der täglichen Arbeitszeit sowie vorzunehmende Arbeitsschutzmaßnahmen verfügt. Auf den Inhalt des Bescheides vom 6. April 2011 wird vollumfänglich verwiesen.

Ein hiergegen gerichtetes Klageverfahren (Au 5 K 11.652) wurde nach Zurücknahme des Bescheides der Regierung ... – Gewerbeaufsichtsamt - vom 6. April 2011 und der Abgabe von übereinstimmenden Erledigungserklärungen mit Beschluss des Gerichts vom 4. Juli 2011 eingestellt.

Mit weiterem Bescheid der Regierung ... - Gewerbeaufsichtsamt - vom 18. Mai 2011 wurde die Klägerin verpflichtet, durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass bei der Beschäftigung von Arbeitnehmern in ihrem Seniorenheim, die nicht unter die Ausnahmetatbestände des § 18 ArbZG fallen, die nachstehenden Anforderungen eingehalten werden. Die tägliche Arbeitszeit darf zehn Stunden nicht überschreiten (Ziffer 2.1.). Den Arbeitnehmern ist nach Beendigung der täglichen Arbeitszeit eine ununterbrochene Ruhezeit von mindestens zehn Stunden zu gewähren (Ziffer 2.2.). Die tägliche Arbeitszeit aller in dem oben genannten Heim beschäftigten Arbeitnehmer ist für den Zeitraum vom 1. Juni 2011 bis zum 31. September 2011 (richtigerweise 30. September) nach folgender Maßgabe wahrheitsgemäß aufzuzeichnen: Die tägliche Arbeitszeit mit Arbeitsbeginn und Arbeitsende sowie tägliche Ruhepausenzeiten mit Pausenbeginn und Pausenende. Die Aufzeichnungen sind dem Gewerbeaufsichtsamt bis spätestens 15. Oktober 2011 zu übersenden (Ziffer 2.3.).

Ziffer 2.4. des Bescheides bestimmt weiter, dass die Aufzeichnungen nach Ziffer 2.3. mindestens für zwei Jahre ab Aufzeichnungsbeginn aufzubewahren sind. Über das von der Klägerin Veranlasste ist das Gewerbeaufsichtsamt bei der Regierung ... bis spätestens 17. Juni 2011 schriftlich zu unterrichten (Ziffer 3). Für die Anordnung in den Ziffern 2 und 3 wurde der sofortige Vollzug angeordnet.

Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, dass anlässlich der Besichtigung am 29. März 2011 festgestellt worden sei, dass in dem von der Klägerin betriebenen Seniorenheim die maximal zulässige Arbeitszeit von zehn Stunden werktäglich bei verschiedenen Mitarbeitern mehrfach in erheblichem Maße überschritten worden sei. Gleichzeitig sei die Mindestdauer der Ruhezeit wiederholt nicht eingehalten sowie der Ausgleich für Sonntagsarbeit innerhalb von zwei Wochen nicht gewährt worden. Die Heimleitung habe keine Rechtfertigungsgründe für die Arbeitszeitverletzungen vorbringen können. Sie habe mitgeteilt, dass für das Heim in ... keine tarifvertraglichen Regelungen vorlägen, um von den gesetzlichen Grundnormen des Arbeitszeitgesetzes abweichen zu können. Die Anordnungen nach Ziffer 2 beruhten auf § 17 Abs. 2 ArbZG. Danach könne die Aufsichtsbehörde die erforderlichen Maßnahmen anordnen, die der Arbeitgeber zur Erfüllung der sich aus dem Arbeitszeitgesetz ergebenden Pflichten zu treffen habe. Auf Grund der festgestellten, erheblichen und mehrfachen Verstöße seien die Anordnungen geboten und erforderlich, um die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen und damit den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer in der Betriebsstätte sicherzustellen. Die Beschränkung der täglichen Arbeitszeit und die Verpflichtung zur Gewährung ausreichender Ruhezeiten wirke der Schädigung der Gesundheit und der Minderung der Leistungsfähigkeit der Arbeitnehmer entgegen und vermindere die Unfallgefahr, soweit diese auf Übermüdung beruhe. Die Verpflichtung zum Führen von Arbeitszeitaufzeichnungen diene dazu, eine nachvollziehbare Dokumentation der tatsächlichen Arbeitszeiten einschließlich Ruhepausen und Ruhezeiten zu erhalten und darauf aufbauend die Wirksamkeit der getroffenen Maßnahmen und die Erfüllung der gesetzlichen Pflichten zu überprüfen und sicherstellen zu können. Die Anordnung habe auch den Zweck, die Klägerin zu unmittelbar kraft Rechtsnorm bestehenden Pflichten anzuhalten.

Auf den weiteren Inhalt des Bescheides der Regierung ... - Gewerbeaufsichtsamt - vom 18. Mai 2011 wird ergänzend Bezug genommen.

