VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.10.1994 - PB 15 S 1888/94
Fundstelle
openJur 2013, 9392
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1. Nimmt das Bundesministerium der Finanzen anstelle der Oberfinanzdirektion die Festsetzung des Personalbedarfs der ihr zugeordneten Hauptzollämter selbst vor, so ist eine diesbezügliche Maßnahme der Oberfinanzdirektion nicht ersichtlich, bei welcher der dort bestehende Bezirkspersonalrat mitbestimmen könnte.

Tatbestand

Der Antragsteller, Bezirkspersonalrat (Bund) der Oberfinanzdirektion Karlsruhe, begehrt eine einstweilige Verfügung auf Durchführung des Mitbestimmungsverfahrens bei der Festsetzung des Personalbedarfs.

Das Bundesministerium der Finanzen ließ die Hauptzollämter der an der Westgrenze liegenden Oberfinanzdirektionen und die Untergliederungen dieser Hauptzollämter durch eine von ihm gebildete Untersuchungsgruppe im Blick auf organisatorische und personalwirtschaftliche Auswirkungen des Aufgabenrückgangs im Zuge der Verwirklichung des Europäischen Binnenmarktes untersuchen. Diese Untersuchung fand im Bereich der Oberfinanzdirektion Karlsruhe Ende August / Anfang September 1993 statt. Das Bundesministerium unterrichtete die Oberfinanzdirektion Karlsruhe mit Erlaß vom 31.1.1994 wie folgt: Nach der Untersuchung ergeben sich auf der Grundlage der bestehenden Organisationsstruktur und des Personalbedarfsberechnungs-Bemessungsparameters 1993 die in der Anlage 1 dargestellten Werte. In der Anlage 1 sind die Personalbedarfszahlen der Hauptzollämter Baden-Baden, Heidelberg, Karlsruhe, Mannheim gegliedert nach den einzelnen Teildienststellen und gegliedert nach Dienstposten aufgeführt. Nach diesen Werten würden im Bereich der Oberfinanzdirektion infolge Aufgabenrückgangs einzelne Organisationseinheiten in bestimmten Bereichen nicht mehr wirtschaftlich arbeiten. Organisatorische Maßnahmen (Zusammenlegung von Hauptzollämtern, Auflösung von Zollämtern) und personalwirtschaftliche Maßnahmen seien notwendig. Aufgrund dieses Ergebnisses der Untersuchung werde das Ministerium die Beamten des mittleren und gehobenen Dienstes in rollierende Abordnungen in Bedarfsbereiche der neuen Bundesländer und anderer Oberfinanzbezirke vermehrt einbeziehen. Über die weitere Vorgehensweise werde das Ministerium zu gegebener Zeit informieren. Es werde gebeten, zu den vorgeschlagenen organisatorischen Maßnahmen (Zusammenlegung von Hauptzollämtern, Auflösung von Zollämtern) Stellung zu nehmen und ein Organisations-, Personal- und Unterbringungskonzept bis 1.4.1994 vorzulegen. Bei der Neustrukturierung seien die im Erlaß vom 1.12.1993 zusammengefaßten Personalbedarfsberechnung-Bemessungsparameter ("PersBB-Bemessungsparameter 1993") anzuwenden. Im übrigen bleibe es bei den in Anlage 1 dargestellten Ergebnissen.

Der Antragsteller machte mit Schreiben an den Beteiligten vom 23.2.1994 geltend, die vorgesehenen Maßnahmen zielten auf Erledigung der vorhandenen Arbeit im Westen durch weniger Personal, um so Planstellen mittelfristig an die Ostgrenze verlagern zu können.

Die Anwendung der PersBB-Bemessungsparameter 1993 führe zu einer unvertretbaren Arbeitsmehrbelastung. Wenn beabsichtigt werde, auf dieser Grundlage den Personalbedarf festzusetzen, so sei der Mitbestimmungstatbestand des § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG erfüllt (Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung und Erleichterung des Arbeitsablaufs). Der Antragsteller bat um Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens. Unterm 28.2.1994 machte der Antragsteller ergänzend geltend, der vom Bundesministerium vorgeschlagene Personalbedarf sei um 20 bis 30 % zu gering angesetzt, da Ausfallzeiten und Leitungstätigkeiten unberücksichtigt blieben und ungerechtfertigte Abschläge vorgenommen worden seien. Der Antragsteller bat, von der Notwendigkeit eines um etwa 20 bis 30 % höheren Personalbedarfs auszugehen.

