Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.
Die Klägerin wendet sich gegen eine Verfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe, mit der ihr die Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel sowie die Werbung hierfür und die Unterstützung solcher Tätigkeiten in Baden-Württemberg untersagt wird.
Die in Großbritannien ansässige Klägerin veranstaltet und bewirbt auf der Internetseite www...de in deutscher Sprache Auktionen, bei denen - in der Regel elektronische - Produkte "versteigert" werden. Um ein Gebot für ein Produkt abgeben zu können, muss der Teilnehmer zuvor Gebotspunkte kaufen, für die zur Zeit je nach Menge 0,60 € bis 0,75 € zu zahlen sind. Mit dem manuell oder automatisch möglichen Einsatz eines solchen Gebotspunktes erhöht der Teilnehmer den aktuellen Gebotspreis eines angebotenen Produkts um 0,01 €. Zugleich verlängert sich die Dauer der Auktion um 20 Sekunden. Der Teilnehmer, der beim Ablauf der Auktion das letzte Gebot abgegeben hat, gewinnt die Auktion und erwirbt gegen Zahlung des letzten Gebotspreises das Produkt. Eine Rückerstattung der Kosten für die abgegebenen Gebote erfolgt weder an den obsiegenden, noch an den bzw. die unterliegenden Bieter.
Mit Schreiben vom 31.08.2011 stellte das Regierungspräsidium Karlsruhe fest, dass es sich bei der Tätigkeit der Klägerin um eine in Baden-Württemberg unerlaubte und auch nicht erlaubnisfähige Veranstaltung bzw. Vermittlung und Bewerbung öffentlichen Glücksspiels im Internet handele, und hörte diese zu einer beabsichtigten Untersagung dieser Tätigkeiten an. Die Klägerin erklärte hierzu mit E-Mails vom 21.09.2011 und 03.10.2011, es handele sich nicht um ein Glücksspiel, sondern um einen Wettbewerb, denn der überbotene Teilnehmer könne aufgrund der Verlängerung der Auktionszeit ein weiteres Gebot abgeben. Wesentlich sei die jeweilige Strategie des Teilnehmers, was durch die Gewinn-Kosten-Quote verschiedener Teilnehmer belegt werde: Ein Teilnehmer könne die Konkurrenten um ein Produkt beeinflussen durch den Wahl seines Usernamens, die Wahl der Auktionen, den Zeitpunkt seines Gebots, die Anzahl seiner Gebote oder die Art der Gebotsabgabe.
Daraufhin untersagte das Regierungspräsidium Karlsruhe der Klägerin mit Verfügung vom 14.11.2011, in Baden-Württemberg unerlaubt öffentliches Glücksspiel i.S.v. § 3 GlüStV zu veranstalten, zu vermitteln, hierfür zu werben oder solche Tätigkeiten zu unterstützen (Nr. 1). Die untersagten Tätigkeiten seien unverzüglich und dauerhaft einzustellen und die Einstellung sei dem Regierungspräsidium Karlsruhe schriftlich mitzuteilen (Nr. 2). Für den Fall, dass die Klägerin diesen Verpflichtungen nicht binnen zwei Wochen nach Bekanntgabe der Verfügung nachkomme, werde ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000 € angedroht, wobei die Mitteilung über die Einstellung der Tätigkeit dem Regierungspräsidium Karlsruhe innerhalb dieser Frist zugehen müsse (Nr. 3). Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, das Regierungspräsidium Karlsruhe habe gemäß § 9 GlüStV darüber zu wachen, dass in Baden-Württemberg kein unerlaubtes Glücksspiel stattfinde und die Werbung hierfür unterbleibe. Bei den von der Klägerin im Internet angebotenen Versteigerungen handele es sich um unerlaubte und auch nicht erlaubnisfähige, öffentliche, in Baden-Württemberg veranstaltete bzw. vermittelte Glücksspiele i.S.v. § 3 GlüStV. Bei den Versteigerungen sei für die Chance auf einen Gewinn, d.h. für die Abgabe eines Gebots, ein Entgelt zu entrichten. Ob es sich bei dem Gebot um das letzte handele, sei vom Zufall abhängig, da es den Bietern auch durch die Verlängerung der Auktionsdauer ermöglicht werde, weitere Gebote abzugeben. In welcher Form die Klägerin dem Verbot nachkomme, bleibe ihr überlassen. Sie könne etwa durch Handyortung und/oder Geolokalisation sich in Baden-Württemberg aufhaltende Interessenten von der Teilnahme ausschließen. Die Entfernung des Internetinhalts sei ihr ebenfalls möglich und zumutbar.
Hiergegen wendet sich die Klägerin mit ihrer am 12.12.2011 erhobenen Klage. Sie macht im Wesentlichen geltend, kein Glücksspiel zu betreiben, denn die Ersteigerung eines Produkts sei nicht vom Zufall abhängig. Dabei sei nicht auf den einzelnen Bietvorgang, sondern auf die Auktion als Ganzes abzustellen; der Gewinn sei das zu ersteigernde Produkt. Jeder Bieter habe es selbst in der Hand, das höchste Gebot abzugeben und damit das Produkt zu ersteigern. Dass ungewiss sei, ob ein Bieter von einem anderen überboten werde, liege in der Natur einer Versteigerung und hindere den überbotenen Bieter nicht, den Ausgang der Versteigerung durch eigenes Handeln und eigene Entscheidungen weiter zu beeinflussen. Die Verlängerung der Auktionsdauer durch die Abgabe eines Gebotes schließe jeden Zufall unter den Bietern endgültig aus. Die Gebühr für die Gebotsabgabe stelle auch kein Entgelt, sondern nur eine Teilnahmegebühr dar. In den derzeit weiteren 22 Ländern, in denen sie entsprechende Domains betreibe, seien keine Untersagungsverfügungen ergangen. Eine Zulässigkeit liege in mehreren EU-Ländern vor, so dass sie sich auf die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV berufen könne. In England habe die Glücksspielaufsichtsbehörde ausdrücklich erklärt, dass die Klägerin keine Lizenz benötige. Auf deutschen Internetdomains gebe es zahlreiche vergleichbare Versteigerungsplattformen, gleichwohl aber keine diese Auktionen als Glücksspiel klassifizierenden verwaltungsgerichtlichen Urteile. Der Beklagte gehe auch nicht gegen diese nationalen Anbieter vor. Es bestünden zudem keine rechtlichen Möglichkeiten zur Umsetzung der Verfügung, da eine Geolokalisierung oder eine Handyortung ohne vorherige Einwilligung der Betroffenen datenschutzrechtlich unzulässig seien. Die Entfernung der Internetseiten sei ihr nicht zumutbar. Das gesetzliche Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet sei verfassungs- und europarechtswidrig. § 4 Abs. 4 GlüStV greife unberechtigt in die Berufsfreiheit und die Grundfreiheiten des gemeinsamen Binnenmarktes, insbesondere die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV ein. Die Klägerin beantragt,
die Verfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 14.11.2011 aufzuheben,
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hält an der Auffassung fest, bei den Auktionen der Klägerin handele es sich um Glücksspiele und macht im Wesentlichen geltend, die Verfügung sei hinreichend bestimmt. Die Maßnahmen der Handyortung, Geolokalisation, eine Kombination dieser Verfahren und das vollständige Entfernen der Internetseite seien technisch und rechtlich möglich, um das unerlaubte Internetangebot zu unterbinden. Der Bescheid sei ordnungsgemäß bekanntgegeben worden. Die Umsetzungsfrist und die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes seien angemessen. Der Glücksspielstaatsvertrag und das in ihm normierte staatliche Glücksspielmonopol seien rechtlich und tatsächlich konsequent am Ziel der Suchtbekämpfung ausgerichtet und verfassungsgemäß. Das Glücksspielmonopol sei auch europarechtskonform. Insbesondere entspreche es dem Kohärenzgebot, das im Hinblick auf das Bundesstaats- und das Demokratieprinzip keine einheitliche Regelung aller Bundesländer verlange. Die Kohärenz sei sowohl in Bezug auf die Regelungen zum gewerblichen Betrieb von Geldspielautomaten, als auch in Bezug auf die Werbepraxis des Monopolinhabers gewahrt. Unabhängig von der Gültigkeit des Glücksspielmonopols sei die Verfügung rechtmäßig, weil die Klägerin nicht im Besitz einer nach § 4 GlüStV erforderlichen Erlaubnis sei und ihr eine solche auch nicht erteilt werden könne, da sie gegen das Internetverbot verstoße, welches ebenso wie der Erlaubnisvorbehalt unabhängig vom staatlichen Monopol Geltung beanspruche und sowohl mit Verfassungs- als auch Europarecht vereinbar sei.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze, die Niederschrift über die mündliche Verhandlung und die dem Gericht vorgelegte Verwaltungsakte verwiesen.
