1. Ein kommunales Krankenhaus ist keine Behörde im Sinne der beamtenrechtlichen Versetzungsregelung, wenn die Krankenhausleitung in wesentlichen Bereichen - insbesondere bei Personalentscheidungen gewichtigerer Art - nicht entscheidungsbefugt ist.
Die zulässige Beschwerde ist begründet. Das Verwaltungsgericht hätte das Begehren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abweisen müssen.
Soweit der Antragsteller mit seinem Hauptantrag im Rahmen des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO die Feststellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen die mit Verfügung der Antragsgegnerin vom 31.5.1994 mit sofortiger Wirkung angeordnete Umsetzung zum Dezernat III und Übertragung der dort eingerichteten Stabsstelle begehrt, ist der Antrag nicht zulässig. Denn der vom Antragsteller gegen die Verfügung eingelegte Widerspruch sowie die erhobene Klage haben keinen anfechtbaren Verwaltungsakt zum Gegenstand, so daß es den Rechtsbehelfen von vornherein einer aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 1 VwGO ermangelt und deshalb auch eine Feststellung der aufschiebenden Wirkung entsprechend § 80 Abs. 5 VwGO ausscheidet.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist bei der in diesem Verfahren gebotenen summarischen Prüfung davon auszugehen, daß es sich bei der angegriffenen Anordnung nicht um eine Versetzung, sondern um eine Umsetzung handelt, die als bloße innerorganisatorische Maßnahme keine Verwaltungsaktqualität hat (vgl. BVerwG, Urteil v. 22.5.1980, BVerwGE 60, 144; Urteil v. 28.11.1991, BVerwGE 89, 199).
Eine Umsetzung ist die das statusrechtliche Amt und das funktionelle Amt im abstrakten Sinne unberührt lassende Zuweisung eines anderen Dienstpostens (funktionelles Amt im konkreten Sinne) innerhalb der Behörde. Sie ist zu der Vielzahl der im einzelnen nicht normativ erfaßten Maßnahmen zu rechnen, die zur Erhaltung und Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung unerläßlich sind. Sie gehört ihrem objektiven Sinngehalt nach zu den Anordnungen, die die dienstliche Verrichtung eines Beamten betreffen und sich in ihren Auswirkungen auf die organisatorische Einheit beschränken, der der Beamte angehört (BVerwG, Urteil v. 22.5.1980, a.a.O.). Durch diese Beschränkung auf die innerbehördliche Organisation unterscheidet sich die Umsetzung wesentlich von der Versetzung, der auf Dauer angelegten Übertragung eines anderen Amtes im funktionellen Sinn bei einer anderen Behörde desselben oder eines anderen Dienstherrn (vgl. dazu § 36 LBG).
An einem derartigen Behördenwechsel dürfte es im vorliegenden Fall fehlen. Auszugehen ist dabei vom allgemeinen Behördenbegriff, einer in den Organismus der Staatsverwaltung eingeordneten, organisatorischen Einheit von Personen und sächlichen Mitteln, die, mit einer gewissen Selbständigkeit ausgestattet, dazu berufen ist, unter öffentlicher Autorität für die Erreichung der Zwecke des Staates oder von ihm geförderter Zwecke tätig zu sein (vgl. BVerfG, Urteil v. 14.7.1959, BVerfGE 10, 20, 48). Innerhalb des Dienstrechts, und hier in bezug auf die Gestaltung der Beziehungen zwischen dem Dienstherrn und dem Beamten, wird dieser Begriff durch den besonderen Zweck geprägt, einerseits die Freiheit des Dienstherrn zu gewährleisten, die innerbehördliche Maßnahmen zu treffen, die zur Erhaltung und Gewährleistung der Funktion der öffentlichen Verwaltung unerläßlich sind, andererseits die Abgrenzung der Rechtsstellung des Beamten gegenüber den über die konkrete Arbeitszuteilung wesentlich hinausgehenden Eingriffen zu ermöglichen (vgl. BVerwG, Urteil v. 24.1.1991, Buchholz 237.7 § 28 NWLBG Nr. 8). Dementsprechend bezeichnet auch der Begriff der "Dienststelle" im Sinne des § 75 Abs. 1 Nr. 4 LPVG, dem keine andere Bedeutung zukommt, als sonst im öffentlichen Dienstrecht, eine tatsächlich organisatorisch verselbständigte Verwaltungseinheit, der ein örtlich und sachlich bestimmtes Aufgabengebiet zur Wahrnehmung zugewiesen ist und die ihren inneren Betriebsablauf eigenverantwortlich regelt (vgl. BVerwG, Beschluß v. 6.4.1984, Buchholz 238.36 § 78 NdsPersVG Nr. 4; VGH Baden-Württemberg, Beschluß v. 27.9.1994 - PL 15 S 2803/93 -). Hieran fehlt es grundsätzlich bei den einzelnen Ämtern einer Gemeinde (VGH Baden-Württemberg, Beschluß v. 27.9.1994 - PL 15 S 2803/93 -; Bay. VGH, Urteil v. 20.3.1991, ZBR 1992, 111).