Der Beteiligte bekundete mit Schreiben vom 7.3.1994 dem Antragsteller gegenüber seine Auffassung, daß die Organisationsprüfung das Mitbestimmungsrecht nicht auslöse. Sobald es im weiteren Verlauf der Angelegenheit zu konkreten organisatorischen oder personellen Folgerungen komme, werde der Antragsteller im vorgegebenen gesetzlichen Rahmen rechtzeitig und umfassend beteiligt.

Der Antragsteller wandte sich hiergegen mit Schreiben vom 11.3.1994. Er bat den Beteiligten um Mitteilung, ob er seine Stellungnahme auf der Grundlage der "PersBB-Bemessungsparameter 1993" erarbeiten oder zusätzliche Zeitelemente wie Ausfallzeiten und Zeiten für Leitungstätigkeiten berücksichtigen werde.

Der Beteiligte antwortete unterm 15.3.1994, er sehe sich aufgrund der Organisationsprüfung durch das Bundesministerium der Finanzen nicht in der Lage, die vom Antragsteller benannten Zeiten bei der Festsetzung des Personalbedarfs zu berücksichtigen.

Der Beteiligte legte dem Bundesministerium der Finanzen unterm 24.3.1994 einen Teilbericht vor hinsichtlich der Hauptzollämter Heidelberg und Mannheim. Diese sollten zusammengelegt werden. Unterm 31.3.1994 legte er einen Teilbericht hinsichtlich der Hauptzollämter Baden-Baden und Karlsruhe vor. Darin schlägt er unter bestimmten Voraussetzungen die Übertragung der Aufgaben des Hauptzollamts Baden-Baden auf das Hauptzollamt Karlsruhe und die Zusammenfassung verschiedener Zollämter vor.

Der Antragsteller hat am 20.4.1994 das Verwaltungsgericht Karlsruhe angerufen und begehrt, den Beteiligten durch einstweilige Verfügung zu verpflichten, bei der Festsetzung des Personalbedarfs der Hauptzollämter und ihrer Unterstellen im Bezirk der Oberfinanzdirektion unverzüglich das Mitbestimmungsverfahren nach § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG einzuleiten. Die Festsetzung des Personalbedarfs erfolge durch die Oberfinanzdirektion selbst. Der anhand der PersBB-Bemessungsparameter 1993 ermittelte Personalbedarf genüge in keiner Weise den Anforderungen an eine sachgerechte Personalbedarfsberechnung. Die PersBB-Bemessungsparameter entsprächen nicht den Vorgaben des Bundesrechnungshofes. Die Herausnahme von Ausfallzeiten für Fortbildung, Lehrtätigkeit, Bundeswehr, Mutterschutz, Personalrats- und Schwerbehindertentätigkeit, von Ausgleichszeiten für Schwerbehinderte, von Beurlaubungen und Freistellungen aus arbeitsmarkt- und familienpolitischen Gründen und für Leitungstätigkeit der Sachgebietsleiter und Zollamtsvorsteher führe unvermeidlich zur Hebung der Arbeitsleistung der Beschäftigten. Demgemäß sei auch der Beteiligte bei seinen Berichten vom 24.3.1994 und vom 31.3.1994 über einen Ausgleich des Aufgabenwegfalls weit hinausgegangen. Die vorhandene Arbeit solle mit deutlich weniger Personal bewältigt werden. Eigentliches Ziel der Prüfung dürfte es gewesen sein, durch erhebliche Straffung der Organisationsstruktur Planstellen für eine Verstärkung der Grenze zu Polen und Tschechien zu gewinnen.

Der Beteiligte ist dem Antrag entgegengetreten. Bereits die Zuständigkeit des Antragstellers sei zweifelhaft, da der beim Bundesministerium der Finanzen bestehende Hauptpersonalrat beim Verwaltungsgericht Köln einen gleichgerichteten Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Verfügung gestellt habe, der auch die Festsetzung des Personalbedarfs für die Hauptzollämter im Bezirk der hiesigen Oberfinanzdirektion einschließe. Außerdem sei das Bundesministerium für die in Betracht gezogene organisatorische Maßnahme der Zusammenlegung von Hauptzollämtern zuständig. Im übrigen bestehe bei der Zusammenlegung von Dienststellen nach § 78 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG nur ein Mitwirkungsrecht. Bei der Festsetzung des Personalbedarfs handle es sich nicht um eine Maßnahme nach § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Verfügung mit Beschluß vom 9.6.1994 abgelehnt. Ein Verfügungsanspruch sei nicht zu erkennen. Es sei nicht hinreichend glaubhaft gemacht, daß der Beteiligte den Personalbedarf eigenständig und verbindlich in einer Weise festsetze, daß dies der Mitbestimmung zugänglich wäre. Die Personalbedarfsfestsetzung ziele auf eine angemessene Auslastung der Beschäftigten und nicht auf eine Hebung der Arbeitsleistung. Außerdem arbeite ein überlasteter Beschäftigter nicht zwangsläufig mehr oder schneller.