Die zulässige Klage ist unbegründet. Der Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 14.11.2011 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung, weil der streitgegenständliche Bescheid als Dauerverwaltungsakt zu qualifizieren ist (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 10.12.2009 - 6 S 1110/07 -, ZfWG 2010, 24; Beschl. v. 28.03.2007 - 6 S 1972/06 -, NVwZ 2007, 724). Damit ist die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung anhand des in Baden-Württemberg seit dem 01.07.2012 geltenden Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag - Erster GlüÄndStV) zu beurteilen.
Die Verfügung ist formell-rechtlich nicht zu beanstanden, insbesondere war das Regierungspräsidium Karlsruhe für den Erlass der Untersagungsverfügung gemäß § 16 Abs. 1 AGGlüStV zuständig.
Die Verfügung ist auch materiell rechtmäßig.
Die in Nr. 1 des angefochtenen Bescheids ausgesprochene Untersagung jeglicher Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel sowie der Werbung hierfür findet ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 Satz 2, Satz 3 Nr. 3 Erster GlüÄndStV. Danach kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes die zur Erfüllung der Glücksspielaufsicht erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen; sie kann insbesondere die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen. Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser wirksamen Rechtsgrundlage sind hier gegeben.
Bei den von der Klägerin im Internet angebotenen Auktionen handelt es sich um Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 Erster GlüÄndStV. Ein Glücksspiel liegt nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Erster GlüÄndStV vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Diese Voraussetzungen sind gegeben.
Der Teilnehmer an den von der Klägerin angebotenen Auktionen hat etwa 0,60 € bis 0,75 € für einen Gebotspunkt zu errichten, durch dessen Einsatz es ihm erst ermöglicht wird, Höchstbietender zu werden, indem er den aktuellen Gebotspreis um 0,01 € erhöht. Hierbei handelt es sich um ein Entgelt. Mit dem Einsatz dieses Entgelts erwirbt der Auktionsteilnehmer eine Gewinnchance, denn sofern während der um 20 Sekunden verlängerten Auktionsdauer kein anderer Teilnehmer ebenfalls einen Gebotspunkt einsetzt, das aktuelle Gebot damit um 0,01 € erhöht und auf diese Weise selbst Höchstbietender wird, hat der Auktionsteilnehmer die Auktion gewonnen und erhält die Möglichkeit, das Produkt zum Preis des letzten Gebots von der Klägerin zu erwerben. Insofern unterscheidet sich diese Form der Auktion wesentlich von den herkömmlichen Auktionen, bei denen nicht schon die Abgabe eines Gebotes Kosten auslöst, sondern nur der letztendlich Höchstbietende das Höchstgebot zu entrichten hat, um den Gegenstand zu erwerben. Im Einzelnen:
Der Annahme eines Entgeltes steht nicht der Umstand entgegen, dass für einen Gebotspunkt nur 0,60 € bis 0,75 € aufzuwenden sind. Dabei kann es dahingestellt bleiben, ob der glücksspielrechtliche Entgeltbegriff wie der Einsatz zu einem Glücksspiel i.S.v. § 284 StGB (vgl. LK - Krehl, 12. Aufl. 2008, § 284 StGB Rdnr. 12) einen nicht ganz unwesentlichen Vermögenswert voraussetzt. Denn mit der Erhöhung des Gebots für das Produkt um nur 0,01 € und die Verlängerung der Auktionsdauer wird der Teilnehmer zu Mehrfachgeboten animiert und die damit intendierte Summierung lässt den einzelnen Einsatz nicht als Bagatelle erscheinen. Entgegen der Auffassung von Rotsch/Heissler (ZIS 2010, 403 <411 f.>) ist auch nicht maßgeblich darauf abzustellen, ob bei den angebotenen Auktionen nach den Angaben des Veranstalters durchschnittlich eine Zahl von Geboten abgegeben wird, deren Gegenwert 20 € übersteigt. Zum einen ist bereits bei einem Wert von deutlich unter 20 € von einem nicht ganz unwesentlichen Vermögenswert auszugehen. Dabei kann offenbleiben, ob nicht sogar bereits der Einsatz für einen Gebotspunkt die Erheblichkeitsschwelle überschreitet, denn zum anderen dienen die glücksspielrechtlichen Normen nicht zuletzt dem Schutz des Vermögens derjenigen Teilnehmer, die sich trotz - bzw. gerade wegen - des bereits erlittenen Verlustes geringer Beträge zu weiteren Einsätzen mit dem Risiko eines deutlichen Verlustzuwachses verleiten lassen. Maßgeblich kann daher allenfalls sein, ob entweder der einzelne Einsatz die Erheblichkeitsschwelle überschreitet, oder ob wie hier der Teilnehmer zu Mehrfachgeboten animiert wird, die in ihrer möglichen - und nicht nur statistisch üblichen - Summe die Erheblichkeitsschwelle überschreiten.
Die unmittelbare Verknüpfung des Einsatzes mit dem Gebot lässt dieses Entgelt auch nicht als bloße Teilnahmegebühr im Sinne eines Entgeltes zum Erwerb einer Mitspielberechtigung, sondern als echten Spieleinsatz erscheinen: Gerade aus diesem Entgelt erwächst die Gewinnchance des Auktionsteilnehmers, gerade mit diesem Einsatz beteiligt sich der Bieter an der Auktion (zur Abgrenzung vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 23.05.2012 - 6 S 389/11 -, juris; s.a. OLG Düsseldorf, Urt. v. 23.09.2003 - 1-20 U 39/03 u.a. - juris). Entgegen der Auffassung der Klägerin kann es hierfür auch keinen Unterschied machen, ob erst mit der Abgabe eines Gebots ein Entgelt fällig wird oder ob - wie im Geschäftsmodell der Klägerin und vergleichbar dem Erwerb von Jetons im Casino - der Kauf von Gebotspunkten der Abgabe des Gebots vorgelagert ist.
Mit dem Einsatz eines Gebotspunktes erwirbt der Teilnehmer regelmäßig eine Gewinnchance. Denn bleibt er bis zum Ende der Auktion Höchstbietender, so erzielt er insoweit einen Gewinn, als der von ihm zu entrichtende Kaufpreis aufgrund der von den Bietern - und nicht zuletzt von der Klägerin - mit in Rechnung zu stellenden Gebotspreise regelmäßig deutlich geringer ist als der handelsübliche Kaufpreis. Individuell handelt es sich daher um einen Gewinn für den Höchstbietenden, solange die von ihm zu tragenden Gesamtkosten - die Summe aus den individuellen Aufwendungen für Gebotspunkte und dem Kaufpreis - geringer sind als der handelsübliche Kaufpreis.
Der Annahme eines entgeltlichen Erwerbs einer Gewinnchance steht entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht der Umstand entgegen, dass der Einsatz stets verloren ist (anders Rotsch/Heissler, ZIS 2010, 403 <411 f.>). Zwar erhält auch der Höchstbietende das für seine Gebote aufgewandte Geld nicht zurück, sondern hat wie dargestellt neben dem Kaufpreis seine individuellen Bietaufwendungen in seine Kalkulation einzubeziehen. Daraus ergibt sich aber lediglich, dass sich der erhoffte Gewinn um diesen Betrag schmälert: Wie der Lottospieler das Entgelt für den Erwerb des Loses nicht zurückerstattet erhält, sondern bei der Berechnung seines Gewinns von der Gewinnsumme abzuziehen hat, so hat der Auktionsteilnehmer bei der Bestimmung des erhofften Gewinns von der Differenz zwischen dem handelsüblichen Kaufpreis und seinem Höchstgebot seine individuellen Aufwendungen für Gebotspunkte abzuziehen. Der Einsatz schlägt sich also bei Ausbleiben des Gewinns als Verlust nieder und schmälert bei einem Gewinn nur dessen Höhe. Dass der Bieter diese Aufwendungen nicht erstattet erhält, steht daher ebenso wenig wie bei einer Lotterie und wie bei jedem Spiel, das für einen monetären Einsatz die Chance auf einen Sachwert eröffnet, der Annahme eines entgeltlichen Einsatzes für den Erwerb einer Gewinnchance entgegen.
Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 Erster GlüÄndStV hängt die Entscheidung über den Gewinn in jedem Fall vom Zufall ab, wenn dafür der ungewisse Eintritt oder Ausgang zukünftiger Ereignisse maßgeblich ist. Auch diese Voraussetzungen sind gegeben. Die Entscheidung über den Gewinn hängt bei dem Auktionsmodell der Klägerin überwiegend vom Wirken unberechenbarer, dem Einfluss des Teilnehmers entzogener Ursachen (vgl. st. Rspr. zu § 284 StGB, siehe Mailänder, ZfWG 2009, 395 <396> Rdnr. 10; LK - Krehl, 12. Aufl. 2008, § 284 StGB, Rdnr. 8) und nicht wesentlich von den Fähigkeiten und Kenntnissen und vom Grad der Aufmerksamkeit der Spieler ab.
