VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.06.1991 - 5 S 286/90
Fundstelle
openJur 2013, 7777
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1. Plansätze eines Regionalplans über die Offenhaltung der Landschaft stehen als Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung im Sinne von § 25 Abs 2 LandwirtschaftsG (LwG) einer Aufforstung nur dann entgegen, wenn sie sachlich und räumlich hinreichend konkret sind.

2. Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung, die auf hinreichend konkrete Zielsetzungen eines Regionalplans gegründet werden, rechtfertigen die Versagung einer Aufforstungsgenehmigung nur dann, wenn eine Abwägung mit den privaten Belangen des Grundstückseigentümers stattgefunden und sich dabei ein Übergewicht der regionalplanerischen Zielsetzungen ergeben hat.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten über eine Aufforstungsgenehmigung.

Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks Flst. Nr. ... im Gewann St der Gemarkung B. Das Grundstück ist ca. 1,25 ha groß und liegt an einem nach Westen steil abfallenden Hang. Der nördliche Teil des Grundstücks gehört zu einer zusammenhängenden Waldfläche, der südliche Teil ist offenes Wiesenland, das mit Maschinen nur schwer zu bewirtschaften ist. Seine Nutzung als Weide ist jedoch möglich. Dem Kläger gehören außerdem die in der Nähe gelegenen Waldgrundstücke Flst. Nr. ... sowie ... und ...

Mit Datum vom 15.3.1983 beantragte die Rechtsvorgängerin des Klägers die Genehmigung zur Aufforstung des südlichen Teils des Flst. Nr. ... Es soll mit Fichten, der Waldtrauf mit Douglasien bestockt werden. Die Gemeinde B sprach sich gegen die Aufforstung aus, insbesondere weil dadurch ein schöner Aussichtspunkt von dem oberhalb vorbeiführenden Weg verloren gehe. Das Staatliche Forstamt Sch hielt unter bestimmten Auflagen die Aufforstung für genehmigungsfähig. Der Ausblick nach E werde ohnehin bald durch den raschen Höhenwuchs des Waldes auf den Nachbargrundstücken Flst. Nr. ... und ... behindert. Das Landratsamt L sprach sich unter Hinweis auf den hohen Waldanteil der Gemeinde B und wegen der befürchteten Beeinträchtigung des Landschaftsbilds ebenfalls gegen die Aufforstung aus. Am 18.7.1984 beschloß der Gemeinderat von B die Änderung der Mindestflurkartierung, wonach das fragliche Grundstück, das der Kläger am 27.3.1984 gekauft hatte, nicht mehr als Wald, sondern als offene Wiesenfläche eingetragen ist. Mit Bescheid vom 23.8.1984 erteilte die Körperschaftsforstdirektion F der Gemeinde B außerdem die Genehmigung zur Umwandlung von 0,1 ha Waldfläche auf dem von ihr inzwischen erworbenen Nachbargrundstück Flst. Nr. ... in Weide. Die Umwandlung ist inzwischen vollzogen.

Mit Bescheid vom 21.8.1984 lehnte das Landwirtschaftsamt L die Erteilung der beantragten Aufforstungsgenehmigung mit der Begründung ab, die Aufforstung des Restgrundstücks werde das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen und gegen Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung verstoßen. Die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes sei darin zu sehen, daß nach einer Bepflanzung die Sicht ins Tal nicht mehr möglich sei und auch eine Taleinengung die Folge wäre.

Der Kläger erhob Widerspruch, den das Regierungspräsidium F mit Bescheid vom 14.9.1988, zugestellt am 19.9.1988, aus den Gründen des ablehnenden Bescheides zurückwies.

Am 18.10.1988 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Freiburg Verpflichtungsklage auf Erteilung der beantragten Aufforstungsgenehmigung erhoben. Zur Begründung hat er im wesentlichen geltend gemacht: Die inzwischen erfolgte Änderung der Mindestflurkartierung, wonach sein Grundstück als offen zu haltende Fläche ausgewiesen sei, sei rechtswidrig. Die Festlegung sei erfolgt, ohne den Kläger zu hören. Auch inhaltlich habe die Gemeinde die Belange des Klägers nicht gegen die öffentlichen Ziele abgewogen. Die Offenhaltung diene der Fremdenverkehrsförderung, was nicht zulässig sei. Eine Abwägung mit den Interessen des Klägers an einer forstwirtschaftlichen Nutzung des Grundstücks sei nicht erfolgt. Für eine Beweidung sei das Grundstück zu klein; auch halte er kein Weidevieh. Er bleibe bei seinem Angebot, einen Teil des Grundstücks nicht oder nur mit Zierreisig zu bepflanzen, damit die Aussicht gewahrt werde. Daher sei die Versagung der Genehmigung nicht notwendig.

