VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 15.02.1993 - 2 S 2674/92
Fundstelle
openJur 2013, 8535
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1. Der gegen einen eine Gebühr festsetzenden Verwaltungsakt erhobene "Freistellungsanspruch", den der Betroffene aus einem zwischen ihm und dem Gebührengläubiger geschlossenen Vertrag herleitet, ist als Erlaßbegehren im Wege der Verpflichtungsklage und im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes durch Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung geltend zu machen.

2. Auch öffentlich-rechtliche Verträge zwischen Hoheitsträgern sind nach dem Rechtsgedanken des § 157 BGB auszulegen.

3. Ist die aus einem solchen Vertrag folgende Leistungspflicht eines Beteiligten unmöglich geworden, so ergeben sich die rechtlichen Folgen aus den §§ 275ff BGB, die hier entsprechend heranzuziehen sind.

Gründe

Die Beschwerde der Antragstellerin ist zulässig, aber nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat es im Ergebnis zu Recht abgelehnt, der Antragstellerin vorläufigen Rechtsschutz gegenüber den zwischen dem 22.10.1991 und dem 20.12.1991 ergangenen Gebührenbescheiden der Antragsgegnerin zu gewähren. Denn es liegen weder die Voraussetzungen für eine Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die genannten Gebührenbescheide vor (dazu 1.), noch sind die für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung zu fordernden Voraussetzungen von der Antragstellerin glaubhaft gemacht, soweit ihr Begehren auf einen "Freistellungsanspruch" auf der Grundlage des zwischen ihr und dem Antragsgegner geschlossenen Deponievertrags hinausläuft (dazu 2.).

1. Mit dem Verwaltungsgericht geht der Senat davon aus, daß der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der von der Antragstellerin erhobenen Klage jedenfalls unbegründet ist. Die mit Blick auf die Bestimmung des § 80 Abs. 6 VwGO geäußerten Bedenken des Verwaltungsgerichts können hier deshalb zurückgestellt werden, weil der Antragsgegner jedenfalls mit Schreiben vom 15.1. und 18.2.1992 den einen Teil der angefochtenen Gebührenbescheide betreffenden Aussetzungsantrag der Antragstellerin teilweise abgelehnt hat, wobei zum Ausdruck gebracht worden ist, daß sich diese Ablehnung auf sämtliche (bis dahin) ergangenen Gebührenbescheide beziehen sollte.

Nach der im Rahmen des § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO entsprechend Anwendung findenden Bestimmung des § 80 Abs. 4 S. 3 VwGO kann das Gericht bei Anforderung öffentlicher Abgaben die aufschiebende Wirkung von Widerspruch oder Klage anordnen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder wenn die Vollziehung für die Abgabenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte. Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit eines Bescheids bestehen nach der ständigen Rechtsprechung des Senats erst dann, wenn eine summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage ergibt, daß ein Erfolg eines Rechtsmittels in der Hauptsache wahrscheinlicher ist als dessen Mißerfolg, wobei ein lediglich als offen zu bezeichnender Verfahrensausgang im Hinblick auf die gesetzlich angeordnete sofortige Vollziehbarkeit von Abgabenbescheiden (dazu § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) für eine Anordnung der aufschiebenden Wirkung nicht ausreicht (vgl. u.a. Beschluß des Senats vom 10.12.1992 - 2 S 2253/92 - m.w.N.).

Von einer unbilligen Härte im angeführten Sinne kann, wie das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden hat, nicht ausgegangen werden. Das folgt im Falle der Antragstellerin bereits aus der Erwägung, daß ein erheblicher Teil der den Gebührenbescheiden zugrundeliegenden Beträge durch eine Veranlagung der Betroffenen zu Erschließungsbeiträgen auszugleichen sein wird, was der Antragstellerin wohl auch mit Blick auf die Festsetzungsverjährung (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 c KAG in Verb. mit § 169 AO) nicht verwehrt sein dürfte.