Die Entscheidung über den Gewinn im Auktionsmodell der Klägerin ist aus folgenden Gründen ganz wesentlich vom Wirken unberechenbarer, dem Einfluss des Teilnehmers entzogener Ursachen abhängig, die es unmöglich machen, den Einsatz eines Gebotspunktes einer kalkulierenden, rationalen Entscheidung zu unterziehen:
Da das aktuelle Höchstgebot durch den Einsatz eines Gebotspunktes nur um 0,01 € erhöht wird, ist der letztendlich zu entrichtende Preis für das Produkt regelmäßig nicht für die Entscheidung eines Durchschnittsspielers relevant, einen (weiteren) Gebotspunkt zu investieren.
Auch der angegebene Einzelhandelspreis bietet kein Kriterium für die Prognose eines weiteren Gebotes. Anders als bei anderen Auktionen, bei denen nicht bereits die Gebotsabgabe kostenbewehrt ist, wird hier mit dem Bieterwettbewerb gerade kein momentaner Marktwert gebildet, da der Wert des Produktes für jeden Bieter nicht losgelöst von den eigenen, hierfür in Form von Gebotspunkten bereits getätigten Investitionen zu bestimmen ist. Der Wert des Produkts lässt daher regelmäßig keinen Rückschluss darauf zu, ob voraussichtlich ein weiteres Gebot abgegeben werden wird. Vielmehr wird das Produkt in aller Regel weit unter dem Marktwert "versteigert", was der Wirtschaftlichkeit des Geschäftsmodells für die Klägerin nicht entgegensteht, weil ihre Einnahmenkalkulation weniger auf den Auktionspreis als auf die Einnahmen aus dem Verkauf der Gebotspunkte gerichtet ist: Beträgt zum Beispiel das Höchstgebot für ein Produkt mit 10 € nur ein Drittel des Einzelhandelspreises von 30 €, nimmt die Klägerin für die hierzu erforderlichen 1.000 Gebote bereits ca. 600 € ein, insgesamt also ca. 610 € und damit mehr als das 20fache des Einzelhandelspreises.
Erst in dem seltenen Fall, dass das Höchstgebot bereits dem angegebenen Einzelhandelspreis des angebotenen Produkts entspricht, ist davon auszugehen, dass jedenfalls wirtschaftlich vernünftig handelnde potentielle Teilnehmer keine Gebote mehr abgeben, da sich das Geschäft für sie – unabhängig davon, ob sie bereits zuvor Gebotspunkte eingesetzt haben - als nicht rentabel erweist. Auf solche Fälle ist das Auktionsmodell der Klägerin aber gerade nicht angelegt. Es setzt im Übrigen zahlreiche Gebote voraus, bei denen diese Umstände nicht gegeben sind. Zudem ist in diesem Fall ein Gewinn des Höchstbietenden im Sinne eines rentablen Geschäfts gerade ausgeschlossen.
Die Summe aus dem von den bisherigen Bietern jeweils bereits eingesetzten Entgelt und dem aktuellen Höchstgebot ist ebenfalls kein Kriterium, das es dem Teilnehmer erkennbar macht, ob er voraussichtlich noch überboten werden wird und damit die mit dem Einsatz des letzten Gebotspunkts erworbene Gewinnchance einbüßt. Das Verhalten der bisherigen Bieter, die noch die Chance auf einen Gewinn ergreifen können, ist nicht vorhersehbar. Für den Teilnehmer ist es aber auch in keiner Weise prognostizierbar, ob der Bieter, dessen bisherige Aufwendungen für Gebotspunkte zusammen mit dem aktuellen Höchstgebot den angegebenen Einzelhandelspreis des angebotenen Produkts bereits erreichen oder gar übersteigen, weitere Gebote unterlässt oder gerade deshalb weiterbietet, um den mit dem bereits erfolgten Einsatz der Gebotspunkte erlittenen Verlust in Grenzen zu halten: Liegt etwa bei einem Einzelhandelspreis des Produkts von 30 € das aktuelle Höchstgebot bei 18 €, vermag der Bieter, der bereits 12 € für den Einsatz von 20 Gebotspunkten aufgewendet hat, einen Gewinn nicht mehr zu erzielen und steht vor der Entscheidung, entweder "auszusteigen" und den Verlust dieser 12 € zu tragen oder einen weiteren Gebotspunkt etwa für 0,60 € in die Chance zu investieren, für seine Aufwendungen in Höhe von dann 30,61 € ein Produkt im Wert von 30 € zu erwerben, den realen Verlust also auf 0,61 € zu begrenzen. Wählt er die zweite Variante, wird mit jedem weiteren eigenen Gebot der bei einer gewonnenen Auktion erlittene Verlust um mindestens 0,62 € größer, bis der "Versteigerungspreis" dem Einzelhandelspreis entspricht und eine Reduzierung des Verlustes in Form der - weiter gewachsenen - Aufwendungen für Gebotspunkte ausgeschlossen ist. Diese ohnehin nur gänzlich unzureichenden Möglichkeiten einer Prognose des Verhaltens der bisherigen Bieter werden zum einen dadurch weiter eingeschränkt, dass auf der Auktionsplattform jeweils nur die letzten zehn Bietvorgänge dokumentiert werden: Sind bereits mehr als zehn Gebote abgegeben worden, kann der Teilnehmer nur durch permanente Beobachtung feststellen, wer bereits wie viele Gebotspunkte eingesetzt hat. Zum anderen kann der Teilnehmer auch deshalb nicht erkennen, wie viel Geld jeder bisherige Bieter bereits in die Auktion investiert hat, weil die Kosten der Gebotspunkte nach der Anzahl der gleichzeitig erworbenen Gebotspunkte gestaffelt sind und die Klägerin zudem zahlreiche Auktionen veranstaltet, bei denen 20, 100 oder 400 Gebotspunkte "versteigert" werden. Darüber hinaus ist jedenfalls in der Countdownphase aufgrund des hohen Zeitdrucks eine solche Analyse - die für jeden einzelnen bisherigen Bieter zu erfolgen hätte - dem Durchschnittsnutzer in der Regel nicht möglich. Vor allem aber sind von den individuellen Einsätzen ausgehende Erwägungen zum weiteren Gebotsverhalten der bisherigen Bieter schon deshalb von geringem Wert, weil jeder bei der Klägerin weltweit angemeldete Nutzer zu einem beliebigen Zeitpunkt der Auktion neu einsteigen und mit dem Einsatz eines Gebotspunktes zum Höchstbietenden werden kann. Es gibt daher eine unüberschaubare Vielzahl von Nutzern, bei denen damit zu rechnen ist, dass sie mit einem Gebot die erworbene Chance auf den Gewinn zunichtemachen. Die Situation des Bieters ist bei der von der Klägerin durchgeführten Veranstaltung nach alledem jener bei einem Telefongewinnspiel vergleichbar, bei dem ein Gewinn erzielt wird, wenn eine bestimmte Zahl von kostenintensiven Anrufen vor dem eigenen eingegangen sind (vgl. hierzu OLG Düsseldorf, Urt. v. 23.09.2003 - 1-20 U 39/03 u.a. - juris).
Für den Teilnehmer an einer von der Klägerin angebotenen Auktion stellt es sich daher im Wesentlichen als Zufall dar, ob ein anderer nach ihm ebenfalls einen Gebotspunkt investiert. Auch wenn ein überdurchschnittlich befähigter und erfahrener Auktionsteilnehmer im Einzelfall durch geschicktes Taktieren - etwa durch die Wahl des Zeitpunktes seiner Gebotsabgabe im Verhältnis zum aktuellen Höchstgebotsstand oder zur Anzahl der aktuell auf den Internetseiten der Klägerin eingeloggten potentiellen Konkurrenten - eher in der Lage ist, Gebotspunkte erfolgreich einzusetzen, bleibt der Erfolg bei ihm, vor allem aber bei einem Durchschnittsspieler, auf den hier abzustellen ist, vom ungewissen Eintritt zukünftiger Ereignisse - der Abgabe weiterer Gebote - abhängig und ist damit maßgeblich (d.h. überwiegend) vom Zufall abhängig.