Die Klägerin hat gegen den vorbezeichneten Bescheid mit Schriftsatz vom 1. Juni 2011 Klage erhoben und zuletzt beantragt,

festzustellen, dass Ziffer 2.3 des streitgegenständlichen Bescheides vom 18. Mai 2011 rechtswidrig ist, soweit darin für den Zeitraum 1. Juni 2011 bis 30. September 2011 Dokumentationspflichten angeordnet werden und beantragt im Übrigen, den Bescheid aufzuheben, mit Ausnahme der Ziffer 1.

Zur Begründung ist im Wesentlichen dargelegt, dass der Bescheid vom 18. Mai 2011 zu unbestimmt und materiell unrichtig sei, so dass er unwirksam und aufzuheben sei. Vor allem werde eine unterbliebene Anhörung gerügt. Ein Verwaltungsakt müsse nach § 37 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Dieser Maßgabe werde der Bescheid nicht gerecht. In Nr. 2 heiße es, das die Klägerin durch „geeignete Maßnahmen sicherzustellen“ habe, dass die „nachstehenden Anforderungen“ eingehalten würden. Zwar sei auf Seite 4 des Bescheides darauf hingewiesen, dass „geeignete Maßnahmen“ im Sinne der Ziffer 2 „z.B. Schulung von Vorgesetzten und Mitarbeitern zu den arbeitszeitrechtlichen Anforderungen, Einführung von innerbetrieblichen Kontroll- und Überwachungsverfahren auf Grundlage aussagekräftiger Arbeitszeitaufzeichnungen, Steuerungsmaßnahmen bei Feststellung von unzulässigen Abweichungen und Festlegung entsprechender Verantwortlichkeiten“ seien, jedoch seien auch diese Hinweise letztlich zu unbestimmt und daher ungeeignet. Nicht jeder Vorgesetzte sei für die Überwachung der Arbeitszeiten verantwortlich. Was der Beklagte mit „arbeitszeitrechtlichen Anforderungen“ meine, ergebe sich ebenfalls nicht aus dem Bescheid und sei nicht verständlich. Überdies sei nach § 39 VwVfG ein schriftlicher Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen. So habe die Behörde die tragenden Gründe für ihre Entscheidung mitzuteilen. Die tatsächlichen Gründe, die die Behörde nach §§ 24, 26 VwVfG ermittelt habe, seien insoweit bekannt zu geben. Hieran fehle es vollumfänglich. Der Beklagte belasse es bei allgemeinen, substantiierten, nicht nachvollziehbaren Behauptungen, ohne die konkret ermittelten Sachverhalte und auch Zeugen zu benennen. Es verbleibe bei Allgemeinplätzen, wie bei der Behauptung, dass die maximal zulässige Arbeitszeit von zehn Stunden bei verschiedenen Mitarbeitern mehrfach in erheblichen Maße überschritten worden, die Mindestdauer der Ruhezeit wiederholt nicht eingehalten worden, sowie der Ausgleich für Sonntagsarbeit innerhalb von zwei Wochen nicht gewährt worden sei. Diese Sachverhalte seien zu allgemein und nicht nachvollziehbar. Der Beklagte habe, selbst wenn er den Sachverhalt ermittelt haben sollte, diesen nicht ausreichend vorgetragen. Soweit in Ziffer 2.3 des Bescheides eine Anordnung des Inhalts erfolgt sei, dass die tägliche Arbeitszeit „aller beschäftigten Arbeitnehmer“ aufzuzeichnen sei, so fehle es hierfür an einer Ermächtigungsgrundlage. Zwar könne nach § 17 Abs. 2 ArbZG die Aufsichtsbehörde die Maßnahmen anordnen, die der Arbeitgeber zur Erfüllung der sich aus dem Arbeitszeitgesetz ergebenden Pflichten zu treffen habe. Dies betreffe aber nur die „erforderlichen Maßnahmen“. Schließlich sei nach § 28 VwVfG vor Erlass eines Verwaltungsakts den Beteiligten Gelegenheit zu geben, sich zu den entscheidungserheblichen Tatsachen zu äußern. Eine Ausnahme nach § 28 VwVfG liege nicht vor. Der Klägerin, nämlich der Geschäftsführung in ..., sei vor Erlass des angefochtenen Bescheides keine Anhörung gewährt worden, so dass ein Verstoß gegen § 28 VwVfG vorliege.

Die Klägerin rügt weiter die fehlende Berücksichtigung und Prüfung des § 14 ArbZG durch den Beklagten. Eine Auseinandersetzung mit den Dienstplänen der Klägerin habe nicht stattgefunden. Auch der vom Beklagten nachgereichte Aktenvermerk vom 27. Juni 2011 genüge dem Begründungserfordernis nicht. Jedenfalls hätte der Beklagte die Ausnahmevorschrift des § 14 ArbZG berücksichtigen müssen. Die Norm sei auch auf Pflegeeinrichtungen anwendbar.