Allerdings hat das Bundesverwaltungsgericht unter Berücksichtigung organisationsrechtlicher und haushaltsrechtlicher Gesichtspunkte (vgl. dazu BVerwG, Urteil v. 20.4.1977, Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 18) ein von einer Selbstverwaltungskörperschaft betriebenes Krankenhaus, das von einem beamteten Chefarzt geleitet wird, als eine Behörde im Sinne der beamtenrechtlichen Versetzungsregelung angesehen (vgl. Urteil v. 24.1.1991, a.a.O.). Hiervon ausgehend weist das Verwaltungsgericht zutreffend darauf hin, daß für das nach den Vorschriften der Krankenhausrechnungsverordnung vom 2.9.1988 (GBl. S. 323) - KrHRVO - geführte kommunale Krankenhaus die Vorschriften über die Wirtschaftsführung und das Rechnungswesen der Eigenbetriebe sinngemäß gelten (§ 1 Abs. 2 KrHRVO) mit der Folge, daß sie nach § 3 KrHRVO wie Sondervermögen einen eigenen Wirtschaftsplan (Erfolgsplan, Vermögensplan, Stellenübersicht) haben, der Bestandteil des Haushaltsplans der Gemeinde ist (vgl. dazu auch Bay.VGH, Urteil v. 5.5.1994, BayVBl. 1994, 500). Damit wird der Vorschrift des § 38 Abs. 1 LKHG Rechnung getragen, nach der Krankenhäuser wirtschaftlich eigenständige Betriebe sein müssen, die nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten zu betreiben sind. Die Selbständigkeit des Krankenhauses im betriebswirtschaftlichen Sinne ist indessen nicht allein dafür maßgebend, ob es eine selbständige Behörde bildet. Entscheidend hängt dies vielmehr davon ab, daß es in dem in der öffentlichen Verwaltung möglichen Umfang organisatorisch verselbständig ist, wobei es in erster Linie auf den dem Leiter der Einrichtung zustehenden Entscheidungsspielraum und Handlungsspielraum im personellen und sachlichen Bereich ankommt. Fehlt dem Leiter einer Einrichtung (etwa der für die verantwortliche Zusammenarbeit mit dem Personalrat) erforderliche Entscheidungsspielraum und Handlungsspielraum, dann erweist sich daran, daß die von ihm geleitete Einrichtung organisatorisch nicht in dem für eine Dienststelle zu fordernden Maße verselbständigt ist, mag sie auch räumlich und hinsichtlich ihrer Aufgabenstellung von anderen Verwaltungseinrichtungen desselben Verwaltungsträgers abgetrennt sein (vgl. BVerwG, Beschluß v. 13.8.1986, Buchholz 238.31 § 9 BaWü PersVG Nr. 3 = ZBR 1987, 54).