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die Zufallsabhängigkeit der Entscheidung über den Gewinn nicht bereits deshalb zu verneinen, weil der Teilnehmer eigenbestimmt entscheiden kann, ggf. durch den Einsatz weiterer Gebotspunkte den zur sog. Versteigerung stehenden Gegenstand zu erwerben. Wird der Teilnehmer überboten, ist die mit dem Einsatz des Gebotspunktes erworbene Gewinnchance vertan; mit dem Einsatz eines weiteren Gebotspunktes kann der Teilnehmer lediglich eine neue Gewinnchance erwerben, deren Realisierung wiederum überwiegend vom Zufall abhängt. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass ein erneuter Einsatz eines Gebotspunktes nicht unbeschränkt eine neue Gewinnchance eröffnet, denn wie oben dargestellt, besteht eine individuelle Gewinnchance nur so lange, wie der handelsübliche Kaufpreis höher ist als die Summe aus den individuellen Aufwendungen für Gebotspunkte und dem Höchstgebot.
Dass der Gewinn der Auktion lediglich voraussetzt, dass nachfolgend innerhalb der Auktionsdauer kein anderer Bieter ein Gebot abgibt, steht entgegen der Auffassung von Rotsch/Heissler (ZIS 2010, 403 <414 Fn. 93>) der Annahme der Zufallsabhängigkeit ebenfalls nicht entgegen. Wie die Autoren einräumen, kann das unvorhersehbare Verhalten anderer Menschen für den Einzelnen zufällig sein. Ob ein Erfolg zufällig eintritt, hängt davon ab, ob der Erfolg nach dem gewöhnlichen Verlauf der Dinge unter den gegebenen Verhältnissen vorhersehbar war. Die von den Autoren vorgenommene Abgrenzung zwischen einem Zufall in diesem Sinne und dem "allgemeinen Lebensrisiko", das der Bieter in der Hoffnung eingeht, nicht überboten zu werden, ist nicht überzeugend. Ein infiniter Regress ist schon deshalb nicht zu befürchten, weil die Kausalkette nur vom Gebot bis zum Auktionsende und nicht rückwärtsgewandt zu bilden ist.
Ob der bei Ablauf der Auktionsdauer Höchstbietende den Abschluss eines Kaufvertrages mit der Klägerin über den "ersteigerten" Gegenstand auch ablehnen kann - er trägt dann weiterhin die Gebotskosten, allerdings ohne Gegenwert - kann dahingestellt bleiben. Entgegen der Auffassung von Rotsch/Heissler (ZIS 2010, 403 <414>) hängt der Gewinn auch dann vom Zufall und nicht von einer freien Entscheidung des Höchstbietenden ab, wenn dieser nur die Möglichkeit erhält, einen Kauf des Produkts zu dem Höchstgebot zu tätigen. Die Gewinnchance, die mit dem Einsatz eines Gebotspunktes erworben wird, besteht nicht in dem nachfolgend abzuschließenden Kaufvertrag. Erworben wird vielmehr die Chance, diesen abzuschließen. Ebenso wenig wie ein Glücksspiel, bei dem der Gewinner erst bei erfolgreicher Teilnahme an einem nachfolgenden Geschicklichkeitsspiel/Wissensquiz einen Gewinn erzielt, seinen Charakter als Glücksspiel verliert (vgl. OLG Düsseldorf, Urt. v. 23.09.2003 - 1-20 U 39/03 u.a. - juris), ist eine Auktion nach dem Geschäftsmodell der Klägerin deshalb kein Glücksspiel, weil der Gewinner sich auch gegen den Erwerb des Produktes entscheiden kann.
Der entgeltliche Erwerb einer Gewinnchance erfolgt nach alledem auch im Rahmen eines Spiels im Sinne des § 3 Abs. 1 Erster GlüÄndStV. Beim Spiel geht es um ein Wagnis, sein Zweck ist Unterhaltung und/oder Gewinn, ein ernster sittlicher oder wirtschaftlicher Zweck fehlt (vgl. Palandt - Sprau, 71. Aufl. 2012, § 762 BGB, Rdnr. 2). Der Teilnehmer an einer von der Klägerin angebotenen Auktion ist bestrebt, den Artikel zu einem unter Einbeziehung seiner Gebotsaufwendungen günstigen Preis zu erwerben und geht zu diesem Zweck ein Wagnis ein, indem er Vermögen in Form von Gebotspunkten mit dem Risiko einsetzt, dieses Ziel nicht zu erreichen. Entgegen der Auffassung der Klägerin fehlt es beim herkömmlichen Internetauktionsmodell hingegen bereits am Wagnis, da dem Bieter durch sein Gebot unabhängig vom Gewinn der Auktion keine Kosten entstehen. Da der Bieter bei jenen Auktionen verdeckt sein individuelles Höchstgebot abgeben kann, bedarf es auch keiner besonderen Strategie. Mit der Abgabe seines Höchstgebots, das subjektiv daran orientiert ist, bis zu welchem Betrag ihm das Geschäft günstig erscheint, verfolgt er auch einen ernsten wirtschaftlichen Zweck. Dass auch das Handeln des Teilnehmers an einer Auktion der Klägerin auf den möglichst günstigen Erwerb eines Produktes gerichtet ist, begründet entgegen der Auffassung der Klägerin (ebenso Rotsch/Heissler, ZIS 2010, 403 <412>) schon deshalb keinen die Annahme eines Spiels ausschließenden ernsten wirtschaftlichen Zweck, weil der Gewinnzweck alternativ oder kumulativ zum Unterhaltungszweck gerade Merkmal eines Spiels im Sinne des § 3 Abs. 1 Erster GlüÄndStV bzw. des § 762 BGB ist. Dem Teilnehmer an einer von der Klägerin angebotenen Auktion ist eine über den Zweck der Gewinnerzielung, d.h. das Bestreben, den Artikel günstig zu erwerben, hinausgehende objektiv ernsthafte wirtschaftliche Zielsetzung schon deshalb abzusprechen, weil die Unwägbarkeiten für den Bieter das Geschäftsmodell der Klägerin prägen. Wie oben dargestellt, ist aufgrund der mit einem Gebot verbundenen Erhöhung des Auktionspreises um nur 1 Cent, der ggf. mit jedem Gebot erneut beginnenden Countdownphase von nur 20 Sekunden, vor allem aber aufgrund des nicht objektivierbaren Auktionspreises ein ernstzunehmender Preisbildungsmechanismus nicht erkennbar. Die Auktionen der Klägerin bieten den Teilnehmern vielmehr - wie bereits der Name ... offenbart - spielerische Reize mit Unterhaltungswert (s.a. Fritzsche/Frahm, WRP 2008, 22 <33>).
Das angebotene Glücksspiel ist auch öffentlich. Nach § 3 Abs. 2 Erster GlüÄndStV liegt öffentliches Glücksspiel unter anderem dann vor, wenn für einen größeren, nicht geschlossenen Personenkreis eine Teilnahmemöglichkeit besteht. Diese Voraussetzungen sind gegeben, denn über das Internet ist das Glücksspielangebot der Klägerin einem großen, nicht geschlossenen Personenkreis zugänglich. Die Klägerin ist auch Veranstalterin und damit richtige Adressatin der Untersagungsverfügung.
Das von ihr veranstaltete Glücksspiel ist unerlaubt. Der Klägerin fehlt die nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Erster GlüÄndStV erforderliche Erlaubnis für Baden-Württemberg.
Ob die Klägerin über eine ausländische Glücksspiellizenz verfügt, ist unerheblich. Eine Geltung ausländischer Konzessionen in Deutschland lässt sich insbesondere nicht aus Unionsrecht ableiten (EuGH, Urt. v. 08.09.2010, "Markus Stoß" - C-316/07 -, NVwZ 2010, 1409; BVerwG, Urt. v. 24.11.2010 - 8 C 13.09 -, ZfWG 2011, 96; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 10.12.2009 - 6 S 1110/07 -, juris). Da die Mitgliedstaaten der Europäischen Union im Glücksspielbereich unabhängig vom jeweiligen Schutzniveau nicht dazu verpflichtet sind, Genehmigungen gegenseitig anzuerkennen, sind sie berechtigt, die Beantragung einer nationalen Erlaubnis auch dann zu fordern, wenn der Leistungsanbieter bereits über eine Konzession eines anderen Mitgliedstaates verfügt (EuGH, Urt. v. 08.09.2010, "Markus Stoß", - C-316/07 -, NVwZ 2010, 1409).