Schließlich werde die fehlende Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im Hinblick auf Ziffer 2, 2.1 und 2.2 des angegriffenen Bescheides gerügt, soweit die Anordnung ohne Umsetzungsfrist erfolgt sei.

Auf den weiteren Inhalt der Schriftsätze vom 1. Juni 2011 bzw. 17. April 2013 wird ergänzend verwiesen.

Der Beklagte ist dem zuletzt gestellten Klageantrag entgegen getreten und beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Klage sei unbegründet. Der Bescheid vom 18. Mai 2011 sei rechtmäßig. Rechtsgrundlage für die Anordnung in Ziffer 2 des Bescheides sei § 17 Abs. 2 ArbZG. Danach könne die Aufsichtsbehörde die erforderlichen Maßnahmen anordnen, die der Arbeitgeber zur Erfüllung der sich aus dem Arbeitszeitgesetz ergebenden Pflichten zu treffen habe. Die Aufzeichnungs- und Vorlageverpflichtung sei erforderlich und verhältnismäßig. Zu den Maßnahmen nach § 17 Abs. 2 ArbZG, die der Arbeitgeber zur Erfüllung der sich aus diesem Gesetz ergebenden Pflichten zu treffen habe, könnten auch die Erstellung entsprechender Aufzeichnungen gehören. Die Aufzeichnungen der Klägerin seien teilweise nicht vollständig und nicht nachvollziehbar. Angaben im Computer der Firma, die für die Lohnabrechnung nach ... gemeldet worden seien, hätten wiederum nicht mit den Angaben in den Dienstplänen und den Aussagen der Pflegedienstleistung übereingestimmt, so dass keine nachvollziehbaren Daten vorlägen, die den tatsächlich geleisteten Arbeitszeiten entsprächen. Die Heimleitung habe zudem für Ungereimtheiten bei der Besichtigung vor Ort keine Erklärung abgeben können. Von den Beschäftigten der Klägerin sei mehrfach angegeben worden, dass keine Pausen gewährt würden, die Aufzeichnungen teils nicht korrekt seien und es vorkomme, dass Überstunden einfach gestrichen würden. Weiterhin würde teilweise die tägliche Höchstarbeitszeit überschritten und die Mindestruhezeit unterschritten. Die Anordnung nach Ziffer 3 beruhe auf § 17 Abs. 2 und 4 ArbZG. Danach könne die Aufsichtsbehörde vom Arbeitgeber die für die Durchführung des Gesetzes erforderlichen Auskünfte verlangen. Die auferlegte Mitteilungspflicht sei erforderlich, damit die Wirksamkeit der von der Klägerin getroffenen Maßnahmen durch das Gewerbeaufsichtsamt zeitnah auf Plausibilität überprüft werden könne.

Auf den weiteren Inhalt des Klageerwiderungsschriftsatzes vom 5. Juli 2011 wird ergänzend Bezug genommen.

Ein von der Klägerin ebenfalls angestrengtes Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) blieb mit Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 28. Juli 2011 erfolglos (Au 5 S 11.784).

Auf die Gründe dieser Entscheidung wird vollumfänglich verwiesen.

Die von der Klägerin gegen die vorbezeichnete Entscheidung eingelegte Beschwerde wurde mit Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 26. Oktober 2011 (22 CS 11.1989) zurückgewiesen.

Auf die Gründe der die Beschwerde zurückweisenden Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs wird ebenfalls vollumfänglich verwiesen.

Am 18. April 2013 fand mündliche Verhandlung statt. In der mündlichen Verhandlung wurden zwei ehemalige Beschäftigte der Klägerin als Zeugen vernommen, die im Zeitraum vor Erlass des streitgegenständlichen Bescheides im betreffenden Seniorenheim der Klägerin als Altenpfleger tätig waren. Für den Hergang der Sitzung wird auf die hierüber gefertigte Niederschrift verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die vom Beklagten vorgelegte Behördenakte Bezug genommen.

Gründe

Die Klage bleibt mit den zuletzt in der mündlichen Verhandlung vom 18. April 2013 gestellten Anträgen jedenfalls in der Sache ohne Erfolg.

Soweit die Klägerin mit ihrem zuletzt gestellten Antrag hinsichtlich der in Ziff. 2.3 Satz 1 des Bescheides des Beklagten vom 18. Mai 2011 angeordneten vollständigen Dokumentation der täglichen Arbeitszeit aller im Seniorenheim beschäftigten Arbeitnehmer im Zeitraum vom 1. Juni 2011 bis zum 30. September 2011 die Feststellung der Rechtswidrigkeit begehrt, ist die Klage nunmehr als Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig. Hat sich ein Verwaltungsakt vor der Entscheidung des Gerichts erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, dass der angegriffene Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Klagepartei ein berechtigtes Interesse an der Feststellung zuzubilligen ist (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO). Da das Verwaltungsgericht grundsätzlich nicht verpflichtet ist, ein gegenstandslos gewordenes Klagebegehren auf seine ursprüngliche Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen, kann die Klägerin nur bei Vorliegen eines besonderen Interesses eine Sachentscheidung einfordern. Dies ist nach Lage des Falles jedes anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art.