Das beklagte Land hat entgegnet: Die Mindestflurkartierung sei im Jahre 1984 aufgrund des hohen Waldanteils der Gemeinde B geändert worden. Landesplanerische Grundlage hierfür sei der Regionalplan "H-B".

Nach Beweiserhebung durch Einnahme eines Augenscheins hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 16.11.1989 das beklagte Land unter Aufhebung der ablehnenden Bescheide verpflichtet, die beantragte Aufforstungsgenehmigung zu erteilen. In den Entscheidungsgründen heißt es: Der Augenschein habe ergeben, daß die Aufforstung das Landschaftsbild nicht erheblich beeinträchtigen würde. Auch eine spürbare Einschränkung der Erholungsfunktion der Landschaft sei nicht feststellbar. Die beabsichtigte Aufforstung des Flst. Nr. ... des Klägers werde den Ausblick nicht wesentlich beeinträchtigen, denn das Grundstück liege ziemlich tief an dem stark geneigten Hang. Dabei sei auch die zeitliche Komponente zu berücksichtigen. Soweit die Aussicht eingeschränkt werden könne, sei dies erst nach Jahrzehnten zu erwarten. Die Einschränkung werde auch nur vergleichsweise kurze Zeit andauern, denn dies sei auch die Zeit, in der die Bäume abgeholzt würden. Im übrigen habe der Kläger von Anfang an seine Bereitschaft erklärt, eine Schneise für die Aussicht freizuhalten bzw. nur mit niedrigen Pflanzen zu bestocken. Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung stünden der Aufforstung ebenfalls nicht entgegen. Der Regionalplan bestimme zwar, daß zur Verwirklichung seiner Zielsetzungen im Schwarzwald entsprechend der Mindestflurausweisung die Landschaft offen zu halten sei. Das Interesse an der Offenhaltung müsse jedoch hinreichend in einer der Eigentumsgewährleistung Rechnung tragenden Weise konkretisiert worden sein. Als Instrument sei vom Regionalplan daher die Mindestflurausweisung vorgesehen. Sie könne hier einem Antrag jedoch deshalb nicht entgegengehalten werden, weil die Mindestflurausweisung nicht entsprechend dem Gebot gerechter und umfassender Abwägung der betroffenen Belange erfolgt sei. Das Interesse an der Offenhaltung von Mindestfluren sei bei der auf ein einzelnes Grundstück bezogenen Umsetzung mit anderen Belangen der Allgemeinheit, vor allem aber auch mit den Rechten und wirtschaftlichen Interessen des Grundstückseigentümers zu konfrontieren. Daran habe es hier gefehlt. Die Mindestflurkartierung habe das Grundstück des Klägers im Zeitpunkt der Antragstellung nicht als offen zu halten ausgewiesen, also eine Aufforstung zugelassen. Dies sei, veranlaßt durch den Aufforstungsantrag zu Ungunsten des Klägers geändert worden, obwohl sich die regionalplanerischen Zielsetzungen und Tatsachen nicht geändert hätten. Mit der Änderung der Karte sei vielmehr dem Fremdenverkehrsinteresse der Gemeinde nachgegeben worden. Dies habe zu einem fehlerhaften Abwägungsergebnis geführt. Denn das Gewicht der gemeindlichen Interessen sei nach den erwähnten Feststellungen über die Einschränkung der Aussicht nur gering zu gewichten. Vertrete man die Auffassung, daß die Mindestflurausweisung dem Gebot gerechter Abwägung nicht verpflichtet sei, so bedürfe § 25 Abs. 2 LandwirtschaftsG einer verfassungskonformen Auslegung dahingehend, daß die noch nicht abgewogenen Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung spätestens auf der Stufe des Genehmigungsverfahrens im Sinne des Abwägungsgebots anderen Rechten und Pflichten gegenüberzustellen seien. Spätestens diese Abwägung sei nicht erfolgt.

Gegen das ihm am 8.1.1990 zugestellte Urteil hat das beklagte Land am 1.2.1990 Berufung eingelegt.