Darüber hinaus ist die Veranstaltung und Bewerbung von öffentlichem Glücksspiel im Internet auch materiell illegal, denn die Tätigkeiten der Klägerin verstoßen gegen das durch §§ 4 Abs. 4, 5 Abs. 3 Satz 1 Erster GlüÄndStV begründete Internetverbot. Danach ist das Veranstalten, das Vermitteln und das Bewerben öffentlicher Glücksspiele im Internet verboten. Die Tätigkeit der Klägerin erweist sich auch nicht als genehmigungsfähig: Gemäß § 4 Abs. 5 Erster GlüÄndStV können die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 Erster GlüÄndStV den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten erlauben, wenn keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 Erster GlüÄndStV vorliegen und weitere Voraussetzungen (Nr. 1 bis 5) erfüllt sind. Die Klägerin bietet hingegen schon keine Lotterien bzw. Sportwetten im Sinne der genannten Vorschrift an, sondern betreibt sonstige Glücksspiele. Sie kann sich auch nicht auf § 10a i. V. m. §§ 4a ff. Erster GlüÄndStV berufen. Danach können Konzessionen für Sportwetten erteilt werden, die nach § 10a Abs. 4 Erster GlüÄndStV auch das Recht begründen, diese im Internet anzubieten. Auch hier steht einer Konzessionierung der Klägerin der Umstand entgegen, dass sie keine Sportwetten anbietet. Auf die Frage, ob bereits die fehlende Erlaubnis (so VG Karlsruhe, Urt. v. 25.10.2012 - 3 K 109/12 -, Urt. v. 15.11.2012 - 3 K 1119/12) oder erst die fehlende Erlaubnisfähigkeit die Untersagung zu rechtfertigen vermag, kommt es daher vorliegend nicht an.
Das Internetverbot begegnet weder verfassungs- noch unionsrechtlichen Bedenken (vgl. ausführlich zu den im Wesentlichen identischen Vorschriften §§ 4 Abs. 1, Abs. 4, 5 Abs. 3 GlüStV: BVerwG, Urt. v. 01.06.2011 - 8 C 5.10 -, juris). Es stellt eine zulässige, insbesondere verhältnismäßige Beschränkung der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) dar (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008 - 1 BvR 928/08 -, juris; BVerwG, Urt. v. 24.11.2010 - 8 C 15.09 -, juris). Das Spielen per Internet zeichnet sich sowohl durch ein hohes Maß an Bequemlichkeit als auch durch eine zeitlich unbeschränkte Verfügbarkeit des Angebots aus (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, - 1 BvR 928/08 -, juris). Hinzu kommt der im Vergleich zur terrestrischen Spielveranstaltung höhere Abstraktionsgrad, der geeignet ist, das virtuelle Glücksspiel in der Wahrnehmung des Spielers aus seinem Bedeutungszusammenhang herauszulösen und dadurch die Tatsache des Einsatzes und den möglichen Verlust von Geld in den Hintergrund treten zu lassen. Vor dem Hintergrund der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers (BVerfG, Beschl. v. 19.07.2000 - 1 BvR 539/96 -, juris) ist das Internetverbot ein geeignetes und erforderliches Mittel, den im Rahmen der Suchtprävention besonders bedeutsamen Jugendschutz effektiv zu verwirklichen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008 - 1 BvR 928/08 -, juris). Es trägt zur Verwirklichung der genannten Ziele bei. Ein milderes, gleichermaßen geeignetes Mittel ist dabei nicht ersichtlich. Insbesondere vermag das Gericht nicht festzustellen, dass ein liberalerer Regelungsansatz den gleichen Erfolgsbeitrag geleistet hätte. An dieser Bewertung ändert sich - mit Blick auf den genannten Spielraum - auch dadurch nichts, dass der schleswig-holsteinische Gesetzgeber eine tendenziell liberalere Regelung für geeignet befunden hat, die genannten Ziele zu verfolgen. Der baden-württembergische Gesetzgeber hat sich nämlich nachvollziehbar und überzeugend für tendenziell strengere Regelungen entschieden. Auch fällt die Bewertung - ebenfalls mit Blick auf den genannten Spielraum - nicht deswegen anders aus, weil das Internetverbot in Bezug auf Sportwetten einerseits und anderen Glücksspielen andererseits unterschiedlich streng ausgestaltet worden ist. Insoweit hat - nachvollziehbar und überzeugend - nicht nur der Schutz vor Sucht-, sondern auch der Schutz vor Manipulationsgefahren eine entscheidende Rolle gespielt. Diese fallen in den beiden Segmenten unterschiedlich aus. So ist bei Sportwetten die Wettveranstaltung selbst weniger von Manipulation bedroht, so dass insoweit der Bedarf einer vollständigen Internetsperre als geringer bewertet wurde (vgl. LT-Drs. 15/1570, S. 54). Dass die Gefahr insofern eher in einer Manipulation des bewetteten Ereignisses gesehen wird, begründet keinen internetspezifischen Handlungsbedarf (vgl. LT-Drs. 15/1570, S. 54). Demgegenüber wird etwa in Bezug auf Casino- und Pokerspiele eine besonders hohe Manipulationsanfälligkeit konstatiert (vgl. LT-Drs. 15/1570, S. 59). Diese dürfte gerade im Internetbereich bestehen. Eine solche Manipulationsanfälligkeit charakterisiert im Übrigen auch im hohen Maße das Auktionsmodell der Klägerin, da nicht ausgeschlossen werden kann, dass im Interesse der Klägerin für sie gänzlich risikolose Gebote abgegeben werden, die entweder andere Bieter zu weiteren kostenpflichtigen Geboten veranlassen oder zumindest es der Klägerin ersparen, das Produkt zu einem geringen Preis veräußern zu müssen, ohne dass sie auf die Einnahmen aus den bereits abgegebenen Gebotspunkten verzichten müsste. Das Internetverbot ist schließlich auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Der mit dem Internetverbot verbundene Eingriff in die Berufsfreiheit ist durch überragend wichtige Gemeinwohlziele - Schutz der Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendlicher, vor den Gefahren der Spielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität, Schutz vor Manipulationsgefahren - gerechtfertigt. Selbst die schwerwiegenden Beschränkungen der unternehmerischen Tätigkeit, zu denen das Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet führt, sind angesichts der Spielsuchtprävention und somit eines Gemeinwohlbelangs von hohem Rang nicht zu beanstanden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008 - 1 BvR 928/08 -, juris).
Das Internetverbot stellt auch eine zulässige Beschränkung der unionsrechtlichen Grundfreiheiten - konkret der betroffenen Dienstleistungsfreiheit gem. Art. 56 AEUV - dar. Der Europäische Gerichtshof billigt eine Maßnahme, mit der jedes Anbieten von Glücksspielen über das Internet verboten wird; er sieht diese grundsätzlich als geeignet an, die Ziele der Bekämpfung der Spielsucht sowie des Jugendschutzes zu verfolgen, auch wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmliche Kanäle zulässig bleibt. Begründet wird dies mit der Förderung der Spielsucht durch die leichte Zugänglichkeit des Internets, der potenziell großen Menge und Häufigkeit des Angebots, der Anonymität des Spielers und durch die fehlende soziale Kontrolle (EuGH, Urt. v. 08.09.2010, "Carmen Media Group Ltd." - C-46/08 -, juris; Urt. v. 08.09.2009, "Liga Portuguesa" - C-42/07 -, NJW 2009, 3221). §§ 4 Abs. 1, Abs. 4, 5 Abs. 5 Erster GlüÄndStV genügen dabei auch dem vom Europäischen Gerichtshof geforderten Kohärenzkriterium, nach dem alle Glücksspielsektoren im Wege der Gesamtbetrachtung einzubeziehen sind (vgl. hierzu EuGH, Urt. v. 08.09.2010, "Carmen Media Group Ltd." - C-46/08 -, juris).
Hiernach muss der Mitgliedstaat zum einen die Gemeinwohlziele, denen die die Dienstleistungsfreiheit beschränkende Regelung dienen soll und die diese legitimieren sollen, im Anwendungsbereich der Regelung auch tatsächlich verfolgen; er darf nicht in Wahrheit andere Ziele - namentlich solche finanzieller Art - anstreben, welche die Beschränkung nicht legitimieren können (EuGH, Urt. v. 21.10.1999 - C-67/98, "Zenatti" - Slg. 1999, I-7289, v. 06.11.2003, "Gambelli" u.a. - C-243/01 -, juris, und v. 08.09.2010, "Carmen Media Ltd." - C-46/08 -, juris; vgl. BVerwG, Urt. v. 01.06.2011 - 8 C 5/10 - , juris). Zum anderen darf die in Rede stehende Regelung nicht durch die Politik in anderen Glücksspielsektoren konterkariert werden (vgl. EuGH, Urt. v. 08.09.2010, "Markus Stoß" - C-316/07 -, NVwZ 2010, 1409 und "Carmen Media Ltd." - C-46/08 -, juris; vgl. auch EuGH, Urt. v. 10.03.2009, C-169/07, Hartlauer - Slg. 2009, I-1721, Rn.60). Zwar ist der Mitgliedsstaat nicht verpflichtet, in sämtlichen Glücksspielsektoren dieselbe Politik zu verfolgen; das Kohärenzgebot ist kein Uniformitätsgebot. Es verlangt auch keine Optimierung der Zielverwirklichung. Das gewinnt Bedeutung namentlich in Mitgliedstaaten wie Deutschland, zu deren Verfassungsgrundsätzen eine bundesstaatliche Gliederung in Länder mit jeweils eigener Gesetzgebungsautonomie gehört. Jedoch dürfen in anderen Glücksspielsektoren - auch wenn für sie andere Hoheitsträger desselben Mitgliedsstaates zuständig sind - nicht Umstände durch entsprechende Vorschriften herbeigeführt werden, die - sektorenübergreifend - zur Folge haben, dass die in Rede stehende Regelung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht beitragen kann, so dass ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wird (OVG NRW, Beschl. v. 20.04.2012 - 13 E 64/12 -, juris). Diesen Anforderungen genügt das Internetverbot aber.