Dabei ist ein im Rahmen des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO anzuerkennendes Feststellungsinteresse in der Regel bereits dann gegeben, wenn die Gefahr besteht, dass die Behörde erneut einen Verwaltungsakt mit vergleichbarem Inhalt erlässt (Wiederholungsgefahr). Für die Annahme einer Wiederholungsgefahr reicht es insoweit aus, dass sich das streitgegenständliche Seniorenheim weiter in Betrieb befindet und es demnach seiner Art nach zu gleichen Rechtsproblemen und einer Beurteilung entsprechender gleich gelagerter Verfügungen auf ihre Rechtmäßigkeit hin führen könnte. Überdies dürfte ein berechtigtes Interesse auch deshalb anzunehmen sein, weil sich die der der Klägerin gegenüber angeordnete Dokumentationspflicht mit Ablauf des 30. September 2011 kurzfristig erledigt hat und es deshalb in einem solchen Fall ohne die Zulassung einer Fortsetzungsfeststellungsklage nicht zu einer Hauptsacheentscheidung hinsichtlich der Rechtmäßigkeit einer solchen Maßnahme kommen würde (vgl. hierzu Kopp/Schenke, VwGO, 17. Auflage 2011 Rn. 145 zu § 113).

Letztlich bedarf das Vorliegen eines berechtigten Interesses für die Klägerin zur Feststellung der Rechtswidrigkeit der ihr auferlegten Dokumentationspflicht in Ziff. 2.3 des mit der Klage angegriffenen Bescheides keiner vertieften Betrachtung, da der zuletzt gestellte Fortsetzungsfeststellungsantrag jedenfalls in der Sache ebenfalls ohne Erfolg bleibt.

Soweit sich die Klage gegen die übrigen Bescheidsziffern 2.1, 2.2, 2.3 Satz 2 und 2.4 sowie Ziff. 3 und 5 Satz 2 richtet, ist sie unproblematisch als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO zulässig. Eine zum Wegfall der Beschwer der Klägerin führende Erledigung ist insoweit nicht festzustellen. Dies gilt auch hinsichtlich der geforderten Zeitpunkte der Vorlage entsprechender Unterlagen in Ziff. 2.3 Satz 2 und Ziff. 3 des Bescheides. Insoweit ist der Klägerin nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils eine erneute Frist zur Vorlage zu setzen.

Die Klage ist jedoch voll umfänglich unbegründet. Soweit der streitgegenständliche Bescheid des Beklagten vom 18. Mai 2011 mit Anfechtungs- bzw. Fortsetzungsfeststellungsklage angegriffen ist, ist bzw. war der angegriffene Verwaltungsakt rechtmäßig und verletzt bzw. verletzte die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1, § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO).

Entgegen der Rechtsansicht der Klägerin leidet der Bescheid nicht an einem Mangel, der zu seiner formellen Rechtmäßigkeit führt. Dies gilt sowohl hinsichtlich der von der Klägerin gerügten fehlenden Anhörung als auch im Hinblick auf die Bestimmtheit des Verwaltungsakts.

Entgegen der Ansicht der Klägerin leidet der Bescheid nicht an einer unterbliebenen Anhörung nach Art. 28 Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz (BayVwVfG). Zunächst ist darauf zu verweisen, dass eine erneute Anhörung vor Erlass des hier streitgegenständlichen Bescheides vom 18. Mai 2011wohl bereits nicht erforderlich war, da eine solche bereits vor Erlass des – später wegen Ungenauigkeiten hinsichtlich des Bescheidsadressaten zurückgenommenen – Bescheides vom 6. April 2011 erfolgt ist. Es ist zwar zutreffend, dass die Geschäftsleitung der Klägerin in ... vor Erlass des streitgegenständlichen Bescheides vom 18. Mai 2011 nicht nochmals angehört wurde. Selbst wenn man jedoch diesen Umstand als ursprünglichen Anhörungsmangel begreifen wollte, ist jedenfalls durch das in der Streitsache durchgeführte Eilverfahren (Au 5 S 11.784) und dieses Klageverfahren von einer ausreichenden Nachholung und Heilung gemäß Art. 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 BayVwVfG auszugehen. Nach letztgenannter Vorschrift kann eine zunächst unterbliebene Anhörung bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden. Für die Klägerin bestand damit hinreichende Gelegenheit, ihre Rechtsansicht zum erlassenen Bescheid des Beklagten zu äußern. Dem Anhörungserfordernis aus Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG ist damit jedenfalls in ausreichender Weise Rechnung getragen worden.