Es beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 16. November 1989 - 3 K 232/88 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wird geltend gemacht: Aus dem Regionalplan des Regionalverbandes H-B ergäben sich "Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung", die der Aufforstung entgegenstünden. Diese planerischen Festsetzungen deckten sich mit dem Grundsatz des § 6 Nr. 5 S. 2 LWaldG. Danach seien in Gebieten mit hohem Waldanteil ausreichende Flächen von der Aufforstung auszunehmen und die Mindestflur freizuhalten. Soweit das Verwaltungsgericht eine ausreichende Abwägung der Mindestflurausweisung vermisse, sei ihm entgegenzuhalten, daß die Ziele der Raumordnung und Landesplanung das Ergebnis einer Abwägung seien. Einer nochmaligen Abwägung bedürfe es daher nicht. Jedenfalls sei dem Abwägungsgebot aber genügt worden. Die Mindestflurausweisung für den Bereich der Gemarkung B sei unter Beteiligung des Landratsamts als untere Naturschutzbehörde, des Staatlichen Forstamts und der Gemeinde erfolgt. In der Gemeinde B mit einem Waldanteil von 72 % bestehe ein hoher Aufforstungsdruck. Dies gelte besonders für steile, schlecht bewirtschaftbare Lagen. Das wirtschaftliche Interesse des Klägers an einer Aufforstung müsse gegenüber der Sicherung der Mindestflur zurückstehen. Für die Pflege des anderweitig nicht bewirtschaftbaren Grundstücks erhalte er Zuwendungen. Im übrigen sei B eine typische Fremdenverkehrsgemeinde. Die Belange des Fremdenverkehrs hätten daher hohes Gewicht. Auch der Flächennutzungsplan weise das Grundstück des Klägers als offene Fläche aus. Die Aufforstung sei auch deshalb nicht genehmigungsfähig, weil sie die Erholungsfunktion der Landschaft einschränke. Je nach Art stünden die Bäume zwischen 80 und 200 Jahre. Außerdem könne durch sogenannten Vorbau eine künstliche Vorausverjüngung herbeigeführt werden. Daraus folge, daß die Aussicht ins Tal auf lange Dauer verloren ginge, wenn man die Aufforstung zuließe. Der vom Kläger angebotenen Schneise kommt nur eine Art "Feigenblattfunktion" zu.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil. Es sei eindeutig, daß die Änderung des Flächennutzungsplans und der Mindestflurkartierung erfolgt seien, um dem Antrag des Klägers zu begegnen. Dessen private Interesse seien nicht gewürdigt worden.

Dem Senat haben die zur Sache gehörenden Akten des Landwirtschaftsamts Sch, des Regierungspräsidiums F und des Verwaltungsgerichts Freiburg vorgelegen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird darauf verwiesen.

Der Senat hat in der mündlichen Verhandlung Beweis erhoben durch Einnahme eines Augenscheins vom Grundstück des Klägers und seiner Umgebung. Die Feststellungen sind in der Anlage zur Sitzungsniederschrift enthalten, auf die verwiesen wird.

Gründe

Die Berufung ist zulässig, bleibt aber weitgehend ohne Erfolg. Denn das Verwaltungsgericht hat die ablehnenden Bescheide des Landwirtschaftsamts L und des Regierungspräsidiums F zu Recht aufgehoben. Lediglich die vom Verwaltungsgericht ausgesprochene Verpflichtung, die beantragte Aufforstungsgenehmigung zu erteilen, war in die Verpflichtung abzuändern, über den Aufforstungsantrag des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats erneut zu entscheiden. Die Sache ist nämlich noch nicht spruchreif (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO).

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht entschieden, daß die in den angefochtenen Bescheiden ausgesprochene Versagung der vom Kläger beantragten Aufforstungsgenehmigung rechtswidrig ist. Sie findet in der Vorschrift des § 25 Abs. 2 LandwirtschaftsG keine ausreichende Rechtsgrundlage. Auch nach Überzeugung des erkennenden Senats führt die vom Kläger beabsichtigte Aufforstung weder zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Landschaftsbildes, noch stehen gegenwärtig Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung dieser Aufforstung entgegen. Die anderen in § 25 Abs. 2 LandwirtschaftsG genannten Versagungsgründe liegen ebenfalls nicht vor. Auch das beklagte Land macht dies nicht geltend.

Was die Versagung aus Gründen der Ästhetik anbelangt, teilt der Senat uneingeschränkt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, daß die Störung des Landschaftsbildes, welche die Aufforstung hervorrufen wird, jedenfalls nicht den Grad der Erheblichkeit erreicht. Der Senat hat sich bei seinem in der mündlichen Verhandlung durchgeführten Augenschein davon überzeugt, daß die Erwägungen im verwaltungsgerichtlichen Urteil, zutreffend sind. Von einer ins einzelne gehenden Darstellung der Entscheidungsgründe kann daher gemäß § 130 b VwGO abgesehen werden.

Aber auch auf Erfordernisse der Raumordnung und Landplanung stützen sich das Landwirtschaftsamt und das Regierungspräsidium zu Unrecht. Zwar findet sich im Plansatz 6.2.8 des Regionalplans H-B die Aussage, daß "zur Verwirklichung der Zielsetzungen ... im Raum Schwarzwald auf der Grundlage einer Mindestflurausweisung die Offenhaltung der Landschaft zu sichern" ist. In der Begründung zu diesem Plansatz (S. 99 des Regionalplans) heißt es weiter:

Die Waldfläche hat im Schwarzwald seit dem Krieg stark zugenommen, besonders im Hochschwarzwald und im kleinen Wiesental. In Zusammenarbeit zwischen Landwirtschaft- und Forstverwaltung und der Unteren Naturschutzbehörde sind daher Mindestfluren auszuweisen, die in die Flächennutzungspläne übernommen und deren Offenhaltung gesichert werden sollen. Die Offenhaltung geschieht am besten durch landwirtschaftliche Nutzung".