Mit dem Internetverbot nach dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag werden tatsächlich Gemeinwohlziele verfolgt, die die mit ihm verbundenen Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit zu legitimieren vermögen. Nach § 1 Erster GlüÄndStV geht es dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag um die Bekämpfung der Glücksspielsucht, Lenkung des Spielbetriebs, Jugend- und Spielerschutz, Sicherstellung der ordnungsgemäßen Durchführung von Glücksspiel und Verhinderung von Gefahren für die Integrität des Sports. Anlass für Zweifel daran, dass diese Ziele mit dem Internetverbot auch tatsächlich verfolgt werden, bestehen nicht.
Das Internetverbot nach dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag wird außerdem auch nicht durch andere Regelungen konterkariert. Es gilt unterschiedslos für alle unter den Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag fallenden Glücksspielarten. Den hiervon zulässigen Ausnahmen (§§ 4 Abs. 5, 10a, 5 Abs. 3 Satz 2 Erster GlüÄndStV) sind sehr enge Grenzen gesetzt. Diese gewährleisten hinreichend, dass das grundsätzliche Verbot der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet nicht konterkariert wird. So ist die Zulässigkeit von Lotterien und Sportwetten im Internet an die hohen Hürden des § 4 Abs. 5 Erster GlüÄndStV geknüpft. Insbesondere darf das Veranstalten oder Vermitteln von Sportwetten im Internet nicht den Zielen des § 1 Erster GlüÄndStV zuwiderlaufen. Ferner müssen minderjährige und gesperrte Spieler durch Identifizierungs- und Authentifizierungseinrichtungen geschützt werden (§ 4 Abs. 5 Nr. 1 Erster GlüÄndStV), müssen Höchstsätze pro Spieler pro Monat gewahrt werden (§ 4 Abs. 5 Nr. 2 Erster GlüÄndStV), müssen besondere Suchtanreize durch schnelle Wiederholungen ausgeschlossen sein (§ 4 Abs. 5 Nr. 3 Erster GlüÄndStV), muss ein Sozialkonzept vorgelegt werden (§ 4 Abs. 5 Nr. 4 Erster GlüÄndStV) und dürfen Wetten und Lotterien nicht unter derselben Domain angeboten werden (§ 4 Abs. 5 Nr. 5 Erster GlüÄndStV). Keine nennenswerte Relativierung erfährt das Internetverbot auch durch die in § 10a Erster GlüÄndStV (Experimentierklausel) vorgesehene Ausnahme vom Sportwettmonopol. Die Vergabe der danach vorgesehenen Lizenzen ist über das aufwändige Verfahren nach §§ 4a ff. Erster GlüÄndStV an die Bewältigung formaler Hürden geknüpft, die ebenfalls der Sicherstellung der in § 1 Erster GlüÄndStV formulierten Ziele dienen. Hinsichtlich der Werbung im Internet für unerlaubtes Glücksspiel im Internet gilt, dass diese - als Werbung für unerlaubtes Glücksspiel - verboten bleibt, § 5 Abs. 5 Erster GlüÄndStV.
Aus der unterschiedlichen Behandlung von unterschiedlichen Spielarten - Lotterien und Sportwetten werden in Grenzen freigegeben, während es bei Casino-, Poker- und anderen Glücksspielen beim Verbot bleibt - folgt nichts anderes. Sie stellt nicht in Frage, dass die mit dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag verfolgten Ziele auch ernsthaft verfolgt werden. Dies ergibt sich bereits daraus, dass neben unterschiedlichen Suchtpotentialen auch unterschiedliche Manipulationsgefahren diese Differenzierung zu erklären vermögen (s.o.). Ferner konterkarieren sich diese Regelungstechniken auch nicht gegenseitig. Dem offensichtlich besonders hohen Suchtpotential von Sportwetten einerseits und anderen Glücksspielen andererseits wird nämlich auf unterschiedliche Weisen Rechnung getragen. Während Casino-, Poker- und sonstige Glücksspiele im Internet verboten bleiben, werden die gleichen Ziele bei Sportwetten durch eine moderate und mit hohen Schutzstandards versehene Öffnung des Marktes verfolgt. Hierin liegt kein Widerspruch zu der oben getroffenen Feststellung, dass die Erforderlichkeit des Internetverbots nicht durch die genannten unterschiedlichen Regelungsmodi in Frage gestellt wird. Während die Erforderlichkeit dann gegeben ist, wenn unter Beachtung der gesetzgeberischen Einschätzungsprärogative ein anderes gleich geeignetes Mittel nicht ersichtlich ist, liegt ein Verstoß gegen das unionsrechtliche Konterkarierungsverbot erst dann vor, wenn die Regelungen sich gegenseitig ihre Wirksamkeit nehmen.
Die Wahrung der sich aus dem Kohärenzkriterium ergebenden Anforderungen wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass in Schleswig-Holstein - anders als in den übrigen 15 Bundesländern - seit 01.01.2012 aufgrund des dort nunmehr geltenden Gesetzes zur Neuordnung des Glücksspiels vom 20.10.2011 (GVOBl. 2011, 280, Glückspielgesetz - GlSpielG) unter bestimmten Voraussetzungen auch Internetglücksspiel erlaubt werden kann. Dies gilt auch in Anbetracht der Tatsache, dass von der schleswig-holsteinischen Glücksspielaufsicht mittlerweile tatsächlich zwölf entsprechende Lizenzen vergeben worden sind. Nicht entscheidend ist dabei, dass Schleswig-Holstein sich nach Medienberichten dazu entschlossen hat, dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag beizutreten (vgl. Pressemitteilung vom 24.07.2012 im Medien-Center der Schleswig-Holsteinischen Staatskanzlei: http://www.schleswig-holstein.de/STK/DE/STK_node.html).
In Schleswig-Holstein und in den anderen 15 Bundesländern werden im Kern dieselben Gemeinwohlziele verfolgt: Ausweislich § 1 GlSpielG dient das Glücksspielgesetz dem Jugend- und Spielerschutz, der ordnungsgemäßen Durchführung der Glücksspiele, der Kanalisierung des Spielbetriebs und der Vorbeugung und Bekämpfung von Suchtgefahren. Dieser Zielekatalog entspricht jenem des § 1 Erster GlüÄndStV.