Schließlich bestehen auch ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Gebührenbescheide beim gegenwärtigen Erkenntnisstand nicht. Von der Antragstellerin unwidersprochen, hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, daß die Abfallsatzung des Antragsgegners in der am 1.8.1992 in Kraft getretenen Fassung Rechtsgrundlage der angefochtenen Gebührenbescheide ist und gegen die Gültigkeit dieser Satzung weder in formeller noch in materieller Hinsicht durchgreifende Bedenken bestehen. Ferner sei nicht zweifelhaft, daß die Antragstellerin Gebührenschuldnerin sei und die Gebühren in den angefochtenen Gebührenbescheiden zutreffend festgesetzt worden seien. Der Senat schließt sich bei der im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen summarischen Prüfung dieser Auffassung an, zumal die Antragstellerin rechtliche Bedenken insoweit nicht geltend gemacht hat und für solche Bedenken auch Anhaltspunkte derzeit nicht erkennbar sind.

Ob die vom Antragsgegner übernommene kostenlose Beseitigungspflicht etwa als wirksamer Vorausverzicht wirksam ist und deshalb einem Gebührenanspruch unmittelbar entgegensteht, bedarf hier keiner Entscheidung. Nach § 3 Nr. 2 des Vertrags zwischen dem Antragsgegner und der Antragstellerin vom 31.3.1981 (im folgenden Deponievertrag) hat die Gemeinde das Recht, Abfall aus gemeindeeigenen öffentlichen Gebäuden sowie aus dem Betrieb und der Unterhaltung ihrer öffentlichen Einrichtungen (Straßenkehricht usw.) sowie aus dem gemeindeeigenen land- und forstwirtschaftlichen Betrieb kostenlos zur Deponie zu verbringen. Nach Nr. 3 der vertraglichen Regelung ist die Gemeinde ferner berechtigt, kostenlos Aushubmaterial und Bauschutt von eigenen Bauvorhaben zur Deponie zu verbringen, wobei die Lagerung im Benehmen mit dem Unternehmer der Deponie erfolgt. Wie der Hinweis auf die Deponie verdeutlicht, beziehen sich die Berechtigungen der Antragstellerin nach dem Deponievertrag nur auf die Mülldeponie auf ihrem Gebiet. Da es hier indes um die Verwirklichung von Gebührentatbeständen geht, die eine Inanspruchnahme einer anderen Einrichtung des Antragsgegners zur Grundlage haben, kann jedenfalls aus § 3 des Deponievertrags keine unmittelbare Einwendung gegen diese Gebührenpflicht hergeleitet werden. Denn für einen Verzicht auf die hier in Rede stehenden Gebühren ist § 3 des Deponievertrags nichts zu entnehmen.