Von daher haben das Bundesverwaltungsgericht (Beschluß v. 13.8.1986, a.a.O.) und der beschließende Verwaltungsgerichtshof (Beschluß v. 17.7.1990 - 15 S 2711/89 -, PersV 1995, 118) ein Kreiskrankenhaus nicht als Dienststelle (im Sinne des § 9 Abs. 1 LPVG) angesehen, in dem insbesondere Personalentscheidungen gewichtigerer Art nicht getroffen werden konnten. Unter Berücksichtigung dieser Rechtsprechung dürfte nach Auffassung des Senats auch die Stadtklinik der Antragsgegnerin keine selbständige Behörde darstellen. So entschied der Verwaltungsdirektor nach § 6 Abs. 1e der Verwaltungsordnung der Stadtklinik vom 21.5.1984 über die Einstellung, Eingruppierung und Entlassung von Angestellten nur bis zu den Vergütungsgruppen BAT Vc und Kr VI. Auch im Rahmen des Finanzwesens und Beschaffungswesens konnte der Verwaltungsdirektor nur dann selbst entscheiden, wenn im Einzelfall bestimmte Grenzen nicht überschritten wurden (§ 6 Abs. 2 und Abs. 3 der Verwaltungsordnung). Insofern trifft also die in der Stellenbewertung der Gemeindeprüfungsanstalt vom 12.7.1989 enthaltene Feststellung, daß die Stadtklinik die "Organisationshoheit und Personalhoheit (Ausnahme Bezügerechneraufgaben)" besitze, nicht zu. Auch auf der Grundlage der am 1.1.1993 in Kraft getretenen Betriebsordnung für die Betriebsleitung der Stadtklinik vom 23.12.1992 verbleibt die Entscheidung in wesentlichen Bereichen bei den Organen der Antragsgegnerin (vgl. § 4 Nr. 2 der Betriebsordnung). So entscheidet der Klinikausschuß im Rahmen der Stellenübersicht der Stadtklinik im Einvernehmen mit dem Oberbürgermeister über die Einstellung, Eingruppierung und Entlassung von Angestellten der Vergütungsgruppe IVa bis Ib BAT mit Ausnahme der assistenzärztlichen Angestellten und ab Vergütungsgruppe Kr. IX BAT mit Ausnahme der Pflegedienstleitung (vgl. § 10 Nr. 1 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin). Auch bei Sachentscheidungen mit finanziellen Auswirkungen darf die Betriebsleitung (Betriebsdirektor) nur selbst entscheiden, wenn der mit der einzelnen Maßnahme verbundene finanzielle Aufwand eine bestimmte Grenze nicht überschreitet (vgl. § 4 Nr. 3 der Betriebsordnung). Jenseits dieser Grenze obliegt die Entscheidung wiederum den Organen der Antragsgegnerin. Damit kann die Betriebsleitung in den Bereichen, in denen ihr die Entscheidungsbefugnis fehlt, etwa gegenüber den Beschäftigten der Stadtklinik nicht einmal formal als derjenige auftreten, der eine Maßnahme veranlaßt. Das tut entweder das zuständige Organ der Antragsgegnerin selbst oder es bedient sich des Betriebsdirektors der Stadtklinik dazu als unselbständigen Übermittlers. Damit unterscheidet dieser sich in rechtlich bedeutsamer Weise von einem Dienststellenleiter, der seine Maßnahmen - etwa im Verhältnis zu den Beschäftigten der Dienststelle - auch dann eigenständig vorbereitet oder ergreift, wenn dies auf Weisung seiner vorgesetzten Behörde geschieht. Die Stadtklinik dürfte nach alledem nicht als organisatorisch verselbständigte Dienststelle von der Verwaltung der Antragsgegnerin abgetrennt sein, sondern einen unselbständigen Teil dieser Verwaltung bilden, deren Betriebsdirektor nur in dem wegen der Eigenart des Krankenhausbetriebes erforderlichen Umfang mit Regelungszuständigkeiten ausgestattet ist (vgl. BVerwG, Beschluß v. 13.8.1986, a.a.O.).
Ist mithin von einer Umsetzung des Antragstellers zu der beim Dezernat III eingerichteten Stabsstelle auszugehen, kann dem Antragsteller vorläufiger Rechtsschutz nur nach Maßgabe des § 123 VwGO gewährt werden, was dieser mit der - hilfsweise - begehrten "vorläufigen Feststellung", daß er die Umsetzungsverfügung nicht befolgen müsse, auch erstrebt. Auch insoweit bleibt der Antrag jedoch ohne Erfolg. Denn für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung fehlt es jedenfalls an der Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs (§ 123 Abs. 3 VwGO in Verb. mit § 920 Abs. 2 ZPO). Dabei kann dahingestellt bleiben, ob eine vorläufige Weiterbeschäftigung des Antragstellers auf seinem bisherigen Dienstposten nach der Neuorganisation der Betriebsleitung der Stadtklinik überhaupt noch möglich ist. Denn ein Anordnungsanspruch käme nur in Betracht, wenn die umstrittene Umsetzung rechtsfehlerhaft wäre. Das ist bei summarischer Prüfung nicht zu erkennen.