Fehl geht der Einwand der Klägerin in Bezug auf die inhaltliche Unbestimmtheit der mit der Klage angegriffenen Verfügung vom 18. Mai 2011. Hinreichende Bestimmtheit eines Verwaltungsaktes am Maßstab von Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG bedeutet, dass der Inhalt der getroffenen Regelung – gegebenenfalls im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen – für die Beteiligten und insbesondere für den Bescheidsadressaten so vollständig klar und unzweideutig erkennbar ist, dass diese ihr Verhalten danach richten können, und dass auch die mit dem Vollzug betrauten oder sonst mit der Angelegenheit befassten Behörden und deren Organe den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen oder sonstigen weiteren Entscheidungen zugrunde legen können (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Auflage 2010, Rn. 12 zu § 37). Aus dem Bescheidstenor und der ergänzend heranzuziehenden Begründung ergibt sich vorliegend zweifelsfrei, dass der Klägerin nur abverlangt wird, „durch geeignete Maßnahmen“ die Einhaltung der „nachstehenden Anforderungen“ zu gewährleisten (Ziff. 2 des Bescheids). Was der Beklagte mit dem Verweis auf die „nachstehenden Anforderungen“ verbindet, ergibt sich im Weiteren im Einzelnen aus den Ziff. 2.1 bis 2.4 des Bescheids. Aus der Bescheidsbegründung, die zur Auslegung des Bescheids ergänzend heranzuziehen ist, ergibt sich weiter ausdrücklich, dass sich die Verfügungen im Bescheidstenor ausschließlich auf die Anforderungen nach dem Arbeitszeitgesetz beziehen. Schließlich hat der Beklagte auf S. 4 seines Bescheides beispielhaft erläutert, was unter „geeigneten Maßnahmen“ zu verstehen ist. Vor dem Hintergrund der zur Anwendung gebrachten Beispielstechnik in der Begründung des angegriffenen Verwaltungsakts, ist dieser zur Gänze auslegungsfähig und lässt der Klägerin auch den notwendigen unternehmerischen Freiraum bei der Auswahl der Mittel zur Befolgung der Anordnung (vgl. zum Ganzen BayVGH, B.v. 26.10.2011 – 22 CS 11.1989 – PflR 2012, 596 ff.).

Schließlich ist der mit der Klage angegriffene Bescheid in dessen Ziff. 2.1 und 2.2. auch nicht so zu verstehen, dass der Klägerin damit ein Berufen insbesondere auf die gesetzliche Ausnahmevorschrift in § 14 Arbeitszeitgesetz (ArbZG) unmöglich gemacht wäre. Dem Bescheid ist vielmehr zweifelsfrei zu entnehmen, dass insbesondere die Ausgleichsregelung nach § 3 Satz 2 ArbZG bzw. die Abweichungsmöglichkeit nach § 14 ArbZG für die Klägerin unberührt bleiben. Auch in diesem Punkt ist der Bescheid des Beklagten vom 18. Mai 2011 folglich hinreichend bestimmt und verfügt über einen für die Klägerin verständlichen, vollziehbaren Inhalt.

Der Bescheid des Beklagten vom 18. Mai 2011 ist, soweit er mit der Klage angegriffen ist, voll umfänglich rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Gegen die in den Ziff. 2 und 3 getroffenen Anordnungen gegenüber der Klägerin bestehen keine rechtlichen Bedenken. Die insoweit getroffenen Anordnungen finden ihre Rechtsgrundlage in § 17 Abs. 2 ArbZG. Danach kann die Aufsichtsbehörde die erforderlichen Maßnahmen anordnen, die der Arbeitgeber zur Erfüllung der sich aus diesem Gesetz ergebenden Pflichten zu treffen hat. Soweit es sich bei der Anordnungen in Ziff. 2.1 und 2.2. um bloße Gesetzeswiederholungen der Regelungen in § 3 Satz 2 und § 5 Abs. 2 ArbZG handelt, begegnet dies keinen rechtlichen Bedenken. Gesetzeswiederholende Verfügungen sind nicht per se rechtswidrig. Vielmehr sind sie dann berechtigt, wenn im Einzelfall Anlass besteht, besonders auf die Pflicht zur Beachtung einer gesetzlichen Bestimmung hinzuweisen und ein konkreter Bezug zu einem bestimmten Lebenssachverhalt hergestellt wird (vgl. BayVGH, B.v. 12.3.2010 – 10 CS 09.1734ZfWG 2010, 175 ff; OVG Rheinland-Pfalz, B.v. 13.1.1999 – 8 B 12627/98NVwZ 1999, 679 ff). Gerade auch in Bezug auf das Arbeitszeitgesetz werden derartige gesetzeswiederholende Verfügungen für zulässig erachtet (vgl. BayVGH, B.v. 26.10.2011, 22 CS 11.1989 – juris; BayVGH, U.v. 27.10.1981 – 22 B 2206/79GewArch 1982, 87 ff). Danach ist zur verbindlichen Klärung und Durchsetzung einer Ge- oder Verbotsnorm eine gesetzeswiederholende Anordnung ungeachtet eines parallel möglichen Ordnungswidrigkeitenverfahrens zulässig. Mit einer solchen Anordnung wird in zulässiger Weise das gesetzliche Gebot mit Verbindlichkeitsanspruch für den Einzelfall konkretisiert und der Adressat zu seiner Beachtung angehalten.