2. Da die Voraussetzungen für eine Aufrechnung durch die Antragstellerin (vgl. dazu § 3 Abs. 1 Nr. 2 b, Nr. 5 a KAG, §§ 47, 226 Abs. 3 AO) ersichtlich nicht vorliegen, macht die Antragstellerin mit dem Begehren, sie von der Gebührenschuld freizustellen, einen Anspruch auf Erlaß der Gebührenforderung geltend, wie er in § 3 Abs. 1 Nr. 4 c, Nr. 5 a KAG in Verb. mit § 163 Abs. 1, § 227 Abs. 1 AO vorgesehen ist. Dies hat auch das Verwaltungsgericht zu Recht so gesehen. Indes ist ein dahingehender Verwaltungsakt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (dazu Urteil vom 4.6.1982, NJW 1982, 2672) und des Senats (dazu Urteil vom 5.6.1985 - 2 S 1377/83 -; vgl. dazu auch Scholz in: Driehaus, KAG, § 6 Rdnr. 624 m.w.N.). gegenüber der Gebührenfestsetzung ein selbständiger Verwaltungsakt, der zwar mit der Festsetzung der Abgabe verbunden werden kann, nicht jedoch verbunden werden muß (vgl. § 163 Abs. 1 S. 3 AO; BVerwG, Urteil vom 5.6.1985, aaO). Der allein die Abgabe festsetzende Bescheid ist als solcher auch dann rechtmäßig, wenn es sich bei dem von der Gemeinde unberücksichtigt gelassenen Billigkeitsgrund um einen solchen sachlicher Art handelt, den sie von Amts wegen hätte berücksichtigen müssen (zur Prüfung von Amts wegen vgl. BVerwG, Urteil vom 12.9.1984, BVerwGE 70, 96; ferner Beschluß des Senats vom 11.4.1986, VBlBW 1987, 141) mit der Folge, daß ein Gebührenschuldner sein Interesse an einem Billigkeitserlaß nicht mit einer Anfechtungsklage gegen den Gebührenbescheid, sondern nur mit einer auf Zulassung der Billigkeitsmaßnahme gerichteten Verpflichtungsklage verfolgen kann (dazu Scholz, aaO, m.w.N. aus der Rechtspr.). Mit Blick hierauf ist vorläufiger Rechtsschutz allein durch Erlaß einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 S. 2 VwGO zu gewähren. Indes fehlt es im Falle der Antragstellerin jedenfalls an der Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs (vgl. § 123 Abs. 3 VwGO in Verb. mit § 920 Abs. 2 ZPO). Denn gegenwärtig spricht nichts dafür, daß die Voraussetzungen für einen Erlaß der streitigen Gebührenforderungen (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 c KAG in Verb. mit § 163 AO) gegeben sein könnten. Das Verwaltungsgericht hat dies - wenn auch in anderem Zusammenhang - zutreffend dargelegt, so daß der Senat auf die Gründe des angefochtenen Beschlusses zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug nehmen kann. Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt keine andere rechtliche Beurteilung des Begehrens der Antragstellerin. Mit ihm wird zum einen darauf abgehoben, daß die vertragliche Regelung in § 3 Nr. 3 des Deponievertrags eindeutig sei, wenn dort die kostenlose Verbringung des Aushubmaterials und des Bauschutts von eigenen Bauvorhaben der Gemeinde geregelt werde (dazu a), zum anderen darauf, daß nach wie vor die Erfüllung dieser vertraglichen Vereinbarung möglich sei und selbst dann, wenn jene unmöglich geworden, dies der Antragsgegner zu vertreten habe, was gleichfalls einen Freistellungsanspruch der Antragstellerin rechtfertige (dazu b).