Die Kammer vermag nicht festzustellen, dass die in Schleswig-Holstein einerseits und in den übrigen Bundesländern andererseits eingesetzten Mittel die Erreichung dieser Ziele konterkarieren und sich gegenseitig widersprechen würden. Denn die Rechtslage in Schleswig-Holstein hat nicht zur Folge, dass das Internetverbot in den anderen Bundesländern zur Verwirklichung der mit ihm verfolgten Ziele tatsächlich nicht mehr beitragen kann, so dass seine Eignung zur Zielerreichung aufgehoben würde. Der Sonderweg Schleswig-Holsteins fällt gegenüber dem einheitlichen Vorgehen der anderen Bundesländer nicht besonders ins Gewicht. Dies gilt schon mit Blick auf die Einwohnerzahlen, wo knapp unter 3 Mio. beinahe 80 Mio. Einwohner gegenüber stehen (unter Verweis auf die geringe Einwohnerzahl Schleswig-Holsteins auch OVG NRW, Beschl. v. 20.04.2012 - 13 E 64/12 -, juris). Insbesondere aber unterscheiden sich die Regelungen in Schleswig-Holstein und den anderen 15 Bundesländern qualitativ seit Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages nur noch in einem geringen Maße voneinander - insoweit hat die tendenziell liberalere Neuregelung des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags die Kohärenzproblematik entschärft: Schleswig-Holstein setzt auf eine im Wege eines Genehmigungsverfahrens (vgl. § 4 GlSpielG) kontrollierte Freigabe des Internets. So sieht das Glücksspielgesetz für alle Glücksspielanbieter ein Verfahren über die Erteilung einer Genehmigung vor (vgl. § 4 GlSpielG zur Veranstaltungsgenehmigung im Allgemeinen, § 19 GlSpielG zur Veranstaltungsgenehmigung von Online-Casinospielen, § 20 GlSpielG zur Genehmigung als Wettunternehmer, § 23 GlSpielG zur Genehmigung für den Vertrieb von Wetten), wobei die Erteilung der Genehmigung stets an die Erfüllung der Ziele des § 1 GlSpielG (§ 4 Abs. 2 GlSpielG) und die Voraussetzungen der Sachkunde und Zuverlässigkeit geknüpft ist (§§ 4 Abs. 2, 19 Abs. 1 Nr. 2, 20 Abs. 2, 22 Abs. 1 Nr. 2, 23 Abs. 2 Nr. 2 GlSpielG). Hinzu kommen weitere Sicherungsmechanismen wie im behördlichen Ermessen stehende Widerrufstatbestände (§ 4 Abs. 7 GlSpielG) und zwingende Versagungsgründe (vgl. §§ 19 Abs. 2, 20 Abs. 3, 22 Abs. 2, 23 Abs. 3 GlSpielG). Von allen Anbietern zu erfüllen sind zudem umfangreiche Vorgaben an den Spielerschutz (§ 25 GlSpielG), die Werbung (§ 26 GlSpielG) und den Schutz von Minderjährigen (§ 27 GlSpielG) sowie Sozialkonzepte zur Suchtprävention (§ 28 GlSpielG). Bei Sportwetten ist in jedem Fall auch das Einvernehmen des sog. Fachbeirats herzustellen (§ 4 Abs. 1 Satz 2 GlSpielG). Die anderen Bundesländer setzen im Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag - wie oben dargestellt - auf eine insgesamt vergleichbare Regelungstechnik, bei der das grundsätzliche Internetverbot (§§ 4 Abs. 4, 5 Abs. 3 Satz 1 Erster GlüÄndStV) durch Ausnahmen flexibilisiert, mit Blick auf die Ziele des Internetverbots aber nicht nennenswert relativiert wird. Vor diesem Hintergrund beschränken sich die Unterschiede zwischen Schleswig-Holstein und den anderen 15 Bundesländern - von einzelnen Regelungsmodalitäten abgesehen (vgl. hierzu im Einzelnen auch Windhoffer, DÖV 2012, 257) - im Wesentlichen darauf, dass nicht nur Internetsportwetten in Schleswig-Holstein erlaubt werden können, in den anderen 15 Bundesländern hingegen nicht. Aus diesem Unterschied folgt aber keine Konterkarierung der in Baden-Württemberg und den anderen Bundesländern zur Zielerreichung eingesetzten Mittel.
Vor dem Hintergrund der damit nach Auffassung der Kammer möglichen Feststellung einer Kohärenz unter Zugrundelegung einer bundesweiten Betrachtung kommt es nicht entscheidend auf die aktuell in der Revision beim Bundesverwaltungsgericht anhängige Frage an, ob die Kohärenzbetrachtung nur bezogen auf das jeweilige Bundesland - hier Baden-Württemberg - zu erfolgen hat, wie der Beklagte im Hinblick auf das Bundesstaats- und Demokratieprinzip annimmt, oder die Kohärenz vielmehr eine bundesweite Betrachtung erfordert.
Die Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 01.06.2011 zum Nichtvorliegen verfassungs- und unionsrechtlicher Bedenken gegen das Internetverbot sind auch nicht aufgrund der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache "Zeturf" (Urt. v. 30.06.2011 - C-212/08 -, NVwZ 2011, 1119) und der Rechtssache "Dickinger/Ömer" (Urt. v. 15.09.2011 - C-347/09 -, EuZW 2011, 841) als überholt zu betrachten. Der Europäische Gerichtshof hat in seinem Urteil vom 15.09.2011 betont, eine nationale Regelung sei nur dann geeignet, die Erreichung des geltend gemachten Ziels zu verwirklichen, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht werde, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen. Von eben diesem Maßstab ist bereits das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 01.06.2011 ausgegangen (vgl. auch VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 16.11.2011 - 6 S 1858/11 - und Beschl. v. 12.12.2011 - 6 S 2835/11 -).
Da die Klägerin weder im Besitz einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Erster GlüÄndStV ist, noch ihr eine solche wegen des Internetverbots des § 4 Abs. 4 Erster GlüÄndStV erteilt werden könnte, ist das Glücksspiel unerlaubt. Werbung für unerlaubtes öffentliches Glücksspiel ist nach § 5 Abs. 5 Erster GlüÄndStV untersagt. Seine Veranstaltung und Vermittlung sowie die Werbung hierfür durften somit untersagt werden.
Die streitgegenständliche Verfügung vom 14.11.2011 erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als materiell rechtswidrig.
Die angefochtene Verfügung ist hinreichend bestimmt (§ 37 Abs. 1 LVwVfG). Der Klägerin ist es möglich, aufgrund der Entscheidungssätze und der Begründung des Bescheides sowie der sonstigen Umstände zweifelsfrei zu erkennen, was von ihr gefordert wird. Auf welche Weise die Klägerin der Anordnung, Rechtsverstöße gegen eine landesrechtliche Vorschrift zu unterlassen, nachkommt, durfte in zulässiger Weise ihr selbst als verpflichteter Adressatin überlassen werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 05.11.1968 - I C 29.67 -, BVerwGE 31, 15; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 09.03.2011 - 6 S 2187/10 -; Beschl. v. 15.07.2009 - 6 S 1565/09 -, juris; Urt. v. 09.04.1981 - 10 S 2129/80 -, VBlBW 1982, 97; OVG NRW, Beschl. v. 10.01.1985 - 4 B 1434/84 -, NVwZ 1985, 355; BayVGH, Beschl. v. 20.11.2008 - 10 CS 08.2399 - , ZfWG 2008, 455). Von der Klägerin wird erwartet, dass entsprechende Vorkehrungen getroffen werden, die das Erreichen des in dem Bescheid genannten Zieles sicherstellen. Maßgeblich ist einzig, dass vom Gebiet des Landes Baden-Württemberg aus Spielangebote der Klägerin nicht mehr angenommen werden können und diesbezügliche Werbung nicht mehr abgerufen werden kann.
Mit dieser Verpflichtung wird von der Klägerin weder etwas rechtlich oder tatsächlich Unmögliches verlangt, noch ist ihr die Befolgung unzumutbar.
Da das Verfahren der Geolokalisation (hierzu ausführlich OVG NRW, Beschl. v. 13.07.2010 - 13 B 676/10 -, juris) existiert, ist jedenfalls nicht von einer technischen Unmöglichkeit des angegriffenen Bescheids auszugehen. Gerichtsbekannte Internetauftritte anderer Glücksspielveranstalter zeigen, dass es inzwischen Geolokalisationsverfahren gibt, die den Zugriff auf Internetseiten von bestimmten geografischen Gebieten aus verhindern können (vgl. auch Hoeren, Geolokalisation und Glücksspielrecht, ZfWG 2008, 229 ff., 311 ff.). Wenngleich möglicherweise nicht ausgeschlossen werden kann, dass gewisse geringfügige Fehlerquoten vorhanden sind oder einzelne Spieler die technischen Hürden bewusst zu umgehen wissen, ändert dies nichts an der technischen Umsetzungsmöglichkeit der streitgegenständlichen Verfügung. Denn die ernsthafte Verwendung des Geolokalisationsverfahrens nach dem aktuellen Stand der Technik ist nach Auffassung der Kammer als Erfüllung der Untersagungsverfügung anzusehen und Umgehungen durch Einzelne sowie vereinzelte, technisch noch nicht vermeidbare Ungenauigkeiten der Geolokalisation wären der Klägerin nicht zuzurechnen. Dies gilt insbesondere für gewisse Unschärfen im Bereich der Landesgrenzen. Sollte es aufgrund der Verwendung neuer Kommunikationsmedien bei der Geolokalisation doch zu bedeutsameren Abweichungen als bislang kommen, wäre ihr eine Kombination der Geolokalisation beispielsweise mit einer Handyortung anzusinnen.