Der Antragsteller führt ordnungsgemäß Beschwerde. Er beantragt,

den Beschluß des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 9.6.1994 zu ändern und den Beteiligten im Wege der einstweiligen Verfügung zu verpflichten, bei der Festsetzung des Personalbedarfs der Hauptzollämter und ihrer Unterstellen im Bezirk der Oberfinanzdirektion Karlsruhe unverzüglich das nach § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG vorgesehene Mitbestimmungsverfahren einzuleiten.

Für die den Gegenstand des Antrags bildende Festsetzung des Personalbedarfs sei der Beteiligte zuständig. Eine Mitbestimmung bei organisatorischen Änderungen sei nicht Gegenstand des Antrags. Die Personalbedarfsfestsetzung sei Grundlage für die weiteren personalwirtschaftlichen Maßnahmen und gelte bis zur nächsten Bedarfsfestsetzung. Den Teilberichten vom 24.3.1994 und 31.3.1994 liege zwingend eine Festsetzung des Personalbedarfs zugrunde. Diese Festsetzung sei bisher nicht verlautbart worden. Die Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens sei daher noch möglich.

Der Beteiligte beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt den Beschluß des Verwaltungsgerichts.

Auf den Beschluß des Verwaltungsgerichts und auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen wird ergänzend verwiesen.

Gründe

Die zulässige Beschwerde hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag auf Erlaß der begehrten einstweiligen Verfügung zu Recht nicht entsprochen.

Nach § 83 Abs. 2 BPersVG in Verbindung mit § 85 Abs. 2 ArbGG ist der Erlaß einer einstweiligen Verfügung in Personalvertretungssachen grundsätzlich statthaft. Ob dies auch zur Durchsetzung einer vom Personalrat begehrten Beteiligung (Mitbestimmung, Mitwirkung oder Anhörung) gilt, bedarf vorliegend keiner Entscheidung. Nach den hier maßgebenden Vorschriften der Zivilprozeßordnung setzt jede einstweilige Verfügung voraus, daß Verfügungsanspruch und Verfügungsgrund glaubhaft gemacht sind (vgl. §§ 936, 920 Abs. 2 ZPO). Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, daß es an dieser Voraussetzung vorliegend fehlt.

Der Antragsteller will mit der begehrten einstweiligen Verfügung die geltend gemachte Mitbestimmung aus § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG sichern. Dabei geht es ihm um die Mitbestimmung an der Festsetzung des Personalbedarfs der Hauptzollämter durch den Beteiligten nach Maßgabe des von ihm beanstandeten Personalbedarfsberechnung-Bemessungsparameters 1993 auf der Grundlage der gegenwärtigen Organisationsstruktur und auf der Grundlage der erwarteten Änderung der Organisationsstruktur.

Soweit der Antragsteller die Mitbestimmung an der Personalbedarfsfestsetzung auf der Grundlage der gegenwärtigen Organisationsstruktur sichern möchte, sind weder Anordnungsanspruch noch Anordnungsgrund dargetan. Es ist nicht dargetan, daß der Beteiligte auf der Grundlage der gegenwärtigen Organisationsstruktur eine Personalbedarfsfestsetzung nach Maßgabe des Personalbedarfsberechnung-Bemessungsparameters 1993 vorgenommen hat oder vorzunehmen beabsichtigt.