So liegen die Dinge hier. Insbesondere aufgrund der in der mündlichen Verhandlung vom 18. April 2013 durchgeführten Beweisaufnahme durch Zeugeneinvernahme zweier im betreffenden Seniorenheim der Klägerin beschäftigten Altenpfleger bestand aus Sicht der Kammer auch hinreichend begründeter Anlass für den Beklagten, gegenüber der Klägerin die Einhaltung der gesetzlichen Arbeitszeiten, wie sie sich insbesondere aus § 3 Satz 2 und § 5 ArbZG ergeben, anzuordnen. Die in ihren Aussagen glaubwürdigen Zeugen haben übereinstimmend zu ihren Beschäftigungszeiten vor Erlass der streitgegenständlichen Verfügung ausgeführt, dass es durchaus üblich gewesen sei, dass Wohnbereichsleiter zwölf bis 14 Stunden am Tag gearbeitet hätten. Die Tätigkeit habe sich auch nicht nur auf die eigentlichen Kernbereiche erstreckt, sondern es sei erforderlich gewesen, unter anderem Dienstpläne zu erstellen, Schichten zu übernehmen etc.. Dies sei alles Folge des chronischen Fachkräftemangels gewesen; die Personalabdeckung sei durchgehend unzureichend gewesen. Nach der schlüssigen Darlegung insbesondere des Zeugen ... kam es insbesondere im Zeitraum zwischen Februar und April 2011 regelmäßig zu Überschreitungen der Arbeitszeit bzw. Nichteinhaltung der Ruhezeiten für das Fachpersonal. Dies alles sei mehr oder weniger durch die dauerhaft vorherrschenden Arbeitsbedingungen ausgelöst worden. Übereinstimmend haben die Zeugen ... und ... weiter dargelegt, dass es der Regelfall gewesen sei, Überstunden zu leisten. Vorhandene ursprüngliche Dienstpläne, in denen diese Überstunden vermerkt worden seien beispielsweise am Folgetag verschwunden gewesen bzw. seien die ursprünglichen Eintragungen nachträglich für die Klägerin begünstigend abgeändert worden. Eindrucksvoll hat sich der Zeuge ... auch an die Ereignisse im betroffenen Seniorenheim an seinem Geburtstag am ... 2011 erinnert. Zu diesem Zeitraum habe er am Stück über Tage hinweg Nachtdienste übernommen und ohne Pause am nächsten Tag auch die sich unmittelbar anschließenden Frühschichten übernommen. Beim Zeugen ... führten die vorherrschenden Arbeitsverhältnisse im Seniorenheim der Klägerin letztlich dazu, dass er auf der Arbeit zusammengebrochen ist und im Juli vier Wochen krankgeschrieben wurde, bevor er sein Arbeitsverhältnis kündigte. Der in sich schlüssige, glaubhafte Sachvortrag, der in der mündlichen Verhandlung vom 18. April 2013 angehörten Zeugen macht hinreichend deutlich, dass es sich auch bei den von dem Beklagten im Aktenvermerk vom 27. Juni 2011 retrospektiv festgestellten Sachverhalten keinesfalls um Einzelfälle der Überschreitung der gesetzlich zulässigen Arbeitszeiten im Sinne der §§ 3 und 5 ArbZG gehandelt hat, sondern dass es in den Monaten vor Bescheidserlass vielmehr der Regel entsprochen hat, dass es zu Überschreitungen der Arbeitszeiten bzw. Nichteinhaltung der Ruhezeiten gekommen ist. Glaubhaft wurde insoweit von Seiten der Zeugen bestätigt, dass dies Folge auch des hohen Krankenstandes war, dieser wiederum jedoch durch die vorherrschenden Arbeitsbedingungen ausgelöst wurde. Wenn die Klägerin demgegenüber – und hierin erschöpft sich im Wesentlichen ihr Sachvortrag zur Entlastung – auf das Vorhandensein von Dienstplänen verweist, so verharmlost dies die von den Zeugen geschilderte Situation vor Ort. Die vorgelegten Dienstpläne sind insbesondere auch deshalb von geringer Aussagekraft, wenn es sich – wie von den Zeugen glaubwürdig geschildert – so verhalten hat, dass diese den aktuell geleisteten Dienststunden nicht entsprochen haben bzw. im Nachgang von Seiten der Dienstleistung vor Ort, deren Verhalten sich die Klägerin zurechnen lassen muss, „gesetzeskonform“ abgeändert wurden.