Es wird auch vom Beklagten nicht bestritten, daß diese Zielsetzungen des einschlägigen Regionalplans, die ebenso wie der Landesentwicklungsplan und fachliche Entwicklungspläne (vgl. § 2 Abs. 1 LplG) zur Landesplanung gehören (vgl. § 8 Abs. 1 LPlG), dem Aufforstungsbegehren des Klägers nicht unmittelbar entgegengehalten werden können. Der Zielsetzung des Regionalplans fehlt es nämlich an der hinreichenden räumlichen Konkretisierung, die das Bundesverwaltungsgericht und im Anschluß daran auch der erkennende Senat bei Anwendung von § 35 Abs. 3 BauGB gefordert haben (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.1.1984 - 4 C 70.79 --, BVerwGE 68, 319 ff.; Senatsurt. v. 9.8.1984 - 5 S 1251/83 -- NuR 1985, 23; Urt. v. 5.10.1989 - 5 S 1871/88 --) und die entsprechend für die erste Alternative des Versagungstatbestandes von § 25 Abs. 2 LandwirtschaftsG, die in gleicher Weise eine "Transformationsnorm" darstellt, zu fordern ist.

Aber auch die in Erkenntnis dieser rechtlichen Notwendigkeit vorgenommene sogenannte Mindestflurkartierung auf der Gemarkung B und deren Übernahme in den Flächennutzungsplan, die der in der mündlichen Verhandlung angehörte Bürgermeister von B unwidersprochen bestätigt und anhand des Flächennutzungsplans erläutert hat, führt entgegen der Auffassung des Beklagten nicht gleichsam automatisch zur Ablehnung der Aufforstungsgenehmigung.

Denn diese Festlegung als offene Fläche in der Mindestflurkartierung durchlief nicht das für die Verbindlichkeit einer regionalplanerischen Festsetzung erforderliche Verfahren (vgl. §§ 8 ff. LplG). Zwar wird in der oben zitierten Begründung zu Plansatz 6.2.8 angegeben, daß die Mindestflurkartierung in Zusammenarbeit zwischen Landwirtschafts-, Forst- und Naturschutzverwaltung vorzunehmen ist, das Landesplanungsgesetz enthält jedoch keine Ermächtigung für eine derartige Delegierung landes- bzw. regionalplanerischer Festsetzungen. Hinzu kommen insbesondere die - zutreffenden - Überlegungen des Verwaltungsgericht zum Erfordernis der Abwägung der privaten Belange der Grundstückseigentümer, die von der Festlegung in der Mindestflurkartierung betroffen sind. Der Regionalplan enthält keine für die Grundstückseigentümer unmittelbar rechtsverbindliche Regelung der Bodennutzung, wie den Vorschriften der §§ 3 Abs. 1 und 3, 5 Abs. 4 RaumordnungsG sowie §§ 6 Abs. 3 S. 2, 10 Abs. 1 S. 2 LplG zu entnehmen ist. Sie verpflichten unmittelbar nur die öffentlichen Planungsträger (so schon Senatsurt. v. 9.8.1984 a.a.O.). Die mittelbar eintretende Außenwirkung für private Dritte über die Vorschrift des § 25 Abs. 2 LandwirtschaftsG ist jedoch nur dann unbedenklich, wenn die bei der Aufstellung von Zielen der Raumordnung und Landesplanung im Rahmen der dort vorzunehmenden Abwägung außer Betracht gebliebenen privaten Belange (vgl. § 1, § 2 Abs. 3 RaumordnungsG, § 5 Abs. 3, 9 Abs. 2 - 4 LplG) in einer Abwägung Beachtung finden, die im Rahmen der Anwendung der Transformationsnorm, hier des § 25 Abs. 2 LandwirtschaftsG, stattfindet. Daran fehlt es hier. Das Landwirtschaftsamt L und gleichermaßen das Regierungspräsidium F haben in den ablehnenden Bescheiden den Inhalt der Mindestflurkartierung wie einen zwingenden Versagungsgrund behandelt; private Belange des Klägers, deren Gewicht sowie das Gewicht der entgegenstehenden planerischen Zielsetzungen haben in die behördlichen Erwägungen keinen Eingang gefunden. Diese Abwägung ist bei erneuter Entscheidung über den Antrag nachholbar, freilich nur auf der Grundlage einer landes- bzw. regionalplanerisch verbindlich erfolgten räumlichen Konkretisierung des Plansatzes 6.2.8.