Diesbezügliche datenschutzrechtliche Bedenken der Klägerin teilt das Gericht nicht. Soweit bei der Anwendung der Geolokalisationstechnologie Daten der Internetnutzer verwendet werden, findet ein unzulässiger Eingriff in datenschutzrechtliche Vorschriften nicht statt. Bei der Geolokalisation werden personenbezogene Daten nicht unzulässig erhoben oder verwendet; sie werden insbesondere weder gespeichert, verändert noch übermittelt (vgl. §§ 12 TMG, 28 Abs. 1 BDSG), sondern allein für die jeweils aktuelle Internetkommunikation benötigt (vgl. §§ 14 Abs. 1, 15 Abs. 1 TMG). Für die Anwendung der Geolokalisationstechnologie ist - wie für jede erfolgreiche Kommunikation im Internet - die Verwendung der IP-Adressen der jeweiligen Nutzer notwendig. Die Verbindungsaufnahme erfolgt mit der IP-Adresse des Nutzers. Die Abfrage der Geolokalisation geschieht durch "Verwerfen" der IP-Adresse, vergleichbar der Nichtannahme eines Telefonanrufs mit einer bestimmten Telefonnummer. Vor diesem Hintergrund wird deutlich, dass eine Speicherung oder ein sonstiger Vorgang von datenschutzrechtlicher Bedeutung durch die Geolokalisation von vornherein nicht erfolgt. Auch der mit der "Verwerfung" der IP-Adresse verbundene Ausschluss der Nutzung durch den Aufrufenden stößt auf keine Bedenken. Dieser ist vielmehr zur Wahrung des berechtigten Interesses des Internetglücksspielveranstalters erforderlich (vgl. § 28 Abs. 1 Nr. 2 BDSG). Schon deshalb ist ein unzulässiger Eingriff in datenschutzrechtliche Vorschriften nicht festzustellen (OVG NRW, Beschl. v. 02.07.2010 - 13 B 646/10 - juris; Beschl. v. 13.07.2010 - 13 B 676/10 -, juris; s.a. VG Düsseldorf, Urt. v. 12.07.2011 - 27 K 5009/08 -, juris; Urt. v. 21.06.2011 - 27 K 6586/08 -, juris). Zudem wäre gegebenenfalls die Einholung einer Zustimmung des Nutzers zur Geolokalisation möglich und auch zumutbar. Einverständniserklärungen zu Allgemeinen Geschäftsbedingungen oder Datenschutzbedingungen gehören zum Standard in allen Geschäftsbereichen, die sich des Internets bedienen (BayVGH, Beschl. v. 24.01.2012 - 10 CS 11.1290 -, juris).
Der Klägerin ist es in Anbetracht des gesetzlichen Verbots und der damit verfolgten Ziele (vgl. § 1 Erster GlüÄndStV) auch zumutbar, den Verboten der Untersagungsverfügung nachzukommen. Selbst die bundesweite Entfernung des Internetinhalts wäre ihr zuzumuten, da sie zum einen jedenfalls derzeit im gesamten Bundesgebiet - in Schleswig-Holstein mangels Genehmigung und in den übrigen Bundesländern kraft Gesetzes gem. § 4 Abs. 1, Abs. 4 und § 5 Abs. 5 Erster GlüÄndStV - verpflichtet ist, die Veranstaltung öffentlichen Glücksspiels und die Werbung hierfür im Internet zu unterlassen (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 15.07.2009 - 6 S 1565/09 -, juris; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 16.03.2009 - 1 S 224.08 -, juris). Zum anderen liegt es im Verantwortungsbereich desjenigen, der eine unerlaubte Tätigkeit ausübt, diese im Geltungsbereich des Verbots zu unterlassen (OVG NRW, Beschl. v. 06.11. 2009 - 13 B 723/09 -, juris).
Die gegenüber der Klägerin verfügte Untersagung ist auch im Übrigen ermessensfehlerfrei. Ein Ermessensfehler ergibt sich insbesondere nicht aus der Änderung der Rechtslage nach Erlass der Untersagungsverfügung, die das Internet für Glücksspielangebote gegenüber der vorherigen Rechtslage in größerem Umfang freigibt. Das Angebot der Klägerin ist auch nach neuem Recht unter keinem Gesichtspunkt genehmigungsfähig (s.o.). Die zwingenden Versagungsgründe führen wegen des besonderen Gefährdungspotentials der Veranstaltung von öffentlichem Glücksspiel im Internet zu einer Reduktion des Ermessens nach § 9 Abs. 1 Satz 2, Satz 3 Nr. 3 Erster GlüÄndStV auf Null (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 19.11.2011 - 6 S 1836/11; vergleichbar BVerwG, Urt. v. 24.10.2010 - 8 C 13.09 -, NVwZ 2011, 549). Ein Ermessensfehler ergibt sich auch nicht aus einer willkürlichen Ungleichbehandlung der Klägerin gegenüber anderen Veranstaltern vergleichbarer Glücksspiele. Wie die Beklagte in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar und überzeugend geschildert hat, geht sie nicht nur gegen die Klägerin, sondern auch gegen andere Anbieter solcher Internetauktionen vor. Die Untersagung ist außerdem auch verhältnismäßig. Sie gewährleistet, dass die begangene rechtswidrige Handlung unterbunden und die weitere Veranstaltung unerlaubten Glücksspiels verhindert wird. Mildere Mittel, welche den beabsichtigten Zweck in gleicher Weise erreichen würden, sind nicht erkennbar.
Die in Nr. 2 des angefochtenen Bescheids erfolgte Anordnung der schriftlichen Mitteilung der Einstellung der Tätigkeiten ist ebenfalls rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Anordnung findet ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 Satz 2, Satz 3 Nr. 1 Erster GlüÄndStV. Sie ist zudem ermessensfehlerfrei und insbesondere verhältnismäßig, denn sie belastet die Klägerin nur geringfügig, erleichtert dem Beklagten die Erfüllung seiner Aufgaben nach § 9 Erster GlüÄndStV aber erheblich. Die Anzeige der Einstellung der untersagten Tätigkeiten ermöglicht eine effektive Kontrolle der Einhaltung der verfügten Untersagung.
Die Zwangsgeldandrohung in Nr. 3 des Bescheids ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Sie entspricht den gesetzlichen Anforderungen der §§ 20 Abs. 1 Satz 1, 19 Abs. 1 Nr. 1 LVwVG. Die Höhe des angedrohten Zwangsgelds hält sich im gesetzlichen Rahmen und ist ebenfalls verhältnismäßig. Dass sich die Zwangsgeldandrohung auch auf die der Klägerin aufgegebene schriftliche Mitteilung der Einstellung der untersagten Tätigkeiten bezieht, ist nicht zu beanstanden. Die Mitteilung ermöglicht der Behörde eine effektive Kontrolle über die Einhaltung der verfügten Untersagung. Mit der Androhung der Vollstreckung bei nicht fristgemäßer Mitteilung wird die Klägerin nicht unverhältnismäßig belastet. Dass sich die Androhung auf eine Mehrzahl von Verpflichtungen aus der Verfügung vom 14.11.2011 bezieht, steht ihrer Wirksamkeit ebenso nicht entgegen. Zwar ist die Androhung eines einheitlichen Zwangsgeldes im Hinblick auf eine Vielzahl unterschiedlicher Auflagen und Bedingungen grundsätzlich keine taugliche Grundlage für eine spätere Zwangsgeldfestsetzung, wenn nicht erkennbar ist, für welchen Verstoß gegen welche Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungspflicht ein Zwangsgeld in welcher Höhe angedroht ist. Die Zwangsgeldandrohung ist jedoch der Auslegung dahingehend fähig, dass ein einheitliches Zwangsgeld in Höhe von 10.000 € zur Durchsetzung jedes einzelnen in der Grundverfügung enthaltenen Ge- bzw. Verbots angedroht wird, für alle Ge- bzw. Verbote zusammen aber auch nicht mehr als 10.000 € (vgl. VG Karlsruhe, Urt. v. 24.11.2008 - 3 K 290/08 - und Urt. v. 31.05.2010 - 3 K 1344/09 -; VGH Baden-Württ., Urt. v. 17.08.1995 - 5 S 71/95 -, VBlBW 1996, 65 und Urt. v. 06.02.1980 - 3 S 1381/79 -).
Auch die Frist zur Erfüllung der Verpflichtungen aus der angefochtenen Verfügung ist nicht zu kurz bemessen. Dies folgt bereits aus dem Gesetzeswortlaut. Nach Maßgabe des § 20 Abs. 1 Satz 2, 2. HS LVwVG braucht eine Frist nicht bestimmt zu werden, wenn eine Duldung oder - wie vorliegend - Unterlassung erzwungen werden soll.
Die Gebührenentscheidung genügt ebenfalls den gesetzlichen Anforderungen. Sie konnte auf §§ 1, 4, 7, 12 Abs. 4 LGebG i. V. m. der Gebührenordnung des Innenministeriums und Nr. 14.3.3 des Gebührenverzeichnisses gestützt werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Berufung ist zuzulassen, weil das Verfahren die grundsätzlich klärungsbedürftige Frage aufwirft, ob Online-Auktionen mit kostenpflichtigen Gebotsrechten wie sie die Klägerin durchführt, Glücksspiele im Sinne des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages darstellen (§§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO).
B E S C H L U S S
Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 i. V. m. Ziff. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 (VBlBW 2004, 467 = DVBl. 2004, 1525) auf 15.000,-- € festgesetzt.
Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.