Der Antragsteller wurde von seinem Dienstposten als Verwaltungsleiter der Stadtklinik auf den Dienstposten einer Stabsstelle beim Dezernat III umgesetzt. Sein Rechtsstatus als Stadtverwaltungsdirektor mit der Besoldungsgruppe A 15 in der Laufbahn des höheren Dienstes ist unangetastet geblieben.
Die Übertragung eines anderen konkret-funktionellen Amts (Dienstposten) liegt, wie die ihr gleichstehende Änderung des Aufgabenbereiches eines Beamten, im Ermessen des Dienstherrn. Der Dienstherr hat insofern eine weite Gestaltungsfreiheit. Zwar hat der Beamte ein Recht auf Übertragung eines seinem Amt im statusrechtlichen und abstrakt-funktionellen Sinn entsprechenden Amts im konkret-funktionellen Sinn, also eines amtsgemäßen Aufgabenbereichs. Der Beamte hat jedoch keinen Anspruch auf Beibehaltung und unveränderte Ausübung des ihm einmal übertragenen konkret-funktionellen Amts (Dienstpostens), sondern muß Änderungen seines dienstlichen Aufgabenbereichs durch Umsetzung oder sonstige organisatorische Maßnahmen des Dienstherrn nach Maßgabe seines statusrechtlichen Amts hinnehmen. Danach verfügt der Dienstherr über eine "nahezu uneingeschränkte organisatorische Dispositionsbefugnis" (BVerwG, Urteil v. 28.11.1991, DöD 1992, 237). Besonderheiten des dem Beamten bisher übertragenen Dienstpostens, wie z.B. der Umfang einer Vorgesetztenfunktion, Leitungsaufgaben, Beförderungsmöglichkeiten oder ein etwaiges gesellschaftliches Ansehen, entfalten keine das Ermessen des Dienstherrn bei der Umsetzung einschränkende Wirkung. Die Ermessenserwägungen des Dienstherrn können daher im allgemeinen gerichtlich nur darauf überprüft werden, ob sie durch Ermessensmißbrauch maßgebend geprägt sind (ständige Rechtsprechung; BVerwG, Urteil v. 22.5.1980, a.a.O.; Urteil v. 28.11.1991, BVerwGE 89, 199; Beschluß des Senats v. 2.2.1993 - 4 S 2467/91 -, DöD 1994, 263).
Mit dem übertragenen Aufgabenbereich der beim Dezernat III eingerichteten Stabsstelle (Stadtforschung und Verwaltungscontrolling) dürfte dem Anspruch des Antragstellers auf Übertragung eines solchen amtsgemäßen Aufgabenbereichs Rechnung getragen worden sein. Denn ihm wurde ein Aufgabenbereich übertragen, dem die Antragsgegnerin einen nach Besoldungsgruppe A 15 bewerteten Dienstposten zugeordnet hat. Nach den dem Senat vorliegenden Unterlagen hat die Bewertungs- und Organisationskommission der Antragsgegnerin am 25.5.1994 auf der Grundlage der Stellenbeschreibung vom 6.4.1994 und unter Berücksichtigung des Schwierigkeitsgrads der Informationsverarbeitung, des Schwierigkeitsgrads der dienstlichen Beziehungen, des Grads der Selbständigkeit, des Grads der Verantwortung, des Grads der Vorbildung und Ausbildung und des Grads der Erfahrung eine Gesamtpunktzahl von 691 Punkten ermittelt, die zur Bewertung nach Besoldungsgruppe A 15 führte. Die hinsichtlich der Bewertung des Dienstpostens "Stadtforschung und Verwaltungscontrolling" vorgebrachten Einwände des Antragstellers dürften nicht durchgreifen.