a) Der Senat teilt die Zweifel des Verwaltungsgerichts daran, daß der Begriff "eigene Bauvorhaben" im Sinne von § 3 Nr. 3 Deponievertrag in dem Sinne eindeutig sei, daß auch der Bau von Erschließungsstraßen von diesem Begriff umfaßt werde. Die Zweifel ergeben sich namentlich daraus, daß der Begriff "Bauvorhaben" in den gerade für das Baurecht einschlägigen Materien unterschiedlich verwendet wird, so etwa in § 29 S. 1 BauGB, wo von Vorhaben gesprochen wird, die die Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung von baulichen Anlagen zum Inhalt haben und die einer bauaufsichtlichen Genehmigung oder Zustimmung bedürfen. Demgegenüber umschreiben die §§ 52 ff. LBO den bauordnungsrechtlichen Begriff des Bauvorhabens. Daß beide Begriffe sich nicht uneingeschränkt decken, ergibt sich aus den unterschiedlichen Zielsetzungen des Bauordnungsrechts und des Bauplanungsrechts (dazu Zinkahn in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 29 Rdnr. 2 ff. m.N.). Eine Zuordnung namentlich der Herstellung von Erschließungsstraßen zu den genannten Bauvorhaben verbietet sich schon angesichts des eindeutigen Wortlauts der jeweiligen Bestimmungen, wobei die Landesbauordnung bei öffentlichen Verkehrsanlagen nach ihrem § 1 Abs. 2 Nr. 1 ohnehin nur für Gebäude gilt. Dies bedarf indes keiner weiteren Vertiefung, rechtfertigt aber die Annahme, daß der Begriff des Bauvorhabens der Auslegung fähig ist. Es kommt hinzu, daß auch öffentlich-rechtliche Verträge in entsprechender Anwendung des § 157 BGB so auszulegen sind, wie der Grundsatz von Treu und Glauben mit Rücksicht auf die Verkehrssitte es erfordert. Dies nötigt bei einem gegenseitigen Vertrag mit teilweise mehrdeutigem Inhalt, wie hier, zu einer solchen Auslegung, bei der die schutzwürdigen Interessen eines jeden Vertragspartners hinreichend gewahrt bleiben (dazu grundsätzlich Urteil des Senats vom 15.11.1990 - 2 S 2042/89 - m.N.). Dementsprechend dürfte hier mehr dafür als dagegen sprechen, den Begriff "eigene Bauvorhaben" im Sinne von § 3 Abs. 3 Deponievertrag jedenfalls nicht auf solche bauliche Maßnahmen der Gemeinde zu erstrecken, für deren Herstellungskosten Rückgriff bei Dritten genommen werden kann und wie im Falle des Erschließungsbeitrags sogar genommen werden muß, da der Gesetzgeber die Erhebung von Erschließungsbeiträgen als bindende Verpflichtung ausgestaltet hat (Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 3. Aufl., Rdnr. 211 m.N.). Regelmäßig kann es nicht Sinn eines Austauschvertrags sein, solche Leistungen einseitig dem anderen Vertragsteil aufzubürden, für die der eine Leistungen von dritter Seite erhält. Dem dürfte hier nicht entgegengehalten werden können, es sei gerade Sinn dieser einseitigen Leistungsübernahme, die Antragstellerin quasi für die Zurverfügungstellung des Deponiegeländes zu entschädigen. Denn letztlich würde diese Begünstigung lediglich zugunsten der in einem Baugebiet ansässigen (möglicherweise ortsfremden) Bauherren wirken, also allenfalls einem kleinen Kreis der Gemeindeeinwohner zugute kommen.

b) Indes bedarf dies nach Auffassung des Senats keiner weiteren Vertiefung, da nach dem gegenwärtigen Stand der Dinge davon auszugehen ist, daß die Anlieferung des in § 3 Nr. 3 des Deponievertrags angesprochenen Materials jedenfalls in dem durch die Untersagungsverfügung des Regierungspräsidiums vom 24.7.1991 bestimmten Umfang, wie er sich dann auch in einer entsprechenden Änderung der Abfallsatzung des Antragsgegners mit Wirkung vom 1.8.1991 niedergeschlagen hat, unmöglich geworden ist. Da damit bestandskräftig eine Ablagerungsberechtigung der Antragstellerin weggefallen ist, ist auch die in § 3 Nr. 3 Deponievertrag angesprochene Leistungspflicht entfallen (vgl. dazu den Rechtsgedanken des § 275 Abs. 1 BGB; ferner BVerwG, Urteil vom 24.2.1978, NJW 1979, 327, 329 ff., m.w.N.), wobei wegen dieses Wegfalls ein Anspruch der Antragstellerin nur in Betracht kommen dürfte unter der Voraussetzung, daß der "Schuldner" - der Antragsgegner - die Unmöglichkeit zu vertreten hat. Dies hat indes die Antragstellerin nicht glaubhaft gemacht und ist auch dem dem Senat unterbreiteten Aktenmaterial nicht zu entnehmen. Denn das Vertretenmüssen (vgl. dazu insbesondere § 276 BGB, der auch im öffentlichen Recht gilt: § 62 S. 2 (L)VwVfG) setzt Verschulden voraus. Daß der Wegfall der Leistungspflicht des Antragsgegners auf Vorsatz oder Fahrlässigkeit beruhen könnte, ist nicht glaubhaft gemacht, zumal ursächlich für die Unmöglichkeit der Leistung ausschließlich die nicht angefochtene Entscheidung des Regierungspräsidiums vom 24.7.1991 gewesen ist.