Ebenfalls nicht geeignet, die Rechtmäßigkeit der getroffenen Anordnungen des Beklagten in Frage zu stellen, ist die von der Klägerin ins Feld geführte Vorschrift des § 14 ArbZG. Danach darf bei vorübergehenden Arbeiten in Notfällen und in außergewöhnlichen Fällen, die unabhängig vom Willen der Betroffenen eintreten und deren Folgen nicht auf andere Weise zu beseitigen sind, besonders wenn Rohstoffe oder Lebensmittel zu verderben oder Arbeitsergebnisse zu misslingen drohen, von den §§ 3 bis 5, 6 Abs. 2, §§ 7, 9 und 11 ArbZG abgewichen werden.

Die Klägerin verkennt insoweit, dass es sich bei der Regelung in § 14 ArbZG um ein gesetzliches Korrektiv in Einzelfällen handelt, welches es aber nach der gesetzgeberischen Intention gerade nicht erlaubt - wie hier geschehen – die Arbeitnehmerschutzvorschriften insbesondere in den §§ 3 und 5 ArbZG chronisch und über längere Zeiträume außer Kraft bzw. Vollzug zu setzen. Die Anwendung des § 14 ArbZG hat zwingend auf Einzelfälle beschränkt zu bleiben. Diese zutreffende Sichtweise wurde auch dem mit der Klage angegriffenen Bescheid des Beklagten vom 18. Mai 2011 zugrunde gelegt, in dessen Hinweisen ausgeführt ist, dass ungeachtet der getroffenen Anordnungen die Ausnahmevorschrift insbesondere in § 14 ArbZG zu Gunsten der Klägerin nicht außer Kraft gesetzt wurde. Weiter ist die Klägerin an dieser Stelle darauf zu verweisen, dass auch in Fällen, in denen es mit gewisser Regelmäßigkeit immer wieder zu „Notfällen“ im Sinne des § 14 ArbZG kommt, diese für die Geschäftsleitung vorhersehbar sind und organisatorisch vorausplanend bewältigt werden müssen (BayVGH, U.v. 28.10.1993 – 22 B 90.3225GewArch 1994, 192 f.).

Ebenfalls keine rechtlichen Bedenken bestehen hinsichtlich der in den Ziff. 2.3 und 2.4 verfügten Pflicht der Klägerin zur Aufzeichnung der täglichen Arbeitszeiten und Ruhepausenzeiten im Zeitraum vom 1. Juni 2011 bis zum 30. September 2011 und zur Aufbewahrung dieser Aufzeichnungen für mindestens zwei Jahre. Auch sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 17 Abs. 2 ArbZG. Zu den Maßnahmen, die der Arbeitgeber zur Erfüllung der sich aus diesem Gesetz ergebenden Pflichten zu treffen hat, kann es auch gehören, entsprechende Aufzeichnungen vorzunehmen. Dies liegt sowohl im Interesse einzelner Arbeitnehmer im Hinblick auf deren persönliche Gesundheit als auch im Interesse der Allgemeinheit, nicht durch Krankheitskosten, die durch unverträgliche Arbeitszeiten verursacht wurden, einstehen zu müssen (vgl. Neumann in Landmann/Rohmer, GewO, Stand: Januar 2013, § 1 ArbZG, Rdnr. 3). Zwar ist die Aufzeichnungspflicht im Gesetz nicht ausdrücklich vorgesehen, diese kann aber ebenfalls dazu dienen, die Erfüllung der gesetzlichen Pflichten, insbesondere aus §§ 3, 5 ArbZG sicherzustellen. Es handelt sich bei der Dokumentationspflicht der Klägerin auch um eine erforderliche Maßnahme, um der Aufsichtsbehörde zuverlässig die Nachprüfung zu ermöglichen, ob im Betrieb der Klägerin Überschreitungen der werktäglichen Arbeitszeit im Sinne der §§ 3 ff ArbZG bzw. Verkürzung der Mindestruhezeiten im Sinne des § 5 Abs. 2 ArbZG vorgekommen sind.

Die Aufzeichnungspflicht ist aus Sicht der Kammer auch erforderlich gewesen, nachdem für das Gewerbeaufsichtsamt hinreichende Anhaltspunkte dafür vorlagen, dass es beim Betrieb des Seniorenheims wiederholt zur Nichteinhaltung der gesetzlichen Vorgaben gekommen ist. Schließlich ist die Aufzeichnungspflicht auch nicht unverhältnismäßig. Zwar geht die angeordnete Dokumentationspflicht über die Anforderungen an den Arbeitgeber in § 16 Abs. 2 ArbZG aus, wonach dieser nur verpflichtet ist, die über die werktägliche Arbeitszeit des § 3 Satz 1 ArbZG hinausgehende Arbeitszeit der Arbeitnehmer aufzuzeichnen und die Nachweise nur mindestens zwei Jahre aufzubewahren, jedoch war der hier nur geringfügige weitergehende Eingriff in einer viermonatigen vollumfänglichen Dokumentation und Vorlageverpflichtung aus den vom Beklagten getroffenen Feststellungen gerechtfertigt. Dass hier hinreichender Anlass für eine über die gesetzlichen Anforderungen in § 16 Abs. 2 ArbZG hinausgehende Dokumentationsanordnung vorlag, wurde durch die Beweisaufnahme im Rahmen der mündlichen Verhandlung bestätigt.