Die Bewertung von Dienstposten, d.h. ihre Zuordnung zu statusrechtlichen Ämtern einer Besoldungsgruppe (vgl. § 18 Satz 1 BBesG), hat sich an dem Amtsinhalt der statusrechtlichen Ämter auszurichten. Die Wertigkeit des dem Beamten durch Ernennung verliehenen statusrechtlichen Amts ergibt sich dabei abstrakt aus dem Besoldungsrecht, insbesondere durch die Einreihung in eine Besoldungsgruppe im Verhältnis zu anderen Ämtern und deren Einreihung nebst der laufbahnrechtlichen Einordnung. Eine weitere Festlegung erfolgt haushaltsrechtlich ergänzend in Form der Einrichtung von Planstellen. Der Amtsinhalt des statusrechtlichen Amts weist, was Bedeutung, Schwierigkeit, Umfang und Verantwortung und damit die für die Wertigkeit des Amts maßgebenden Umstände anlangt, in der Regel eine Bandbreite auf. Die Bewertung von Dienstposten geschieht nach den rechtlichen Vorgaben innerhalb dieser Bandbreite durch den Dienstherrn gemäß dessen organisatorischer Gestaltungsfreiheit. Der Dienstherr entscheidet dabei über die Anforderungen an die Erfüllung der auf dem betreffenden Dienstposten wahrzunehmenden öffentlichen Aufgaben. Diese Entscheidung, einschließlich eines Vergleichs mit anderen Aufgaben und eine Abwägung der Prioritäten im Verhältnis zu anderen Aufgaben, dient allein dem öffentlichen Interesse, nicht auch dem beruflichen Interesse des Beamten, dem der Dienstposten übertragen ist oder wird. Rechte des Beamten werden davon prinzipiell nicht berührt (vgl BVerwG, Urteil v. 28.11.1991, DöD 1992, 237; Beschluß des Senats vom 2.2.1993, a.a.O.).
Eine andere rechtliche Beurteilung käme allenfalls dann in Betracht, wenn sich die Bewertung des vom Beamten wahrzunehmenden Dienstpostens als Mißbrauch der organisatorischen Gestaltungsfreiheit des Dienstherrn und damit als Manipulation zum Nachteil des Beamten darstellen würde, d.h. wenn sich die Antragsgegnerin bei der Bewertung des Dienstpostens nicht von sachbezogenen Erwägungen hätte leiten lassen, sondern solche Erwägungen nur vorgeschoben hätte, um den Antragsteller auf einem Dienstposten zu verwenden, dem sie in Wahrheit selbst nicht eine dem statusrechtlichen Amt entsprechende Bedeutung beimißt (vgl. BVerwG, Urteil v. 28.11.1991, DöD 1992, 237; Beschluß d.Senats v. 2.2.1993, a.a.O.). Für eine solche Annahme bestehen - jedenfalls bei der hier allein möglichen summarischen Prüfung - keine Anhaltspunkte. Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist Inhalt der neugeschaffenen Stabsstelle beim Dezernat III nicht nur eine untergeordnete Tätigkeit der Erhebung und Aufarbeitung statistischen Zahlenmaterials. Vielmehr ergibt sich aus den Angaben zum Sachgebiet in der Stellenbeschreibung, daß zum Aufgabenbereich der Stabstelle die Vorbereitung von Grundsatzentscheidungen, die Erarbeitung von Organisationszielen und Arbeitsprogrammen für die Verwaltung und die Entwicklung von Steuerungsinstrumentarien für die Verwaltungsführung gehört. Die Auswertung von Statistiken stellt nach dem Verzeichnis der am Arbeitsplatz auszuführenden Aufgaben nur eine von insgesamt zwölf beschriebenen Tätigkeiten dar. Im übrigen verkennt der Antragsteller, daß die hierarchische Abstufung in der Verwaltung nicht der einzige berücksichtigungsfähige Gesichtspunkt für die sachgerechte Dienstpostenbewertung ist, sondern daß, ungeachtet einer gegebenen hierarchischen Einordnung, auch Umfang, Schwierigkeit und fachliche Verantwortung den Ausschlag für die Bewertung eines Dienstpostens geben können (vgl. Beschluß d. Senats v. 7.2.1995 - 4 S 3366/94 -).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG.