VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.02.1992 - 5 S 2064/91
Fundstelle
openJur 2013, 8101
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1. Der Träger der Straßenbaulast der Bundesfernstraßen hat das Enteignungsrecht auch zur Durchführung der ihm in einem fernstraßenrechtlichen Planfeststellungsbeschluß auferlegten, naturschutzrechtlich gebotenen Maßnahmen zum Ausgleich und Ersatz wegen der Eingriffe in Natur und Landschaft, die das Vorhaben zur Folge hat.

2. Bei der Bestimmung von Ort, Art und Umfang der naturschutzrechtlichen Ersatzmaßnahmen unterliegt die Planfeststellungsbehörde dem planungsrechtlichen Abwägungsgebot.

Tatbestand

Mit Beschluß vom 29.11.1990 stellte das Regierungspräsidium den Plan für den Neubau der Umgehungsstraße S F im Zuge der B von Bau-km + bis Bau-km + fest. Dieser II. Bauabschnitt schließt sich an den Bauabschnitt I an und bildet zusammen mit ihm die "kleine Umfahrung" von S Das Straßenbauvorhaben bringt durch die Inanspruchnahme von landschaftlich wertvollem Grünland, Wiesengelände mit Gehölzen und Wald sowie durch die Errichtung eines längeren Lärmschutzwalles mit einer Höhe bis zu 3,5 m einen von den Naturschutzbehörden als erheblich bewerteten Eingriff in Natur und Landschaft mit sich. Ein landschaftspflegerischer Begleitplan, der zum Bestandteil des Planfeststellungsbeschlusses erklärt wurde, sieht deshalb Ausgleichs- und Schutzmaßnahmen vor.

Die Klägerinnen sind Eigentümerinnen des am östlichen Ortsrand von F gelegenen Grundstücks Flst. Nr. 1857 mit einer Größe von 2530 qm. Dieses Grundstück wurde seit Jahren der natürlichen Sukzession überlassen, so daß eine Feuchtwiese entstand. Der festgestellte Plan sieht vor, 630 qm des Grundstücks der Klägerinnen für den Straßenbau zu verwenden; die restliche Fläche (1900 qm) soll ebenfalls in Anspruch genommen werden. Entsprechend dem landschaftspflegerischen Begleitplan soll sie Teil eines in diesem Bereich vorgesehenen Grünzuges werden, in dem Ersatzpflanzungen von Bäumen und die Neuanlegung von Biotopen zu seiner ökologischen Aufwertung vorgesehen sind. Die hiergegen im Planfeststellungsverfahren von den Klägerinnen erhobenen Einwendungen wies der Planfeststellungsbeschluß mit der Begründung zurück, der straßenverkehrlichen Zielsetzung und den Belangen des Naturschutzes gebühre der Vorrang.

Gegen den am 24.12.1990 zugestellten Planfeststellungsbeschluß haben die Klägerinnen am 21.01.1991 Anfechtungsklage erhoben, mit der sie sich schließlich nur noch gegen die Inanspruchnahme ihres Grundstücks für naturschutzrechtliche Ausgleichsmaßnahmen gewehrt haben. Zur Begründung haben sie geltend gemacht, mit dem Entzug ihres Eigentums nicht einverstanden zu sein. Sie seien bereit, das Grundstück langfristig für die vorgesehene Nutzung zu verpachten. Sie befürchteten, daß die Behörden das Grundstück später gewinnbringend weiterveräußern könnten. Es sei nicht ersichtlich, daß gerade zwingend auf ihrem Grundstück eine Feuchtwiese angelegt werden und dies eine zwingende Schutz- und Ausgleichsmaßnahme für den Straßenbau darstellen solle. Auf dem Grundstück habe sich schon früher ein Biotop gebildet, weshalb es keiner zusätzlichen Maßnahmen bedürfe. Die Entziehung des Eigentums könne allenfalls dann gerechtfertigt werden, wenn sie sich geweigert hätten, einen bestimmten Zustand des Grundstücks herzustellen. Im übrigen stehe dem Straßenbaulastträger für naturschutzrechtliche Ausgleichsmaßnahmen das Enteignungsrecht nicht zu.

Das beklagte Land hat die Inanspruchnahme des Grundstücks der Klägerinnen für die Anlage eines Feuchtbiotops mit der Begründung verteidigt, daß wegen des naturschutzrechtlich relevanten Eingriffs als Folge des Straßenbaus Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen zwingend durchzuführen seien. Das Grundstück der Klägerinnen sei deshalb ausgewählt worden, weil sich hier bereits ein Biotop gebildet habe, das unbedingt erhalten werden solle. Dies entspreche auch dem Flächennutzungsplan; außerdem liege das Grundstück im Außenbereich und weitgehend innerhalb des straßenrechtlich freizuhaltenden Schutzstreifens. Das Grundstück sei nicht willkürlich ausgewählt worden, sondern füge sich in die naturschutzrechtliche Ausgleichskonzeption ein. Die Befürchtung einer späteren Weiterveräußerung des Grundstück sei unbegründet. Das beklagte Land sei bereit, den Klägern ein Rückkaufsrecht für den Fall einzuräumen, daß das Grundstück aus seiner naturschutzrechtlichen Zweckbindung entlassen werde. Ein Pachtvertrag reiche nicht aus, weil die Maßnahme auf Dauer angelegt sei. In Betracht komme allenfalls noch eine grundbuchrechtlich abgesicherte unbefristete Dienstbarkeit, wodurch freilich nur eine rein formale Eigentümerposition verbleibe. Das Enteignungsrecht bestehe auch für Zwecke des naturschutzrechtlichen Ausgleichs.

Mit Urteil vom 04.07.1991 hat das Verwaltungsgericht, dem Antrag der Klägerinnen entsprechend, den angefochtenen Planfeststellungsbeschluß des Regierungspräsidiums Freiburg vom 29.11.1990 insoweit aufgehoben, als durch ihn das Grundstück Flst. Nr. 1857 der Klägerinnen für naturschutzrechtliche Ausgleichsmaßnahmen vorgesehen ist und deshalb den Klägerinnen das Eigentum entzogen werden soll. In den Entscheidungsgründen wird ausgeführt: Die Herstellung des im landschaftspflegerischen Begleitplans vorgesehenen und das Restgrundstück der Klägerinnen mit einbeziehenden Biotops längs der geplanten Trasse sei eine Ersatzmaßnahme nach § 11 Abs. 4 NatSchG. Für eine solche Maßnahme stehe das Enteignungsrecht nach § 19 FStrG nicht zu. Sie könne weder als notwendige Folgemaßnahme gemäß § 75 Abs. 1 S. 1 LVwVfG noch als Schutzmaßnahme nach § 74 Abs. 2 S. 2 LVwVfG angesehen werden. Die Regelung von § 8 Abs. 4 BNatSchG finde keine unmittelbare Anwendung und beziehe sich außerdem nur auf unmittelbare Ausgleichsmaßnahmen. Auch sei es zweifelhaft, ob naturschutzrechtliche Vorschriften den Umfang des Enteignungsrechts nach § 19 FStrG stillschweigend erweitern könnten und wollten, weil dann dem Straßenbaulastträger die Enteignungsmöglichkeit zu naturschutzrechtlichen Zwecken zur Verfügung stehe, die den Naturschutzbehörden selbst verwehrt sei. Ob für unmittelbare Ausgleichsmaßnahmen etwas anderes gelte, könne offen bleiben. Allerdings bestünden Zweifel, ob unmittelbare Ausgleichsmaßnahmen zu den in § 19 FStrG erwähnten Aufgaben des Straßenbaulastträgers gehörten.

Gegen das ihm am 18.07.1991 zugestellte Urteil hat das beklagte Land am 02.08.1991 Berufung eingelegt.

Es beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 04. Juli 1991 - 3 K 104/91 - zu ändern und die Klagen abzuweisen.