Die weiteren Anordnungen, die Aufzeichnungen der täglichen Arbeits- und Ruhepausenzeiten dem Beklagten spätestens bis 15. Oktober 2011 zu übersenden sowie das Gewerbeaufsichtsamt über das Veranlasste, spätestens bis 17. Mai 2011 schriftlich zu unterrichten, erweisen sich gleichfalls als rechtmäßig. Die Rechtsgrundlage für diese Anordnung findet sich ebenfalls in § 17 Abs. 2 ArbZG. Entgegen der Ansicht der Klägerin steht die Anordnung der Vorlage der Aufzeichnungen auch nicht im Widerspruch zu der in Ziff. 2.4 des Bescheides angeordneten Aufbewahrungspflicht für die Dauer von zwei Jahren. Insoweit ist auf die unterschiedliche Zielsetzung zu verweisen. Die Vorlagepflicht ermöglicht der Behörde eine zeitnahe Überprüfung der im Aufzeichnungszeitraum angefallenen Arbeits- bzw. Pausenzeiten, während die Aufbewahrungspflicht der innerbetrieblichen Kontrolle der Klägerin im Hinblick auf deren Pflichten aufgrund des Arbeitszeitgesetzes dienen soll (vgl. BayVGH, B.v. 26.10.2011 – 22 CS 11.1989 – juris).

Schließlich begegnet auch die Ermessensausübung des Beklagten im mit der Klage angegriffenen Bescheid vom 18. Mai 2011 keinen Bedenken. Der Beklagte hat das ihm in § 17 Abs. 2 ArbeitsZG eröffnete Ermessen erkannt. Auch gegen die Ermessensausübung bestehen vor dem Hintergrund nur eingeschränkter gerichtlicher Überprüfung im Sinne des § 114 VwGO keine Bedenken. Die den Beklagten leitenden Ermessensgesichtspunkte sind für das Gericht in nachvollziehbarerer Weise dargelegt. Auch ist die Belastungswirkung der Dokumentations- und Auskunftspflichten in Relation zum Schutzzweck des § 1 ArbZG als gering einzuschätzen, zumal die Regelungen in den Ziff. 2.1 und 2.2 ohnehin nicht über die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen hinausgehen und sich die in Ziff. 2.4 geregelte Aufbewahrungsfrist ersichtlich an § 16 Abs. 2 Satz 2 ArbZG orientiert.

Fehl geht letztlich schließlich auch der Einwand der Klägerin, dass die angeordneten Maßnahmen des Beklagten in den Ziff. 2 und 3 des Bescheides vom 18. Mai 2011 unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten rechtswidrig seien, weil der Klägerin keine ausreichend bemessene Frist zur Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen des ArbZG bzw. zur Aufzeichnung von Arbeits- bzw. Ruhezeiten eingeräumt wurde. Im Hinblick auf die arbeitgeberischen Grundpflichten in den §§ 3 bis 5 ArbZG versteht es sich insoweit von selbst, dass die Klägerin als Arbeitgeberin diese dauerhaft zuverlässig einzuhalten hat. Im Hinblick auf die angeordneten Dokumentations- bzw. Vorlagepflichten ist auf die Anordnung der sofortigen Vollziehung in Ziff. 4 des Bescheides zu verweisen. Dass dieser Sofortvollzug sachlich gerechtfertigt war, wurde auch in der das von der Klägerin angestrengte Eilverfahren abschließenden Entscheidung dieses Gerichts (Verfahren Au 5 S 11.784) und der sich hieran anschließenden Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs im Beschwerdeverfahren vom 26. Oktober 2011 bestätigt. Schließlich wurde auch das Bedürfnis für ein sofortiges Handeln des Beklagten durch die in der mündlichen Verhandlung vom 18. April 2013 durchgeführte Beweisaufnahme nochmals mit hinreichender Deutlichkeit bestätigt. Aufgrund der bekannt gewordenen Umstände bestand ein sofortiges Interesse des Beklagten an der ungehinderten Durchführung seiner Schutz- und Überwachungspflicht, zu der sie die notwendige Mitwirkung der Klägerin einfordern durfte.

Einwände gegen die Kostenforderung in Ziff. 5 Satz 2 des mit der Klage angegriffenen Bescheides wurden von Seiten der Klägerin nicht erhoben.

Nach allem erweist sich der Bescheid des Beklagten vom 18. Mai 2011, soweit er hier noch Gegenstand im gerichtlichen Klageverfahren war, als rechtmäßig, so dass die Klage der Klägerin insgesamt abzuweisen war.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Als im Verfahren unterlegen hat die Klägerin die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).  

Beschluss

Der Streitwert wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz – GKG).