Der einschlägige Personalbedarf wurde vielmehr vom Bundesministerium der Finanzen bereits im Rahmen der besonderen Organisationsprüfung durch eine von ihm eingesetzte Untersuchungsgruppe ermittelt. Das Bundesministerium und der Beteiligte betrachten das mit Erlaß vom 31.1.1994 der Oberfinanzdirektion mitgeteilte Ermittlungsergebnis als "Festsetzung des Personalbedarfs 1993 der Hauptzollämter durch das BMF". Der Beteiligte hat dieses Prüfungsergebnis, das ihm bereits alsbald nach seiner Erstellung zugänglich gemacht worden war, zunächst als vorläufig bezeichnet (vgl. den Erlaß der OFD Karlsruhe vom 11.10.1993). Nach Ergehen des Erlasses vom 31.1.1994 geht er im Einklang mit dem Bundesministerium davon aus, daß nunmehr für eine Festsetzung des Personalbedarfs durch die Oberfinanzdirektion auf der Grundlage der gegenwärtigen Organisationsstruktur derzeit kein Erfordernis besteht. Er ist in seinen Teilberichten an das Bundesministerium vom 24.3.1994 und 31.3.1994 von diesen Berechnungen ausgegangen, ohne eine eigene Festsetzung des Personalbedarfs vorzunehmen. Er meldete dabei -in Einklang mit dem Antragsteller- in beiden Teilberichten Bedenken gegen den von der Untersuchungsgruppe errechneten Personalbedarf an, legte deren Berechnungen aber den Teilberichten zugrunde. Dies bestätigt, daß er derzeit keine eigenständige Festsetzung des Personalbedarfs beabsichtigt. Er betrachtet vielmehr den Erlaß vom 31.1.1994 ohne weiteres Zutun als die maßgebende Personalbedarfsbemessung für den Bereich der Hauptzollämter seines Bereichs.

Nach der allgemeinen Verwaltungsregelung ist es Aufgabe der Oberfinanzdirektionen, den Personalbedarf ggf. nach einer vom Bundesministerium der Finanzen für erforderlich gehaltenen Berichtigung festzusetzen (vgl. Nr. 4.9.7 des Verfahrens der Personalbedarfsberechnung in der Zollverwaltung -Detailkonzept-, Stand: Januar 1990). Diese Festsetzung ist vorgesehen zur Bildung einer "Grundlage für die weiteren personalwirtschaftlichen Maßnahmen" (vgl. Nr. 4.9.7 der genannten Regelung). Eine solche "Festsetzung" des Personalbedarfs bedeutet somit die Bekundung an die für entsprechende Planungsarbeiten zuständigen Beschäftigten, daß die Personalbedarfsberechnung vom übergeordneten Bundesministerium der Finanzen anerkannt ist und damit als Grundlage bei der Planung personalwirtschaftlicher Maßnahmen heranzuziehen ist. Die Einschaltung des Bundesministeriums der Finanzen bei einer solchen Personalbedarfsfestsetzung stellt dabei sicher, daß auch dieses seinen Planungen dieselbe Personalbedarfsberechnung zugrunde legt.

Vorliegend wurde indessen die allgemeine Regel, wonach die Oberfinanzdirektionen als ortsnahe Behörden den Personalbedarf ihres Bereichs unter Einschaltung des Bundesministeriums der Finanzen festsetzen, verdrängt durch die aus Anlaß der weitgehenden Vollendung des Europäischen Binnenmarktes erfolgte Einschaltung der Untersuchungsgruppe durch das Bundesministerium der Finanzen und durch den Erlaß des Bundesministeriums vom 31.1.1994. Das Bundesministerium zog insoweit die Aufgabe der Festsetzung des Personalbedarfs an sich. Es ist nicht dargetan, daß der Beteiligte in eigener Zuständigkeit zusätzlich noch eine gleichartige Personalbedarfsfestsetzung vorgenommen hat oder vorzunehmen beabsichtigt.

Soweit der Antragsteller seine Mitbestimmung an der Personalbedarfsfestsetzung durch den Beteiligten auf der Grundlage der künftigen Organisationsstruktur oder nach Eintritt anderweitiger Veränderungen sichern möchte, sind Anordnungsanspruch und Anordnungsgrund ebenfalls nicht dargetan. Es ist zwar davon auszugehen, daß der Beteiligte zu einem noch nicht näher festgelegten Zeitpunkt, entweder nach Änderung der Organisationsstruktur oder nach Eintritt anderweitiger Veränderungen, die Aufgabe der Personalbedarfsfestsetzung wieder wahrnehmen und die vom Bundesministerium getroffene Personalbedarfsfestsetzung diesen Änderungen anpassen wird. Denn nach den Regelungen über das Verfahren der Personalbedarfsberechnung in der Zollverwaltung bleibt eine Festsetzung des Personalbedarfs bis zur nächsten Festsetzung maßgebend. Indessen ist nicht dargetan, daß der Beteiligte dabei über eine Anpassung an die geänderten Verhältnisse hinauszugehen und damit eine Personalbedarfsfestsetzung vorzunehmen beabsichtigen wird, bei welcher der Antragsteller auf der Grundlage des § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG mitzubestimmen begehren könnte.

Diese Entscheidung ist nicht anfechtbar (§ 92 Abs. 1 Satz 3 ArbGG).