Es hält an seiner Rechtsauffassung fest, daß das Enteignungsrecht nach § 19 FStrG sich auch auf die zur Durchführung naturschutzrechtlich gebotener Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen benötigten Flächen erstrecke, und erläutert diese Rechtsauffassung in seiner ausführlichen Berufungsbegründung vom 28.10.1991, auf die in vollem Umfang verwiesen wird, insbesondere unter Hinweis auf den für die Planfeststellung geltenden Grundsatz der Problembewältigung, die Konzentrationswirkung des Planfeststellungsbeschlusses und die sich aus § 11 NatSchG ergebende Rechtsverpflichtung, einen Ausgleich anzuordnen, falls ein solcher möglich sei. Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen seien als Kompensationsplanungen integrierender Bestandteil der Planfeststellung.

Die Klägerinnen beantragen,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung nehmen sie auf ihren bisherigen Vortrag und das verwaltungsgerichtliche Urteil Bezug.

Dem Senat haben die zur Sache gehörenden Akten des Regierungspräsidiums Freiburg und des Verwaltungsgerichts Freiburg vorgelegen, auf die wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen wird.

Gründe

Die Berufung des Beklagten ist zulässig und hat auch in der Sache Erfolg. Denn das Verwaltungsgericht hat den Klagen zu Unrecht entsprochen. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluß ist nicht deshalb rechtswidrig, weil er enteignende Vorwirkung für 1900 qm des Grundstücks Flst. Nr. 1857 der Gemarkung F, das den Klägerinnen gehört, entfaltet. Von der gegenteiligen Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts konnte sich der Senat nicht überzeugen. Vielmehr erkennt er dem Träger der Straßenbaulast für Bundesfernstraßen das Enteignungsrecht nicht nur für die Herstellung der planfestgestellten Straße selbst zu (vgl. § 1 Abs. 4 FStrG), sondern auch zur Durchführung von Maßnahmen, die naturschutzrechtlich geboten und ihm im fernstraßenrechtlichen Planfeststellungsbeschluß auferlegt worden sind. Dabei besteht im Hinblick auf das Enteignungsrecht kein Unterschied zwischen Maßnahmen des unmittelbaren Ausgleichs und kompensierenden Ersatzmaßnahmen wegen der Eingriffe in Natur und Landschaft, die das Vorhaben zur Folge hat (so schon Urt. des erk. Senats v. 13.12.1990 - 5 S 2402/89 - NVwZ-RR 1991, 458 = BWVPr 1991, 162; vgl. zum Ganzen: Schroeter, DVBl. 1979, 14 ff., 17; Breuer NuR 1980, 89 ff., 100 f.; Kuschnerus, DVBl. 1986, 75 ff., 80 f. und insbesondere Gaentzsch, NuR 1986, 89 ff., 90 f., 95 ff.). Im einzelnen ist Folgendes auszuführen:

Gemäß § 19 Abs. 1 FStrG haben die Träger der Straßenbaulast der Bundesfernstraßen zur Erfüllung ihrer Aufgaben das Enteignungsrecht. Die Enteignung ist zulässig, soweit sie zur Ausführung eines nach § 17 FStrG festgestellten Bauvorhabens notwendig ist. Einer weiteren Feststellung der Zulässigkeit der Enteignung bedarf es nicht. Wie § 19 Abs. 2 FStrG desweiteren bestimmt, ist der festgestellte Plan dem Enteignungsverfahren zugrunde zu legen und für die Enteignungsbehörde bindend. Nach dieser gesetzlichen Regelung besitzt der Planfeststellungsbeschluß "enteignende Vorwirkung".

Die Planfeststellung, die Voraussetzung für den Bau oder die Änderung einer Bundesfernstraße ist (vgl. § 17 Abs. 1 S. 1 FStrG), verlangt gemäß § 17 Abs. 1 S. 2 FStrG eine Abwägung der von dem Vorhaben betroffenen öffentlichen und privaten Belange. Dies bedeutet nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des erkennenden Senats, daß alle Gesichtspunkte in die planerischen Überlegungen einzubeziehen sind, die für die Bewältigung der von der Planung zu lösenden Aufgabe bedeutsam erscheinen. Dazu gehören nicht nur die von einer Planung vorgefundenen Probleme, sondern ebenso diejenigen Probleme, die von ihr selbst erst aufgeworfen werden (Grundsatz der K o n f l i k t b e w ä l t i g u n g ;  vgl. dazu statt vieler Kühling, Fachplanungsrecht, 1988, RdNr. 239 ff mit Nachweisen der Rechtsprechung). Zum Abwägungsmaterial einer Planfeststellung nach § 17 FStrG gehören auch die Belange des Schutzes von Natur und Landschaft (vgl. z. B. BVerwG Urt. v. 27.09.1990 - 4 C 44/87 - NVwZ 1991, 364, 365, st. Rspr.), was übrigens nicht nur aus allgemeinen planungsrechtlichen Grundsätzen, sondern auch aus § 3 Abs. 2 S. 1 BNatSchG (vgl. ferner § 4 Abs. 1 NatSchG) zu folgern ist.

Das Ziel des Planfeststellungsverfahrens, unter Beteiligung anderer Träger öffentlicher Belange eine allen Interessen Rechnung tragende Entscheidung zu treffen, rechtfertigt die K o n z e n t r a t i o n s w i r k u n g ,  die dem fernstraßenrechtlichen Planfeststellungsbeschluß zukommt (vgl. § 18 b Abs. 1 FStrG a. F. und nunmehr § 75 Abs. 1 VwVfG). Diese Konzentrationswirkung spricht ebenso wie der Grundsatz der Problembewältigung, dem die Planfeststellungsbehörde zu genügen hat, entscheidend gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichts.

Wegen seiner Konzentrationswirkung ersetzt der Planfeststellungsbeschluß andere behördliche Entscheidungen, insbesondere öffentlich-rechtliche Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse, Bewilligungen, Zustimmungen und Planfeststellungen, und er regelt alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Träger des Vorhabens und den durch den Plan Betroffenen rechtsgestaltend. Dies gilt ohne weiteres auch in naturschutzrechtlicher Hinsicht. Da der hier angefochtene Planfeststellungsbeschluß des Regierungspräsidiums Freiburg vom 29.11.1990 einen  E i n g r i f f in Natur und Landschaft im Sinne von §§ 8 Abs. 1 BNatSchG, 10 Abs. 1 NatSchG vorsieht, beurteilt sich seine materielle Zulässigkeit insoweit auch nach §§ 8 BNatSchG, 11 NatSchG. Danach gilt folgendes:

In dem hier vorliegenden Fall eines unvermeidbaren Eingriffs (vgl. dazu Urt. des Senats v. 23.06.1988 - 5 S 1030/87 - VBlBW 1989, 61 = NuR 1989, 439 und schon Urt. v. 30.07.1985 - 5 S 2553/84 - DVBl. 1986, 364 = NuR 1987, 31) muß die Beeinträchtigung soweit wie möglich ausgeglichen werden (vgl. § 11 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2, Abs. 3 S. 2 NatSchG). Die nicht ausgleichbaren Beeinträchtigungen sind auf sonstige Weise auszugleichen (§ 11 Abs. 3 S. 3, Abs. 4 NatSchG). Soweit dies nicht möglich ist, hat der Verursacher für den Natur und Landschaft zugefügten Schaden eine Entschädigung (Ausgleichsabgabe) zu entrichten (§ 11 Abs. 3 S. 4, Abs. 5 NatSchG). Diese auf die Minimierung von Eingriffen in Natur und Landschaft abzielende Regelung ist nicht nur landesrechtlich, sondern auch durch § 8 Abs. 2 - 4 BNatSchG abschließend vorgeschrieben (BVerwG Urt. v. 27.09.1990 - 4 C 44/87 - DVBl. 1991, 209 = NVwZ 1991, 364). Es handelt sich dabei nicht um einen Planungsleitsatz, sondern um ein Optimierungsgebot, das lediglich in der Abwägung überwunden werden kann (BVerwG Beschl. v. 28.08.1990 - IV B 104/90 - NVwZ 1991, 69 und ebenso schon Urt. des erk. Senats v. 30.07.1985 a.a.O.). Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen sind Kompensationsplanungen innerhalb der Planfeststellung und dienen mithin der Bewältigung der durch eine Planung erzeugten Probleme. Wo naturschutzrechtliche Konflikte in räumlichem und sachlichem Zusammenhang mit der Planung entstehen, ist ihre planerische Bewältigung nicht nur zulässiger, sondern unverzichtbarer Gegenstand der straßenrechtlichen Planfeststellung. Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen sind schon deswegen integrierender Bestandteil der Planfeststellung.

Die Regelung in § 8 Abs. 4 BNatSchG vermag an dieser Beurteilung nichts zu ändern. Sie verlangt, daß bei einem Eingriff in Natur und Landschaft, der aufgrund eines Fachplans vorgenommen werden soll, der Planungsträger die zum Ausgleich dieses Eingriffs erforderlichen Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege im einzelnen im Fachplan oder in einem landschaftspflegerischen Begleitplan in Text und Karte darstellt. Der Begleitplan ist Bestandteil des Fachplans. Die Anwendung dieser Regelung führt jedenfalls für Ausgleichsmaßnahmen zu dem oben aus allgemeinen Erwägungen gewonnenen Ergebnis. Dieses Ergebnis wird durch § 8 Abs. 4 BNatSchG für Ersatzmaßnahmen nicht ausgeschlossen. Für deren Erwähnung bestand keine Notwendigkeit, da § 8 Abs. 2 und Abs. 3 BNatSchG sich auf die Regelung des Ausgleichs beschränkt und der Erlaß weitergehender Vorschriften durch § 8 Abs. 9 BNatSchG den Ländern überlassen wird. § 9 Abs. 2 NatSchG ordnet zwar nicht an, daß auch hinsichtlich von Ersatzmaßnahmen der Begleitplan Bestandteil des Fachplanes ist, schließt dies aber auch nicht aus. Andernfalls ergäbe sich die untragbare Konsequenz, daß im Falle der Notwendigkeit von Ersatzmaßnahmen nach § 11 Abs. 4 NatSchG diese planungsrechtlich nicht festlegbar wären, die Planung mithin mangels Ausgewogenheit scheitern müßte.

Ungeachtet dieser Erwägungen gelangt der Senat auch unter Beachtung der Vorschrift des § 74 Abs. 2 S. 2 LVwVfG zur gleichen Schlußfolgerung. Naturschutzrechtlich gebotene Ausgleichs- und ebenso Ersatzmaßnahmen sind  V o r k e h r u n g e n ,  die dem Träger des Vorhabens zum Wohl der Allgemeinheit oder zur Vermeidung nachteiliger Auswirkungen auf Rechte anderer aufzuerlegen sind. Es handelt sich um die Bewältigung der Planungsfolgen. Sie kann sich - anders als bei dem räumlich in seiner Geltung festgelegten Bebauungsplan - auch auf Flächen außerhalb der räumlichen Grenzen des Vorhabens selbst erstrecken (vgl. ferner § 75 Abs. 1 S. 1 LVwVfG zur Planfeststellung "notwendige Folgemaßnahmen").

Wie eingangs schon erwähnt, folgt aus allen diesen Erwägungen, daß es der vom Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil vorgenommenen Prüfung nicht bedarf, ob die Kompensationsregelungen des angegriffenen Planfeststellungsbeschlusses Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen sind. Abgesehen davon bestehen im vorliegenden Fall Zweifel an der engen Auslegung von §§ 8 Abs. 2 BNatSchG, 11 Abs. 2 NatSchG (siehe dazu BVerwG, Urt. v. 27.09.1990, aaO).

Schließlich teilt der Senat die vom Verwaltungsgericht aus §§ 3 und 19 FStrG abgeleiteten Bedenken gegen ein Enteignungsrecht des Straßenbaulastträgers zur Durchführung naturschutzrechtlicher Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen nicht. Nach den oben erörterten naturschutzrechtlichen Regelungen gehört es ebenfalls zu den "Aufgaben" des Trägers der Straßenbaulast, bei Durchführung unvermeidbarer Eingriffe in Natur und Landschaft, einen Ausgleich in sachlich-räumlichem Zusammenhang mit dem Straßenbauvorhaben oder "in sonstiger Weise" zu schaffen oder auch eine Ausgleichsabgabe zu entrichten. Das Naturschutzrecht findet in den Regelungen des Straßenrechts eine Ergänzung. § 3 Abs. 1 S. 1 FStrG über die Straßenbaulast überantwortet ihrem Träger "alle mit dem Bau und dem Unterhalt der Bundesfernstraßen zusammenhängenden Aufgaben". Damit kommt zum Ausdruck, daß der Baulastträger nicht auf Bau und Unterhalt beschränkt ist, sondern daß sich seine Verpflichtungen auf mit Bau und Unterhalt Zusammenhängendes erstreckt. Daß darin Aufgaben des Naturschutzes eingeschlossen sind, leitet sich nicht nur aus der oben schon erwähnten Vorschrift des § 3 Abs. 2 S. 1 BNatSchG ab, sondern aus dem Straßenrecht selbst: § 3 Abs. 1 S. 2 FStrG verlangt ausdrücklich, die Belange des Umweltschutzes zu berücksichtigen.

Ebensowenig ergeben sich aus der Verwendung des Begriffs "Bauvorhaben" in § 19 Abs. 1 S. 2 FStrG durchgreifende Bedenken gegen die hier für richtig gehaltene Lösung. Bauvorhaben ist nicht allein die bauliche Anlage, sondern das planfestgestellte Vorhaben in seiner Gesamtheit.

Auch was die vom Verwaltungsgericht zuletzt noch angesprochene Frage des Planungsermessens bei Festlegung einer Ersatzmaßnahme anbetrifft, ergeben sich keine die Auffassung des Senats ausschließenden Gegengründe. Ort, Art und Umfang der Ersatzmaßnahmen sind zwar nicht durch die bei Ausgleichsmaßnahmen gegebene räumliche Nähe zum planfestgestellten Vorhaben bestimmt, daraus folgt indessen nicht, daß die Behörde Ersatzmaßnahmen willkürlich festlegen könnte. Auch insoweit ist ihr Planungsfreiraum - nicht anders als etwa bei der Wahl von Trassenalternativen - durch die Grundsätze des Abwägungsgebots rechtlich begrenzt.

Daß diese Grundsätze durch den angefochtenen Planfeststellungsbeschluß im Hinblick auf die Inanspruchnahme des Restgrundstücks der Klägerinnen verletzt sein könnten, ist nicht ersichtlich. Dessen Auswahl ist nicht willkürlich. Das Grundstück wird ohnedies teilweise für Bestandteile der Straße in Anspruch genommen, weshalb Zweifel an der Auffassung des Verwaltungsgerichts bestehen, es handle sich nicht um eine Ausgleichs- sondern um eine Ersatzmaßnahme. Abgesehen davon ist das Grundstück weder baulich noch landwirtschaftlich genutzt, noch ist die Möglichkeit einer baulichen Nutzung in überschaubarem Zeitraum zu erwarten. Das Grundstück liegt im Außenbereich (vgl. § 35 BauGB) und in der Anbauverbotszone von § 9 Abs. 1 FStrG. Es stellt bereits jetzt eine Feuchtwiese dar, so daß dessen Einbeziehung in ein umfängliches Feuchtbiotop sich geradezu aufdrängt. Die Beschränkung auf einen von den Klägerinnen angebotenen Pachtvertrag scheidet aus, weil dann der naturschutzrechtliche Ausgleich nicht auf Dauer gesichert ist.